Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общетеоретические проблемы правовой культуры органов власти 11
1. Государственная власть как разновидность общесоциальной власти 11
2. Понятие и общая характеристика правовой культуры органов власти в Российской Федерации 33
3. Политическая и правовая культура органов власти: соотношение и взаимосвязь 58
4. Политико-правовые проблемы коррупции органов власти 76
Глава II. Видовая характеристика и уровни правовой культуры органов власти 97
1. Правовая культура органов законодательной власти в Российской Федерации 97
2. Правовая культура органов исполнительной власти в Российской Федерации 120
3. Правовая культура органов судебной власти в Российской Федерации 143
Библиография 171
- Государственная власть как разновидность общесоциальной власти
- Понятие и общая характеристика правовой культуры органов власти в Российской Федерации
- Правовая культура органов законодательной власти в Российской Федерации
- Правовая культура органов исполнительной власти в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Курс на построение в России правового государства требует кардинального реформирования всех сфер общественной жизни. Проводимые в стране преобразования во многом не дали ожидаемых результатов и породили ряд негативных явлений: разбалансированность государственной системы, противостояние властных структур, коррупцию, взяточничество, безответственность во всех эшелонах государственной власти, рост преступности и т.д.
Практическое решение указанных проблем во многом зависит от уровня развития социально-экономических, политических и нравственных отношений в обществе, качественного состояния правовой культуры власти.
Кризисные периоды в жизни общества заставляют задуматься над многими устоявшимися понятиями, переоценить их, в том числе и над фундаментальными идеями правоведения, связанными с правопониманием, соотношением права и государства, с проблемой правовой культуры органов власти.
Сообразно этому актуальным направлением теоретико-правовых исследований в современных условиях продолжают оставаться как общие вопросы правовой культуры, так и анализ более конкретных ее разновидностей и, в частности, правовой культуры властных структур.
В последние годы на этом пути проведена определенная плодотворная работа. Однако комплексное исследование правовой культуры законодательной, исполнительной и судебной власти вызывает значительный научно-практический интерес и требует к себе самого пристального внимания. Это направление в отечественной науке разработано слабо. Не определены общие подходы к его исследованию, большинство публикуемых по данной теме материалов носит несистемный, публицистический характер. Отсутствие теоретического осмысления указанной проблемы породило
4 множество упрощенных подходов к их практическому решению. Именно
этим продиктована необходимость в детальном исследовании сущности
правовой культуры органов власти, на котором целесообразно объединить
усилия российских правоведов и других специалистов, работающих над
данными вопросами.
Развитие и совершенствование правовой культуры органов власти способствует формированию нового социально-правового мышления, коренной ломке устаревших юридических догм и стереотипов, развитию прогрессивной юридической мысли, переориентации властных структур на общечеловеческие ценности. Правовая культура власти выступает специфическим фактором достижения определенных позитивных результатов в правовой сфере. Она служит юридическому обеспечению процесса преобразований, достижению нового качественного состояния социальных отношений. Она не приемлет некомпетентность, расхлябанность, организационную рыхлость и произвол. С недостатками правовой культуры органов власти во многом связаны бюрократизм и злоупотребление властью, чинопочитание, бесхозяйственность и безответственность.
Иными словами, правовая культура органов власти - важнейшая предпосылка всех наших реформ и преобразований, первейшее условие эффективного управления страной. Без этого невозможно нормальное функционирование государственного механизма.
Изучение важнейших социально-правовых явлений с позиций правовой культуры власти позволяет рассматривать ее как специфический субъективный фактор, определяющий поведение участников государственно-властных правоотношений в процессе реализации права.
Необходимость исследования теоретических и практических аспектов, характеризующих правовую культуру органов власти как многоуровневого образования, продиктовано недостаточной разработанностью и дискуссионностью ряда проблем, касающихся определения понятия «правовая культура органов власти», выяснения особенностей ее
5 формирования и развития на современном этапе становления российского
государства.
Актуальность проблемы правовой культуры органов власти в России определяется также тем, что в настоящее время ее состояние находится не на должном уровне. Это проявляется по многим параметрам. Так, низкая правовая культура органов законодательной власти негативно влияет на эффективность и качество принимаемых ими законов. Недостатком работы нынешнего парламента Российской Федерации является также включение в сферу его законодательного урегулирования отношений, которые могут быть упорядочены подзаконными актами на уровне управленческих структур исполнительной власти. В результате недостаточной правовой культуры должностных лиц, в их сознании сложились неблагоприятные для общества стереотипы, а именно: неуважительное отношение к закону, злоупотребление властью, использование ее в корыстных целях. Низкая правовая культура органов судебной власти приводит к судебным ошибкам, перегруженности и медлительности судебных разбирательств, неисполнению решений судов.
Вместе с тем, развитие общественных отношений требует слаженной, юридически грамотной, интенсивной деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти. К сожалению, эти требования остаются благими пожеланиями. Слабая профессиональная подготовка, низкий уровень правосознания, нечеткая организационная деятельность, бюрократизм, мздоимство - вот неполный перечень компонентов бескультурья нынешней власти. Именно поэтому нужны научно обоснованные предложения и рекомендации по совершенствованию института правовой культуры органов власти в Российской Федерации, направленные на улучшение их деятельности, повышение эффективности функционирования всех звеньев государственного механизма. Соответственно этому и была выбрана тема настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработки проблемы. В перестроечный и постперестроечный периоды диссертационных работ по общей теории государства и права, посвященных проблеме правовой культуры органов власти в российской юридической литературе, не было.
В связи с исследованием вопросов власти, механизма государства и его структуры, правопонимания, правотворчества, правоприменения, правосознания о ней писали С.С. Алексеев, М.И. Байтин, В.М. Баранов, В.К. Бабаев, Н.Н. Вопленко, Н.В. Витрук, Н.Л. Гранат, Л.Н. Завадская, В.П. Казимирчук, В.Т. Кабышев, Д.А. Керимов, Н.Н. Кейзеров, А.Л. Ликас, В.В. Лазарев, Е.А. Лукашева, Н.И. Матузов, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, А.В. Мицкевич, А.С. Мордовец, Л.А. Морозова, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, В.Д. Попков, Т.Н. Радько, А.Р. Ратинов, В.П. Сальников, А.П. Семитко, Н.Я. Соколова, И.Н. Сенякин, В.Н. Синюков, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, В.В. Тищенко, Л.Б. Тиунова, В.А. Щегорцев, Л.С Явич и др.
Наряду с трудами названных выше авторов, значительную помощь в написании диссертации оказало также изучение работ философов В.Г. Афанасьева, А.И. Арнольдова, Э.А. Баллера, А.И., Демидова, Н.С. Злобина, СМ. Когана, М.П. Ким, В.М. Межуева, Э.С. Маркаряна, И.Д. Невважая, О.Ю. Рыбакова, А.К. Уледова и др.
Объект исследования - область теоретико-практических проблем, возникающих в процессе осуществления властных полномочий законодательными, исполнительными и судебными органами под углом зрения правовой культуры их деятельности.
Цель исследования заключается в научном осмыслении и анализе правовой культуры органов власти Российской Федерации как целостного, многогранного, многофункционального феномена государственно-правового обновления России.
Достижению поставленной цели соответствуют основные задачи исследования:
изучить и обобщить имеющиеся научные материалы, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы в целом и по ее отдельным направлениям;
проанализировать и внести необходимые коррективы в теоретическое определение правовой культуры вообще и правовой культуры органов государственной власти в частности с учетом не только теоретических наработок, но и современных социально-политических реалий;
раскрыть содержание правовой культуры органов законодательной, исполнительной и судебной власти;
показать роль правовой культуры органов власти в укреплении законности и правопорядка в стране;
выявить факторы, оказывающие негативное воздействие на уровень правовой культуры органов власти Российской Федерации;
определить свою позицию по ряду дискуссионных вопросов и внести некоторые предложения по совершенствованию правовой культуры органов власти.
Методологическая и теоретическая основы исследования.
Методологическую базу исследования составляют современные методы
познания, выявленные юридической наукой и апробированные практикой.
При написании работы использованы общенаучные методы
диалектический, исторический, логический, анализ и синтез, а также частно-
научные методы, в том числе: конкретно-социологический, статистический,
моделирования, структурно-функциональный, метод сравнительно-правового анализа.
Теоретическую базу исследования составили специальная юридическая литература по общей теории государства и права, другим отраслям юриспруденции, а также по истории политологии, философии и социологии. Кроме того, использованы материалы ряда научно-практических конференций, посвященных данной проблеме.
8 Эмпирической базой исследования послужили социологические, в том
числе статистические данные, отражающие состояние правовой культуры
органов власти.
Нормативную основу составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативно-правовые акты.
Научная новизна диссертации заключается, прежде всего, в том, что в ней предпринята одна из первых попыток комплексного монографического теоретико-правового исследования проблем правовой культуры органов власти в Российской Федерации. Научная новизна работы определяется также поставленными выше задачами и целями, самим подходом диссертанта к самостоятельной разработке сложной темы, сосредоточением внимания на наиболее важных и актуальных ее сторонах с учетом происходящих в обществе преобразований, связанных с формированием правового государства.
На защиту вынесены следующие положения, отражающие новизну проведенного исследования:
на основе обобщения имеющихся теоретических источников, включая публикации последних лет, накопленного нормативного материала и данных юридической практики, государственная власть рассматривается как особая разновидность общесоциальной власти;
анализируется соотношение и взаимосвязь государственной и политической власти;
дается общая характеристика правовой культуры органов власти в Российской Федерации;
правовая культура органов власти в Российской Федерации определяется как качественное состояние правовой жизни общества, выражающееся в высоком уровне правосознания и правовой деятельности должностных лиц и органов государства, направленной на выполнение
задач и функций государства, утверждение прав и свобод человека и
гражданина, которая определяет смысл и содержание всех направлений их деятельности;
показывается соотношение и взаимосвязь политической и правовой культуры органов государственной власти;
анализируются основные характерные признаки правовой культуры органов власти;
обосновывается роль правосознания в формировании правовой культуры органов власти;
рассматриваются политико-правовые проблемы коррупции в органах законодательной власти, в органах исполнительной власти, в органах судебной власти;
анализируются причины правового нигилизма должностных лиц, деформации их правосознания и профессиональной правовой культуры;
обосновываются практические предложения по повышению и совершенствованию правовой культуры органов власти и должностных лиц.
Научное и практическое значение. Содержащиеся в диссертации теоретические обобщения, положения, выводы и предложения могут быть использованы в решении проблем государственного управления, правотворческой и правоприменительной деятельности, преподавании соответствующих разделов курса теории государства и права, написании дипломных и курсовых работ по данной тематике, в работе научных кружков студентов юридических вузов, в работе по повышению правовой культуры органов власти в деле правового воспитания должностных лиц.
Апробация результатов исследования. Изложенные в диссертации теоретические выводы и положения докладывались на заседаниях кафедры теории государства и права Саратовской государственной академии права. Они получили отражение в публикациях автора по теме работы, в том числе в учебном пособии «Правовая культура органов власти в Российской
10 Федерации» Саратов, 2002 год, изложены в сообщении «К вопросу о
правовой культуре власти» на третьей научно-практической конференции
27 марта 2001 года в г. Волжском, посвященной теме: «Защита субъективных
прав: история и современные проблемы», а также статье «Проблемные
аспекты правовой культуры власти в современных условиях».
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из
введения, двух глав, подразделенных на параграфы, и списка использованной
литературы.
Государственная власть как разновидность общесоциальной власти
Учение о власти - один из наиболее важных и сложных разделов исследований правовой науки. Сегодня это связано, прежде всего, с тем, что проведенные в стране реформы всколыхнули целый пласт проблем. Одной из них как раз и является совершенствование механизма государственной власти. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации по этому поводу, в частности, отмечается: «Мы поставили цель: выстроить четко работающую вертикаль власти, добиться правовой дисциплины... Именно здесь сам механизм реализации государственных решений, эффективность защиты прав наших граждан».
Безуспешные преобразования начала 90-х годов ослабили государственно-властные структуры, посеяли в обществе хаос, коррупцию, правовой нигилизм, неуверенность в завтрашнем дне. Как справедливо отмечается, именно в этот период «тоталитарная система плавно переросла в криминальную... Произошло глубокое разложение государственного аппарата, механизма взаимодействия центра и мест, разрушение властной вертикали»2.
Разработка стратегического курса нашей страны на ближайшие годы как раз и предполагает четкое определение направлений развития государственной власти. Без повышения ее эффективности нельзя успешно решать новые политические, экономические и социальные задачи.
В юридической литературе и по сей день отсутствует единообразное понимание власти как государственно-правового явления. Это вытекает не только из многозначности самого термина власть, но и обусловлено различными философско-методологическими подходами к данному феномену. Власть - сложное, многостороннее понятие, проявляющееся в разных организационных формах, методах и способах ее осуществления, системе отношений, целях и т.д. Многогранность этого феномена находит отражение в различных характеристиках, приписываемых власти, в соответствующих словосочетаниях: власть буржуазная, власть рабочая, власть трудящихся, власть парламента, власть Советов, президентская, правительственная, прокурорская, законодательная, судебная, исполнительная, партийная, единоличная, диктаторская, тоталитарная, авторитарная, бюрократическая, демократическая, коллегиальная, сильная, крепкая, твердая, централизованная, принудительная, законная, узурпированная, формальная и реальная и т.д. Этот перечень характеристик при желании можно удвоить или даже утроить.
Отношение к власти различного рода социальных субъектов отражается в следующих выражениях: власть завоевывается, берется, отнимается, охраняется, учреждается, реформируется, передается, делегируется, покупается и подкупается, принуждается, дискредитируется, узурпируется и т.д.
Функционирование и развитие власти выражается в словосочетаниях: власть укрепляется, усиливается, ужесточается, централизуется, ослабляется, бездействует, разрушается, распыляется, децентрализуется, реформируется, деформируется и т.д.
В литературе одни авторы рассматривают власть как определенную функцию, присущую любому коллективу, обществу1, другие - как волевое отношение (властеотношение) властвующего и подвластного субъектов, третьи - как способность властвующего (управляющего) навязывать свою волю другим лицам2, четвертые - как организованную силу, способную подчинять воле определенной социальной общности других людей3. Власть понимается также как управление, связанное с принуждением4. Зачастую под властью понимается государство или его органы, осуществляющие власть.
Польский социолог Е. Вятр указывает на шесть определений власти, существующих в немарксистской социологии: власти как определенного типа поведения, основанной на возможности модификации поведения других людей (бихевиоральное, поведенческое определение власти); как возможности применения определенных средств принуждения (инструментальное определение); как отношения между управляющими и управляемыми (структурное определение); как влияния, оказываемого одними на других; как возможности принятия решений, регулирующих распределение благ в конфликтных ситуациях (конфликтная дефиниция)5.
В. Ланг к определению власти подходит с нормативной, бихевиоральной (поведенческой) и социологической позиций. С нормативной точки зрения власть сводится к проблеме компетенции разных институциональных субъектов, принятия решений и его процедуре, с бихевиоральной - к особой форме поведения, способности модификации поведения иных людей, и с социологической - к общественному отношению между властвующим и подвластным.
Власть, по мнению О.Ю. Рыбакова, - одна из доминант человеческой жизнедеятельности и жизненного пространства, опосредуемая в реализации социоприродными свойствами индивида, структурой его личности, в основе проявления которой лежит фактическое неравенство и в реализации которой человек стремится осуществить свои потребности, интересы посредством волевого усилия .
Убедительны суждения профессора М.И. Байтина о сущности власти, что она, «будучи непосредственным порождением разносторонних устойчивых связей между людьми, их устремлений к удовлетворению своих интересов и смягчению при этом противоречий, а стало быть, к возможному компромиссу и определенному порядку сосуществования, представляет собой объективно-необходимое условие для участия членов общества в производстве и воспроизводстве жизни»2.
Представляется, что такой подход к пониманию власти позволяет соединить актуальность власти как феномена жизнедеятельности человека с его свойствами и структурными характеристиками как личности.
Власть присуща любой организованной общности людей. Принято различать власть рода, племени, общины, политическую, государственную, экономическую, партийную, церковную, родительскую власть и т.д.
Каждая из разновидностей общественной власти имеет известное своеобразие, отличается специфическими особенностями.
Вместе с тем, любая форма или вид социальной власти является системой, которая, за исключением частных компонентов, имеет:) совокупность ценностей и норм, благодаря которым и во имя реализации которых существует данная система; 2) совокупность предписывающих и запрещающих параметров действий, посредством которых ценности, значения и нормы системы объективируются и реализуются в эмпирическом мире; 3) ту или иную совокупность материальных средств, необходимых для ее функционирования и преемственности, комплекс человеческих отношений, вне которых мы не мыслим функционирования власти.
Власть является одним из способов социального управления. Воля как компонент власти обеспечивает подчинение одних людей другим, одной организации другой. Власть в этом смысле выполняет функцию подчинения и упорядочения отношений и представляет собой «средство функционирования любой социальной общности, проявляющееся как отношение подчинения входящих в это общество лиц единой руководящей в нем воле»1.
Власть служит важнейшим фактором организованности и порядка в обществе. Она, как системообразующий фактор, обеспечивает его социальную жизнеспособность. Под воздействием власти общественные отношения становятся целенаправленными, приобретают характер контролируемых связей. Необходимость социальной власти в коллективах проистекает из совместной осознанной общественной деятельности, что предполагает разделение труда, регламентацию поведенческих процессов, установление порядка взаимоотношений людей в коллективе и т.д.
Понятие и общая характеристика правовой культуры органов власти в Российской Федерации
Правовая культура опосредует все основные сферы правовой жизни общества: законодательство, правотворчество, правореализацию, права и свободы граждан, механизм государства, принципы и методы его деятельности, правосознание во всех его видах и уровнях и таким образом является важным критерием качества правовой жизни общества.
Культура вообще (лат. cultura - возделывание, обрабатывание) - это исторически определенный уровень развития общества, выраженный в способах организации жизнедеятельности людей, а также в создаваемых ими материальных и духовных ценностях. Различают культуры различных исторических эпох, общественно-экономических формаций, культуру труда, политическую культуру, художественную культуру1.
Научные взгляды на культуру можно свести к трем группам: 1) антропологические, 2) социологические, 3) философские2. При антропологическом анализе культура понимается как совокупность всех благ, созданных человеком, в отличие от природных. Социологический подход трактует ее в виде суммы духовных ценностей: здесь культура выступает как компонент общественной жизни. И, наконец, при философском взгляде культура рассматривается среди явлений, выделяемых чисто аналитически, не связанных с общественным развитием.
Разные цели, к достижению которых стремились представители каждой из этих позиций, обусловили как особенности научных поисков, так и своеобразие практической ориентации. Личностный план анализа культуры закономерно определил тяготение к аксиологическому подходу -первостепенное внимание в сфере идеологии и гуманистики.
Культурология призвана создавать действенное противоядие позитивистскому технократическому мышлению, пустившему глубокие корни в сознании научно-технической интеллигенции, юристов, хозяйственных работников, не исключая и парламентариев.
Наша практика все чаще выдвигает требования подвергнуть каждое экономическое, юридическое, техническое, решение, каждую концепцию, каждый проект законодательного акта своего рода гуманистической экспертизе, выявить их глубинный жизненный смысл и направленность.
Сторонники третьей концепции культуры как универсального свойства общественной жизни сосредоточили свое внимание на анализе функционирования и развития всего социального организма. С этой целью они обратились к принципам системного анализа и изучению исследовательской практики таких отраслей науки, как этнография, археология, антропология, социальное управление. Полученные ими результаты, в конечном счете, также позволили глубже осознать суть культурологического феномена в творческой деятельности человека.
Рассмотрение культуры через призму творческой деятельности характерно для авторов, специально занимающихся проблемами личности. Несмотря на имеющиеся расхождения во взглядах представителей данного направления, их объединяет понимание культуры с позиций исторически активной, творческой деятельности человека и его развития как субъекта этой деятельности.
Сделанный вывод имеет методологическое значение для понимания правовой культуры органов власти. Он вызывает симпатии своей гуманистической направленностью, подчеркиванием фундаментальной роли человека как созидательного начала в развитии цивилизации и прогресса. Здесь необходимо рассматривать культуру как систему ценностей и процесс их реализации. Такой подход дает возможность охарактеризовать правовую культуру власти сквозь призму гуманизации человека и общества.
Устойчивое сохранение в науке рассмотренных концепций культуры -понимание ее и как творческого процесса и как специфического способа человеческой деятельности — вероятнее всего, связано с их взаимодополняемостью. Представители этих концепций в своих исследованиях ориентируются на анализ хотя и различных, но естественно предполагающих друг друга объектов - культуры личности и культуры всего общества. Такой подход позволяет считать выделение соответственно правовой культуры личности, правовой культуры общества и правовой культуры органов власти важнейшим методологическим принципом.
Власть остается одним из наиболее важных факторов формирования и развития правовой культуры. Исследование власти под углом зрения культуры представляет комплексную научную проблему.
Исследуя правовую культуру власти необходимо отметить, что ряд авторов в качестве элементов правовой культуры общества называют компонент юридической надстройки со специфическим назначением -служить эталоном для поведения субъекта права и обеспечивать прогрессивное развитие общества и личности.
Так, В.И. Каминская и А.Р. Ратинов выделяют в правовой культуре следующие компоненты: 1) право как система мер, выражающих государственные веления. 2) правоотношения (система общественных отношений, регулируемых правом); 3) правосознание (система духовного отражения всей правовой действительности); 4) правовое поведение, как правомерное, так и противоправное1.
К этим элементам Н.М. Кейзеров добавляет категории политической оценки права и правового поведения, правотворческую деятельность, правовую науку, взаимосвязанные понятия «гуманизм» и «культура», соответствие деятельности людей высшим достижениям в различных областях общественно-исторической практики2.
Правовая культура представляет собой юридическое богатство, выраженное в достигнутом уровне развития регулятивных качеств права, накопленных правовых ценностей, тех особенностей права, которые относятся к духовной культуре, к правовому прогрессу.
С точки зрения С.С. Алексеева правовая культура складывается из
целого ряда взаимосвязанных элементов, а именно:
1) состояние правосознания в обществе, то есть степень выражения знания и понимания права, осознания необходимости строгого выполнения требований законности. Таким образом, правовая культура - это, прежде всего, «качественно насыщенное» правосознание. Она всегда связывается с оценкой уровня знания и понимания права, степенью веры в право, развитостью чувства права и законности, его миссии в социальном прогрессе. Важным показателем правовой культуры является уровень массового правосознания, объем и интенсивность общего правового воспитания. Не менее существенны и такие показатели, как масштабы и глубина юридического образования, профессиональной подготовки и переподготовки юристов, степень развития юридической науки, правового мышления;
2) состояния законности, которое характеризуется степенью развертывания всех ее требований, реальностью их осуществления (прочностью правопорядка). Состояние законности - это вообще одно из важнейших проявлений культуры общества. Правовая же культура невозможна, немыслима без строжайшей законности. Причем уровень юридической культуры в значительной степени зависит от того уважения, с каким законодатель относится к издаваемым им самим нормам;
3) состояние законодательства, совершенство его содержания и формы. Этот элемент характеризует не только степень воплощения в праве общецивилизованных, общечеловеческих начал, но и предлагает научное построение законодательства, нахождение наиболее оптимальных методов, способов, типов регулирования данных отношений, строгое соблюдение правотворческой процедуры, максимальное использование передовых средств и приемов юридической техники;
4) состояние практической работы суда, прокуратуры и других юридических органов, выражающее их реальную роль в правовой системе, степень использования правил НОТ и т.п.1
В.В. Копейчиков и В.В. Бородин в числе характерных особенностей правовой культуры выделяют высокий уровень внутренних убеждений личности, знаний и умений, реализуемых в правовой сфере и обеспечивающих воплощение в жизнь общечеловеческих правовых идеалов, высокое качество юридической деятельности, независимо от того, кто ее осуществляет: государственный или общественный орган, должностное лицо, группа граждан или отдельный человек2.
А.П. Семитко считает необходимым акцентирование внимания на уровне развития законодательства правовой практики, правосознания при характеристике структуры правовой культуры. По его мнению, структурными элементами правовой культуры выступают компоненты правовой системы (правовые тексты, деятельность, развитие субъектов, а также степень гарантированной государством свободы поведения личности в единстве с ответственностью ее перед обществом)3.
Правовая культура органов законодательной власти в Российской Федерации
Разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную относится к числу общих принципов построения демократического правового государства. Оно обязательно не только для федерации в целом, но и для организации государственной власти её субъектов.
Приступая к исследованию правовой культуры законодательной власти, необходимо отметить, что основными содержательными характеристиками здесь выступают: высокий профессионализм законодателей; юридическая подготовленность депутатов; их законотворческая объективность; четкость, ясность и доступность издаваемых ими законов; качественность и системность нормативно-правовых актов; непротиворечивость законодательства; строгая субординация между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации; юридически грамотная взаимосвязь с органами исполнительной власти.
Кроме того, правовой культуре законодательной власти присущи такие важнейшие принципы, как законность, отражение в законодательстве интересов населения, демократизм и гласность при разработке и принятии нормативно-правовых актов, их единство, создание механизма реализации этих актов, открытость и доступность информации о них.
В соответствии с Конституцией РФ Федеральное Собрание -парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом и состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Задачей законодательного органа является выявление социальных проблем, нуждающихся в правовом регулировании, выяснение мнения различных групп и слоев населения по данным проблемам, определение приоритетов, аккумулирование имеющихся мнений и преобразование их в нормативно-правовые решения. Эта комплексная задача и предопределяет особенности структуры, деятельности и персонального состава Федерального Собрания РФ1.
К сожалению работу нынешнего парламента Российской Федерации нельзя в полной мере назвать профессиональной. Существенным недостатком является включение в сферу его законодательного урегулирования отношений, которые могут быть упорядочены подзаконными актами на уровне управленческих структур исполнительной власти - это, во-первых.
Во-вторых, это рост числа законов, которые зачастую носят номинальный характер, что обуславливается, прежде всего, отсутствием четкого механизма их реализации и слабой социально-экономической базой.
В-третьих, доминирование интересов отдельных личностей и фракций над интересами и потребностями государства. В результате этого произошли заметные изменения в сущностном содержании некоторых законодательных актов. Многие законы стали приниматься в угоду не общества в целом, а амбициям различных группировок и сил. Естественно, что такие нормативно-правовые акты превращаются в средство политических компромиссов между лобистскими структурами, становятся «карманными» правовыми средствами защиты их клановых интересов. Мало того, что они противоречивы в своей основе, они еще и не объективны по своей сути.
В-четвертых, говоря о профессионализме законодателей обеих палат парламента, необходимо отметить, что уровень юридических знаний и правотворческая дееспособность депутатов Государственной Думы гораздо выше, чем у членов Совета Федерации. Но именно на последних, согласно Конституции РФ, возложены полномочия вышестоящей инстанции по утверждению или отклонению законопроектов.
В этой связи Федеральный закон от 05.08.2000 № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»1 призван оказать существенное влияние на уровень правовой культуры верхней палаты.
Главным его достоинством является то обстоятельство, что члены Совета Федерации должны работать на постоянной основе.
Согласно указанного Закона в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Статья 2 данного документа устанавливает, что член Совета Федерации представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа.
Закон предусматривает, что кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации вносятся на рассмотрение этого органа его председателем.
На основании статьи 4 закона представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий.
Решения об избрании (о назначении) в соответствии с настоящим Федеральным законом членов Совета Федерации направляются в Совет Федерации принявшими их органами государственной власти субъектов Российской Федерации не позднее пяти дней после вступления в силу указанных решений.
В тот же срок избранный (назначенный) член Совета Федерации должен представить в Совет Федерации копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом члена Совета Федерации, либо копию документа, удостоверяющего, что им было подано заявление об освобождении от таких обязанностей.
Полномочия члена Совета Федерации, избранного (назначенного) в соответствии с настоящим Федеральным законом, начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (о назначении) члена Совета Федерации вновь избранным соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации или высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации.
В-пятых, необходимо подчеркнуть, что правовая культура законодателей тесно связана с их профессионализмом. Вето Президента на принятые им законы в 90 процентах случаев обусловлено тем, что эти законы нарушают Конституцию, не соответствуют уже принятым законодательным актам1. Парадокс такого положения заключается в том, что наши депутаты, не являясь специалистами в области юриспруденции, сами «творят» законы.
В результате чего правотворческий дилетантизм приводит к грубейшим ошибкам, некорректному обращению с законодательством и зачастую оборачивается неуважением к самому законодателю.
Объективности ради следует отметить, что в настоящее время Государственная Дума решительно настроена на принятие неотложных для общества законов. За последний период она приняла ряд важнейших нормативно-правовых актов (например, Земельный Кодекс, 3 часть Гражданского Кодекса, УПК РФ, Кодекс об административных правонарушениях, Трудовой Кодекс и др.).
В-шестых, Федеральное Собрание РФ как законодательный орган в недостаточной мере осуществляет такие свои функции, как принятие бюджета, контроль за деятельностью Правительства по его исполнению. Практически ни один бюджет за последние годы не был четко исполнен, а попытки Государственной Думы объявить недоверие Правительству заканчивались неудачей.
В этой связи большое значение должно отводиться парламентскому контролю за деятельностью исполнительной власти. Именно текущий парламентский контроль может предотвратить излишнюю напряженность во взаимодействиях законодательной и исполнительной властей.
Характеристика правовой культуры органов законодательной власти была бы неполной, если бы мы не коснулись вопроса взаимоотношений законодательной власти с Президентом РФ.
Правовая культура органов исполнительной власти в Российской Федерации
Согласно Конституции РФ одной из ветвей власти выступает исполнительная власть, которая по справедливому замечанию Ю.М. Козлова, призвана, во-первых, обеспечить эффективное исполнительство (в его государственном значении); во-вторых, максимально учесть все возрастающую значимость самоорганизации на региональном и местном уровнях; в-третьих, сбалансировать общефедеральные интересы с интересами субъектов федерации и мест в целях сохранения России как единой федеративной системы1.
В соответствии с Конституцией РФ на федеральном уровне исполнительную власть осуществляет Правительство РФ, на уровне субъектов РФ - правительство или администрация субъекта РФ, на местном уровне - мэры, главы районов, городов и администрация этих районов и городов.
Задача исполнительной власти - непосредственное осуществление текущей государственной политики во всех областях жизни общества. Это деятельность подзаконная, имеющая исполнительный и распорядительный характер, а поэтому связанная с принятием конкретных управленческих решений оперативного и перспективного, индивидуального и нормативного характера. Исполнительная власть необходима потому, что поскольку законы, обладая высшей юридической силой, нуждаются в непрерывном исполнении или наблюдении за этим исполнением, то нужна и власть, которая следила бы за их исполнением .
Составными элементами правовой культуры органов исполнительной власти являются: высокий уровень профессионализма и правосознания должностных лиц; законность, обоснованность, непротиворечивость издаваемых ими нормативных актов управления; юридический грамотная реализация законов; контроль за исполнением Конституции РФ, федеральных законов и других нормативно-правовых актов; правильное и оперативное рассмотрение жалоб, предложений, заявлений граждан; тесное взаимодействие с законодательной и судебной властью.
Полученные данные в ходе опроса населения, проведенного РАГС в ноябре 1999 года, показали невысокую степень доверия к исполнительной власти. При этом население выше оценивает деятельность федеральных органов исполнительной власти, чем органов власти субъектов Федерации.
Число недовольных деятельностью администрации собственного субъекта Федерации на 20 % превышает число недовольных Правительством РФ. Эти данные свидетельствуют о том, что в регионах значительная часть населения - почти треть - готова к смене региональной власти (или ограничению ее полномочий). При этом надо отметить, что только 19,9 % населения считает, что в распределении полномочий и ответственности за состояние дел между федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъекта Федерации преобладают в основном взаимодействие и взаимопонимание, а 31,1 % считают преобладающим противоборство и взаимные обвинения1.
Возможно и иное объяснение значительному числу лиц, негативно относящихся к региональной власти. Если федеральный центр устанавливает общие «правила игры», то конкретно управленческой деятельностью занимается именно исполнительная власть регионов. Указанная треть населения, встречающая противодействие со стороны региональных властей при осуществлении своей частнопредпринимательской или иной деятельности, недовольна не столько администрацией субъекта Федерации, сколько наличием государственных рычагов воздействия.
Парадоксально на фоне большего доверия федеральному правительству выглядят данные о распространении коррупции. 56 % населения (58,9 % госслужащих) считает, что коррупция больше всего распространена в Правительстве и других федеральных органах исполнительной власти, и только 28 % - в органах исполнительной власти регионов.
В настоящее время население главным направлением в работе Правительства РФ и других органов исполнительной власти считает пересмотр экономической политики в интересах подъема производства -69,5 % (государственные служащие - 86,6 %). Данная задача осложняется не всегда отчетливым представлением населения о нюансах этой политики. Например, такое направление деятельности политики Правительства РФ, как сокращение долга страны кредиторам из-за рубежа, 87,7 % государственных служащих расценивают как первоочередную задачу, тогда как только 16,2 % населения считают это направлением работы важным.
Необходимо отметить, что однозначного понимания системы исполнительной власти в практике и законодательстве РФ пока не сложилось. Так, ни в законодательном порядке, ни в литературе не решен вопрос, какое место в этой системе занимает Президент РФ.
В нашей стране в соответствии с Конституцией РФ Президент РФ не является главой исполнительной власти, поэтому некоторые ученые относят власть Президента к четвертой власти, ссылаясь на то, что в Конституции (ст. 11) закреплены четыре ветви государственной власти: Президент, Федеральное Собрание, Правительство и суды. А.А. Собчак также полагал, что Президент это не глава исполнительной власти, а глава государства . С точки зрения В.Д. Попкова3, Президент РФ, являясь главой государства, одновременно фактически выполняет и функции главы правительства. Сочетание полномочий главы правительства позволяет Президенту сосредоточить в своих руках огромную, поистине «суперпрезидентскую» власть, хотя в формально-юридическом конституционном смысле Президент
РФ не стоит по своему статусу над органами законодательной, исполнительной и судебной властей. А.Ф. Ефремов разделяет точку зрения тех исследователей, которые относят Президента к исполнительной власти1.
По нашему мнению, Президент Российской Федерации является главой государства, а также гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Президент наделен полномочиями, позволяющими ему обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ). В силу этого не противоречит Конституции РФ издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.
Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
Следовательно, вопросы исполнительной власти целиком сосредоточены в руках Правительства. Налицо серьезное повышение статуса и места Правительства в системе государственных органов.
В связи с этим большое значение имеет ст. 4 Федерального конституционного закона от 17.12.97 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»2, в соответствии с которым Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение
