Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие юридической ответственности государственных гражданских служащих и ее место в системе юридической ответственности
1.1. Понятие и признаки юридической ответственности 12
1.2. Определение понятия юридической ответственности государственных гражданских служащих 35
1.3. Юридическая ответственность государственных гражданских служащих в системе юридической ответственности 62
Глава II Реализация юридической ответственности государственных гражданских служащих
2.1. Юридическая ответственность как элемент правового статуса государственных гражданских служащих 76
2.2. Основания и механизм реализации юридической ответственности государственных гражданских служащих 95
Глава III. Особенности юридической ответственности государственных гражданских служащих
3.1. Виды юридической ответственности государственных гражданских служащих 107
3.2. Проблемы совершенствования юридической ответственности государственных гражданских служащих 128
Заключение 141
Библиографический список 143
- Понятие и признаки юридической ответственности
- Определение понятия юридической ответственности государственных гражданских служащих
- Юридическая ответственность как элемент правового статуса государственных гражданских служащих
- Виды юридической ответственности государственных гражданских служащих
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблемы юридической ответственности традиционно актуальны, дискуссионны, научно неисчерпаемы и практически значимы на всем протяжении развития теории государства и права. В современных условиях становления в России гражданского общества и правового государства, осуществления полномасштабных экономических и административных реформ, неотъемлемой частью которых является реформирование института государственной службы, исследования проблем юридической ответственности в целом и проблем юридической ответственности государственных гражданских служащих в частности приобретают огромное практическое и теоретическое значение.
Наиболее очевидными проблемы юридической ответственности государственных гражданских служащих предстают тогда, когда в России процессы утверждения общечеловеческих ценностей и демократизации социально-экономической и политической жизни общества сопровождаются непрекращающимся качественным и количественным ростом преступлений и иных правонарушений, совершаемых самими реформаторами - государственными служащими.
Так, по данным Пресс-службы МВД РФ за второе полугодие 2005 года зафиксировано 150 тысяч коррупционных преступлений, совершенных должностными лицами органов государственной власти1. Для сравнения в 2004 го-ду было зарегистрировано 27 тысяч коррупционных преступлений . В 2005 году по результатам проверок обращений граждан к различным видам ответственности привлечено 4413 государственных служащих3, более 1600 государственным служащим объявлено предупреждение4. За первые шесть месяцев 2006 года в Генеральной прокуратуре РФ на неправомерные действия
1 Ремин СВ. Не запирайте вашу дверь // Российская газета. - 2006. - 2 ноября. - С. 3.
2 Там же.
3 Там же.
4 Куликов В. Генеральный подход к чиновнику. Юрий Чайка проверил исполнение законов о государствен
ной службе // Российская газета. - 2006. - 24 октября. - С. 4.
4 (бездействие) государственных служащих было рассмотрено 800 тысяч обращений граждан, из них каждое пятое удовлетворено5.
Полагаем, что во многом такому положению дел способствует недостаточная теоретическая разработанность проблем юридической ответственности государственных гражданских служащих, поскольку на эффективность предупредительного воздействия в определенной степени влияет наличие соответствующей научной базы, которая должна выступать основой для правоприменительной и законодательной деятельности.
Таким образом, на фоне проведения сущностных и структурных преобразований института государственной службы, формирования принципиально нового законодательства о государственной гражданской службе практическую значимость представляют всестороннее исследование проблем совершенствования юридической ответственности государственных гражданских служащих и разработка механизма ее реализации.
Актуальность исследования предопределена и полемичностью проблем юридической ответственности государственных гражданских служащих. Так, до настоящего времени не выработано единое понятие «юридическая ответственность государственных гражданских служащих», ведутся споры о количестве видов, к которым можно привлечь государственных гражданских служащих. Кроме того, далеко от совершенства действующее законодательство Российской Федерации, устанавливающее ответственность государственных гражданских служащих.
Юридическая ответственность государственных гражданских служащих - явление сравнительно новое. Его исследование необходимо проводить с учетом достижений науки теории государства и права, что часто не учитывается в отраслевых разработках указанной проблемы. Методология теории государства и права позволяет вывести проблемы юридической ответственности государственных гражданских служащих на качественно новый уровень
Куликов В. Чайка открыл жалобную книгу // Российская газета. - 2006. - 3 октября. - С. 3.
5 обобщения, выявить функциональные и иные связи данного сложного правового института.
Отсутствие специальных теоретических исследований проблем юридической ответственности государственных гражданских служащих, охватывающих все виды правоотношений, в которых она реализуется, дает нам основание признать явную недостаточность общетеоретической разработанности обозначенной проблемы.
Методология исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные и частные методы научного познания. Наиболее значимыми из них выступают диалектический, системный, функциональный, структурно-правовой, логический, исторический, формально-юридический, статистический, конкретно-социологический, сравнительно-правовой методы. Использование современных методов научного познания позволило рассмотреть объект и предмет исследования комплексно, в развитии и взаимодействии с другими правовыми явлениями, выявить особенности видов юридической ответственности государственных гражданских служащих, а в итоге добиться обобщений высокого уровня и сделать выводы, применимые в науке теории государства и права.
Теоретическую основу исследования составили выводы и положения, содержащиеся в научных трудах ученых-философов, специалистов в области теории государства и права, а также отраслевых юридических наук: С.С. Алексеева, Н.Г. Александрова, Б.С. Антимонова, А.А. Анферова, В.Д. Ардашкина, Г.В. Атаманчука, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, Б.Т. Базыле-ва, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Бельского, П.К. Блажко, ЯМ. Брайнина, С.Н. Братуся, И.А. Галагана, И.Г. Горбачева, В.М. Горшенева, Д.Н. Горшуно-ва, А.Д. Градовского, А.А. Гришковца, Е.В. Грызуновой, М.А. Гурвича, Ю.А. Денисова, И.Г. Дудко, А.И. Елистратова, Б.Л. Железнова, М.В. Заднеп-ровской, Т.Д. Зражевской, О.С. Иоффе, С.Н. Кожевникова, В.А. Козбаненко, С.А. Комарова, О.А. Красавчикова, В.Н. Кудрявцева, В.И. Курляндского, В.А. Кучинского, В.М. Лазарева, О.Э. Лейста, Д.А. Липинского, В.А. Лукья-
нова, А.Е. Лунева, Н.С, Малеина, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, В.М. Манохина, Н.И. Матузова, Л.Х. Мингазова, Б.Л. Назарова, П.Е. Недбайло, А.Ф. Нозд-рачева, В.В. Овсиенко, А.И. Петелина, Г.И. Петрова, А.А. Пионтковского, А.В. Погодина, Т.Н. Радько, И.А. Ребане, Ю.С. Решетова, Н,Н. Рыбушкина, И.С. Самощенко, А.И. Санталова, В.Г. Смирнова, Ю.Н. Старилова, М,С. Строговича, М.С. Студеникиной, В.А. Тархова, М.Х. Фарукшина, Ф.Н. Фаткуллина, Г.Р. Хабибуллиной, Р.Л. Хачатурова, Е.А. Цишковского, А.С. Шабурова, М.Д. Шаргородского, Е.В. Черных, Л.С. Явича, Р.Г. Ягутяна и других ученых.
Эмпирическую базу исследования составляют Конституция РФ, международные нормативно-правовые акты, федеральные законы, нормативно-правовые акты органов исполнительной власти Российской Федерации и Ульяновской области, Постановления Конституционного Суда РФ и др.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе установления, применения и реализации юридической ответственности государственных гражданских служащих.
Предметом исследования являются теоретико-правовые аспекты юридической ответственности государственных гражданских служащих, законодательные и иные нормативные акты, устанавливающие юридическую ответственность государственных гражданских служащих, практические проблемы правового регулирования, механизма реализации и совершенствования института юридической ответственности государственных гражданских служащих.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационной работы заключается в комплексном общетеоретическом анализе юридической ответственности государственных гражданских служащих и выявлении наиболее общих закономерностей функционирования данного правового института.
Поставленная цель достигалась путем решения следующих задач:
раскрыть понятие, содержание и признаки юридической ответственности;
сформулировать понятие юридической ответственности государственных гражданских служащих и проанализировать ее содержание;
определить место института юридической ответственности государственных гражданских служащих в системе юридической ответственности;
уточнить определение правового статуса государственных гражданских служащих;
выявить место юридической ответственности в структуре правового статуса государственных гражданских служащих;
6) определить основания и элементы механизма реализации юридической
ответственности государственных гражданских служащих;
определить виды и выявить характерные особенности юридической ответственности государственных гражданских служащих;
разработать конкретные практические рекомендации по совершенствованию юридической ответственности государственных гражданских служащих.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она является одним из первых исследований, посвященных юридической ответственности государственных гражданских служащих, выполненных с позиции теории государства и права, в условиях новейших общественных отношений и на основе современного российского законодательства. Впервые юридическая ответственность государственных гражданских служащих исследуется как комплексный межотраслевой институт юридической ответственности, функционирующий в различных видах правоотношений.
В диссертации разработано понятие юридической ответственности государственных гражданских служащих, включающей позитивный и негативный аспекты, определено ее место в системе юридической ответственности, а также исследованы элементы механизма ее реализации. В работе по-новому определено соотношение понятий юридической ответственности государствен-
8 ных гражданских служащих и статутной, статусной, субъективной ответственности, а также на общетеоретическом уровне проведен сравнительный анализ категорий юридической ответственности государственных гражданских служащих и обязанностей государственных гражданских служащих.
Научная новизна исследования заключается и в основных положениях, выносимых на защиту:
Юридическая ответственность государственных гражданских служащих - это предусмотренная нормами права юридическая обязанность государственного гражданского служащего надлежащим образом соблюдать и исполнять возложенные на него должностные обязанности, а случае их неисполнения или ненадлежащего исполнения - юридическая обязанность, возникающая из факта совершения должностного правонарушения, претерпеть на основании осуждения неблагоприятные последствия, выражающиеся в ограничениях личного, организационного, имущественного или иного характера.
Позитивный аспект реализации юридической ответственности государственных гражданских служащих состоит из нескольких этапов: формализации в правовой норме точного круга должностных обязанностей государственного гражданского служащего; выполнении государственным гражданским служащим возложенных должностных обязанностей; оценке поведения государственного гражданского служащего; государственное одобрение или поощрение. Стадиями негативной юридической ответственности государственных гражданских служащих выступают: возникновение юридической ответственности; установление юридической ответственности; получение результата и правовой оценки действий (бездействия) государственного гражданского служащего; реализация санкции.
Юридическая ответственность государственных гражданских служащих представляет собой межотраслевой комплексный функциональный институт права, состоящий из взаимосвязанных норм уголовной, административной, дисциплинарной, материальной и гражданско-правовой ответственности. Соответственно, юридическая ответственность государственных граж-
9 данских служащих как система включает в себя подсистемы уголовной, административной, дисциплинарной, материальной и гражданско-правовой ответственности.
Особенности правового регулирования юридической ответственности государственных гражданских служащих и ее место в системе юридической ответственности отражаются в предмете правового регулирования и специальном субъекте ответственности; специфике оснований ее наступления; двухуровневой системе правовых норм, устанавливающих юридическую ответственность государственных гражданских служащих; особенностях системы мер ответственности государственных гражданских служащих и особом порядке их применения; принципах юридической ответственности и государственной службы.
Структуру юридической ответственности государственных гражданских служащих можно представить в виде следующих уровней: 1) юридическая ответственность государственных гражданских служащих как совокупность уголовной, административной, дисциплинарной, материальной и гражданско-правовой ответственности; 2) юридическая ответственность государственных гражданских служащих на уровне отрасли права: уголовная, административная, дисциплинарная, материальная и гражданско-правовая ответственность; 3) юридическая ответственность государственных гражданских служащих на уровне нормы права.
Под механизмом реализации юридической ответственности государственных гражданских служащих следует понимать структурно упорядоченную систему, состоящую из норм права, устанавливающих юридическую ответственность государственных гражданских служащих, правоотношений и актов применения юридической ответственности.
Особенностью ответственности государственных гражданских служащих является то, что они не несут непосредственно перед физическими и юридическими лицами, имуществу которых причинен ущерб, гражданско-правовую ответственность за совершение противоправных деяний, связанных
10 с исполнением ими возложенных на них должностных обязанностей. Применительно к отношениям, возникающим в сфере государственного управления, субъектом имущественной ответственности является государство в лице органов государственной власти, а не государственный служащий.
8. Необходимо внести ряд изменений в действующее законодательство Российской Федерации, устанавливающее ответственность государственных гражданских служащих, а именно: в специальной статье Федерального закона РФ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепить принцип ответственности государственных гражданских служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих должностных обязанностей; изложить в новой редакции законодательную дефиницию дисциплинарного проступка; установить в должностном регламенте государственного гражданского служащего четкую связь нарушений должностных обязанностей с видом и мерой юридической ответственности. Кроме того, предлагается пересмотреть существующую в органах государственной власти систему оценки эффективности деятельности государственного гражданского служащего с установлением равновесия между его поощрением и наказанием.
Научно-практическая значимость исследования состоит в том, что результаты диссертационного исследования развивают и дополняют ряд разделов теории государства и права, расширяют научные представления о юридической ответственности и юридической ответственности государственных гражданских служащих. С практической точки зрения основные выводы диссертационной работы могут найти применение в общетеоретических и отраслевых научных исследованиях, связанных с проблемами юридической ответственности, правонарушений и правомерного поведения. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при преподавании курса «Теория государства и права», спецкурса «Проблемы теории государства и права», а также целого ряда отраслевых юридических дисциплин.
Рекомендации, направленные на совершенствование действующего российского законодательства, могут быть использованы в правотворческой деятельности.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в 7 опубликованных научных статьях; докладывались на всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы защиты прав граждан и юридических лиц» (г. Ульяновск, 10-11 декабря 2003 г.); ежегодной университетской научно-практической конференции аспирантов и студентов «Актуальные проблемы государства и права на современном этапе» (г. Ульяновск, 12 апреля 2005 г.); ежегодной научно-практической конференции «Актуальные проблемы правоприменительной деятельности: теория и практика» (г. Ульяновск, 27-28 октября 2005 г.); на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Ульяновского государственного университета. Ряд положений работы использовались диссертантом в процессе разработки проектов нормативно-правовых актов о повышении ответственности государственных гражданских служащих органов исполнительной власти Ульяновской области (2004-2005 гг.). Теоретические положения и выводы, разработанные автором, применяются преподавательским составом Института права и государственной службы Ульяновского государственного университета при чтении лекций, в научной и методической работе.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие и признаки юридической ответственности
Вся история человечества свидетельствует о том, что ответственность -это одна из основ организации жизни людей, т.к. совместное проживание и коллективная деятельность обязывает их ограничивать свои поступки осознанием свободы других людей, а значит и устанавливать для себя рамки возможного и должного поведения. Диалектическая взаимосвязь свободы и ответственности фактически является показателем действия объективных и субъективных факторов человеческого поведения.
Эффективное существование государства на любом этапе его развития представляется возможным только в условиях введения установленных им правовых требований в ранг общеобязательных, всеобщих и принудительного обеспечения их соблюдения субъектами общественных отношений. Следовательно, «требование соблюдать условия, обеспечивающие функционирование всего общества через должное поведение каждого индивида, является объективной предпосылкой возникновения феномена, который определяется термином «ответственность» .
При этом, несмотря на то, что общество изначально для сохранения своей жизнеспособности породило ответственность как вид социальной связи субъектов, до настоящего времени единства мнений в понимании ее сущности ни среди обывателей, ни среди профессиональных исследователей нет. Причиной этому можно назвать то, что возникновение и существование института ответственности - объективный процесс, не зависящий от сознания и воли субъектов общественных отношений, а понимание его социального и правового назначения, роли и сущности, создание должного правового обеспечения носит, несомненно, субъективный характер и определяется совокупностью различных факторов: социальных, экономических, правовых, теоретико-методологических, нравственных и др.
В условиях формирования в Российской Федерации правового государства изучение проблем юридической ответственности актуализируется, т.к. от правильного понимания сущности, правового и социального назначения юридической ответственности, от эффективности ее реализации во многом зависит результативность любых реформ, проводимых в государстве. «Проблема ответственности приобрела сегодня такую исключительную значимость в силу критического состояния современного мира. В связи с этим возникает необходимость формирования индивидуального и массового (классового, общедемократического) субъекта ответственных действий. Хорошо известно, что даже при наличии объективных условий решает дело фактор субъективный, а это значит, что объективные отношения ответственной зависимости требуют сегодня воспитания сознания и чувства ответственности у тех социальных сил, на которые историей наложена ответственность за реализацию назревших задач» . Таким образом, потребности практики предопределяют потребности в дальнейших научных изысканиях в этой сфере.
Логика теоретико-правового исследования подсказывает, что, в первую очередь, внимание исследователя юридической ответственности должно быть обращено к философскому анализу этого правового явления3. Однако, учитывая факт накопления наукой значительного материала в указанной области4 и узость рамок настоящего исследования, отметим лишь то, что обращение теории права к философии позволяет воссоздать целостную картину о столь сложном, многоаспектном правовом явлении, как юридическая ответственность.
Подсказать верное направление поиска сущности юридической ответственности, несмотря на критику пути семантических изысканий в праве5, способен этимологический анализ термина «ответственность». Поэтому краткий обзор позиций исследователей о значении и происхождении термина «ответственность» будет целесообразен в данной работе.
По мнению А.П. Чермениной, в теоретическом плане понятие «ответственность» ввел Дж. Ст. Милль в работе «О свободе» (1861 г.)6. В научной литературе встречается и другая позиция, связывающая появление обозначенного термина с именем Людвига Фейербаха, который в работе «О спиритуализме и материализме» (1863-1866 гг.) поставил вопрос о соотношении необходимости, свободы и ответственности. Большинство исследователей считает, что в разряд общеупотребительных термин «ответственность» попал лишь в конце XIX века.
Как правило, в научных работах не оспаривается, что этимологически слово «ответственность» связано со словами «ответ», «ответчик» и «появилось в русской речи в результате нормальной для многих лексем «литературизации» выражения «дать ответ»7.
Например, К. Муздыбаев, давая обстоятельный разбор этимологии слова «ответственность»8, считает, что «значение слова «ответственность» в русском, английском, немецком, французском языках совпадает. Во всех этих языках ответственность связана с исполнением обязанности, долга, с необходимостью отчитываться за это»9. Толковый словарь русского языка содержит несколько определений ответственности: «1) необходимость, обязанность от- давать кому-нибудь отчет в своих действиях, поступках; 2) наличие прав и обязанностей в осуществлении какой-либо деятельности; 3) чувство долга, ревнивое отношение к исполнению своих обязанностей; 4) существенная важность, серьезность».
Определение понятия юридической ответственности государственных гражданских служащих
Проблемы юридической ответственности государственных гражданских служащих значительный период времени исследовались в рамках административного, уголовного и трудового права110. В число научно дискуссионных они были включены только в конце 50-х годов XX столетия, т.е. в период усложнения социальных процессов, обострения противоречий в общественных отношениях, роста научно-технических достижений и некоторой демократизации всей системы государственного управления. С начала 60-х годов того же столетия проблемы юридической ответственности государственных гражданских служащих начинают разрабатываться в работах специалистов административного права: Е.А. Агеевой, Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, И.А. Галагана, ИЛ. Давитнидзе116, Г.С. Дронина, A.C. Коковина117, Б.М. Лазарева118, А.В. Лунева, В.Г. Нестерова119, Г.И. Петрова120, Е.В. Шориной121, А.И. Щербак122 и др. Учитывая особенности государственного управления в советский период, многие ученые-юристы исследовали ответственность государственных служащих в рамках ответственности субъектов управления. Так, например, В.М. Горшеневым, П.Е. Недбайло, М.С. Строговичем, В.Н. Тарховым, С.С. Алексеевым, А.С. Булатовым с целью привлечения внимания всего научного сообщества к проблеме человека, на которого возложен большой груз ответственности не только за себя, но и за окружающих, в определение ответственности индивидуальных субъектов государственного управления привносятся такие термины как «осознание долга», «чувство ответственности», «обязанность дать отчет в своих действиях» . Особо стоит отметить, что обозначенную идею одними из первых сформулировали представители классической школы в криминологии , акцентировавшие свое внимание на изучении процессов осознания человеком его ответственности перед обществом и влияния правовой культуры на осознанный выбор того или иного варианта поведения. В современных условиях динамично развивающихся общественных отношений разработка столь сложной правовой проблемы как юридическая ответственность государственных гражданских служащих требует корректировки в соответствии с «новыми» условиями, предъявляющими повышенные требования к осознанию человеком своей роли в построении правового демократического государства, совершенствовании механизма государственного управления. Однако, прежде чем, перейти к исследованию сущности юридической ответственности государственных гражданских служащих и определению ее понятия, необходимо выяснить, что же понимает действующее российское законодательство под государственным гражданским служащим. Федеральным законом РФ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государ-ственной службы Российской Федерации» (далее - Закон о системе государственной службы РФ) в России создана единая система государственной службы, включающая в себя следующие виды государственной службы: 1) государственная гражданская служба; 2) военная служба; 3) правоохранительная служба. Военная и правоохранительная службы являются видами федеральной государственной службы. Государственная гражданская служба, подразделяясь на федеральную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации, представляет собой - согласно п. 1 ст, 5 вышеназванного Закона - профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Таким образом, государственная служба РФ выстроена законодателем так, что «должности и чины на гражданской службе и воинская иерархия корреспондируют друг другу» , и тем самым «создана определенная иерархическая соподчинен-ность государственных служб разных уровней» , позволяющая выявить специфику гражданской и правоохранительной службы. В Федеральном законе РФ от 27 июля 2004 г, № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»128 (далее - Закон о гражданской службе) дается определение гражданского служащего, под которым понимается гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы и осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и служебным контрактом, а также получающий денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъектов РФ (ст. 13). Законы субъектов РФ, принятые после вступления в действие Закона о гражданской службе, не исключение и Закон Ульяновской области от 30 ноября 2004 г. № 085-30 «О государственной гражданской службе Ульяновской области»129, не раскрывая понятия государственного гражданского служащего субъекта РФ, определяют некоторые особенности государственной гражданской службы субъектов РФ. От должностей государственной гражданской службы необходимо отличать государственные должности, к которым в соответствии со ст. 1 Закона о системе государственной службы РФ относятся должности, установленные Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ. При определении и разграничении лиц, замещающих государственные должности, должности федеральной государственной гражданской службы и должности государственной гражданской службы субъектов РФ, необходимо руководствоваться Указами Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Рос-сийской Федерации» и от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» , законами субъектов РФ, например, Законом Ульяновской области от 30 января 2006 г. №. 06-30 «О государственных должностях Ульяновской области»132. На основании изложенного в качестве основополагающих признаков государственного гражданского служащего можно назвать: наличие гражданства Российской Федерации; взятие обязательств по прохождению гражданской службы; замещение должности федеральной государственной гражданской службы или должности государственной гражданской службы субъекта РФ; осуществление профессиональной деятельности; получение денежного вознаграждения за счет средств федерального бюджета (бюджетов субъектов РФ); обязательное наличие акта о назначении на должность государственной гражданской службы и служебного контракта. К дополнительным признакам государственного гражданского служащего следует отнести: достижение гражданином РФ, претендующим на замещение должности государственной службы, восемнадцатилетнего возраста, и отсутствие у него ограничений, связанных с гражданской службой (ст. 16 Закона о гражданской службе). Далее перейдем к непосредственному определению понятия юридической ответственности государственных гражданских служащих. Итак, как мы уже отмечали, анализ юридической литературы по проблематике ответственности в государственном управлении свидетельствует о том, что большинство исследователей, говоря об ответственности в управлении, в конечном счете, подразумевают юридическую ответственность индивидуальных субъектов управления - государственных служащих, и соответственно вопрос о содержании понятия «юридическая ответственность государственных гражданских служащих» тесно связан с уяснением сущности понятия «ответственность в управлении».
Юридическая ответственность как элемент правового статуса государственных гражданских служащих
В условиях проведения в России административной реформы, формирования нового законодательства о системе и видах государственной службы, и в первую очередь о государственной гражданской службе, возникает необходимость в углубленном изучении взаимосвязи юридической ответственности и правового статуса государственного гражданского служащего.
Диалектическую взаимосвязь ответственности и правового статуса личности отмечали многие исследователи этих правовых явлений. Так, например, Н.И. Матузов писал: «Прочность и стабильность правового статуса граждан достигается не только с помощью закрепления за ними необходимого комплекса прав и свобод, но и посредством возложения на них четких юридических обязанностей и ответственности перед обществом, перед другими людьми. Без этих элементов правовое положение каждого отдельного человека было бы юридически необеспеченным и непрочным»1, И.Л. Бачило и Е.В. 1По-рина при исследовании субъектов ответственности исходят из того, что первым шагом при их определении субъектов выступает установление правового статуса .
Однако вопрос о содержании категории правового статуса личности относится к разряду дискуссионных3. Этому способствует несколько причин. Во-первых, «правовой статус» как самостоятельная правовая категория был «подвергнут» исследованию в общей теории права рядом выдающихся деятелей правовой науки только в 70-е годы XX столетия4 (например, Н.В. Витру-ком, Л.Д. Воеводиным, А.А. Воротниковым, В.М. Горшеневым, В.М. Корну-ковым, В.А. Кучинским, А.И. Лепешкиным, Н.И. Матузовым, Г.М. Мальцевым, А.В. Мицкевичем, В.И. Новоселовым, В.А. Патюлиным, М.С. Строгови-чем и др.). Во-вторых, отсутствовало и отсутствует до настоящего времени единство мнений ученых-правоведов5 в вопросах самостоятельного значения понятий «правовой статус», «правоспособность» и «правовое положение», а, следовательно, и в их соотношении. В-третьих, во всех научных трудах по указанной проблематике наблюдается многообразие определений объема (внутреннего содержания) категории правового статуса личности, которые порой противоречат друг другу6.
Одним из первых ученых, разграничивших категории «правовой статус» и «правовое положение», был В.А. Кучинский. Он рассматривал их как два самостоятельных понятия, разделенных по принципу узкого (правовой статус) и широкого (правовое положение) смысла7. Его позицию позднее поддержали и развили Н.В. Витрук и В.Н. Протасов. По мнению Н.В. Витрука, правовой статус как юридическая основа и средство повышения социальной активности граждан8 есть ядро правового состояния личности, характеризуемого комплексом (системой) юридических прав и обязанностей9. Поэтому реальную связь между ними он определяет «как отношение целого и части»10.
В.Н. Протасов обосновывает свою позицию тем, что если под правовым положением понимать конкретное правовое положение субъекта, которое определяется как его правовым статусом, так и совокупностью конкретных правовых связей, в которых он состоит, то выделение этого понятия наряду с понятием правового статуса обоснованно11.
Иную позицию заняли Н.И. Матузов и В.М. Горшенев. Н.И. Матузов, считая правовое положение личности сложным явлением, определяет его как юридически закрепленное положение личности в обществе , включающее помимо юридических прав и обязанностей и общую (статутную) ответственность гражданина перед государством и обществом13. В.М. Горшенев, соглашаясь с этим определением, указывает на тождественность по смысловой нагрузке понятий «правовой статус» и «правовое положение»14.
По мнению С.С. Алексеева, под правовым статусом в юридической литературе принято понимать общее юридическое положение гражданина в сфере общественных отношений15. Е.А. Лукашева характеризует в общем виде правовой статус личности как систему прав и обязанностей, законодательно закрепляемых государствами в конституциях, международно-правовых актах о правах человека и иных нормативно-юридических актах16. О.А. Кожевников правовой статус определяет как «совокупность признанных и гарантированных государством прав, свобод и обязанностей»17.
Другую точку зрения обосновывает С.А. Комаров, вводя в научную юридическую терминологию более широкую и обобщающую категорию - «политико-правовое состояние личности», включающую в себя принципы функционирования личности в политической системе, гражданское состояние личности, ее правовое положение и интегрирующую в себе правосубъектность, правовой статус личности (права, свободы, обязанности) и юридические гарантии .
Полагаем, что категории «правовой статус» и «правовое положение» тождественны , т.к. обладают общей целевой направленностью, а именно, они призваны охарактеризовать взаимоотношения личности и государства, отобразить всю совокупность прав и обязанностей человека и гражданина, установленных и гарантированных государством. По нашему мнению, теоретико-правовая конструкция «политико-правовое состояние личности» объединяет в себе самостоятельные правовые категории, которые способны раскрыть вкладываемый в них смысл и без введения нового термина. По этому пути «пошел» и законодатель, озаглавив главу 3 Закона о гражданской службе - «Правовое положение (статус) гражданского служащего».
В правовой литературе по вопросу о включении того или иного элемента (категории) в состав правового статуса личности также высказаны разнообразные точки зрения. Например, ученые-правоведы считают, что его структу-ру образуют следующие элементы: юридические обязанности, субъективные права и юридические свободы, гражданство, общая правоспособность, правосубъектность, правовые нормы, принципы правового положения граждан, дееспособность, деликтоспособность, гарантии прав, гарантии исполнения обязанностей, законные интересы, юридические обязанности, ответственность за невыполнение обязанностей, общая (статутная) ответственность гражданина перед государством и обществом, нормы права, фиксирующие определенный вид правового статуса и другие.
Виды юридической ответственности государственных гражданских служащих
Не менее важным этапом в исследовании юридической ответственности государственных гражданских служащих выступает выявление особенностей отдельных ее видов.
Государственные гражданские служащие, являясь в первую очередь гражданами РФ, могут быть привлечены, как и все граждане России, к уголовной, административной, гражданско-правовой, дисциплинарной и иным видам ответственности. В этих случаях специфика их правового статуса не учитывается. Однако предметом дальнейшего исследования выступают именно отношения, которые складываются в процессе привлечения гражданского служащего к юридической ответственности в связи с совершением им должностного правонарушения.
Полагаем, что вне поля нашего зрения необходимо оставить исследование конституционной ответственности. Учитывая положения действующего российского законодательства, речь о конституционной ответственности должна вестись при привлечении к юридической ответственности субъектов, которые согласно Закона о гражданской службе не являются государственными гражданскими служащими, т.е. высших должностных лиц федеральных и региональных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти РФ и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления и их должностных лиц, поскольку им делегирована часть функций по осуществлению государственной власти (ст. 132 Конституции РФ)1. Актуальным в настоящее время является расширение круга субъектов конституционной ответственности и включение в него государственных служащих. Это, на наш взгляд, поспособствует усилению чувства долга и повышению уровня персональной ответственности государственного служащего.
Охрану всего комплекса общественных отношений, регулируемых различными отраслями российского права, осуществляет уголовная ответственность, обладающая следующими специфическими признаками: она наступает за наиболее опасные для общества посягательства и применяется как за совершение преступления, так и за приготовление, соучастие, покушение к нему. К тому же, предусмотренные уголовным законом наказания, существенно ограничивают правовое положение осужденного.
Субъектом уголовной ответственности является физическое вменяемое лицо, виновно совершившее общественно опасное деяние, запрещенное УК РФ под угрозой наказания, и достигшее возраста, с которого наступает уголовная ответственность. В теории уголовного права в данном случае говорят об общем субъекте преступления. Однако характер нарушаемых общественных отношений, поставленных под защиту уголовного закона, предопределяет особенности субъектов ответственности. Эти особенности зависят от вида и степени общественной опасности совершенного преступления, предусмотренного Особенной частью УК РФ, а также от наличия специальных признаков, которыми должны обладать субъекты преступления (так называемые специальные субъекты преступления2), чтобы быть привлеченными к уголовной ответственности. УК РФ называет, например, такие специальные признаки как наличие профессиональных обязанностей (ч. 2 ст. 109 УК РФ), служебное положение (ч. 2 ст. 136, ч. 2 ст. 141, ст. 149 УК РФ), специфика должностных функций (ст. 143, ч. 2 ст. 183 УК РФ), наличие специальных полномочий (ч. 1 ст. 285 УК РФ).
В том случае, если виновными противоправными действиями (бездействием) государственных гражданских служащих, совершенными ими в связи с выполнением (или невыполнением) возложенных на них должностных обязанностей, причиняется существенный вред государственным или общественным интересам, правам и свободам граждан, то применяется уголовная ответственность за должностные преступления, предусмотренная исключительно УК РФ. Государственный служащий, являющийся должностным лицом, будет считаться специальным субъектом преступления, квалифицируемого, например, по ч. 1 ст. 285 УК РФ, если его противоправные действия (бездействие) вытекают из осуществляемых им служебных полномочий и связаны с реализацией прав и выполнением обязанностей вследствие занимаемой им должности.
Анализ составов преступлений, закрепленных в Особенной части УК РФ, показывает, что речь об уголовной ответственности государственных гражданских служащих необходимо вести в «рамках» уголовной ответственности должностных лиц (прим. 1 к ст. 285 УК РФ), и соответственно, должностных преступлений, ответственность за совершение которых предусмотрена, например, главой 30 УК РФ (ст.ст. 285-293 УК РФ) «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». В соответствии со статьями главы 30 УК РФ государственные служащие, не относящиеся к числу должностных лиц, привлекаются к уголовной ответственности в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями УК РФ.
Государственные служащие, вне зависимости от того являются они должностными лицами или нет, могут выступать субъектами преступлений и нести уголовную ответственность, предусмотренную, например, ст. 315 УК РФ (неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта), ст. 169 УК РФ (воспрепятствование законной предпринимательской деятельности), ст. 188 УК РФ (контрабанда), ст. 304 УК РФ (провокация взятки либо коммерческого подкупа) и др.
Реализация уголовной ответственности (например, назначение должностному лицу наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью) либо прекращает существующие служебные правоотношения, порождая новые отношения ответственности, либо изменяет их. Применение уголовных наказаний лишает гражданина правового статуса государственного гражданского служащего. В связи с осуждением за совершение преступления правовой статус государственного служащего «перерождается» в иной правовой статус - в правовой статус осужденного гражданина РФ. Именно поэтому Е.С. Попкова приходит к выводу, что «юридическая ответственность как правовая форма государственного принуждения связана с особым правовым статусом лица, к которому применяются принудительные меры в силу совершения им правонарушения в целях выполнения им ранее возникшей обязанности, а также для несения лишений личного, имущественного и иного характера в качестве кары (наказания) правонарушителя» .
