Исполнительная власть в Российской Федерации (Теоретико-правовой анализ) Чесноков Алексей Сергеевич

Содержание к диссертации

Введение

Глава I. Теоретико-правовые основы формирования и функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации 14

1. Исполнительная власть: понятие, принципы формирования и структурно-функциональная характеристика 14

2. Органы исполнительной власти в структуре органов государственной власти 39

3. Правовые средства обеспечения единства исполнительной власти в Российской Федерации

Глава II. Теоретическое обоснование и основные направления совершенствования системы исполнительной власти в Российской Федерации 93

1. Реорганизация системы, структуры, полномочий и функций органов исполнительной власти 93

2. Федеративный аспект реформирования исполнительной власти в Российской Федерации

3, Нормативно-правовое обеспечение реформы исполнительной власти в Российской Федерации 145

Заключение 157

Список использованных нормативных правовых актов и научной литературы 168

• Исполнительная власть: понятие, принципы формирования и структурно-функциональная характеристика
• Органы исполнительной власти в структуре органов государственной власти
• Реорганизация системы, структуры, полномочий и функций органов исполнительной власти

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Осуществление стратегического курса развития России предполагает реформирование системы государственной власти. Без повышения ее эффективности нельзя представить разрешение важнейших политических, экономических и социальных задач. «Нерешительность власти и слабость государства, -отметил Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации, - сводят на нет экономические и другие реформы. Власть обязана опираться на закон и сформированную в соответствии с ним единую исполнительную власть»1.

Одной из главных причин недостаточной эффективности осуществления государственной власти в стране является отсутствие единства исполнительной власти. Несовершенство системы государственного управления, прежде всего институциональных структур, призванных обеспечить осуществление непосредственного управления общественными делами, представляет собой одну из фундаментальных характеристик современного Российского государства. Главной причиной, обусловившей подобное положение, является законодательно закрепленный отказ от вертикшіьного единства системы государственной власти сверху донизу. В России сегодня формируются две юридически несвязанные управленческие системы: система государственной власти, состоящая из федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации, и система местного , самоуправления. То есть сложилась ситуация, при которой даже органы управления городов с населением, превышающим миллион жителей, столиц республик, краев и областей России не являются структурными элементами системы государственной власти. Помимо правовой несуразности, подобное явление приводит к тяжелым последствиям при решении практических управленческих вопросов.

Для отечественной юридической науки весьма актуально теоретико-правовое осмысление различных подходов к построению системы исполнительной власти, к вопросам ее функционирования в условиях разделения властей и реформирования федеративной структуры государства. Актуальность темы обусловлена и тем, что система федеральных и региональных органов исполнительной власти окончательно еще не стабилизировалась и не использует всех своих внутренних резервов для самосовершенствования.

В немалой степени это обусловлено слабостью теоретико-правовых разработок в данной области, подменой научных подходов политическим прагматизмом, отсутствием системности в реформировании органов федеральной исполнительной власти, нечеткостью критериев, по которым определяется их структура. Данное обстоятельство связано и с несовершенством самой Конституции Российской Федерации, в которой не отражена структурная и функциональная характеристика исполнительной власти, не обозначена основа для дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней органов исполнительной власти.

Современная ситуация такова, что теоретические концепции реформирования системы исполнительной власти, вопросы ее функционирования в рамках права и посредством правовых механизмов требуют своего воплощения в реашьных юридических и административных конструкциях государственно-правового механизма. Потребность теоретико-правового анализа современного состояния системы исполнительной власти в Российской Федерации, стремление представить теоретическое обоснование необходимых мер по ее совершенствованию обусловили выбор темы диссертационного исследования и определили его актуальность.

Степень научной разработанности и круг использованных источников. Несмотря на значительное количество правовой монографической и публицистической литературы по вопросам формирования и развития системы исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах, проблемы обеспечения единства вертикали исполнительной шіасти, совершенствования системы, структуры и функций ее органов остаются одними из наиболее важных для отечественного права и управленческой науки. Продолжают нуждаться в анализе и различные аспекты практической деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по формированию и обеспечению единства вертикали исполнительной власти.

Настоящее диссертационное исследование подготовлено на основе значительного количества научной, публицистической литературы, нормативно-правового материала, исследований отечественных и зарубежных ученых. При подготовке диссертационного исследования были использованы работы отечественных ученых-правоведов специалистов в области теории государства и права, социальной философии: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, С.Н. Бабурина,

А.М. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.И. Ефимова, В.Г. Игнатова, В.Г. Исакова, Д.А. Керимова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, Г.В. Мальцева, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, Г.В. Осипова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, Н.А. Ушакова, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, Т.М. Шамбы, А.И. Экимова, И.С. Яценко и др.

Вопросы формирования системы органов исполнительной власти, повышения эффективности государственного управления в стране отражены в работах ученых, занимающихся исследованием проблем конституционного и административного права, государственного управления: В.Б. Аверьянова, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, Б.Н. Габричидзе, В.Я. Гельмана, Б.П. Елисеева, М.И. Еропкина, В.Л. Кобалевского, Е.И. Козловой, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, М.И. Пискотина, В.Д. Сорокина, В.Ф. Халипова, Н,В. Черноголовкина и др.

Вопросы практической правотворческой и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации исследованы на основе анализа конституционных норм, нормативных правовых актов федеральных органов власти .. субъектов Федерации. В диссертации использованы материалы обсужд ния в Федеральном Собрании Российской Федерации, Правительстве РФ ада законопроектов и практических вопросов.

Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации 1993 г., конституции (уставы) субъектов Федерации; договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ; законодательство по вопросам регулирования деятельности и развития системы органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный теоретико-правовой анализ системы органов исполнительной власти Российской Федерации, теоретическое исследование основных концепций совершенствования их деятельности, механизмов формирования и функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации.

В работе обосновывается оптимальная модель исполнительной власти, включая систему федеральных органов исполнительной власти, систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также схему управленческих взаимосвязей (субординационных, координационных и иных) между ними.

Указанная цель достигается при разрешении следующего комплекса задач:

• исследовать систему и структуру органов исполнительной власти Российской Федерации, дать понятие исполнительной власти через рассмотрение ее структурно-функциональных характеристик;

• изучить вопросы правового регулирования статуса органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, проанализировать их место в системе органов государственной власти;

• выявить основные направления и перспективы использования договорной практики разграничения предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерацией и ее субъектов;

• исследовать формы и правовые средства обеспечения единства системы исполнительной власти в Российской Федерации;

• рассмотреть потребность совершенствования системы исполнительной власти в Российской Федерации, представить теоретическое обоснование и основные направления подобной реформы;

• сформулировать конкретные предложения по совершенствованию системы, полномочий и функций органов исполнительной власти РФ, нормативно-правовому обеспечению реформы системы исполнительной власти в Российской Федерации;

• разработать и обосновать предложения, направленные на повышение эффективности управленческой деятельности в Российской Федерации, совершенствование ее нормативно-правовой базы.

Диссертационное исследование содержит анализ специальной литературы, законодательства и практики деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в процессе осуществления ими управленческой деятельности.

Объектом исследования является совокупность правоотношений, складывающихся в Российской Федерации в ходе формирования и совершенствования системы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. При этом рассматриваются вопросы

взаимодействия различных уровней исполнительной власти в рамках конституционно закрепленной модели разделения властей и реализации политики на восстановление вертикали исполнительной власти в России.

Предметом диссертации послужило исследование вопросов формирования и развития системы и структуры органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. В диссертационном исследовании были проанализированы как теоретико-правовые вопросы организации и функционирования системы исполнительной власти, вопросы разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, так и практические проблемы реформирования системы исполнительной власти в Российской Федерации.

Методологической основой диссертационного исследования выступил системный, комплексный подход к анализу явлений правовой действительности Российской Федерации, вопросов формирования и развития исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. В диссертации рассматриваются вопросы, затрагивающие предметы изучения теории права и государства, конституционного права, административного права и других отраслей. Это обусловило комплексный междисциплинарный характер проведенного исследования и использование различных методов при анализе состояния и перспектив развития системы исполнительной власти в Российской Федерации.

Диссертант использовал различные методы изучения и анализа вопросов правовой материи: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, интегральный, формально-юридический, ситуационный, а также теоретические положения в области теории права и государства и отраслевых юридических наук.

Теоретические обобщения, выводы и заключения сделаны на основе всестороннего анализа практики формирования и функционирования

системы исполнительных органов власти и местного самоуправления в Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем дан теоретико-правовой анализ вопросов системности исполнительной власти, государственно-правовых мер, направленных на достижение единства исполнительной власти Российской Федерации, Научная новизна диссертации состоит также в том, что в ней анализируются противоречия в современной системе исполнительной власти Российской Федерации, предлагаются механизмы их разрешения, способы обеспечения стабильности осуществления исполнительной власти Российской Федерации, исследуются теоретико-правовые аспекты проведения административной реформы.

В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения и практические выводы, предложения, результаты исследования, которые выносятся на защиту:

1. Теоретической основой системы органов государственной власти является принцип единства государственной власти. Выделяются функциональные и организационные основания, то есть системообразующие факторы, позволяющие рассматривать совокупность органов законодательной, исполнительной и судебной власти в качестве системы. Дается понимание принципа целостности системы исполнительной власти, который характеризуется автономностью ее функционирования, целеполаганием, определенным объемом

деятельности, реальным взаимодействием всех компонентов этой системы, завершенностью ее деятельности. Системность исполнительной власти рассматривается посредством анализа двух групп принципов:

во-первых, принципов конституционного режима исполнительной власти (верховенство Конституции РФ, федеральных законов; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; разделение законодательной,

исполнительной и судебной власти; обеспечение суверенитета Российской Федерации и др);

во-вторых, принципов административного режима системы исполнительной власти (обязательность для всех органов решений вышестоящих органов исполнительной власти; единство требований, предъявляемых к различным уровням и органам исполнительной власти; профессионализм, компетентность, гласность и т .д.).

2. На основе анализа структурных реформ федеральных органов исполнительной власти в период с 1992 по 2001 гг. выделены критерии социальной эффективности исполнительной власти, определен комплекс мер по совершенствованию системы осуществления исполнительной власти и комплекс целей реформирования исполнительной власти Российской Федерации. Указанный комплекс целей включает в себя достижение:

- эффективности функционирования системы исполнительной власти с помощью: а) анализа функций, совершенствования структур, совершенствования планирования и оценки деятельности, совершенствования финансирования органов исполнительной власти;

б) модернизации исполнительной власти на основе дерегулирования, т.е. ликвидации излишних функций управления, и децентрализации, т.е. передачи функций на соответствующий уровень управления;

в) утверждения системы ответственности представителей государственной власти за исполнение своих обязанностей;

- обеспечение соответствия деятельности системы исполнительной власти запросам и ожиданиям общества, обеспечение активной роли исполнительной власти в механизме управления государственными делами;

2 См.: Указы Президента Российской Федерации от 30.09.1992 г. № 1148 «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти»; от 10.01.1994 №66; от 14.98.1996 г. № 1177; от 17.03.1997 г. № 249; от 30.04.1998 г. № 1142; от 25.05.1999 г. № 651; от 17.08.1999 г. № 1062; от 17.05.2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» с внесенными изменениями и дополнениями.

- утверждение единства правового регулирования государственного управления в стране;

повышение уровня деятельности управленческих органов, упорядочение организации и процедур деятельности аппарата правления;

- укрепление законодательной основы исполнительной власти;

- углубление демократических начал построения и деятельности органов исполнительной власти и упрочение их связей с гражданским обществом.

3. В диссертации содержится типологизация федеральных органов исполнительной власти по функциональным уровням (политико-государственный, координационно-обеспечивающий, административно-государственный); по способу взаимодействия с территориями. Предлагается «трехвидовая» структура органов исполнительной власти: министерство - служба - агентство.

4. Исходя из понимания, что реорганизация любой системы может осуществляться посредством двух различных методов: метода модернизации и метода совершенствования (если модернизация есть качественное обновление определенного явления, отношения, процесса и т.д., то совершенствование предполагает улучшение количественных параметров совершенствуемого объекта), диссертант на основе анализа принципов формирования и функционирования органов исполнительной власти в РФ, обосновывает вывод о необходимости разработки специальной федеральной программы организационных мер по совершенствованию действующей структуры органов исполнительной власти, которая должна выступить в качестве первого этапа модернизации системы исполнительной власти в Российской Федерации.

Подобная программа по своему содержанию и форме должна находиться в рамках общей концепции, проводимой в Российской Федерации административной реформы. Диссертант выделяет основные направления данной программы: разработку организационных мер по совершенствованию действующей структуры органов исполнительной власти на федеральном уровне;

- организацию работы по совершенствованию правового статуса обновленной системы органов исполнительной власти;

- организацию координационных механизмов по совершенствованию информационных процессов в системе исполнительной власти РФ, обеспечение информатизации этой «ветви» государственной власти;

- меры по повышению эффективности организационных механизмов в деятельности органов исполнительной власти, по улучшению взаимодействия последней с другими «ветвями» государственной власти России.

5. Исследуя федеративные аспекты структурных преобразований системы исполнительной власти, диссертант анализирует договоры с органами исполнительной власти субъектов РФ, предлагает перейти от модели заключения договоров о распределении полномочий и предметов ведения к практике делегирования полномочий.

Практическая значимость исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем обеспечения единства системы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, представлением предложений по совершенствованию структуры, полномочий и функций органов исполнительной власти, формированию нормативно-правовой базы совершенствования системы исполнительной власти в Российской Федерации.

Особой сферой практического применения результатов исследования является правотворческая деятельность законодательных (представительных) органов как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Анализируемые в рамках диссертационного исследования материалы могут быть использованы органами, призванными обеспечить проведение административной реформы в Российской Федерации, восстановить дееспособность и единство системы исполнительной власти.

Сделанные в диссертации выводы и высказанные предложения касаются повышения эффективности структуры и функционирования системы исполнительной власти. Результаты исследования призваны способствовать выработке, обоснованию и развитию современной концепции модернизации системы исполнительной власти в Российской Федерации.

Положения диссертации могут быть использованы в преподавании теории и истории государства и права, конституционного (государственного) права Российской Федерации, административного права, политологии, некоторых других дисциплин.

Апробация результатов исследования Основные результаты диссертации были отражены в статьях и публикациях автора. Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседаниях методологического семинара и кафедры теории и истории государства и права Московского государственного университета коммерции.

Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.

Исполнительная власть: понятие, принципы формирования и структурно-функциональная характеристика

Анализируя актуальные проблемы реформирования исполнительной власти в Российской Федерации с позиций теории государства и права, государственно-правовой науки следует прежде всего обозначить принципиальные теоретико-правовые положения, предопределяющие как характер, так и способ настоящего исследования. Структурно-функциональная характеристика исполнительной власти как системы органов государственной власти имеет первостепенное значение для выработки верного представления о государственной власти. Необходимо уяснить сущность исполнительной власти, ее место и роль в обществе, ее связь с государством и значение в осуществлении прав и свобод гражданина.

Исполнительная власть - составная часть государственной власти, именно государство через соответствующие органы и процедуры устанавливает общеобязательные правила (нормы) поведения, которые все «исполнительное» призвано применять и исполнять. Можно, таким образом, полагать, что исполнительная власть представляет собой власть (общественные отношения), которая проявляется при применении или исполнении законодательства в конкретных общественных процессах и взаимосвязях, при удовлетворении конкретных интересов, обеспечении прав и свобод граждан.

Конечно, невозможно отрицать необходимость четкого исполнения исполнительными органами власти законов и иных нормативно-правовых актов, однако еще во второй половине XIX века швейцарский правовед Н.К. Блунчли признал неудачным название этой ветви власти и, указывая на ее предметный характер и многообразие ее деятельности, считал, что существо исполнительной власти далеко не исчерпывается слишком общим понятием «исполнение»1.

Тем не менее, в правовой литературе часто утверждается, что законодательная ветвь государственной власти есть власть направляющая и контролирующая, исполнительная власть есть власть исполняющая и подзаконная. Подобной концепции придерживается Ю.А. Тихомиров, отмечая, что «необходимо решительно переломить старую традицию и реально добиться того, чтобы органы исполнительной власти были заняты преимущественно реализацией законов. Именно в этом заключается главный смысл их деятельности, выраженный в самом наименовании и предназначении этих органов. Пока же ситуация остается почти такой же, как и в прошлые годы, когда управление развивалось по формуле «усмотрение и целесообразность». Между тем деятельность на основе и во исполнение закона служит не только формальным ориентиром, но и важнейшим фактором оптимизации управленческой деятельности»".

Исполнительная власть имеет публичную природу и публичные свойства. Она объективно должна исходить из потребностей, интересов и целей жизнедеятельности общества и государства, т.е. всех личностей и граждан, их составляющих. Соответственно, и реализовываться тоже должна так, чтобы общество и государство (как его форма) рационально и эффективно развивались.

Понятие исполнительной власти в своём прямом смысле используется лишь в правовой науке. Конечно, этот термин часто используется и в других науках, например, в политологии или социологии, теории управления, но там строгость смысла этой категории нарушается и используется чрезмерно расширительно, в смысле любого директивного решения органа государственной власти.

Очевидно, что особое место в осмыслении исполнительной власти принадлежит административному праву, призванному интерпретировать и раскрыть природу и множество проявлений этой власти. Однако именно теория государства и права призвана описать исполнительную власть в виде системы. Принятые или вновь сформулированные понятия, их взаимосвязи, созданные на их основе правовые нормы, призваны дать общую характеристику исполнительной власти и выявить ее соответствие требованиям государственной и общественной жизни в XXI веке.

Исполнительную власть нельзя отождествлять с системой государственного управления (в институциональном плане последняя намного шире). Исполнительная власть осуществляет «государственное управление» преимущественно по отношению к нижестоящим органам: в этом случае административно-правовой подход к исполнительной власти допустим. Однако, учитывая государственно-правовое происхождение данной институции (из теории и практики разделения властей), важным представляется теоретически определить сферы и границы исключительного действия субъектов исполнительной власти, которые впоследствии закрепить в законодательстве.

Органы исполнительной власти в структуре органов государственной власти

Будучи социально значимой функцией государственно-властвующего субъекта, исполнительная власть осуществляется в конкретных политико-исторических условиях разным набором органов исполнительной власти. К теоретико-правовому исследованию государственной власти, органа государственной власти обращались специалисты различных отраслей права. Причем, интерес к осмыслению этих вопросов в советском правоведении был значителен, учитывая господство административно-командной системы, главными рычагами которой были партийный аппарат и тесно связанная с ним система государственной власти.

Принятие Конституции 1993 г. и становление новой системы государственной власти обусловили потребность в новых теоретических подходах и прикладных исследованиях проблематики органа государственной власти, в частности, органа исполнительной власти18. Эта проблема исследовалась в работах Ю.А. Тихомирова, Б.М. Лазарева В.Т. Василенкова, Б.Н. Габричидзе, Ю.М. Козлова и др..

Введение в научный и общественный оборот понятия «исполнительная власть» привело к автоматическому изъятию из нормативной практики терминов «управление», «государственное управление», «орган государственного управления». В результате все органы управления (разных уровней) стали именоваться органами исполнительной власти, что приводит к «девальвации» статуса исполнительной власти. Такая механическая замена в законодательной терминологии не только нарушила преемственность в наименовании государственных органов, но и осложнила деятельность государственного аппарата.

Исполнительные органы государственной власти представляют собой, с одной стороны, иерархически построенную систему различных органов, функционирующих на сложном сочетании принципов подчиненности и координации, с другой, - составную часть глобальной системы органов государственной власти. «Исполнительная власть» - это родовое понятие, призванное раскрыть назначение данной власти и ее содержание (исполнение законов), определить место органа (или системы органов) в системе разделения властей. Это понятие имеет прежде всего функциональное назначение, «когда определяется соотношение органов самого высокого ранга» . По мнению Ю.А. Тихомирова, «исполнительная власть - многочисленное явление. Она служит одной из разновидностей проявлений государственной власти и необходимо обеспечивать ее правильное соотношение с другими «ветвями» власти. Это -специфические органы, это - корпус государственных служащих, «бюрократии». Это своеобразное положение в обществе - некоторая «отстраненность» от политики и своего рода функциональная нейтральность»"

В подчинении органа исполнительной власти высшего звена имеется разветвленная сеть подведомственных ему органов, занимающихся исполнительно-распорядительной деятельностью по реализации предписаний вышестоящих органов законодательной и исполнительной властей. Их деятельность и компетенция производны от органов исполнительной власти (например, территориальные органы федеральных министерств и ведомств).

Это обстоятельство обусловило представление об юридической ошибочности определения последних в качестве органов исполнительной власти. Не разделяя эту точку зрения, надлежит привести аргументы ее сторонников. По мнению сторонников этой концепции, наделение территориальных органов федеральных министерств и ведомств властными полномочиями не может служить основанием признания их в качестве органов исполнительной власти, ибо, выступая как звенья управленческой иерархии, они непостоянны и изменяемы.

При любом из приведенных подходов потребность разработки на теоретическом и прикладном уровне вопросов статуса органа исполнительной власти сохраняет свою актуальность. Юридически понятие «статус» может быть выражено, прежде всего, через компетенцию органа, которая представляет собой совокупность полномочий по предметам ведения, отнесенным к данному органу Конституцией и законодательством Российской Федерации, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.

Полномочие государственного органа (должностного лица) имеет двойственную юридическую природу, оно является одновременно правом и обязанностью того органа или лица, на которое данное полномочие возложено. Из обязательного характера полномочия вытекает институт юридической ответственности за его невыполнение, ненадлежащее, несвоевременное выполнение, за превышение и другие злоупотребления полномочием. Компетенция дана государственному органу, государственному служащему, должностному лицу вместе с ответственностью, которая также относится к статусу государственного органа.

Реорганизация системы, структуры, полномочий и функций органов исполнительной власти

Реорганизация любой системы может осуществляться посредством двух различных методов: метода модернизации и метода совершенствования. Прежде всего, надлежит уточнить понятие «модернизация» и его соотношение с понятием «совершенствование». Модернизация есть качественное обновление определенного явления, отношения, процесса и т.д. Совершенствование предполагает улучшение количественных параметров совершенствуемого объекта. Конечно, в условиях, когда какое-либо явление находится в приемлемом состоянии, обеспечивает реализацию своих функций, достаточно его постоянного совершенствования, ведущего к приспособлению к изменяющимся условиям и факторам жизни. Но когда явление находится в кризисе, утратило свои способности приспособления к потребностям общества, тогда оно должно модернизироваться. Выбор модели модернизации зависит от состояния явления. Однако сегодня мы вынуждены признать, что в Российской Федерации имеет место процесс совершенствования системы принятия и реализации управленческих решений, а, отнюдь, не ее модернизация.

За годы проводимых в стране экономических и политических преобразований именно этот ключевой момент государственной и общественной жизни - механизмы принятия решений и их реализации - не был подвергнут серьезному системному анализу. В первую очередь, это касается нечеткости в определении функций и сфер ответственности различных управленческих звеньев, непрозрачности функционирования исполнительной власти, недооценки современных инструментов планирования и оценки деятельности, чрезмерного регулирования социально-экономических процессов, широкого использования внеправовых «теневых» механизмов принятия управленческих решений, нерационального использования денежных средств и материальных ресурсов. Следствием подобного положения является ограниченная способность системы к выполнению функций государственного управления и оказания общественных услуг.

Отсюда необходимость существенной реорганизации системы исполнительной власти. Задачи укрепления Российского государства прямо связаны с действенностью государственной власти, с преодолением отставания государственных институтов и их представителей от потока новых проблем и задач. Об этом говорилось еще в феврале 1995 г. в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию1. В 1997 г. в аналогичном Послании главной причиной неэффективности власти названо «несоответствие между новой конституционной организацией государства... и во многом сохранившимися старыми подходами, структурами, методами управления»".

Прямое поручение от имени Федерации российским юристам разработать правовые механизмы, которые позволят упорядочить управленческие отношения в федеративной сфере содержалось и в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ в 1998 г. Отмеченная в нем система баланса прав и полномочий Федерации и ее субъектов предполагала:

— обеспечение полного и безусловного осуществления функций, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации, только федеральными органами государственной власти;

— перенос акцента в сфере совместных предметов ведения на регулирующую, координирующую и контролирующую роль федерального центра;

— законодательную конкретизацию конституционного понятия единства системы исполнительной власти в Российской Федерации;

— политику дифференцированного делегирования исполнительно-распорядительных функций в сфере совместных предметов ведения органам власти субъектов Федерации под их полную ответственность".

Это поручение не было выполнено в период президентства Б.Н. Ельцина. Системный кризис нарастал. Однако осуществление лозунга об установлении «диктатуры закона» невозможно без разработки процедур обеспечения единства осуществления исполнительной власти в стране. Начиная с 2000 г. в Российской Федерации начался процесс формирования системы правовых и управленческих регуляторов поддержания единства властной вертикали в стране.

В условиях, в которых пребывала система власти в России в конце XX века, России нужна была не политика совершенствования власти, а ее модернизация. «Сегодня мы прежде всего ставим задачу наведения порядка в органах власти, - отметил в своем первом Послании Федеральному Собранию РФ в качестве Президента Российской Федерации В.В. Путин (2000 г.), - Но это - не конечная цель, а лишь первый этап государственной модернизации» .