Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Состояние регионального законодательства в Российской Федерации в современных условиях 11
1. Правовое положение конституций и уставов республик, краев и областей, создающих предпосылки для правотворческой деятельности на уровне субъектов Российской Федерации 11
2. Принципы формирования регионального правотворчества ...43
Глава 2. Основные направления развития законодательства регионов 75
1. Модель регионального законодательства 75
2. Особенности регионального правотворчества, регламентирующего правоохранительную деятельность на уровне субъектов РФ 95
3. Региональное правотворчество в области контрольно-проверочной работы 117
Глава 3. Перспективы развития регионального правотворчества в контексте либерально-демократических преобразований в современной России 137
Заключение 160
Список литературы 171
- Правовое положение конституций и уставов республик, краев и областей, создающих предпосылки для правотворческой деятельности на уровне субъектов Российской Федерации
- Принципы формирования регионального правотворчества
- Модель регионального законодательства
- Перспективы развития регионального правотворчества в контексте либерально-демократических преобразований в современной России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последние годы в рамках федеративного устройства России проблемный характер приобрел вопрос региональной правотворческой деятельности, так как углубление федерализма, неизбежно связанное с децентрализацией правового регулирования и разграничением правотворческой компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти, повлекло за собой дисгармонию между федеральным и региональным законодательством. В целях разрешения этого противоречия в конце XX века в Российской Федерации в интересах обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов была проведена значительная работа, направленная на приведение в соответствие указанных видов законодательства.
Разрешение этой проблемы, вместе с тем, не означает отказ от нормо-творческой деятельности на уровне субъектов Российской Федерации, поскольку регионы России обладают конституционным правом формировать собственное законодательство. Основными аспектами здесь являются тенденции следования собственному предмету ведения и моделирования правовых актов, базирующихся на научно обоснованных технологиях правотворческой деятельности. С точки зрения научного исследования законодательство субъектов РФ представляет несомненный научный интерес, так как позволяет объективно выявить роль правотворческой деятельности субъектов РФ в отечественной системе права. Здесь возникает вопрос и о подсистеме регионального законодательства в структуре федерального законодательства. Особый интерес представляет и проблема соотношения федерального и регионального законодательства применительно к правовому обеспечению тех функций российского государства, которые приобрели в современных условиях новый смысл. В частности, это такие виды деятельности, как обеспечение общественной безопасности и общественного порядка, контроль за расходованием бюджетных средств, осуществление контрольно-проверочной
работы в иных сферах. Указанные обстоятельства и обусловливают актуальность темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. В 90-х годах XX века проблема регионального правотворчества стала предметом научного исследования отечественных специалистов в области теории государства и права. Так, А.Б. Пасту-шенко изучил ряд вопросов правоворчества субъектов РФ (1996 г.), а П.М. Курдюк проанализировал состояние, проблемы и перспективы регионального правотворчества (1997 г.). К проблеме процесса правотворчества в РФ обращался К.Н. Дмитриевцев (1994), а теоретические проблемы законотворческой деятельности в РФ исследовал М.Ю. Спирин (2000 г.). Проблема правотворческих ошибок являлась предметом диссертационного исследования А.С. Дашкова (1999 г.). Данные работы были подготовлены в развитие концептуальных вопросов правотворчества, выработанных такими специалистами в области теории государства и права, как С.С. Алексеев, B.C. Афанасьев, В.К. Бабаев, В.М. Баранов, А.Б. Венгеров, В.Б. Исаков, В.П. Казимирчук, В.Н. Карташов, В.Н. Кудрявцев, В.В. Лазарев, А.В. Мицкевич, А.С. Пиголкин, С.Г. Поленина, И.С. Самошенко, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, В.А. Туманов, А.Ф. Чердан-цев, Л.С. Явич. Однако проблема регионального правотворчества не утратила своей актуальности и в современных условиях, поскольку реализация концепции федеративного государства требует анализа и разрешения ряда вопросов, возникших в период оформления в отечественных условиях обновленной федерации.
Объектом исследования настоящей работы является региональное законодательство, входящее в качестве подсистемы в систему законодательства Российского государства; нормативно-правовые акты, принятые и действующие на региональном уровне.
Предмет диссертационного исследования - непосредственная нормо-творческая деятельность субъектов Российской Федерации применительно к правовой регламентации различных вопросов деятельности региональной
власти; становление регионального законодательства; его соотношение с федеральными нормативными актами.
Целью диссертационного исследования является определение состояния, проблем и перспектив региональной правотворческой деятельности применительно к вопросам создания оптимальной региональной модели законодательства.
В процессе работы над диссертацией автором были поставлены следующие научно-исследовательские задачи:
раскрыть содержание Конституции РФ, конституций, уставов республик, краев и областей и определить их нормы, создающие предпосылки для правотворческой деятельности на уровне субъекта РФ; классифицировать и проанализировать эти правовые положения;
определить место и роль краевых (областных) уставов, конституций субъектов Российской Федерации в формировании различных блоков регионального законодательства;
изучить систему основных принципов, предопределивших формирование регионального законодательства РФ; сформулировать и охарактеризовать эти принципы РФ;
исследовать систему источников регионального законодательства и определить типовую модель законодательства региона; определить теоретические подходы различных субъектов РФ к построению собственной модели регионального законодательства;
выяснить состояние и определить перспективы развития нормативно-правовой базы субъектов РФ по различным вопросам, а также возможностей совершенствования правотворческой деятельности в современных условиях;
исследовать региональное законодательство, регламентирующее правоохранительную деятельность на уровне субъектов РФ, и определить его особенности; подготовить предложения по совершенствованию правотворческой деятельности в Чеченской Республике в области подготовки и принятия соответствующих нормативно-правовых актов;
- проанализировать региональное законодательство в области контрольно-проверочной работы и разработать предложения, направленные на его совершенствование в Чеченской Республике.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные, частнонаучные и специальные методы познания социально-правовых явлений: исторический, социологический, сравнительно-правовой, системно-структурный, анализ, моделирование, наблюдение и др. В процессе исследования использовались труды по теории государства и права, конституционному, административному, гражданскому, финансовому праву.
Эмпирической базой исследования являются Конституция РФ, конституции и уставы субъектов РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, региональные законы и иные нормативные акты, относящиеся к предмету исследования. Достоверность результатов исследования обеспечивалась использованием исторического метода, сравнительно-правового анализа конституционного и иного законодательства субъектов РФ.
Научная новизна диссертации обусловлена темой научной работы, поскольку предпринята попытка комплексного теоретического изучения региональной правотворческой деятельности, результатом которой стало появление в системе российского законодательства подсистемы нормативно-правовых актов субъектов РФ. Научная новизна работы состоит в определении правовых предпосылок регионального правотворчества и его принципов, в определении модели региональной правовой системы; в исследовании и оценке состояния регионального законодательства, выявлении перспектив его развития в современных условиях, в специальном исследовании вопросов законодательного регулирования правоохранительной деятельности, а также контрольно-проверочной работы на уровне субъектов РФ. С учетом обобщения этого опыта внесены предложения по совершенствованию законодательства Чеченской Республики.
Основные положения, выносимые на защиту:
Правовые предпосылки формирования регионального законодательства обеспечили реализацию концепции правотворчества субъектов РФ за счет специального процессуального механизма. Его составными частями являются, во-первых, процессуальные положения конституций и уставов субъектов РФ, непосредственно предусматривающие порядок внесения, подготовки, рассмотрения, принятия и обнародования региональных законов; во-вторых, специальные предметные законы, регламентирующие правотворчество на региональном уровне.
Формирование региональной правовой системы в субъектах РФ осуществлялось под воздействием комплекса основополагающих начал, в чем проявился деятельный, функциональный аспект этих принципов. Исследование этой проблемы показывает, что региональное законодательство формировалось на основе таких принципов, как: верховенство конституций и уставов субъектов Российской Федерации, верховенство Конституции Российской Федерации, конкуренция федерального и регионального законодательства, демократизм, законность, контроль со стороны региональных органов конституционного правосудия, взаимодействие законодательной и исполнительной власти, системность регионального законодательства, гласность, научный характер правотворчества, связь с практикой. Отдельные из этих принципов приобрели статус норм-принципов в специальных статьях региональных законов, регламентирующих правотворческую деятельность.
Действие основополагающих начал правотворческой деятельности на уровне субъектов РФ было системным, однако разноплановым, что предопределялось соответствующей трактовкой региональным законодателем правового содержания того или иного принципа. Это влекло, в свою очередь, его нормативно-регулятивное влияние на концепцию региональной правовой системы. Главенствующую роль в формировании регионального законодательства сыграл принцип верховенства региональных конституций (уставов), предопределивший правовую политику на уровне субъекта РФ, вследствие
чего потребовал своего разрешения вопрос о надлежащем соотношении законодательства РФ и законодательства субъектов РФ в русле федеральной реформы, направленной на гармонизацию национального законодательства.
Региональная модель законодательства в концептуальном плане была предопределена программами правотворчества, имевшимися в конституциях (уставах) субъектов РФ, либо принципиальными перечнями правовых вопросов, решение которых подлежало утверждению (оформлению) региональными законами. Реализация этих концептуальных подходов стимулировала интенсивный правотворческий процесс в субъектах Федерации, результатом которого стало создание региональных систем нормативно-правовых актов, дифференцируемых на такие отрасли и подотрасли, как конституционное (уставное), парламентское, избирательное, административное, финансовое, бюджетное, налоговое, банковское и др. Региональное законодательство представляет собой, с одной стороны, составную часть общероссийского законодательства, а с другой стороны, функциональные блоки правовых систем субъектов РФ дополняют в качестве подсистем соответствующие отрасли федерального законодательства.
Региональный законодатель, используя право на опережающее правотворчество, предпринял попытку на начальном этапе правовой реформы обеспечить полномасштабную регламентацию основных направлений правоохранительной деятельности, в том числе и относящихся к исключительному предмету ведения РФ. Однако принятие федеральным законодателем соответствующих федеральных конституционных и федеральных законов привело к корректировке этого блока регионального законодательства. С учетом имеющегося опыта в условиях Чеченской Республики может быть подготовлен и принят ряд законов, регламентирующих обеспечение правопорядка силами общественных объединений граждан. В рамках реформы местного самоуправления в РФ подлежит подготовке и принятию республиканский закон, регламентирующий статус и содержание деятельности муниципальной милиции.
6. Существование и функционирование системы социального контроля обусловливает необходимость правовых гарантий, препятствующих произволу со стороны контрольно-проверяющих органов на уровне регионов. Для этого предлагается научная концепция, согласно которой в Чеченской Республике должны быть урегулированы в специальных законах процедуры проверок хозяйствующих субъектов на ее территории, а также порядок рассмотрения обращений граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Создание на региональном уровне органов внешнего финансового контроля в виде контрольно-счетных палат предопределяет необходимость правового обеспечения их деятельности с учетом принципа независимости от внешнего влияния.
Научно-теоретическая значимость исследования состоит в обосновании концепции становления и развития регионального законодательства, которая охватывает конституционно-правовые предпосылки для его формирования, механизм его реализации посредством принятия специальных законов о региональном правотворчестве; принципы правотворческой деятельности, проявившиеся на уровне подготовки нормативно-правовых актов субъектов РФ; региональную модель законодательства субъекта РФ и ее состояние по результатам правотворческой деятельности отдельных субъектов РФ; направления развития регионального законодательства в современных условиях, в том числе применительно к регламентации правоохранительной деятельности и контрольно-проверочной работы на уровне субъектов РФ. Сформулированная концепция развивает теорию уголовного права, в том числе в той ее части, которая касается источников и системы права, правотворчества и систематизации законодательства.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что материалы диссертации, сформулированные в ней рекомендации могут быть использованы для углубленного исследования и решения задач правотворческой деятельности и развития законодательства как в целом, так и на уровне от-
дельных субъектов РФ, в том числе и в Чеченской Республике. Материалы диссертационного исследования также могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов по теории государства и права, конституционному праву, муниципальному праву, а также отдельным специальным курсом, в рамках которых изучаются проблемы правотворческой деятельности, регионального законодательства, соотношения законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов РФ.
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования были представлены автором в научных докладах и сообщениях на всероссийских и межвузовских научно-практических конференциях и совещаниях «Национальная безопасность современной России: основные угрозы» (Ростов-на-Дону, 2005), «Перспективы государственно-правового развития России в XXI веке» (Ростов-на-Дону, 2006), проводившихся в Ростовском юридическом институте МВД России, а также нашли отражение в трех авторских публикациях общим объемом 2,4 п.л.
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры теории и истории государства и права Ростовского юридического института МВД России.
Практическое использование материалов исследования осуществлялось при разработке ряда законопроектов по местному самоуправлению парламентом Чеченской Республики.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих пять параграфов, заключения и списка литературы.
Правовое положение конституций и уставов республик, краев и областей, создающих предпосылки для правотворческой деятельности на уровне субъектов Российской Федерации
В теории государства и права1 традиционно рассматриваются вопросы, посвященные источникам (формам права), где объектом анализа выступают виды источников права, анализируется их система и предпринимаются попытки классификации. Как правило, при характеристике такого вида нормативно-правовых актов, как законы, с учетом классификационного признака в виде сферы действия упоминаются и законы субъектов РФ . Они признаются актами высшей юридической силы по отношению к нормативно-правовым актам, принимаемым органами исполнительной власти субъектов РФ. Одновременно отмечается, что эти нормативно-правовые акты в федеративном государстве являются законодательными подсистемами субъектов федерации, входящими в национальное законодательство3. Однако при рассмотрении данной проблемы вне поля зрения юристов остается вопрос, касающийся принципиальных положений создания вышеупомянутых законодательных подсистем. Специфика Российской Федерации состоит в том, что субъекты РФ вправе принимать свои основные законы в форме конституций и уставов, закрепляя тем самым на региональном уровне основы общественного и государственного устройства. Особое юридическое свойство конституций и уставов субъектов РФ состоит в том, что они выступают в виде ядра правовой системы, создавая предпосылки для издания органами государственной власти субъектов РФ иных нормативно-правовых актов. Поэтому представляет научный интерес вопрос о роли конституционно-правовых норм в разрешении этой проблемы.
Федерализм, в соответствии с которым был устроен СССР, претерпел существенные изменения в начале 90-х годов XX столетия. Эти изменения стали происходить в результате политико-правовых процессов, характерным проявлением которых стали такие документы, как Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 31 марта 1992 года, Декларации о суверенитетах автономных республик в составе РСФСР, Федеративный договор от 31 марта 1992 года, договор РФ о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти отдельных субъектов РФ4. Первый из этих документов повлек за собой конституционно-правовые меры, связанные как с изменением Конституции РСФСР, так и развитием регионального конституционного законодательства. Данное развитие означало отказ автономных республик в составе РСФСР от статуса автономии в форме принятия деклараций о государственном суверенитете. Наряду с этим такие автономные области, как Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасская признали себя республиками - субъектами Федерации. Определенное влияние на изменение конституционно-правового статуса автономных республик оказал и закон СССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации» от 26 апреля 1990 года, согласно которому двадцать автономных республик были признаны субъектами Союза ССР. В контексте этого процесса были приняты новые конституции этих республик, а также федеративный договор, предполагавший разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами России5.
Вышесказанное свидетельствует о том, что ключевым компонентом регионального законодательства в данный период стали выступать конституции республик субъектов РФ. Эти документы, в свою очередь, содержали положения, создающие предпосылки для активной нормотворческой деятельности на уровне субъектов РФ.
Представляет научный интерес вопрос о том, создавали ли основные законы субъектов РФ, принятые в начале 90-х годов XX века6, основываясь на которых региональный законодатель должен был реализовывать свою правовую политику. В связи с этим представляется целесообразным подвергнуть контент-анализу тексты этих документов с тем, чтобы выявить основные подходы к разрешению этой проблемы на региональном уровне. Так, об-ратившись к содержанию Конституции Республики Башкортостан , можно увидеть, что в ее структуре имеется подраздел первый главы двенадцатой. Он представляет собой автономный блок положений, посвященных системе законодательства этого субъекта РФ. Ведущее место в нем принадлежит норме, устанавливающей, что Республика Башкортостан имеет самостоятельную систему законодательства, обеспечивающую правовое регулирова ниє всех общественных отношений, кроме тех, регулирование которых добровольно передано Республикой Башкортостан по договору в ведение Российской Федерации (ст. 126). Далее в Конституции Республики Башкортостан эта норма детализируется за счет определения приоритетных направлений развития системы законодательства Республики Башкортостан.
В анализируемом блоке конституционных норм Республики Башкортостан определенное место занимают процессуальные нормы, посвященные подготовке и принятию законов этого субъекта РФ. В их числе следующие положения: а) указывающие на субъектов, обладающих правом законодательной инициативы в Государственном Собрании Республики Башкортостан (Палата Представителей, Законодательная Палата, депутаты комитетов и комиссий палат, Президент Республики Башкортостан, Кабинет Министров Республи ки Башкортостан, а также Конституционный суд Республики Башкортостан, Верховный суд Республики Башкортостан, Высшый арбитражный суд Рес публики Башкортостан, прокурор Республики Башкортостан, а также действующие на основе законов Республики Башкортостан общественные объеди нения и союзы в лице их республиканских выборных органов) - ч. 1 ст. 129; б) определяющие, что законы Республики Башкортостан принимаются Законодательной Палатой в установленном законом порядке. Полномочия Палаты Представителей в законодательном процессе определяются законом (ст. 130); процедура обнародования законов также определяется законом Республики Башкортостан (ч. 4 ст. 131).
Принципы формирования регионального правотворчества
В монографической и учебной литературе по проблемам теории государства и права исследуется такая категория, как принципы права. В качестве таковых признают нормативно-руководящие начала (императивные требования), определяющие общую направленность правого регулирования общественных отношений, фундаментальные идеи права, выражающие его сущность и назначение . Специально исследовавшая эту проблему З.С. Байния-зова полагает, что российская правовая система развивается на основе общесистемных принципов, которые разделяются на организационные, функциональные, социальные и специально-правовые. При этом, признается, что данные принципы необходимы для структуирования и функционирования правовой системы российского общества. Для данного подхода важным является функциональный аспект, указывающий, что деятельная сторона правовых принципов может иметь нормативно-регулятивный характер27.
Другие специалисты28 считают необходимым выделить в теории государства и права такую правовую категорию, как принципы правотворчества. Эти основополагающие начала понимаются как рациональные прагматические, лишенные какой-либо идеологии идеи, следование которым помогает законодателю избежать законотворческих ошибок, снизить вероятность создания неэффективных правовых норм, способствовать росту правовой культуры населения и юридических лиц. Поскольку вне поля зрения ученых оставался вопрос о том, какие основополагающие начала оказали и продолжают оказывать воздействие на процесс формирования регионального законодательства, выступая в качестве принципов правотворческой деятельности государственных органов субъектов РФ, то автор считает необходимым обратиться к данной проблеме.
Проведение контент-анализа Конституции РФ и федеральных законов, основных законов и иных законодательных актов регионального уровня позволяет автору признать, что становление и развитие регионального законодательства предопределяется действием определенных принципов.
Первостепенную роль играл такой из них, как верховенство конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Научный анализ текстов основных законов и иных законодательных актов субъектов РФ подтверждает этот вывод. Так, согласно статье 15 Конституции Республики Башкортоста-нана она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Республики Башкортостан. В этой же норме формулируется требование, согласно которому законы и иные правовые акты, принимаемые в Республике Башкортостан, не должны противоречить Конституции Республики Башкортостан. Одновременно на органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединения возлагается обязанность соблюдать Конституцию Республики Башкортостан и законы Республики Башкортостан.
Такой субъект Российской Федерации, как Республика Бурятия, в статье первой Конституции определил себя в качестве суверенного демократического правового государства в составе Российской Федерации. Это означает, что Республика Бурятия вправе определять и проводить внутреннюю и внешнюю политику, иметь свою Конституцию и республиканские законы, обладающие в пределах ее ведения верховенством на всей территории. Анализируя текст статьи 11 Конституции Республики Бурятия, можно увидеть, что данная норма провозглашает в этом субъекте РФ принцип верховенства закона. Конституция возлагает на государство и его органы, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, общественные объединения, должностных лиц и граждан обязанность соблюдать Конституцию Республики Бурятия, Конституцию Российской Федерации и издаваемые на их основе законы. При этом оговаривается, что Конституция Республики Бурятия имеет высшую юридическую силу по вопросам, отнесенным к ведению Республики Бурятия, является актом прямого действия и применяется на всей ее территории. Поэтому законы и иные правовые акты, принимаемые в республике, не должны противоречить ее Конституции, а также Конституции и законам Российской Федерации.
Республика Дагестан, провозгласив себя в статье 1 Конституции Республики Дагестан суверенным, единым, демократическим государством в составе Российской Федерации, определила в данной норме, что этот субъект РФ принимает свою Конституцию и республиканские законы, имеющие верховенство на всей ее территории. Кроме того, в статье 4 Основного закона этого региона предусмотрено, что Конституция Республики Дагестан и решения, принятые путем референдума, имеют высшую юридическую силу, прямое действие и применяются на всей территории Республики Дагестан. Устанавливается и требование, согласно которому законы и иные правовые акты, принимаемые в Республике Дагестан, не должны противоречить Конституции Республики Дагестан.
В таком субъекте РФ, как Республика Ингушетия, определено, что Конституция Республики Ингушетия имеет высшую юридическую силу, а ее нормы - прямое действие на всей территории Республики Ингушетия (ст. 7), а органы государственной власти и управления, должностные лица, общественные объединения и граждане ответственны за соблюдение Конституции и законов Республики Ингушетия (ст. 8).
Согласно статье 7 Конституции Республики Саха (Якутия) данный правовой документ установил основы гражданского общества и государственного устройства Республики Саха (Якутия), а также был провозглашен Основным законом, обладающим верховенством на территории республики, по-этому его нормы имеют прямое действие. При этом государственные органы, любые предприятия, учреждения и общественные организации на территории республики, независимо от форм собственности и их. подчиненности обязаны соблюдать Конституцию и действовать не ее основе. Представляет интерес и вопрос о том, что в статье 3 Конституции Республики Саха (Якутия) были названы основные начала, в соответствии с которыми государство осуществляет свою деятельность, а именно: демократия, социальная справедливость, сочетание гармонии общечеловеческих и национальных ценностей. В статье 4 Основного закона этого субъекта РФ провозглашалось, что демократия в Республике Саха (Якутия) осуществляется на основе политического плюрализма и законности. Общественные объединения создаются и действуют в рамках Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Саха (Якутия), уважая суверенитет республики и общепризнанные принципы демократического государства.
Модель регионального законодательства
Вопрос о модели регионального законодательства на территории России приобрел свою актуальность в начале 90-х годов XX века в условиях социально-политических и правовых реформ. Начало этому процессу было положено резолюцией «О правовой реформе» XIX Всесоюзной партконференции, реализация которой должна была привести к обновлению отечественного законодательства. Однако эта реформа не должна была затронуть принципиальные основы формирования системы советского законодательства, установленные Конституцией СССР и Конституцией РСФСР. Конституция СССР в пункте 4 статьи 73 определяла, что обеспечение единства законодательного регулирования на всей территории СССР, установление основ законодательства Союза ССР и союзных республик относится к ведению СССР, а статья 74 устанавливала, что законы СССР имеют одинаковую силу на территории всех союзных республик, а в случае расхождения закона союзной республики с общесоюзным действует закон СССР. Сказанное свидетельствует о том, что союзное законодательство составляли законы СССР и союзных республик при условии приоритета законов СССР49.
Конституция РСФСР вышеприведенные положения детализировала, определяя в пункте 4 статьи 72, что к ведению РСФСР относится законодательство РСФСР. Наряду с этим, в статье 81 этого документа в косвенной форме упоминались законы автономной республики. В данной норме речь шла о том, что в случае расхождения закона автономной республики с законом РСФСР действует закон РСФСР. Вместе с тем органы государственной власти автономных республик, обладая правом принимать законы, формально реализовывали эти полномочия, поскольку принимаемые ими законы, как правило, лишь дублировали соответствующие законы СССР и РСФСР, а таких понятий, как «закон области», «закон края», «закон автономного округа не существовало51.
Тем не менее, эти конституционные положения обуславливали внутреннюю организацию отечественного законодательства и права, которое охватывало государственное, административное, финансовое, земельное, гражданское, трудовое, колхозное, семейное, уголовное, гражданско-процессуальное и уголовно-процессуальное право. Особенностью этой системы являлось то, что она предопределялась федеративным устройством СССР, в силу чего формами кодификации являлись такие нормативно-правовые акты, как Основы законодательства и республиканские кодексы .
Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года, а затем и Конституция РФ 1993 года кардинально изменили данную ситуацию. Вне правового поля оказались Основы и основные начала законодательства, которые были характерным видом кодификации законодательства Союза ССР и союзных республик. Одновременно свое развитие получила такая форма законодательного регулирования правоотношений, как законы с перспективой обновления кодексов РСФСР и создания новых кодификационных правовых актов. Однако в условиях обновленной федерации сложившаяся в советский период система законодательства структуировалась на общефедеральное законодательство и на законодательные подсистемы субъектов федерации. В связи с этим возникал вопрос о модели регионального законодательства53.
Если в общем виде говорить о модели регионального законодательства, то в зависимости от структурного признака, то есть построения ее по вертикали, исходя из принципа субординации, в основе иерархии нормативно-правовых актов ключевое место будет принадлежать конституциям и уставам субъектов федерации. Это принципиальное положение нашло подтверждение в ходе правовой реформы, обусловленной Декларацией о государственном суверенитете, Федеративным договором и отраслевыми договорами РФ и субъектов РФ о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ряда субъектов РФ.
Вполне закономерно, что при постановке вопроса о модели регионального законодательства возник и вопрос о формировании ее с учетом предмета правового регулирования. В этом случае результатом данного процесса должно было стать появление в структуре модели регионального законодательства нормативно-правовых актов, относящихся соответственно к профилирующим, специальным и комплексным отраслям права.
Проблема формирования на региональном уровне конституционного законодательства. Изучение основных законов субъектов РФ свидетельствует о разнообразии конституционных решений, что объясняется использованием субъектами РФ опыта федеральных конституционных преобразований, а также адаптации ряда положений проектов Конституции РФ и зарубежных конституций. В целом принятые республиками, краями, областями конституции отразили социальные процессы, связанные с совершенствованием государственно-политической организации общества . Однако, несмотря на эти особенности, конституционное законодательство субъектов РФ отличается рядом характерных признаков55. Во-первых, региональное конституционное и уставное законодательство создает условия для нового конституционного государственного и общественного строя, что в принципе соответствует нормам федеральной Конституции. Конкретно это проявляется в том, что рассматриваемые правовые документы не содержат норм, характеризующих субъекты Федерации как советские и социалистические государственные образования. Взамен этого на конституционном и уставном уровне декларируются народовластие, социальный и светский характер государства, равная защита всех форм собственности, а конституции и уставы в итоге выступают в качестве средства целенаправленного воздействия на общественные отношения и условия согласия основных социальных слоев общества. С этими специальными положениями корреспондируют иные нормы конституций и уставов, устанавливающие форму правления и государственного устройства, методы ее осуществления, круг органов, осуществляющих государственную власть.
Перспективы развития регионального правотворчества в контексте либерально-демократических преобразований в современной России
Основные законы субъектов РФ на этапе становления российского федерализма определили региональную политику в области правотворческой деятельности. Она предполагала подготовку и принятие законодательных актов, которые в итоге составили бы подсистему отечественного законодательства. С точки зрения законодательной техники конституции субъектов РФ предусмотрели в той или иной форме принципиальные программы правотворческой деятельности.
Несколько по-иному складывалась ситуация в таких субъектах РФ, как края и области. В уставах этих регионов, как правило, отсутствуют конкретные ссылки на специальные законы. Из этого правила есть исключения. Например, соответствующие уставные нормы могут указывать на решения регионального парламента, которые подлежат утверждению региональными законами. При таком подходе определяются лишь ориентиры для правотворческой деятельности на уровне субъекта РФ. Например, согласно части второй статьи 32 Устава Краснодарского края становлению и развитию подлежало уставное, избирательное, административное, финансовое, бюджетное, налоговое, социальное, экологическое, гражданское законодательство.
В связи с этим представляет интерес вопрос о том, как был воплощен в жизнь именно такой концептуальный подход к формированию регионального законодательства на примере отдельных регионов РФ86 (например, Крас нодарский край). Если оценивать результаты формирования регионального уставного законодательства, то здесь необходимо выделить нормативно-правовые акты, которые регламентируют статус, организацию и порядок деятельности органов законодательной и исполнительной государственной власти.
Уставное (конституционное) законодательство. Базовым элементом этого законодательства является, безусловно, региональный устав. В его развитие принимаются законы, посредством которых вносятся изменения и дополнения в соответствующие уставы. Например, к 2003 году Законодательным Собранием Краснодарского края было принято пять таких законов. Кроме того, следует упомянуть и о законах, которыми устанавливаются региональные символы, а также о постановлениях региональных парламентов, учреждающих награды, степени и знаки отличия субъекта РФ. Нормы этих правовых документов составляют институт символики и государственных наград региона. Рассматривая проблему формирования региональной законодательной модели, необходимо указать и на то, что в региональных уставах, наряду с законами, выделяется и такой правовой документ, как постановление, которым оформляются решения Законодательного Собрания. Перечень вопросов указан в уставах или конституциях субъектов РФ, например, в Уставе Краснодарского края излагается в части третьей статьи 32. По своей сути это вопросы, отнесенные Конституцией РФ, федеральными законами, названным Уставом и законами края к ведению Законодательного Собрания региона. Поэтому постановлениями парламента утверждается прежде всего положение об общих принципах административно-территориального устройства региона, а также иные вопросы.
Развитие уставного законодательства региона проявилось и в принятии законодательных актов, направленных на реальное обеспечение прав и свобод человека и гражданина на уровне субъекта РФ. Речь идет о таком законе, который определяет статус и содержание деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте РФ.
Особый интерес представляет вопрос о развитии нормативно-правовой основы для функционирования органов законодательной (представительной) власти, поскольку в данном случае наблюдается процесс становления и развития регионального парламентского законодательства. В этом направлении в Краснодарском крае были подготовлены и приняты Закон «О Законодательном Собрании Краснодарского края» № 10-КЗ от 28.06. 1995 года, в развитие которого согласно части третьей статьи 32 Устава Краснодарского края был подготовлен и принят целый ряд постановлений. Этими документами были утверждены Временный регламент Законодательного Собрания Краснодарского края, решения о Председателе и заместителях председателя Законодательного Собрания Краснодарского края, о структуре регионального парламента, компетенции его комитетов и комиссий, о составе этих организационных звеньев, о плане нормотворческой деятельности, об аккредитации журналистов при региональном парламенте. Другим важным законодательным актом, входящим в структуру регионального парламентского законодательства, является закон «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края», в развитие положений которого Постановлением Законодательного Собрания региона были утверждены методические правила подготовки и оформления актов, принимаемых парламентом, и образцы некоторых документов. Важное место в структуре регионального парламентского законодательства занимает и закон «О статусе депутата Законодательного Собрания Краснодарского края» № 4-КЗ от 24.04. 1995 года.
Похожие диссертации на Состояние и перспективы развития регионального правотворчества в Российской Федерации: теоретико-правовой анализ
