Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовые основы регулирования миграционных процессов 14
1. Понятие и сущность миграционного права 14
2. Миграционное законодательство и миграционная политика 34
3. Общее и особенное в развитии миграционного законодательства в России и ведущих зарубежных странах 54
Глава II. Структура, основные противоречия и проблем совершенствования правового механизма регулирования миграционных процессов в России 90
1. Правовой механизм регулирования миграционных процессов 90
2. Регулятивные и организационные элементы правового механизма регулирования миграционных процессов 128
3. Основные противоречия, направления и способы совершенствования правового регулирования миграции 146
Заключение 154
Библиографический список литературы 160
- Миграционное законодательство и миграционная политика
- Общее и особенное в развитии миграционного законодательства в России и ведущих зарубежных странах
- Правовой механизм регулирования миграционных процессов
- Основные противоречия, направления и способы совершенствования правового регулирования миграции
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования объясняется особенностями исторического этапа, на котором находится современное российское право. Экстенсивный рост законодательного массива 90-х годов прошлого века, объясняемый как неопределенностью государственной политики регулирования различных сфер общественной жизни, так и ее высокой динамикой, возникновением общественных отношений, не урегулированных законодательством того времени, привел к большому объему нормативных правовых актов, который, однако, не обезопасил от пробелов, породив множественные коллизии правового поля, что негативно сказывается на правовом механизме миграционных процессов.
На рубеже веков Россия вступила в новый этап своего правового развития, связанный с «ревизией» действующего законодательства, имеющей целью совершенствование механизмов правового регулирования социальных процессов. Однако, как оказалось, отечественная юридическая наука не готова к эффективному решению данной задачи, поскольку не выработала четких методологических критериев ее решения.
Отмечая то, что в России сложилась законодательная база регулирования миграционных процессов, обеспечивающая основные права мигрирующего населения, следует констатировать целый ряд ее недостатков: правовая неопределенность статуса отдельных категорий мигрантов; проблемы разграничения полномочий регулирования миграции между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации; нерешенность проблемы наделения полномочиями органов местного самоуправления в сфере обеспечения
отдельных прав мигрантов; наличие в законодательстве дублирующих друг друга и устаревших норм; часто непреодолимые коллизии законодательства.
Данный перечень дополняется низким уровнем унификации российского законодательства в сфере миграции, выражаемом в отсутствии законодательного определения таких базовых категорий как «миграция», «мигрант», «пребывание», «проживание», «въезд в Российскую Федерацию», «выезд из Российской Федерации», других категорий, которые на терминологическом уровне используются в законодательстве. Это создает противоречия в определении правового статуса мигрантов, в последовательной реализации их прав и свобод, осуществлении ими обязанностей в отношении государства.
Указанные обстоятельства свидетельствуют о необходимости проведения теоретико-методологических исследований правового механизма миграционных процессов в России, научного обоснования теоретико-правового подхода, позволяющего на уровне концептуальных обобщений предложить решение проблемы развития российского законодательства, регулирующего правоотношения в сфере миграции. Этим объясняется актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Изучение научных источников показало, что, несмотря на большое внимание правоведов к исследованию миграционных процессов, проблеме правового механизма миграционных процессов в Российской Федерации уделялось мало внимания.
К исследованиям, имеющим методологическое значение для теоретико-правового изучения правового механизма миграционных процессов в Российской Федерации, следует отнести работы, предметом которых являются структура, виды, формы и направления миграции (Г.С. Витковской, Ж.А. Зайончковской, Т.И. Заславской, В.А. Ионцева, Т.М. Регент, Л.Л. Рыбаковского, В.И. Переведенцева).
Заслуживают внимания диссертационные исследования, посвященные анализу проблем реализации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства (Е.В. Галуза, И.В. Плаксина, О.В. Ростовщикова), правовому статусу беженцев и вынужденных переселенцев (А.Н. Жеребцова, Ю.В. Герасименко, Л.Ю. Понежина? Хуринов Г. А. и др.).
Необходимо отметить работы, в которых раскрываются особенности правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России, их права и обязанности, а также теоретические и практические аспекты особенностей раскрытия имущественных преступлений, совершенных с участием иностранных граждан (В.П. Сальников, Н.Н. Бухаров, В.М. Егоршин, П. И. Борзенков).
Обращаясь к теоретико-правовому исследованию правового механизма миграции, следует отметить значение научных трудов, раскрывающих влияние этого явления на реализацию прав человека и гражданина (М.М. Бабаева, В.А. Берзина, Ю.И. Вьюнова, И.А. Двойменного, П. Н. Кобец, СЕ. Метелева, Е.С. Цориевой). В работах этих авторов нашли отражение концептуальные взгляды на характер миграционных процессов, условия, в которых они протекают, сопутствующие им негативные и теневые явления.
Важную методологическую роль для настоящего исследования играют труды таких теоретиков, как Л.В. Андриченко, Г.Г. Гольдин, В.Д. Дзидзоев, А.А. Контарев, В. Ройтер, посвященные институциональному анализу миграционного законодательства, проблемам его унификации, систематизации, отражавшие кардинальные социальные и политические изменения, имевшие место до и после распада Советского Союза.
Большое значение имеют исследования Е.С. Красинец, Е.С. Кубишина, Е.В. Тюрюкановой, М.Л. Тюркина, в которых рассматриваются вопросы, связанные с определением видов миграции как юридического явления, ее категориями и формами, определяются основные тенденции и характеристики этого явления в России.
Однако в прямой постановке проблема правового механизма миграционных процессов в Российской Федерации ранее не исследовалась и его теоретико-правовые характеристики не подвергались самостоятельному анализу.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования является миграционное законодательство в контексте цели и задач механизма государственного регулирования миграционных процессов в современной России.
Целью диссертационного исследования является комплексный теоретико-правовой анализ правового механизма реализации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, обусловленного закономерностями развития российской правовой системы, приоритетами государственной миграционной политики, интересами национальной безопасности, потребностями оптимизации регулирования миграционных процессов.
Цель диссертационного исследования реализуется посредством решения следующих исследовательских задач:
выяснить основные признаки понятия и сущности миграционного права;
определить цель, задачи и правовые основания российской миграционной политики;
дать правовую оценку тенденций в развитии миграционного законодательства России и ведущих зарубежных стран;
- определить правовой механизм регулирования миграционных процессов;
- структурировать регулятивные и организационные элементы правового
механизма регулирования миграционных процессов в Российской
Федерации;
выяснить основные противоречия, направления и способы совершенствования правового регулирования миграции в Российской Федерации.
Теоретико-методологическая основа исследования. В диссертации
автор опирался на достижения отечественной юридической науки в сфере
исследования миграционных процессов, стремясь сохранить
преемственность с проводимыми ранее исследованиями. Большую роль при
этом играет сформированная методология теоретического анализа миграции.
Так, в ходе диссертационного исследования были использованы как
общенаучные, так частнонаучные и специальные методы познания.
Методологической основой работы стали диалектический метод, индукции и
дедукции, анализа и синтеза, метод юридической компаративистики,
системный и исторический подходы. Наряду с этим использовались
системно-структурный, формально-юридический функциональный,
институционально-правовой, формально-логический и другие методы исследования миграционных отношений.
Научная новизна диссертационного исследования:
сформулирована категориально-правовая дефиниция понятия «миграционное право»;
выяснена концептуально-правовая сущность государственной миграционной политики;
дана правовая оценка тенденций развития миграционного законодательства ведущих зарубежных стран;
определен правовой механизм регулирования миграционных процессов;
структурирован правовой механизм регулирования миграционных процессов в Российской Федерации;
выявлены основные противоречия, направления и способы совершенствования правового регулирования миграции в Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Миграционное право есть теоретико-правовая категория,
отражающая цели и задачи государственного регулирования миграционных
процессов в соответствии с концептуально-правовыми основами
государственной миграционной политики, устанавливающая правовую связь
между общественными отношениями в сфере миграции и интересами
личности, общества и государства. Играя унифицирующую роль в системе
нормативно-правового обеспечения миграционных процессов, сущность
миграционного права имеет историческое значение в контексте развития
законодательства, регулирующего право на свободу передвижения, выбор
места пребывания и жительства. В юридическом выражении сущность
миграционного права представляет собой складывающийся в обществе
порядок реализации конституционного права на миграцию, условия его
законного ограничения в соответствии с интересами национальной
безопасности, приоритеты государственной политики в данной сфере
отношений. Важность определения сущности миграционного права
обусловлена задачами систематизации законодательства в сфере миграции,
имеет целью анализ его источников и перспектив развития.
2. Государственная миграционная политика представляет собой
целенаправленную деятельность органов государственной власти и иных
субъектов регулирования миграционных процессов. Цель миграционной
политики заключается в воздействии на формирование желательного для
общества режима миграции населения, сохранении или изменении тенденции
в области динамики численности и структуры различных категорий
мигрантов, темпов эмиграции и иммиграции, внутренней и внешней
миграции, качественных характеристик населения.
Государственная миграционная правовая политика есть
законотворческая, правоприменительная и правозащитная деятельность,
направленная на регулирование миграционных процессов в соответствии с
национальными интересами. Перспективой миграционной правовой
политики является формирование соответствующего правового порядка,
способствующего достижению государством желаемого результата, связанного с реализацией цели миграционной политики. Низкий уровень эффективности государственной миграционной политики Российской Федерации объясняется отсутствием системности в концептуальной оценке миграционной ситуации, определении цели и задач регулирования миграционных потоков, уровнем правового обеспечения национальных интересов в миграционной сфере.
3. Основные тенденции формирования правового механизма
регулирования миграционных процессов в странах Европейского Союза и
Северной Америки отражают закономерности его эволюции и
обусловлены необходимостью правового регулирования новых
миграционных отношений, возникших в связи с качественным изменением
миграционных процессов, появлением новых категорий мигрантов,
защитой национальных интересов, потребностью унификации
миграционного законодательства. Исторической особенностью правового
механизма в данной сфере является отход от правового основания
регулирования иммиграции и переход к преимущественному применению
основания цели иммиграции, ее экономической и политической
целесообразности для государства. Вместо права на пребывание в связи с
особыми обстоятельствами, права на пребывание с определенной целью,
временного разрешения на пребывание, постоянного разрешения на
пребывание и права на неограниченное пребывание, признаваемых ранее, в
настоящее время, как правило, предусматривается только два правовых
основания пребывания: разрешение на пребывание (временный вид на
жительство) и разрешение на поселение (постоянный вид на жительство).
Новое миграционное законодательство базируется не на правовом основании
пребывания, а на цели пребывания (обучение, трудовая деятельность,
иммиграция иждивенца к ранее иммигрировавшему кормильцу,
гуманитарные причины).
4. Правовой механизм регулирования миграционных процессов
составляет установленная законом система правовых норм и правоотношений, характеризующих направления, формы, способы, средства и организационно-правовой инструментарий деятельности субъектов миграционной политики в соответствие с реализацией ее цели и задач, составляющих содержательную основу этого механизма.
Важнейшими функциями права и правовых институтов в формировании и реализации правового механизма миграционных процессов являются: регулятивная, онтологическая, кумулятивно-закрепительная функция, трансдинамическая функция, официально-формализующая функция, правоохранительная функция, мировоззренческая, воспитательная или социализаторская, а также нравственная, идеологическая и методологическая функции.
5. Въезд в Российскую Федерацию, выезд из Российской Федерации, проживание на территории Российской Федерации и пребывание на территории Российской Федерации есть основные категории российского миграционного права, отражающие регулятивные и организационные элементы правового механизма регулирования миграционных процессов.
Въезд в Российскую Федерацию является юридической реализацией
права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на
основе норм международного права, Конституции РФ, Федерального закона
«О правовом положении иностранных граждан на территории Российской
Федерации» от 25.07.2002 г. №115-ФЗ, Федерального закона «О порядке
выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от
15.08.1996 г. № 114-ФЗ, Закона Российской Федерации «О Государственной
границе Российской Федерации» от 01.04.1993 г. №4730-1, международных
договоров Российской Федерации, другого законодательства есть
пересечение гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами
и лицами без гражданства Государственной границы Российской Федерации
с территории иностранного государства в установленных местах и в
предусмотренном российским законодательством порядке.
Выезд из Российской Федерации является юридической реализацией права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, на основе норм международного права, Конституции РФ, Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан на территории Российской Федерации» от 25.07.2002 г. №115-ФЗ, Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15.08.1996 г. № 114-ФЗ, Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» от 01.04.1993 г. №4730-1, другого законодательства, есть пересечение гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства Государственной границы Российской Федерации с территории Российской Федерации в установленных местах и в предусмотренном российским законодательством порядке.
Пребывание на территории Российской Федерации и проживание на территории Российской Федерации регулируются нормами международного права, Конституцией РФ, Законом Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25.06.1993 г. № 5242-1, Федеральным законом «О беженцах» от 19.02.1993 г. №4528-1, Федеральным законом «О вынужденных переселенцах» 19.02.1993 г. №4528-1, «О правовом положении иностранных граждан на территории Российской Федерации» от 25.07.2002 г. №115-ФЗ, Федеральным законом «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18.07.2006. №109-ФЗ, другими нормативно-правовыми актами, есть, соответственно, временное или постоянное нахождение на законных основаниях на территории Российской Федерации гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина, лица без гражданства.
6. Перспективы развития правового механизма миграционных
процессов в Российской Федерации связаны с систематизацией
миграционного законодательства. Систематизация законодательства Российской Федерации в сфере миграции должна состоять в разработке комплекса мер, включающих принятие новой, соответствующей особенностям современной миграционной ситуации и отвечающей потребностям социально-экономического развития России, Концепции миграционной политики Российской Федерации, определяющей цели, задачи регулирования миграционных процессов и пути их реализации, пакета комплексных законодательных актов федерального уровня, систематизирующих законодательство по регулированию въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации, пребывания на территории Российской Федерации, проживания на территории Российской Федерации.
Научно-теоретическая и практическая значимость
диссертационного исследования состоит в разработке и обосновании положений по совершенствованию правового обеспечения миграционных процессов современной России. Выводы диссертационного исследования могут быть использованы при изучении современных миграционных процессов, проблем развития современного российского права, при анализе форм и методов регулирования миграционных процессов, разработке миграционной правовой политики. Выводы диссертации, сделанные в процессе теоретико-правового анализа правового механизма миграционных процессов, могут способствовать эффективности федеральной и региональной законотворческой деятельности при разработке и принятии нормативно-правовых актов, направленных на решение миграционных проблем.
Результаты исследования могут быть использованы при чтении учебных курсов по теории государства и права, конституционному праву России, административному праву, юридической антропологии, социологии права и другим научным направлениям.
Апробация диссертационного исследования. Основные идеи,
результаты, выводы и рекомендации диссертации отражены в докладах и
сообщениях автора на международных, всероссийских, региональных и межвузовских конференциях, а также в 41 публикации автора по теме диссертационного исследования.
Положения диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры теории и истории государства и права Кубанского государственного аграрного университета.
Миграционное законодательство и миграционная политика
Российский исторический опыт государственно-правового регулирования миграционных отношений показывает, что государственная миграционная политика выступает в качестве основания системности миграционного законодательства. При этом под системностью мы понимаем соподчиненность нормативно-правовых актов, обусловленную целями и задачами государственно-правового регулирования миграционных процессов, где правовые нормы и институты выступают первичными элементами системы, исключая дублирование и коллизионность. При последовательной реализации данного требования минимизируется и громоздкость законодательства. К сожалению, этому не соответствует миграционная политика постсоветской России, отличающаяся непоследовательностью, крайне слабой артикулированностыо своих целей и задач. Следует сказать, что и современная государственная миграционная политика России нуждается в существенном улучшении именно в этом компоненте.
Учитывая важность для России освоение новых территорий, в ее истории миграция всегда играла большую роль. Уже в конце XVII века, когда Россия, не имея миграционного потенциала на своей территории, начала активно привлекать иностранцев для заселения и освоения огромных территорий.
Формирование целенаправленной иммиграционной политики связывается с именем Екатерины II. В декабре 1776 г., Императрицей был издан манифест «О свободном поселении иностранцев в России». В том же 1776 г. вышел императорский Указ «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где пожелают». Этот указ был впоследствии дополнен законами о льготах и привилегиях для переселенцев. Спустя полгода Екатерина II принимает второй манифест, к которому прилагались реестры свободных и удобных для поселения земель. Когда иностранцы стали приезжать, составлялся «Поименный список отправляемых в Россию иностранных поселенцев».19 Институту льгот отводилось главное место в системе правовых методов регулирования миграции. К числу наиболее существенных можно отнести следующие льготы:
- освобождение от уплаты налога, а также другие льготы по платежам и податям в казну, причем сроки освобождения устанавливались дифференцированно, в зависимости от региона вселения (как сказали бы сегодня - регионально дифференцированные льготы), от численности населения в поселении (колонии) и от рода занятий переселенцев;
- отмена воинской повинности и освобождение от обязательной гражданской службы;
- свобода вероисповедания и создание условий для отправления религиозных культов верующими всех конфессий;
- выплаты из казны на обзаведение хозяйства и приобретение необходимого инвентаря. Возврат ссуды предусматривался лишь по истечении десяти лет в течение трех последующих лет равными частями.
Существенным обстоятельством было то, что переселение иностранных граждан предполагало обязательное принятие ими российского гражданства (вступление в подданство). Однако тем, кто проживет десять и более лет, разрешалось беспрепятственно вывозить все нажитое. При меньшем сроке проживания часть нажитого нужно было сдать в казну.
География иммиграции расширялась постепенно и была связана с социальными и политическими преобразованиями. Так, до реформы 1861г. переселения осуществлялись в основном в пределах европейской части страны, массового движения населения за Урал не было; до 50-х годов переселенцев направляли в Воронежскую, Харьковскую, Тамбовскую, Саратовскую и Оренбургскую губернии.
Однако после отмены крепостного права интенсивность миграции возросла, что требовало разработки нового законодательства. Об этом свидетельствует такой документ, как Всеподданейший отчет статс-секретаря Куломзина в 1896 г.: «Переселенческого движения, как явления народной жизни, у нас не существовало; были переселения по вызову самого правительства, случался, и даже нередко, переход отдельных лиц под влиянием исключительных обстоятельств в малонаселенные местности, но сравнить такие уходы с современным движением не представляется возможным».21 В тот переходный период надежды возлагались на автоматическое урегулирование процессов размещение населения сообразно потребностям развития хозяйства в связи с получением крестьянами свободы передвижений. Законодательством переселение должным образом не регулировалось. Однако крестьянская реформа в области переселений явилась не шагом вперед, а шагом назад.22
К концу XIX в. сформировалась система концептуальных взглядов на миграционные процессы. Это придало формированию миграционного законодательства черты системности, делая его более эффективным.
В основу миграционной концепции легла идея поэтапных переселений, согласно которой окраинные районы должны были заселяться жителями из смежных с ним промежуточных территорий, чтобы издержки переселения не были большими.
Общее и особенное в развитии миграционного законодательства в России и ведущих зарубежных странах
Говоря о тенденции систематизации законодательства стран Европейского Союза, следует отметить, что международный правовой порядок играет роль системного фактора в этом процессе. Однако существуют и другие факторы, являющиеся основанием систематизации. В первую очередь, речь идет о ценностях государственной миграционной политики, которые не всегда соответствуют принципам международного права. Очевидно, что большинство государств формирует миграционное законодательство с учетом потребностей иммиграции для социально-экономического и демографического развития. И хотя ратифицированные государствами международные правовые документы по вопросам миграции включены в правовую систему, их действие на принимаемые нормативно-правовые акты имеет весьма опосредованный характер. Соотношение интенсивности миграционных потоков с потребностями иммиграции, таким образом, является главным критерием оценки миграционной ситуации и выработки юридических механизмов регулирования миграционных процессов. Юридическое выражение это находит в том, что в процессе систематизации законодательства все чаще используются не правовые, а целевые и другие основания упорядочения нормативно-правового поля, разработки систематизирующих нормативно-правовых актов.
В Германии, США, Японии, Канаде и других промышленно развитых странах иммиграция достигла пика в 1992 и 1993 гг. После 1992-1993 гг. во многих странах (в частности, в Германии, Франции и Швейцарии) были приняты меры по ограничению иммиграции. Однако с 1997 г. размеры иммиграции стали сокращаться во Франции, Японии, Швеции, Норвегии, Нидерландах, Бельгии, Швейцарии. В Германии иммиграция уменьшилась настолько, что миграционное сальдо впервые с 1984 г. стало отрицательным. В США после 1997 г. иммиграция установилась на уровне менее 800 тысяч человек в год48.
Несмотря на ограничительные меры, Германия и США продолжают и сегодня лидировать среди принимающих стран, хотя их доля в общей иммиграции сократилась до 58 % (для сравнения: в 1993 г. - 72 %). Со значительным отставанием от Германии и США следуют Япония, Канада и Великобритания, которые в 1997 г. были также основными странами-реципиентами. Каждая из них принимала от 200 до 280 тысяч иммигрантов в год. Франция, Австралия и Швейцария принимали по 75-100 тысяч ежегодно.49
Среди европейских стран, в которых доля иностранцев в общей численности населения относительно велика (Люксембург, Швейцария, Германия, Швеция), только в Германии новые иммигранты составляют значительную долю иностранного населения. Во Франции, Италии и Греции увеличение иммиграционных потоков является результатом преимущественно государственного регулирования. В Великобритании, Дании, и особенно в Швеции, увеличение иммиграции в значительной степени определяется притоком беженцев.
До середины 80-х гг. XX века страны ЕС достаточно либерально подходили к регламентации вопросов иммиграции. Однако к началу 90-х гг. положение существенно изменилось. Иммиграция в развитые западноевропейские страны приняла массовый характер, что вызвало серьезную обеспокоенность общественности и политического руководства стран Европейского сообщества.
Не отказываясь от положений Женевской конвенции о статусе беженцев 1951 года, а также от положений Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975 г.) о свободе передвижения людей50, страны ЕС начали осуществлять политику, направленную на ужесточение режима въезда в регион иностранных граждан. Это определило основную тенденцию систематизации миграционного законодательства стран Европейского Союза, которая состояла в гармонизации национальных иммиграционных законодательств, унификации процедур и документации, регулирующих доступ иностранцев на территорию зоны Шенгенского соглашения51.
По мнению Г.Г. Гольдина, иммиграционная политика стран ЕС, несмотря на некоторые различия и национальные особенности,52, характеризуется следующими принципами: - ограничение въезда в страну низкоквалифицированной рабочей силы; - борьбы с нелегальной иммиграцией; - проведения политики реэмиграции.
Важным шагом в систематизации миграционного законодательства стран ЕС является подписанная в конце 1990 г. в Дублине двенадцатью странами ЕС Конвенция о праве убежища и обращении с беженцами Евросоюза53. Дублинская конвенция - это первое международное соглашение, которое дает беженцу определенные гарантии того, что его заявление будет рассмотрено властями того государства, куда он его направляет. В ст. 9 Конвенции отмечается, что за каждой страной ЕС сохраняется право «из гуманных соображений удовлетворить заявление беженца». Конвенция регламентирует также правила рассмотрения и обработки заявлений о предоставлении убежища, однозначно определяя, что ходатайствующие имеют право подавать заявление только в одной из стран, подписавших Конвенцию. Беженцы получают возможность самостоятельно определять желаемую страну убежища на всем пространстве Сообщества.
По мнению экспертного совета стран ЕС, наиболее эффективным и универсальным методом регулирования потока беженцев и иммигрантов является введение унифицированных въездных документов для всех государств региона. Этот вопрос и стал ключевым пунктом Шенгенского соглашения. Система мер по «эффективному пограничному контролю и выборочному ограничению иммиграции», названная «политикой контролируемой иммиграции», была одобрена всеми странами - членами Шенгенской группы в качестве базы для совместных действий.
Правовой механизм регулирования миграционных процессов
Миграционное право следует рассматривать в общем объеме основных прав и свобод человека и гражданина. Поэтому защита прав и свобод, в конечном счете, есть достижение состояния гармонии в отношениях между человеком, обществом и государством.
Уважение прав человека и недопустимость их нарушения закреплены в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975) как фундаментальный принцип международного права. Слово уважение в русском языке означает почтительное отношение, базирующееся на признании чьих-нибудь достоинств . Представляется, что смысл ст. 21 Конституции РФ указывает именно на обязанность каждого уважать права и свободы граждан: «Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления».
Как видно из анализа, проведенного в предыдущем параграфе, для реализации прав мигрантов в соответствии с международными стандартами и взятыми Российской Федерацией в этой связи обязательствами сформирована совокупность источников миграционного права.
Общепринятые принципы и нормы международного права, международные соглашения Российской Федерации, в том числе по вопросам миграции, в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции России включены в правовую систему государства. Это также касается выполнения Конвенции о статусе беженцев и Протокола к ней 1967 г., к которым
Российская Федерация присоединилась в 1992 году , Всеобщей декларации прав человека , Декларации прав и свобод человека , Декларации прав и свобод человека и гражданина84 и ряда других международных документов.
Систематизация национального законодательства России в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права началось еще до принятия действующей Конституции .
В первой главе диссертации показано, что законодательство в области регулирования миграционных отношений развивалось первоначально достаточно хаотично и фрагментарно86, что было обусловлено необходимостью принятия срочных мер на законодательном уровне в силу сложившихся обстоятельств. Это, прежде всего, массовое перемещение населения в Российскую Федерацию из государств - бывших республик СССР вследствие национальных вооруженных конфликтов, а также социальная напряженность в Северо-Кавказском регионе, изменения общей конъюнктуры на рынке труда. На начало 90-х гг. XX века действовали Закон СССР от 24 июня 1981 г. № 5152-Х «О правовом положении иностранных граждан в СССР»87 и Закон РФ от 28 ноября 1991 г. № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации»88, которые в результате преобразований, произошедших в постсоветской России, должным образом не смогли обеспечить интересы государства и права отдельных лиц.
Весь нормативный массив, регулирующий сферу миграции, можно классифицировать по принадлежности к той или иной отрасли права; субъекту; иерархии; времени издания; статусности норм, регулирующих непосредственно миграционные процессы или устанавливающих правомочия государственных органов в сфере миграции, и т.д.
Для удобства восприятия совокупность нормативных правовых актов следует разделить по группам, соответствующим их иерархии, в которой приоритетное место занимает Конституция Российской Федерации.
Нормы Конституции, устанавливающие правообразующие принципы регулирования миграции, можно условно разделить на две части. К первой относятся нормы, которые признают права человека, прямо или косвенно лежащие в основе миграционных процессов, ко второй — положения, определяющие пределы полномочий и ответственность органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также должностных лиц по управлению миграционными процессами, в том числе обеспечению соблюдения требований законодательства.
Основные противоречия, направления и способы совершенствования правового регулирования миграции
Лицо без гражданства — лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства; - пребывание на территории Российской Федерации — временное нахождение на законных основаниях на территории Российской Федерации гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина, лица без гражданства; - проживание на территории Российской Федерации - постоянное нахождение на законных основаниях на территории Российской Федерации гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина, лица без гражданства; - Государственная граница Российской Федерации (далее государственная граница) есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации; - въезд в Российскую Федерацию - регулируемое Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, другим законодательством пересечение гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства Государственной границы Российской Федерации с территории иностранного государства в установленных местах и в предусмотренном российским законодательством порядке; - выезд из Российской Федерации - регулируемое Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, другим законодательством пересечение гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства Государственной границы Российской Федерации с территории Российской Федерации в установленных местах и в предусмотренном российским законодательством порядке; - вынужденный переселенец - гражданин Российской Федерации, который был вынужден или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства либо на территории Российской Федерации вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений в связи с проведением враждебных кампаний в отношении отдельных лиц или групп лиц, массовыми нарушениями общественного порядка и другими обстоятельствами, существенно ущемляющими права человека, а также лица, не имеющее гражданства Российской Федерации, покинувшие место своего постоянного жительства на территории Российской Федерации по указанным основаниям или граждане бывшего СССР, проживавшие на территории республики, входившей в состав СССР, прибывшие в Российскую Федерацию в связи с названными обстоятельствами, и приобретшие гражданство Российской Федерации, находясь на территории Российской Федерации. Вынужденным переселенцем не может быть признано лицо, совершившее преступление против мира, человечности, или другое тяжкое умышленное преступление; - беженец - это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений; - лицо, ищущее убежище - это иностранный гражданин или лицо без гражданства, которое заявляет о желании временно пребывать на территории Российской Федерации; - соотечественники - лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии. Основные принципы миграционного законодательства: - принцип гуманизма; - принцип законности; - принцип неотчуждаемости и принадлежности каждому от рождения основных прав и свобод человека и гражданина; - защита прав и свобод человека на основе законности и неуклонного соблюдения норм международного права; - сочетание интересов личности, общества и государства; - обеспечение национальной безопасности Российской Федерации и защита иных национальных интересов Российской Федерации; - принцип свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации; - взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с общественными объединениями мигрантов.
Похожие диссертации на Правовой механизм регулирования миграционных процессов в Российской Федерации: теоретико-правовой анализ
