Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственный контроль и надзор: понятие, содержание, сущность 16-59
1. Контроль и надзор в механизме современного государства: основные характеристики 16-28
2. Взаимоконтроль общества и конституционного демократического правового государства 29-41
3. История и международный опыт реализации контрольных и надзорных функции государственной власти 42-59
Глава 2. Теоретико-правовые основы контрольно-надзорной функции в системе разделения государственной власти в Российской ъ 60-122
Федерации
1. Контрольная функция государственных органов законодательной власти Российской Федерации
2. Контрольно-надзорная функция государственных органов 77-93
исполнительной власти Российской Федерации
3. Контрольная функция органов судебной власти Российской Федерации: контроль за реализацией прав граждан в сфере государственного управления; конституционный контроль 94-107
4. Контрольно-надзорная функция государственных органов Российской Федерации со специальной компетенцией 108-122
Глава 3. Основные направления совершенствования правового регулирования государственного контроля и надзора в Российской Федерации 123-151
1. Перспективы формирования контрольной власти в Российской Федерации 123-136
2. Совершенствование контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации: государственный 137-151
контроль и государственный аудит Заключение 151-156
Список использованных нормативных правовых актов и научной литературы 157-175
- Контроль и надзор в механизме современного государства: основные характеристики
- Взаимоконтроль общества и конституционного демократического правового государства
- Контрольная функция государственных органов законодательной власти Российской Федерации
- Перспективы формирования контрольной власти в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью последовательной институционализации в современной России действенной контрольно-надзорной функции государственной власти, обеспечивающей эффективность функционирования государства, политика которого направлена на создание условий, необходимых для достойной жизни и свободного развития человека (ч.1 ст. 7 Конституции Российской Федерации1).
Сегодня все более значимой становится роль государственного контроля и надзора, от которых зависит не только поддержание текущей законности в системе государственной власти, но и концептуальное обеспечение успешной стратегии государственного управления, создание эффективных механизмов использования основной ресурсной базы государства - общественных фондов.
Исследование теоретико-правовых основ осуществления контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации и в странах мирового сообщества позволяет раскрыть «узкие» места современных российских реформ, выработать подходы повышения результативности управления государственными и общественными ресурсами путем утверждения и применения правовых механизмов и средств государственного контроля и надзора3.
Международный экономический кризис, современный этап проведения реформ в России предъявляют новые требования к государственной власти. Эффективное осуществление функций государства в целом, обеспечивающих целенаправленное развитие
1 СЗ РФ. 2009. 26 янв. (далее - Конституция)
2 Далее - РФ.
3 См.: Степашин СВ. Конституционный аудит. - М.: Наука. - 2006. - С. 1 - 60.
демократического общества, предполагает наличие действенной системы государственного контроля и надзора.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года4 в качестве одной из основных приоритетных целей и ценностей развития российской государственности выделяется обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции. Однако эта задача не может быть решена без нормативного правового совершенствования контрольно-надзорной функции как одной из функций государственной власти, которые хотя и носят производный по отношению к функциям государства характер, вместе с тем представляют собой основные направления деятельности всех органов государственного механизма.
Контрольно-надзорная функция имманентно присуща
государственной власти в независимости от исторических, политических и других факторов. «Контроль» и «надзор» как понятия не являются тождественными, вместе с тем они тесно взаимосвязаны. Именно поэтому рассмотрение контрольно-надзорной функции исключительно с точки зрения ее осуществления компетентными органами и должностными лицами властной юридической деятельности ведет к искажению видения данной единой функции. В связи с этим возникает насущная необходимость исследования контрольно-надзорной функции государственной власти с позиции взаимосвязей между государственными органами различных ветвей власти. Только комплексное изучение составляющих общего понятия «контрольно-надзорная функция государственной власти» может способствовать повышению
4 Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ // РГ. 2008. 6 нояб.
эффективности контрольно-надзорной деятельности, открыть новые пути ее совершенствования.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления контрольно-надзорной функции государственной власти.
Предметом исследования выступают теоретико-правовые аспекты контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации.
Методология исследования. В ходе рассмотрения различных аспектов осуществления контрольно-надзорной функции государственной власти использовались такие методы научного познания как функциональный, системно-структурный, формально-юридический, сравнительно-правовой, теоретико-прогностический и другие как общенаучные, специальные, так и частнонаучные методы познания.
Методы применялись в различных сочетаниях, что предопределено предметом исследования, предполагающим как теоретико-правовой, так и конституционно-правовой подходы. При этом сочетание различных методов позволило: во-первых, оценить реальное состояние современной контрольно-надзорной функции государственной власти в России и в зарубежных странах; во-вторых, разработать предложения по совершенствованию законодательного регулирования контрольно-надзорной деятельности государственных органов в Российской Федерации.
Цель диссертационной работы состоит в исследовании и теоретическом обосновании целостной контрольно-надзорной функции, имманентно присущей государственной власти, разработке практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования
контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации.
Достижение поставленной цели обусловлено постановкой и решением следующих задач:
осуществить теоретико-правовой анализ проблематики
контрольно-надзорной функции государственной власти;
определить исходные философско-правовые начала
взаимоконтроля общества и демократического правового государства;
- провести историко-правовой анализ особенностей реализации
контрольных и надзорных функций государственной власти в России;
- осуществить сравнительно-правовое исследование особенностей
реализации контрольных и надзорных функций государственной власти в
России и за рубежом;
- провести теоретико-правовой анализ проблематики
регулирования контрольно-надзорной функции государственной власти в
современной России;
- усовершенствовать и, по мере необходимости, разработать
понятийный аппарат, отвечающий потребностям современного правового
развития государственного контроля и надзора;
- разработать предложения, направленные на совершенствование
правового регулирования государственного контроля и надзора в России.
Научно-информационная, источниковедческая и эмпирическая основы исследования. Изначально о публичном контроле и надзоре упоминалось как о составляющей теории разделения властей. Как известно, сама теория разделения властей, по сути, сформировалась в качестве ответа на объективную необходимость обеспечения безопасности граждан от произвола и злоупотребления власти (Ш.Л.Монтескье и др.),
установления состояния взаимного контроля ветвей власти, сбалансированности социальных сил в обществе.
Вопросы контроля и надзора были подвергнуты научному анализу советской юридической наукой. Вместе с тем, переход от прежней социалистической формационной системы к новой системе, основанной на частнособственнических отношениях, объективно диктует совершенно новый взгляд на данную проблематику.
После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. были достаточно глубоко исследованы вопросы осуществления контрольно-надзорной функции органов государственной власти в России. Тем не менее, работы, посвященные данной проблематике, носят разрозненный характер, так как в них изучались лишь отдельные аспекты рассматриваемой функции государственной власти.
Степень научной разработанности темы исследования. При подготовке диссертации автор опиралась как на общеметодологические труды отечественных специалистов в области теории права и государства, конституционного права, прежде всего: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, А.В. Васильева, Ю.А. Дмитриева, Д.А. Керимова, Н.Г. Кобеца, О.Е. Кутафина, И.В. Левакина, Ю.И. Лейбо, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Мелехина, B.C. Нерсесянца, СИ. Носова, А.С. Пиголкина, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, В.Н. Хропанюка, А.И. Экимова, И.С. Яценко и др., так и на специальные исследования в области контроля и надзора, прежде всего: А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, П.Д. Баренбойма, К.С. Вельского, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Козлова, Ю.А. Крохиной, В.Н. Лопатина, А.Ф. Ноздрачева, В.И. Лафитского., В.А. May, А.В. Мицкевича, М.И. Пискотина, Н.Д. Погосяна, А.Е. Постникова,
А.Д. Селюкова, СВ. Степашина, М.С. Студеникиной, Н.И. Химичевой, Н.Ю. Хаманевой, СО. Шохина, СМ. Шахрая и др.
С учетом профиля работы свое отражение получила теоретико-правовая, философская, политологическая, социологическая литература. Правовую основу исследования составляют Конституция РФ, Конституции (Уставы) субъектов РФ, решения органов конституционного правосудия, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», другие федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ. В работе также использовались нормативно-правовые акты зарубежных стран.
Эмпирическую базу исследования составляет опыт развития контрольно-надзорных органов государственной власти в Российской Федерации (на федеральном и региональном уровнях) и в некоторых странах мирового сообщества. Диссертационное исследование содержит анализ специальной литературы, законодательства и практики деятельности органов власти Российской Федерации и ее субъектов в процессе осуществления ими контрольно-надзорной деятельности.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что проблема контрольно-надзорной функции государственной власти рассмотрена комплексно в рамках теоретико-правового исследования. В этой связи в диссертации по-новому анализируются различные, как достаточно изученные, так и ранее не исследованные аспекты контрольно-надзорной деятельности государственной власти.
Предлагаются рекомендации, направленные на совершенствование правового регулирования контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. Авторское исследование функций государственной власти привело к необходимости определения самостоятельной контрольно-надзорной функции.
Функции государства отличаются от функций государственной власти, сосредоточенных в государственных органах. Функции государственных органов имеют конкретный характер, решают отдельные задачи в рамках основных направлений деятельности государства. Таким образом, органы государства осуществляют частичные функции, входящие в структуру основных функций государства.
Контрольно-надзорная функция, реализуемая посредством государственного аппарата, представляет собой одно из основных направлений деятельности государственных органов по проверке законности и эффективности действий и решений субъектов правоотношений в сфере их компетенции.
Контрольно-надзорная функция требует дифференциации существующих полномочий по контролю и надзору и выделения из них собственно контрольных, надзорных полномочий в рамках единой контрольно-надзорной функции.
Историко-правовой и сравнительно-правовой анализ особенностей реализации контрольных и надзорных функций государственной власти показал, что в независимости от исторических и международных различий закономерным является наличие контрольно-надзорной функции, имманентно присущей государственной власти. Эволюция институциональных форм и функциональной сферы контрольных и надзорных органов связана с развитием общественной
практики и теоретических представлений о соотношении личности и государства, объеме прав и свобод граждан и т.п.
Правовые основы осуществления контрольно-надзорной функции государственной власти в России представляют собой совокупность юридических норм, закрепленных в Конституции, конституционном и развивающем его отраслевом законодательстве, регулирующих контрольную и надзорную деятельность органов государственного аппарата всех ветвей власти, включая органы государства со специальной компетенцией.
Контрольно-надзорная функция является неотъемлемым правом и обязанностью органов государственной власти, осуществляется в соответствии с законодательством и служит реализации конституционных принципов народовластия, верховенства закона, разделения властей и др.
Именно такая точная реализация конституционных принципов в деятельности государственных органов различных ветвей власти, объединенных общим функциональным предназначением, контролем и надзором, позволяет координировать их деятельность в рамках единой функции.
6. Представительные органы государственной власти Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством наделены существенными контрольными полномочиями (ст. 101, 102, 103, Конституции, Федеральным законом от 27.12.2005 г. № 196-ФЗ (в ред. от 30.12.2006 г.) «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»5), однако на сегодняшний день реализация их контрольной функции недостаточно эффективна.
5 СЗ РФ. 2006. № 1. Ст.7; 2007. № 1 (ч.І) Ст. 40 (далее - Закон от 27.12.2005 г. № 196-ФЗ).
В целях повышения эффективности реализации контрольной функции представительных органов государственной власти Российской Федерации диссертантом предлагается:
- Внести в Закон от 27.12.2005 г. № 196-ФЗ следующие изменения и дополнения:
а) Расширить предмет парламентского расследования,
закрепленный в ч. 1. ст. 4 закона. Существующая формулировка предмета
парламентского расследования лишает положения закона реального
содержания. Анализ зарубежных моделей правового регулирования
парламентского расследования и отечественная региональная
законодательная практика в этом аспекте позволяют сделать вывод о том,
что предмет парламентского расследования формулируется максимально
широко6.
Диссертант предлагает изложить ч.1. ст.4 Закона от 27.12.2005 г. № 196-ФЗ в следующей редакции: «Парламентское расследование может проводиться:
по фактам нарушения должностными лицами прав и свобод человека и гражданина;
по фактам нарушения должностными лицами Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов».
б) Статью 4 дополнить ч.б в следующей редакции:
«Парламентское расследование может быть проведено по фактам,
послужившим основанием для отклонения Государственной Думой
федерального закона об исполнении федерального бюджета».
6 Примером может служить Республика Италия, ст. 82 Конституции которой предусматривает возможность проведения парламентского расследования по вопросам, «представляющим государственный интерес».
в) Статью 4 дополнить ч.7 в следующей редакции: «Парламентское расследование может быть проведено по фактам, изложенным в ежегодных отчетах Правительства РФ о результатах его деятельности, представляемых в Государственную Думу в соответствии с Конституцией РФ».
- Внести в Главу 30 Уголовного кодека РФ статью 287.1. «Отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации при проведении парламентского расследования», предусматривающей уголовную ответственность должностных лиц за отказ либо уклонение от предоставления комиссии по расследованию необходимой для проведения парламентского расследования информации, предоставление заведомо неполной либо заведомо ложной информации, а также отказ от дачи объяснений, дачу заведомо ложных ответов на вопросы комиссии по расследованию.
7. Диссертант полагает актуальным выработку и совершенствование единых норм-принципов функционирования государственного финансового контроля как на федеральном, так и на региональном уровне, главными из которых являются: регламент, стандарт, методика и др.
Вышесказанное не означает, что автор исследования выступает за тотальный контроль и надзор. В условиях правового, демократического, федеративного государства всеобъемлющий контроль и надзор неприемлем, тем не менее методическая координация контроля и надзора как функции государственной власти, осуществляемой на различных уровнях, необходима.
8. Диссертантом предлагается в целях повышения результативности деятельности и эффективности взаимодействия органов финансового контроля, в независимости от их ведомственной
принадлежности, создание единой информационной системы финансового контроля, которая содержала бы консолидированную информационную базу, оперирующую следующей информацией относительно каждого контрольного органа федерального и регионального уровня:
стратегические цели и задачи, возложенные на контрольный орган;
показатели оценки эффективности деятельности, как контролирующего органа, так и контролируемых объектов;
первичные данные о ходе проведения контрольных мероприятий;
централизованный банк данных о выявленных правонарушениях в финансовой сфере.
Теоретическая и практическая значимость работы. Содержащиеся в диссертационном исследовании положения, выводы и предложения, творческое осмысление актуальных вопросов контрольно-надзорной функции государственной власти формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических мер по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности государственных органов в России.
Выводы и положения диссертации могут дополнить и конкретизировать понятийно-категориальный аппарат общей теории права и государства, конституционного, административного и других отраслей права. Некоторые выводы, приведенные в работе, могут быть рекомендованы для совершенствования правовой регламентации контрольно-надзорной деятельности субъектов государственной власти и повышения эффективности действующего российского законодательства путем улучшения качества нормативной фиксации контрольных и надзорных полномочий государственных органов. Отдельные положения, содержащиеся в диссертации, могут быть учтены при проведении
административной реформы и совершенствовании системы и структуры органов государственной власти.
Результаты исследования могут служить частью правовой основы для реформирования контрольно-надзорной деятельности государственной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Обоснованные в диссертации предложения и рекомендации предполагают разработку ряда законопроектов по совершенствованию системы государственного контроля и надзора.
Положения диссертационного исследования могут быть использованы в процессе преподавания курсов теории права, конституционного права, административного права, спецкурсов в рамках теории и практики государственного управления.
Апробация результатов исследования. Диссертация
подготовлена и выполнена в Государственном научном учреждении «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации», где прошла рецензирование и обсуждение.
Основные положения и выводы, содержащиеся в исследовании, опубликованы в периодической научной литературе, прошли обсуждение на круглом столе в НИИ СП.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя девять параграфов, заключения, списка нормативных правовых источников и научной литературы.
Контроль и надзор в механизме современного государства: основные характеристики
Наше диссертационное исследование посвящено контрольно-надзорной функции государственной власти. Государственная власть — есть разновидность власти социальной, осуществляющей социальное управление в государственно-организованном обществе, в том числе, посредством контрольно-надзорной деятельности. Поэтому необходимо обозначить используемые в работе понятия, такие как «государство», «функции государства», «функции государственных органов», «социальное управление», «контроль» и «надзор» и некоторые другие. Главное, нам необходимо провести сущностный анализ контрольно-надзорной функции государственной власти как общественного феномена1.
Государство - многомерное образование, это понятие можно рассматривать в различном теоретическом приближении. С одной позиции государство выступает как совокупность людей (население, нация), проживающих на определенной территории и объединенных публичной политической властью. При другом приближении государство представляет собой властную организацию, отличающуюся от остального населения, (аппарат власти). С позиции конституционного права государство рассматривают как систему государственных институтов, взаимосвязанных между собой.
Из вышесказанного можно сделать вывод о том, что государство нетождественно публичной политической власти и аппарату, ее осуществляющему. Государство является теоретически более широким понятием, вмещающим также население и территорию. Аппарат же публичной политической власти (государственной власти) 4 включает в себя законодателя, правительство, суд, полицию, вооруженные силы и др. учреждения.
Функции государства, а также его назначение и цели определяются потребностями государственно-организованного общества. В научной литературе функции государства понимаются как основные направления постоянной, длящейся деятельности государства по решению его основных задач и обусловлены назначением государства в обществе.5
На сегодняшний день существуют различные классификации функций государства. Как правило, выделяют внешние и внутренние функции. В рамках настоящего исследования достаточно рассмотреть основные внутренние функции, где реализация контроля и надзора проявляется наиболее отчетливо. Обычно выделяют шесть внутренних функций современного государства: экономическую, социальную, политическую, идеологическую, экологическую, правоохранительную.
Реализация указанных функций государства осуществляется посредством государственного аппарата, т.е. системы органов, с помощью которых достигаются стоящие перед государством на различных этапах его развития цели и задачи. Однако функции государства не тождественны функциям государственного аппарата (государственной власти,
государственных органов). Функции государственных органов имеют конкретный характер, решают задачи в рамках основных задач государства. Органы государства в соответствии с направлениями своей деятельности осуществляют частичные функции, входящие в структуру государства.
Государственная власть персонифицируется в институциональной системе - совокупности институтов власти, государственном аппарате. Она включает в себя государственных служащих, чиновников, которые на материально-финансовой основе профессионально осуществляют управленческую деятельность7.
Государство — социальный феномен, в котором социальное управление направлено на упорядочение общественных отношений, регулирование организации и функционирования социального порядка, обеспечение условий для гармоничного развития личности, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
В рамках управления, в частности социального управления, обычно выделяют три основных этапа:
- предварительное управление, которое заключается в выработке цели управления, прогнозировании, т.е. предвидении результатов развития, планирования; это система мер, необходимых для преодоления отклонения прогнозируемых итогов от намеченной цели; на этапе предварительного управления уже присутствуют элементы контроля, заключающиеся в обеспечении соответствия планов целям, оценке реальности и динамичности планов;
оперативное управление, предусматривающее реализацию функций организации и мотивации (иногда говорят и о распорядительстве или руководстве как конкретной управленческой функции этого временного этапа процесса управления); содержательно данный этап предполагает
формирование организационной структуры управления, специализацию различных структурных частей, делегирование полномочий на разные уровни управленческой вертикали и выбор соответствующих стимулов для исполнителей; контроль здесь также необходим для обеспечения перехода от одного управленческого действия к следующему и замыкания всех действий на выработанный план и сформулированные цели;
- управление на заключительном этапе тесно взаимодействует с учетом и анализом. И учет, и анализ предоставляют ценный материал, но его надо соотнести с целями управления. Данную задачу решает контроль на заключительном этапе.
Как обособленная часть социального управления контроль заключается: - в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта предписаниям (нормативам); - в выявлении результатов воздействия субъекта на объект; - в определении допущенных отклонений и их оценке. Контроль включает анализ причин отклонений, устранение негативных явлений, определяет способы воздействия на управляемый объект с целью преодоления отклонений.
Взаимоконтроль общества и конституционного демократического правового государства
Контроль и взаимоконтроль являются неотъемлемыми элементами системы взаимодействия современного демократического общества и конституционного правового государства, представляют собой средство их рационализации, один из способов организации государственной власти. Очевидно, что в современном мире власть нельзя сводить всецело к функции принуждения и насилия, она проявляется в различных формах функционирования: наказание и поощрение, контроль и управление, и т.д., хотя и насилие, принуждение, - также необходимая часть функционирования государственной власти.
Контроль и взаимоконтроль необходимы для осуществления основной задачи современного демократического государства - защиты всей совокупности современных прав и свобод человека и гражданина. Человек, его права и свободы в правовом государстве не только объявляются высшей ценностью, они - цель государственного развития, эта цель требует постоянной работы по ее достижению, следовательно, и контролю над этим процессом. Наличие неотъемлемых и гарантированных прав и свобод у гражданина делает его субъектом общественного развития, а его персону "равновеликой" в отношениях с государством. Следовательно, не только государство, устанавливая, санкционируя общеобязательные правила поведения, контролирует общество, но и общество, активно участвуя в демократических процедурах выборов, референдумов и т.д., контролирует государственную власть.
Лишь государство обладает единством законодательных, управленческих и контрольных функций, это единственная организация, обладающая правом на законное насилие1. На основе принципа разделения государственной власти построена ее организация в демократическом обществе, при ней осуществляются гибкий взаимоконтроль и взаимодействие высших органов государства как частей единой власти через систему сдержек и противовесов. Таким образом, можно сказать, что контроль за государством должен начинаться с контроля внутри государства, т.е. с эффективной системы сдержек и противовесов в системе разделения государственной власти.
Разделение власти - основной механизм функционирования всех ее видов (политической, экономической, семейной и т.д.). Разделение любой власти возникает из "свойства власти быть отношениями между субъектом (первым, или активным), от которого исходит волевой импульс, пробуждение к действию, и субъектом (вторым, или пассивным), который воспринимает этот импульс и осуществляет побуждение, становится носителем власти, ее исполнителем"2. Сущность указанного принципа напрямую связана с осуществлением контроля, т.к. он проявляется в том, что единая государственная власть организационно и институционально подразделяется на относительно самостоятельные ветви - законодательную, исполнительную, судебную . Им корреспондируют высшие органы государства, которые взаимодействуют на началах сдержек и противовесов, осуществляя постоянно действующий контроль друг за другом. Таким образом, данный принцип позволяет решить сложнейшую проблему - создать непрерывно действующий конституционный взаимоконтроль высших органов государства, чем предупреждаются сосредоточение власти в руках одного из органов и установление диктатуры.
Договорная (естественно-правовая) теория положила начало учению о народном суверенитете, о подконтрольности, подотчетности перед народом всех государственно-властных структур, их сменяемости. Наиболее последовательно теория разделения государственной власти разработана в трудах французского философа Ш.Л. Монтескье (1689-1753). Монтескье различает три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. "В каждом государстве есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть судебная, ведающая вопросами права гражданского". Эти ветви распределены между различными органами, которые, будучи взаимно несоподчиненными, должны сдерживать друг друга.4 Он считал, что законодательная власть создает законы, исправляет или отменяет существующие, исполнительная - обеспечивает исполнение законов и безопасность страны, судебная власть осуществляет правосудие. В работе "О духе законов" Монтескье предложил проект свободного государства, основанного на разделении власти. Сущность разделения власти в его интерпретации - обеспечить безопасность граждан от произвола и злоупотребления власти, защитить их политическую свободу и сделать право настоящим регулятором отношений между гражданами и правительством.
Контрольная функция государственных органов законодательной власти Российской Федерации
Исполнительная власть — абстрактная политико-правовая категория, указывающая на существование государственной власти, которая призвана исполнять законы, обеспечивать функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный порядок и безопасность. Исполнительная власть осуществляется в форме государственного управления, одним из этапов которого является контрольно-надзорная деятельность.
Исполнительная власть осуществляется ее органами (субъектами), в содержание полномочий которых, в частности, входит контрольно-надзорная функция1. Среди ученых-правоведов не сложилось в настоящее время единого мнения о том, какие органы (субъекты) входят в систему исполнительной власти. По поводу Президента РФ мнения разделились: большая часть ученых не относит его к исполнительной власти, некоторые считают, что он является "особым субъектом РФ"3, ряд ученых относит его к исполнительной власти.
В ст.80 Конституции РФ Президент РФ характеризуется как глава государства, указание на его принадлежность к исполнительной власти отсутствует. На этом основании, на наш взгляд, формально Президент РФ не может быть отнесен к исполнительной власти В связи с этим контрольные функции Президента РФ (и его аппарата - Администрации Президента), а также его полномочных представителей в федеральных округах будут рассмотрены нами в параграфе 4 настоящей главы, посвященной контрольной функции государственных органов со специальной компетенцией.
В настоящем параграфе нами будут рассмотрена контрольно-надзорная функция государственных органов исполнительной власти в соответствии с их следующей системой: 1) Правительство РФ; 2) иные федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства) совместно с их территориальными органами; 3) главы (высшие должностные лица) субъектов РФ (президенты, главы администраций); 4) правительства субъектов РФ; 5) иные органы исполнительной власти субъектов РФ.
1. В соответствии со ст. ПО Конституции РФ исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ, а согласно ст. 1 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 30.12.2008) "О Правительстве Российской Федерации" Правительство РФ - это высший исполнительный орган государственной власти РФ. Оно возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, обеспечивает ее единство, направляет и контролирует деятельность ее органов.
Правительство РФ, являясь органом общей компетенции, обладает следующими контрольными полномочиями:
1.1. осуществляет систематический контроль за исполнением Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров государственными органами исполнительной власти (Для организации контроля за исполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством РФ, образуется Аппарат Правительства РФ7);
1.2. руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность; в порядке реализации этого полномочия Правительство: - утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти; - в случае необходимости отменяет акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливает их действие (Ст. 12 ФКЗ О Правительства РФ). (Данное полномочие Правительства РФ распространяется как на нормативные, так и на индивидуальные акты федеральных органов исполнительной власти. Основанием для отмены или приостановления могут служить несоответствие этих актов федеральным конституционным и федеральным законам, нарушение процедуры принятия актов и правил юридической техники8, нарушения в области реализации полномочий самими органами, ошибки в принятии управленческих решений.
Представляется, что оценка соответствия нормативных актов указанных органов федеральным конституционным и федеральным законам по своей природе является полномочием, по своей правовой природе присущим органам судебной власти).
Перспективы формирования контрольной власти в Российской Федерации
В современном обществе возникают новые формы и методы государственного управления и соответствующие новые виды государственных органов (конституционные суды, счетные палаты, избирательные комиссии и др.). Между различными органами (прежними и новыми) складываются такие отношения, которые не всегда укладываются в рамки теоретических построений, сформулированных Монтескье.
В связи с этим следует учитывать трансформацию содержания разделения властей в процессе исторического развития этой доктрины и практики ее конституционного воплощения, а также особенности ее отражения в конституционном законодательстве различных государств. К примеру, в зарубежных конституциях появились термины «избирательная власть», «гражданская власть».
Сегодня все более значимой становится роль государственного контроля и надзора, от которых зависит не только поддержание текущей законности в системе государственной власти, но и концептуальное обеспечение успешной стратегии государственного управления. Изучение контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации приводит к выводу о том, что государственный контроль и надзор представляют собой проявление властных полномочий государства, реализуются посредством его органов, являются необходимой функцией государственного управления в демократическом обществе.
Указанные факторы требуют научно-теоретического осмысления. В связи с чем возникает вопрос о теоретической возможности формирования в Российской Федерации контрольной ветви власти.
Необходимо отметить, что хотя понятие «ветвь власти» употребляется уже столетия, в научной литературе на настоящий момент нет признанного определения данного понятия. В отечественной научной литературе впервые его определение сформулировал А.С. Автономов, который указывает, что под ветвью государственной власти понимается один или несколько государственных органов, образующих в рамках единого механизма осуществления власти самостоятельную систему, которая наделяется властными полномочиями для выполнения присущих ей функций .
Изучение приведенного определения ветви государственной власти и дальнейшие исследования позволяют сделать следующие заключения: - ветвь власти есть часть единого механизма государственного управления, реализующая определенную часть его функции, которая осуществляется всем государственным аппаратом; - каждая ветвь государственной власти предполагает существование одного или нескольких однородных по своей специализации государственных органов, занимающих свое место в государственном аппарате и выполняющих определенную работу по государственному управлению; - ветвь государственной власти, ее органы, обладают независимостью, самостоятельностью, то есть, не подчинены другим ветвям власти, их органам; - ветвь государственной власти имеет особую ролевую функцию в механизме государственного управления; - ветви государственной власти присущи организационные качества, без чего она не могла бы быть определенной структурой; - каждой ветви власти присущи специфические формы, методы и процедуры ее деятельности.
В данной связи представляется, что в целом необходимо согласиться с приведенным определением, однако на наш взгляд ветвь государственной власти не только организационная единица, а институционально-функциональная структура. Как отмечалось, каждая ветвь государственной власти в ее системе имеет не только определенные организационные формы, но и особую ролевую функцию по государственному управлению. Законодательная функция организации и форма последней представлена парламентом, исполнительно-распорядительная — правительством, судебная — судами. Заметим, что при существующей классификации ветвей власти функции каждой ветви реализуются в различных организационных формах, не всегда однородных, что связано с усложнением государственного аппарата, хотя сама функция остается. Ветвь власти, с одной стороны, предстает как системный орган или система, а с другой - как материализованная в органах ветви власти функция определенной части государственного аппарата. В данной связи можно заключить, что функция первична, а организация вторична.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что ветвь государственной власти - это организационно-правовая трансформация определенной функции государственного аппарата по государственному управлению.
Одной из функций государственного управления на современном этапе развития общества является осуществление государственного контроля, которому присущи особые задачи, организационные формы и методы деятельности, что может являться теоретическим основанием для постановки вопроса о контрольной ветви государственной власти.
Ст. 10 Конституции РФ закрепляет функциональный («государственная власть осуществляется») и организационный («государственная власть осуществляется на основе», «органы законодательной исполнительной и судебной власти самостоятельны») аспекты разделения государственной власти. Данный принцип распространяется на всю систему государственной власти в Российской Федерации как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации
