Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика муниципальных правовых актов 16
1 Анализ особенностей процессов правотворчества и реализации права при осуществлении муниципальной власти 16
2 Понятие муниципального правового акта: основные современные подходы 32
3 Основные виды и формы муниципальных правовых актов 63
Глава 2. Система муниципальных правовых актов 97
1 Муниципальные правовые акты, содержащие норму права: понятие и особенности 97
2 Виды муниципальных правовых актов, не содержащих норму права 117
3 Современное состояние и перспективы развития системы муниципальных правовых актов в Российской Федерации 137
Заключение 158
Список использованных источников и научной литературы 162
- Понятие муниципального правового акта: основные современные подходы
- Основные виды и формы муниципальных правовых актов
- Виды муниципальных правовых актов, не содержащих норму права
- Современное состояние и перспективы развития системы муниципальных правовых актов в Российской Федерации
Введение к работе
з І.
Актуальность диссертационного исследования Правовая система Российской Федерации на современном этапе своего развития характеризуется научным переосмыслением основных понятий, что связано с трансформацией подходов к правопоннманию и влиянием общих принципов права на эти процессы Особую важность для правовой теории и практики представляют вопросы классификации правовых актов, их правовой природы, а также характера их соотношения друг с другом Задачи, связанные с формированием гражданского общества и правового государства в России, заставляют по новому взглянуть на многие ставшие привычными правовые категории, на предмет их соответствия современному этапу развития российского общества, государства и права
Расширение нормотворческнх возможностей населения муниципальных образований, участие муниципальных образований в европейских организациях, в приграничных отношениях, внедрение в общественное сознание идей социальной активности повышают значение мунишшачьнык правовых актов, которые являются одним из нанбочее сложных комплексов правовых актов в современной правовой системе России
Поскольку однозначного теоретико-правового осмысления проблем системы муниципальных правовых актов, разграничения нормотворческнх полномочия между различными уровнями осуществления публичной власти, проблем и механизмов обеспечения соответствия муниципальных правовых актов федеральному и региональному законодательству, возможности государственного вмешательства в правотворческую деятельность муниципальных образований, отмены их актов, выбора средств защиты не сформировалось, важно проанализировать юридическую силу муниципальных правовых актов, их место и роль в механизме правового регулирования и сферу применения с позиций современной теории права и государства
Актуальность диссертационного исследования определяется также тем, что вступление в силу с 1 января 2009 года Федеральных закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 8 ноября 2007 года
№ 260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодатечьные акты Российской Федерации в связи с организацией и введением регистра муниципальных правовых актов» существенно изменило систему mj ниципальнььх правовых актов, а также порядок организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов
Исследование проблем создания и применения муниципальных правовых актов, влечет за собой также анализ различною характера использования правовых средств и различных результатов правового регулирования Однако в современной юридической литературе в основном исследуются законы и иные нормативные правовые акты, нормативные договоры Муниципальный правовой акт представляет собой недостаточно изученную правовую категорию, что является причиной его недооценки либо игнорирования
Различные виды муниципальных правовых актов образуют иерархическую систему, которая, являясь относительно самостоятельной, должна рассматривается как единый комплекс Огромное количество муниципалитетов, объективно предопределенная специфика в вопросах их структурной организации, в каждом конкретном случае приводят к весьма существенному своеобразию в вопросе построения системы муниципальных правовых актов конкретного муниципального образования Вместе с тем, такое построение не может и не должно быть оторвано от общих закономерностей, существующих в данной сфере Поэтому, необходимо обобщение накопленного за последние годы эмпирического опыта правовой регламентации видов и форм муниципальных правовых актов, самого механизма муниципального правотворчества Обозначившиеся тенденции и противоречия в практике правоприменения также нуждаются в детальном рассмотрении и унификации понятийно-категориального аппарата
Актуальность темы настоящего исследования обусловлена также отсутствием научных разработок комплексного характера, посвященных теоретическому осмыслению новелл федератьного законодательства, связанных с систематизацией муниципальных правовых актов, в то время как многие из вопросов данной проблематики являются достаточно дискуссионными Таким образом, учитывая изложенное, теоретико-правовой анализ муниципальных
5 правовых актов как самостоятельного вида правовых актов в Российской Федерации представляет интерес как для правовой науки, так и для правотворческой, правореализационной и правоприменительной деятельности
Степень научной разработанности темы. Муниципальный правовой акт как результат правотворчества и реализации права при осуществлении муниципальной втасти не быт предметом специального научного исследования Отдельные научные основания проблематики, поставленной в настоящем исследовании, попучили разработку в трудах представителей советской и современной правовой науки
В советский период исследование природы правовых актов в рамках
общей теории государства и права осуществляли С А Авакьян, С Н Братусь,
Р Ф Васильев, Н П Воронов, В М Горшенев, С Л Зігвс, О С Иоффе, Д А
Керимов, С Ф Кечекьян, Р И Кондратьев, В В Копейчиков, О Е Кутафин,
А В Мицкевич, И Б Новицкий, Н Н Разумович, М С Строгович,
М Р Шабанов, А Ф Шебанов, Р О Халфнна и другие На современном этапе
общетеоретические исследования проблемы правового акта как формы и ис
точника права нашли свое отражение в трудах С С Алексеева,
Л И Антоновой, С В Бошно, А В Васильева, Н А Власенко,
ИВ Котелевской, В В Лазарева, И Б Ломакиной, О В Маловой,
А В Малько, М Н Марченко, Н И Матузова, С В Полениной,
Н В Снльченко, Н Е Садохпной, Ю А Тихомирова, Е В Царегородскои и других
В исследование вопросов муниципальных правовых актов внесли вклад
представители различных отраслевых наук Л А Андреева, С И Арбузов,
Г В Барабашев, Д А Баринов, Н С Бондарь, И В Выдрин, А Е Гавришев,
МЮ Дитятковский, БЦ Жалсанов, АН Кокотов, О В Кудрякова,
С Н Лопатина, Т С Масловская, А А Петров, А Н Романов,
Г 3 Фахрисламова, С И Чащина, В Е Чиркин, Н М Чепурнова,
Д ТО Шапсугов, К Ф Шеремет, Е С Шугрина, А В Юсупов и другие
В работе также использованы труды зарубежных ученых М Дрейера, Г Кельзена, У Майер-Кординг, О фон Гирке, В Рибхедж, Э Тилком, А Ток-виля, X Вотман, и др
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся как в ходе создания и принятия муниципальных правовых актов, так и правоотношения, возникающие при применении муниципальных правовых актов, имеющих нормативный характер и исполнении индивидуальных муниципальных правовых актов, а так же организации муниципальных правовых актов как сложного самостоятельного комплекса в правовой системе Российской Федерации
Предметом диссертационного исследования являются нормы права, регулирующие создание муниципальных правовых актов, порядок их принятия и компетенцию субъектов, управомоченных па их принятие, а так же состояние разработанности в юридической науке проблем правовой природы, юридической силы и системы муниципальных правовых актов
Цель диссертационной работы заключается в комгпексном теоретико-правовом исследовании понятия и признаков муниципального правового акта как акта правотворчества и реализации права на основе выявления общих и особенных тенденций развития системы муниципальных правовых актов
Для достижения поставленной цели определены основные задачи исследования
- выявить юридическую природу муниципального правового акта с точ
ки зрения процессов правотворчества и реализации права на муниципальном
уровне,
выделить признаки, присущие муниципальному правовому акту, и уточнить его определение,
проанализировать виды и формы муниципальных правовых актов, провести их классификацию,
исследовать муниципальные правовые акты, содержащие норму права,
изучить основные виды муниципальных правовых актов ненормативного характера,
выявить тенденции развития системы муниципальных правовых актов и внести предложения по вопросам совершенствования системы муниципальных правовых актов в Российской Федерации
Методологической основой диссертационного исследования высту-шпи методы, базирующиеся на применении всеобщих принципов научного познания (объективности, всесторонности, полноты), а также общенаучные методы познания (анализ, синтез, системный и структурно-функциональный подходы, индукция, дедукция и тд) и специальные частно-научные методы исследования (сравнительно-правовой, формально-юридический) Их применение позволило диссертанту изучить объект исследования целостно и всесторонне
Теоретической основой исследования послужили фундаментальные
положения, содержащиеся в научных трудах в сфере общей теории права
С С .Алексеева, А В Васіпьева, РФ Васіпьева, В В Еремяна,
А Д Керимова, В В Лазарева, А В Мицкевича, Г В Мальцева, А В Малько, М Н Марченко, Т Д Матвеевой, Н И Матузова, В С Нерсесянца, С И Носова, А С Пиголкина, В М Сырых, Ю А Тихомирова и других
Источниковедческую базу исследования составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 года, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации
Были исспедованы основные виды муниципальных правовых актов -уставы муниципальных образований, соглашения между муниципальными образованиями, решения органов местного самоуправления и их должностных лиц, документы программного характера
Так же были изучены решения Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, акты Верховного Суда Российской Федерации, затрагивающие предмет исследования
Дополнительными источниками стали рекомендации Конгресса муниципальных и региональных властей Совета Европы, в сессиях которого с 1996 года принимает участие Российская Федерация
Научная новшнп диссертационного исследования заключается в научном осмыслении юридической природы муниципального правового акта,
8 обусловленной, прежде всего, самой природой местного самоуправления как разновидности публично-властной структуры - муниципальной власти Проведенное исследование позволяет диссертанту рассматривать муниципальный правовой акт как результат реализации муниципальной властью своих публичных функций по принятию и реализации правовых норм
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
Диссертант, на основе понимания правого акта как текстуального закрепления правовой информации в письменной форме, выделил признаки общие для всех видов муниципачьных правовых актов муниципальный правовой акт представляет собой результат правомерных действий управомочен-ным субъектов, посредством которого фиксируется правовая информация, он направлен на дости/кение определенных правовых постедствий и характеризуется близким положением субъекта - производителя правовой информации и субъекта - получателя, издается по вопросам местного значения и при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправіения, при этом обладает свойством общеобязательности, но не выполняет охранительной функции в том смысле, что им не устанавливаются правовые основания и пределы юридической ответственности
Диссертантом проведен анализ существующих видов муниципальных актов и разработана их классификации по следующим основаниям 1) характер правовой информации, 2) субъекты, продуцирующие информацию, 3) порядок принятия, 4) форма муниципального правового акта
- Муниципальные правовые акты, содержащие норму права
1) правовые акты, обладающие признаками нормативного правового акта — действуют в отношении неопределенного круга лиц длительное время, многократно применяются и не изменяют свое содержание при применении (в таких формах, каь уставы муниципальных образований, решения, принятые на местном референдуме (сходе) граждан, решения представительного органа местного самоуправления, постановления главы муниципального образования (главы администрации),
9 2) правовые акты, обладающие признаками нормативного договора (соглашения о перераспределении полномочий), - Ненормативные муниципальные правовые акты
являющиеся актами правоприменения, носящими индивидуальный характер (в таких формах, как решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, связанные с отношениями на муниципальной службе - о назначении, перемещении или освобождении от должности, вопросах прохождения муниципальной службы, с пенсионными, социальными и иными правоотношениями, создании, реорганизации, ликвидации, наименовании и переименовании организаций).
правовые акты, содержащие положения распорядительного характера (в таких формах как решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления о строительстве и реконструкции конкретных зданий, сооружений предприятий и пуске их в эксплуатацию, о выделении материалов, машин, оборудования, товаров, изделий, о выделении и разрешении расходовать денежные средства на проведение конкретных мероприятий, об отводе земель отдельным предприятиям, учреждениям, организациям и т д ),
3) правовые акты, содержащие положения организационного ха
рактера (в таких формах как решения органов местного самоуправления
и должностных лиц местного самоуправления о созыве совещаний, кон
ференций, съездов и т п, о внесении правовых актов и их проектов на
рассмотрение и утверждение, регламентов по вопросам внутренней ор
ганизации органов местного самоуправления, административных регла
ментов о порядке предоставления муниципальных услуг),
муниципальные правовые акты, фиксирующие юридические факты (в форме ордеров, свидетельств, сертификатов и т п),
правовые акты, содержащие положения договорного характера (соглашения, заключенные органами местного самоуправления в области межмуниципального и приграничного сотрудничества),
10 7) муниципальные акты, содержащие положения рекомендательного характера (решения территориального общественного самоуправления, межмуниципальных объединений, которые с одной стороны являются муниципальными, поскольку затрагивают интересы широкого круга лиц, принимаются по вопросам местного сообщества и являются важным институтом взаимодействия между органами мунищшатьной власти и населением, с другой стороны, поскопьку субъекты их принятия не относятся h публично властным институтам, сам их правовой характер спорен)
На основе анализа действующего законодательства, правотворческой и правоприменительной практики диссертантом выявлены следующие тенденции развития муниципальных правовых актов
правотворческая деятельность муниципальных образований не успевает за изменениями, происходящими в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов,
поскольку практика применения муниципальных правовых актов до сих пор не имеет устоявшихся процедурных форм, используются различные способы донесения правовой информации до субъектов права (презентации, ролевые игры с участием муниципальных учреждений и предприятий малого и среднего бизнеса, принятие административных регламентов по предоставлению муниципальных услуг, унифицирующих практику применения норм права, и т п ),
современная правотворческая практика муниципальных образований не в полной мере соответствует сложившимся в теории права представлениям о форме нормативного правового акта существует как общая тенденция издания в форме решений представительного органа местного самоуправления индивидуальных предписаний, решения разовых и даже порученческих вопросов, так и тенденция смешивать в одном акте положения нормативною и правоприменительного характера,
- в системе муниципальных правовых актов наблюдается тенденция
увеличения общего их количества, что приводит к возникновению коллизий,
II проблем при реализации правовых норм в правоприменительной практике, большому количеству редакционных и технических ошибок
- существует также проблема принятия органами местного самоуправления муниципальных районов решений, относящихся к почномочиям сельских поселений, что допустимо только в случае наличия соответствующих соглашений о передаче полномочий
Оценка статистических показателей1 правотворческой деятельности обосновывает необходимость повышения как технико-юридического качества муниципальных правовых актов, так и процесса их принятия, проведению мероприятий по налаживанию системы учета муниципальных правовых актов в Российской Федерации
Анализ существующей судебной практики в области оспаривания муниципальных правовых актов показывает острую потребность в установлении на уровне федерального закона четких критериев разграничения нормативных правовых актов и предписаний ненормативного характера, закрепив определение нормативного правового акта, его признаков и форм
По мнению автора, технико-юридическое качество муниципального правового акта, сказывающееся на его эффективности, непосредственно связано с соблюдением таких основных правил юридической техники как конкретность правового регулирования, логическая взаимосвязь нормативных и индивидуальных предписаний, имеющихся в правовом акте, краткость и компактность изложения нормативного материала, ясность, простота и доступность языка правового акта, точность формулировок, выражений и отдельных терминов правового акта, наличие единых приемов правотворчества В работе также обоснован тезис о том, что повышению качества и эффективности правового регулирования будут способствовать
совершенствование теории источников российского права,
деятельность по учету муниципальных актов на уровне субъекта Российской Федерации,
' Доклад Генерального проку рора Российской Федерации Ю А Чайка «О состоянии законности и
правопорядка в Российской Федерацші в 2008 году и о проделанной работе по их укреплению» от 13 05 2009 // официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации http //genproc gov ru/gerprokiiror/appearaiices/document-26/
единое методологическое обеспечение правотворчества различного уровня,
повышение гражданской активности населения, уровня его правовой культуры,
повышение профессионализма муниципальных служащих
Особое значение диссертант придает мерам, направленным на обеспечение доступности правовой информации, что должно позволить каждому члену муниципального сообщества стать непосредственным участником всего процесса местного самоуправления, а органам государственной власти и органам местного самоуправления, их должностным лицам оперативно владеть юридической информацией, проводить текстуальное сравнение правовых актов с учетом изменений и дополнений, сверять их с новыми проектами Диссертант, проанализировав текущую деятельность по разработке и внедрению муниципального регистра, подчеркивает необходимость включения в регистр муниципааьных правовых актов, не содержащих норму права, с целью реализации конституционного права граждан на доступ к правовой информации в том числе к официальным текстам правовых документов
Проблема создания всех условий для получения полной информации органами государственной власти, местного самоуправления, должностными лицами, членами местного сообщества и организациями требует пристального внимания и изучения зарубежного опыта подобной деятельности (например, опыт стран Совета Европы по организации мер, направленных на развитие новых технологий, способствующих реализации открытости, прозрачности и подотчетности местных властей, вовлечения граждан в процессы управления и демократии, опыт США по аутсорсингу в сфере учета и систематизации муниципальных правовых актов)
Резолюция Конгресса реї цокольных и местных властей 266 (2008) от 29 мая 2008 года «Информационные технологии ответ на запросы местных властей» /официальный сайг Совета Европы https //wed сое int/com instranet InstraServlet?command=com mstranet CmdBlobGet
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные в нем выводы развивают и дополняют представления о сущности, видах и учете правовых актов в правовой системе Российской Федерации, муниципальном нормативном правовом акте как источнике современного российского права и могут быть полезны для дальнейших научных исследований в данной области
Теоретические положения диссертационного исследования могут быть использованы в дальнейшем при подготовке учебно-методических материалов и преподавании общей теории права, курсов по муниципальному праву России
Апробация результатов диссертации. Основные положения и выводы исследования обсуждены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, докладывались диссертантом на научно-практігческітх конференциях «Вопросы теории и практики российской правовой науки» (Пенза, 2008), «Проблемы управления социально-экономическими процессами регионов» (Калининград, 2009), а таьже отражены в опубликованных научных статьях автора
Общая позиция автора в отношении муниципального правового акта получила дальнейшее развитие в практической деятельности Уставного Суда Калининградской области
Структура работы обусловлена поставленной целью исследования и направлена на решение установленных задач Работа состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения и списка использованных нормативных источников и научной литературы
Понятие муниципального правового акта: основные современные подходы
Важным аспектом в исследовании процессов правотворчества и реализации права на муниципальном уровне является вопрос: могут ли муниципальные органы «творить» право. В современной российской юридической доктрине широко распространена позиция, в соответствии с которой юридическая природа муниципального правового акта является производной, санкционированной, от государственной воли3.
Так, в четком позитивистском ключе выступает Н.М.Марченко, по мнению которого, через нормативные акты «преломляется государственная воля». «.. .местные самоуправляемые территории, будучи субгосударственными по своей природе образованиями, с точки зрения позитивного права сами по себе не могут выступать в качестве субъектов правотворчества, а, следовательно, - принимать юридические по своему характеру, общеобязательные акты. Они могут обладать такого рода полномочиями только с санкции государства. Последняя в самых разных формах содержится в целой серии федеральных и региональных законодательных актов, создающих правовую основу местного самоуправления» 4.
В том же направлении выступает и Г.З. Фахрисламова, которая отмечает, что «лишь государство или отдельные его органы могут санкционировать издание органами местного самоуправления, администрациями предприятий, учреждений, организаций правовых норм, порождающих права и обязанности»5.
Е.С. Шугрина в свою очередь выделяет три способа санкционирования правотворческой деятельности органов местного самоуправления: а) органы самоуправления по своей инициативе разрабатывают нормы, которые приобретают юридический характер по предварительной санкции государства; б) органы государства утверждают разработанные органами самоуправления нормативные акты; в) государство создает общие (типовые) нормы (в форме рекомендаций); органы самоуправления их детализирует применительно к конкретным условиям и представляют на утверждение (или регистрацию) б соответствующему государственному органу . Несмотря на то, что нормативная теория муниципальных правовых актов имеет давнюю историю и прочное научное обоснование в работах видных отечественных и зарубежных специалистов, ей присущ ряд недостатков, как свойственных теории в целом, так и обнаруживаемых главным образом в современной российской доктрине.
Прежде всего, необходимо отметить, что причина широкого распространения нормативной теории сегодня состоит в осознанном или неосознанном заимствовании институтов советского права. В самом заимствовании, разумеется, ничего плохого нет, если институт органично включается в новую экономическую и правовую систему и получает обоснование исходя из ее принципов построения.
Вместе с тем, в советский период нормативное регулирование отношений самоуправления на местном уровне характеризовалось совершенно иными чертами: приоритетностью подзаконного нормотворчества и фактическим доминированием в системе нормативного регулирования актов, издаваемых партийными органами (решений и директив административно-приказного характера) . Еще в одном из первых диссертационных исследований в России Н.П. Воронов рассматривал нормотворческую деятельность местных органов, исходя из их места в общей системе государственных органов, «как составную часть нормотворчества Советского государства» .
Санкционированное правотворчество было формой реализации полномочий органов государственной власти, которые делегировали свое право на правотворчество не органам местной власти, а отдельным общественным организациям.
Между тем, механическое перенесение такого порядка осуществления правотворчества на органы местного самоуправления на современном этапе является ошибочным. Проблема локального нормотворчества негосударственных организаций советского периода заключается в том, что оно, основывалось исключительно на принципах огосударствленной экономической и правовой системы и могло существовать только при условии включения таких организаций в структуру государственного управления. Принятие совместных нормативных правовых актов действительно допускалось, в частности постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР, либо предварительное или последующее уполномочие профсоюзов со стороны государства по самостоятельному урегулированию определенного круга вопросов. Вместе с тем, на примере компартии становится понятно, в чем, собственно, заключалась природа такой нормотворческой власти и такого «санкционирования». Рассматривать КПСС как общественный институт, независимый от государства, которому последнее «санкцией» предоставляет полномочие создавать нормы, конечно, неверно: речь в данном случае идет о включении, пусть и неформальном, политической организации в структуру государственного управления, о сращивании партийного и государственного аппарата. То же имело место и в других случаях санкционирования.
Не случайно, В.М. Горшенев называл санкционирование видом нормотворческои деятельности государственных органов, а деятельность общественных организаций по созданию норм права соответственно «участием профсоюзов и всех видов кооперации... в нормотворческои деятельности органов Советского государства» . «Даже в случаях государственного санкционирования того или иного правила (а не только прямого правотворчества) это правило исходит от государства»10. Это касается и «локального нормотворчества» советских юридических лиц, представлявших собой главным образом государственные предприятия: все эти «негосударственные» организации являлись не чем иным, как составной частью системы государственного управления, и только поэтому могли рассматриваться в качестве нормотворческих органов11.
В настоящее время в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 12) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление в Российской Федерации в пределах своих полномочий самостоятельно.
Основные виды и формы муниципальных правовых актов
Термин муниципальный правовой акт впервые был закреплен Федеральным законом Российской Федерации от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» " (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ). Под муниципальным правовым актом понимается решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер (статья 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года№ 131-ФЗ).
Анализируя содержание определения, данного в Федеральном законе, российские ученые-конституционалисты обычно называют шесть классифицирующих признаков муниципального правового акта : муниципальный правовой акт представляет собой вид письменного документа; муниципальный правовой акт действует в пределах территории муниципального образования; муниципальный правовой акт обладает свойством общеобязательности; муниципальный правовой акт обладает особым предметом правового регулирования, - в него входят - вопросы местного значения и вопросы осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; устанавливает либо изменяет общеобязательный характер, либо имеет индивидуальный характер.
Иногда, основываясь на законодательстве или доктрине, называют другие классифицирующие признаки: нормативное многообразие актов в виду сочетания в них общенормативных, конкретно-регулирующих и оперативных предписаний; близкое положение субъекта издания и адресата правового акта; конкретизирующая роль по отношению к законам; учет местных особенностей; упрощенные порядок принятия и форма34.
С учетом сказанного рассмотрим основные подходы к определению муниципального правового акта и отдельные его признаки.
Явление, исследуемое в рамках данной работы, получило обозначение в нескольких терминах. В юридической литературе можно встретить выражения «акты муниципальной власти», «правовые акты местной власти», «акты органов местного самоуправления», «правовые акты муниципальных образований», «местные правовые акты», «правовые акты местного самоуправления». В литературе все они употребляются как синонимы. Однако буквальное значение данных терминов не всегда адекватно исходному понятию. Во всех терминах используется слово «акт» или «правовой акт», но в первых двух - дополнением к ним выступает понятие «власти», в других - «органы местного самоуправления» и «муниципальное образование», то есть используются слова, семантическая сочетаемость которых может быть поставлена под сомнение.
Термин «местные правовые акты» также не вполне удачен. В силу многозначности слова «местный» этим термином могут обозначаться локальные акты, правовые акты субъектов Федерации в противоположность федеральным актам, акты местных органов государственной власти. Термин «муниципальные правовые акты» в этом смысле более четко очерчивает предмет нашего исследования. Именно он и был принят законодателем в качестве определяющего.
В качестве родового понятия по отношению к исследуемому явлению законодатель использует термин «решение». Вместе с тем, в отечественной правовой теории данный подход получил отрицательную оценку. Так, А.В. Леонтенков" отмечает в своей работе, что при использовании в качестве родового понятия термина «решение» возникает «противоречие: с одной стороны, все нормативные правовые акты - это решения; с другой - решениями называют только акты представительного органа местного самоуправления, в то время как глава муниципального образования издает постановления и распоряжения». Далее он предлагает законодателю при решении данной проблемы исходить из доминирующей в юриспруденции трактовки правового акта как разновидности правового документа.
Действительно, в отношении правового акта в отечественной правовой доктрине сложился достаточно устойчивый подход, определяющий правовой акт через термин «правового документа». Так, Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская предлагают следующее определение правового акта: «Правовой акт — это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлением, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений» .
В данном определении, как и в подобных ему, правовые акты раскрываются как акты-документы, в то время как этимологическое значение правового акта как акта-действия вуалируется.
Вместе с тем, отдельные авторы формулируют понятие термина правовой акт с учетом обоих этимологических подходов: так, С.С. Алексеевым были сформулированы три значения термина «правовой акт». Термин «правовой акт», - писал он, - «может означать: выражение воли, то есть акт как таковой (правомерное действие); способ выражения и закрепления воли, то есть документы; и то и другое одновременно, то есть акт - документ»37.
Р.Ф. Васильев правовой акт определяет как «волеизъявление управомоченного субъекта права, регулирующее общественные отношения путем установления (изменения, отмены, изменения сферы действия) правовых норм, а также установления (изменения, прекращения) конкретных правоотношений, результаты которого в виде велений, обращений, соглашений и т.п. в установленных законом случаях фиксируются в документальной форме (в акте-документе)» .
Виды муниципальных правовых актов, не содержащих норму права
Несмотря на то, что большая часть предписаний органов местного самоуправления не имеет нормативного характера, подробной и всесторонней их характеристики в литературе пока нет, их сущность и юридическая природа широко не освещаются. Некоторые авторы при характеристике муниципальных правовых актов вообще не разграничивают понятия «акт» и «предписание», «ненормативный акт», «правоприменительный акт»189. Имеются отдельные отрывочные указания на особенности этих актов, их отличия от нормативных. «Ненормативные ... содержат предписания, относящиеся к одному, вполне определенному исполнителю, и выполняются, как правило, в порядке однократного их применения. По своим юридическим признакам ненормативные акты есть акты применения нормы права к одному из тех конкретных общественных отношений, которые предусмотрены правовой нормой в своем общем типичном виде»190.
Вместе с тем, содержание муниципальных правовых актов не исчерпывается только предписаниями индивидуального характера, предписаниями, направленными на установление (изменение, прекращение) конкретных правоотношений. Органы местного самоуправления нередко обращаются с призывами, дают оценку деятельности организаций и должностных лиц и т.д. В этих условиях есть основания считать неточной обычно проводимую классификацию всех муниципальных правовых актов на нормативные и индивидуальные, равно как и подразделение их на нормативные и акты применения права. Не все ненормативные акты органов местного самоуправления имеют индивидуальный характер и тем более не все они могут считаться актами применения права. Более правильным представляется классифицировать муниципальные правовые акты по характеру правовой информации - на две группы нормативные и ненормативные исследовать их отдельные виды и формы.
Четкого единого понимания правовых актов индивидуального характера нет. В отличие от нормативных правовых актов, индивидуальные акты не получили широкой разработки в теории права. Так, С.С. Алексеев подчеркивал, что «слабая изученность индивидуальных правовых актов в теории права» влечет за собой тот факт, что «неразрывно функции регламентации общественных отношений и властепринудительные свойства правового регулирования связываются исключительно с юридическими нормами». «Конечно, - пишет он, - юридические нормы являются общим регламентатором в обществе. Однако на основе и в пределах, установленных юридическими нормами, регламентация общественных отношений может осуществляться также при помощи индивидуального веления. Недоучет этого обстоятельства и базирующаяся на этом абсолютизация норм как регламентатора общественных отношений и приводит ошибочному решению некоторых других вопросов (в частности, к признанию «нормативным» всякого акта, который направлен на регламентацию общественных отношений)» \
Д.А. Керимов отмечал важность индивидуальных правовых актов, поскольку эти предписания ненормативного характера подчиняют конкретные отношения (или их группу) существующей системе, приводят эти отношения в порядок, установленный нормами права.192 С точки зрения реализации права индивидуальные правовые акты являются правоприменительными. Акт применения права — это «официальный акт — документ компетентного органа, содержащий властное веление по применению права» .
Общими чертами индивидуального правового акта являются: его поднормативный характер, то есть акт принимается на основе и в соответствии с юридическими нормами, акт порождает права и обязанности только у тех субъектов, которым он адресован и прекращает свое действие с реализацией этих прав и обязанностей, рассчитан на одноразовое применение, относится либо к персонифицированным лицам, либо к конкретным жизненным ситуациям. Индивидуальные правовые акты являются важным и необходимым средством реализации общих предписаний правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах. Индивидуальные правовые акты не входят в иерархическую систему правовых актов, так как вертикальная структура характерна только для нормативных правовых актов. Отличие нормативных правовых актов от индивидуальных заключается также в том, что первые в противоположность вторым являются источниками права.
Среди ненормативных актов наряду с актами применения права, которые имеют индивидуальный характер и составляют их основную группу, значительное место занимают и другие акты, в частности акты, содержащие руководящие директивные предписания, предписания организационного и распорядительного характера, а также различного рода соглашения, издание и заключение которых не вносит изменения в систему существующих правовых норм и не вызывает возникновение (изменение, прекращение) конкретных правоотношений. Их юридическая функция, служебная роль по отношению к правовым нормам состоит в том, что, в конечном счете, они все направлены на организацию исполнения и обеспечения соблюдения правовых норм, их реализацию. Таким образом, она имеет как бы вспомогательный характер. Такие акты часто имеют общий характер, адресуются большому числу исполнителей и рассчитаны на длительное время и совершение не единичных, а многих действий. Это обстоятельство иногда порождает неправильную квалификацию некоторых декларативных актов как нормативных. Но коль скоро в акте нет предписаний, устанавливающих (отменяющих, изменяющих) определенные общие правила поведения, то есть предписаний, вносящих изменения в систему действующих правовых норм, относить их к нормативным оснований нет.
Наряду с муниципальными правовыми актами применения права, актами, содержащими положения организационного и распорядительного характера необходимо выделить группу актов, фиксирующих юридические факты. Поскольку в механизме правового регулирования функции юридических фактов тесно переплетаются с функциями актов индивидуального регулирования, акты, фиксирующие юридические факты, в качестве отдельного вида выделяют довольно редко. Вместе с тем, особое содержание, выраженное в виде фиксации юридически значимых жизненных обстоятельств, событий, действий, вызывающих наступление определенных правовых последствий — возникновение, изменение или прекращение правовых отношений, позволяют говорить о существовании такого вида актов в системе муниципальных актов.194 Примером подобного муниципального акта может служить свидетельство, выдача которого предусмотрена в рамках Муниципальной целевой программы «Обеспечение жильем молодых семей в городе Калининграде на 2006-2010 года»195.
Современное состояние и перспективы развития системы муниципальных правовых актов в Российской Федерации
Развитие Российской Федерации как демократического правового государства предполагает формирование единой и непротиворечивой правовой системы, соответствующей современным потребностям и интересам российского общества.
В ежегодном Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации «России надо быть сильной и конкурентоспособной»" отмечалось, что большое значение имеет обеспечение единства и полноты правового регулирования в Российской Федерации, устранение множественности и противоречивости нормативных правовых актов, принимаемых всеми правотворческими органами. Поставленные восемь лет назад цели являются актуальными и на сегодняшний день в отношении муниципальных правовых актов. Упорядочивание муниципальных правовых актов объективно необходимо в современной России, когда в условиях, осуществляемых в стране, реформ увеличивается количество муниципальных правовых актов. Если на момент опубликования Федерального закона о местном самоуправлении от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в Российской Федерации существовало 11 733 муниципальных образования, то, к 1 июлю 2008 года законами субъектов Российской Федерации были утверждены границы 24 144 муниципальных образований, то есть за пять лет количество муниципальных образований в Российской Федерации увеличилось вдвое . Поскольку, каждое муниципальное образование в среднем принимает примерно 25-35 тысяч актов в год (из них около 25% нормативного характера), можно представить себе масштабы рассматриваемого явления.
В ноябре 2007 года был принят Федеральный закон № 260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов»" . Закон внес изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», установив, что все муниципальные нормативные акты подлежат включению в федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов, который, в свою очередь состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
10 сентября 2008 года Правительство Российской Федерации утверждает Положение «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» " . В соответствии с разработанным положением Министерство юстиции Российской Федерации обеспечивает сбор регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; ввод информации в регистр; гарантированное хранение информации в регистре; ведение классификаторов, словарей и справочников регистра; ведение информационного портала регистра; предоставление гражданам и организациям сведений, содержащихся в регистре; режим защиты сведений, содержащихся в регистре.
В декабре 2008 года Министерство юстиции Российской федерации утверждает Методику ведения федерального регистра муниципальных правовых актов227. В соответствии с разработанными положениями, в регистр включаются муниципальные нормативные правовые акты и дополнительные сведения к ним: муниципальные акты,, изменяющие (дополняющие) муниципальный акт в целом (новая редакция) или его часть; муниципальные акты, содержащие положения об отмене, признании утратившими силу, продлении срока действия, приостановлении действия муниципального акта, признании его недействующим; муниципальные акты, устанавливающие порядок, сроки ввода в действие (вступления в силу) основного муниципального акта в целом или его частей, а также содержащие иную информацию о состоянии или изменении реквизитов муниципального акта.
В регистр также включаются действующие муниципальные акты вне зависимости от срока их действия, как опубликованные, так и неопубликованные муниципальные акты, а также следующие дополнительные сведения: экспертные заключения уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации на муниципальные акты; акты прокурорского реагирования, принятые в отношении муниципальных актов (представления, протесты и заявления в суд); решения, постановления и определения федеральных судов общей юрисдикции; решения, постановления и определения федеральных арбитражных судов; решения и постановления конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации по делам о проверке соответствия муниципальных правовых актов конституции (уставу) субъекта Российской Федерации; предписания антимонопольных органов; акты органов государственной власти об отмене или приостановлении действия муниципальных актов в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им на основании федерального закона или закона субъекта Российской Федерации; письма, иная информация, поступившая из органов прокуратуры, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления и иных государственных органов.
Организация и ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.
Ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации включает в себя следующие функции: юридическую обработку муниципального нормативного правового акта и присвоение правовому акту номера государственной регистрации; формирование реквизитов муниципального нормативного правового акта и заполнение полей карточек документа; проведение юридической экспертизы муниципального нормативного правового акта; обработку дополнительных сведений, формирование их текстов в электронном виде; формирование интегрированной базы данных регионального регистра. В рамках исполнения федерального законодательства, активная правотворческая деятельность развернулась в субъектах Российской Федерации. Так в Калининградской области, в начале 2009 года уже были приняты Закон Калининградской области от 10 марта 2009 года № 331 «О региональном регистре муниципальных нормативных правовых актов» и Порядок работы по организации и ведению регионального регистра муниципальных нормативных правовых актов22 . Каковы цели и принципы предлагаемых законодателем мер? Разработанные положения определяют организацию работы и ведение регионального регистра муниципальных нормативных правовых актов уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в целях систематизации и учета муниципальных нормативных правовых актов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации и создания условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах органами государственной власти, местного самоуправления, должностными лицами и организациями.
В Регистре должна содержаться также информация о действии муниципального акта: «действующий» (если муниципальный акт является действующим); «недействующий» (если муниципальный акт отменен или признан утратившим силу органом, его принявшим, а также в случае признания судом муниципального акта недействующим); «действие приостановлено» (если действие муниципального акта приостановлено); «не вступил в силу» (в случае, если муниципальный акт принят, но в тексте имеется указание на вступление в силу по истечении определенного срока после официального опубликования (обнародования) или на дату вступления в силу).
Необходимым элементом порядка включения в Регистр становится классификация (индексирование) муниципальных актов, которая представляет собой определение тем муниципального акта в целом, а также отдельных его частей и отнесение в соответствии с тематическим содержанием муниципального акта к разделам, подразделам, пунктам или подпунктам классификатора правовых актов с присвоением муниципальному акту в целом и отдельным его частям соответствующих индексов классификатора.
Похожие диссертации на Муниципальные правовые акты в правовой системе Российской Федерации: теоретико-правовой анализ
