Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Исторические условия становления и развития института уполномоченного по правам человека 16
1. История развития и особенности института омбудсмана в зарубежных странах 16
2. Становление института Уполномоченного по правам человека в России 54
ГЛАВА 2. Конституционно-правовой статус уполномоченного по правам человека в российской федерации 82
1. Понятие, содержание и элементы конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации 82
2. Полномочия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и особенности юридического механизма их реализации 91
3. Аппарат Уполномоченного по правам человека и особенности его деятельность 122
ГЛАВА 3. Развитие и совершенствование деятельности института уполномоченного по правам человека в российской федерации 132
1. Особенности деятельности института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: проблемы теории и практики 132
2. Совершенствование института Уполномоченного по правам человека в России: проблемы и перспективы дальнейшего развития 155
Заключение 166
Список использованной литературы 169
- История развития и особенности института омбудсмана в зарубежных странах
- Становление института Уполномоченного по правам человека в России
- Понятие, содержание и элементы конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
- Особенности деятельности института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: проблемы теории и практики
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена реализацией новой конституционной стратегии в сфере прав человека, основанной на том, что, во-первых, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, во-вторых, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и, в-третьих, обеспечиваются правосудием. Такая конституционная постановка вопроса ориентирует на поиск адекватных институциональных форм, которые помогли бы, с одной стороны, сделать механизм защиты прав человека в России более эффективным, включившись в него, с другой, - воспрепятствовать посягательствам на права человека и их прямому нарушению со стороны публичных структур и их представителей.
Таким универсальным «правозащитно-препятствующим» институтом на протяжении уже почти двухсот лет выступает институт омбудсмана, который сформировался в рамках европейской правовой традиции и существует сегодня в большинстве стран мира. В их числе и Российская Федерация, в конституционном порядке учредившая институт Уполномоченного по правам человека.
Особая роль данного института состоит в двойственности его правовой природы. Учреждаемый публичными институтами, как правило, представительного свойства, он при этом не наделяется властными полномочиями. Уполномоченного по правам человека можно сравнить со своеобразным «мостом» между государством и обществом. Двуединство его статуса выражается в том, что, будучи государственным органом с достаточной степенью самостоятельности, он действует как представитель гражданского общества, призванный надлежащим образом реагировать на нарушения прав человека, допущенные государственными структурами и чиновниками, и применять предоставленные ему меры воздействия.
Отметим, что природе государственной власти имманентно стремление расширить пределы своего влияния на общество. В этой связи
4 актуализируется проблема эффективности сдерживающих механизмов, стоящих на страже права и гражданских свобод, не дающих государству по собственному усмотрению раздвигать границы допустимости непосредственного воздействия на сферу общественных отношений. Быть таким механизмом - стало правозащитной миссией института Уполномоченного по правам человека.
Несмотря на почтенный возраст данного института и убедительный правозащитный вклад, он продолжает развиваться в разных форматах и моделях, опосредованных особенностями самого государства. В Российской Федерации, существенно отличающейся от иных стран, институт Уполномоченного по правам человека также имеет собственный статусный облик, который приобретает новые содержательные черты, осваивает необычные методы воздействия на представителей власти и конструктивного взаимодействия с ними, укрепляет свои правозащитные позиции в публичной сфере и в гражданском обществе.
Актуальность темы диссертационного исследования поддерживается также, рядом объективных предпосылок, процессом интеграции России в мировое сообщество, теоретической и практической значимостью проблемных вопросов, связанных с защитой прав и свобод человека со стороны государства посредством института Уполномоченного по правам человека.
В понятие этого института ученые и политики в России и за рубежом вкладывают неодинаковый смысл, вместе с тем в признании, закреплении и гарантировании его деятельности со стороны государства заключается одно из важных условий цивилизованного развития общества и государства.
Первое официальное закрепление должности Уполномоченного по правам человека в России осуществлено в Декларации прав и свобод человека и гражданина, которая была принята Постановлением Верховного Совета РСФСР 22 ноября 1991 г. , а в декабре 1993 г. он был возведен на конституционный уровень. Тем самым были подчеркнуты, во-первых,
5 значимость прав и свобод человека и их защиты, во-вторых, ориентированность российского государства на его правовое качество, в-третьих, готовность учреждать новые правозащитные структуры, в-четвертых, творческая восприимчивость опыта зарубежных стран.
Следует отметить, что Конституция Российской Федерации увязала защиту прав и свобод человека и гражданина с общепризнанными принципами и нормами международного права, в числе которых международные стандарты в сфере прав человека.
Вместе с тем, принятые законодательные и организационные меры не обеспечивают эффективности правозащитного механизма России, равно как и не снижают «правонарушительного» накала во взаимоотношениях государства и общества. Это ставит перед юридической наукой и практикой совершенно конкретные задачи, направленные на совершенствование институциональных гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина, в том числе посредством дальнейшего раскрытия правозащитного потенциала института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы опосредована неисчерпаемым научным интересом к сфере прав человека и основательными поисками механизмов их эффективной защиты. Поскольку институт Уполномоченного по правам человека, признаваемый действенным правозащитным звеном в иных государствах, относится к довольно новым для нашего, есть основания отнести его к недостаточно разработанным в научном плане.
Несмотря на то, что в последнее время выполнялись научные исследования различных аспектов института омбудсмана, сохранились статусные и правозащитные ниши, которые требуют специального внимания и углубленного раскрытия. Этому содействуют труды отечественных и зарубежных ученых, представляющих не только юридическую, но и иные
отрасли знаний, а также осуществляющих свои разработки в различные исторические периоды, представляя разные научные школы.
Формулированию научных положений и выводов автора способствовали фундаментальные труды зарубежных и отечественных сторонников естественно-правовой теории прав человека, в числе которых И. Кистяковский, Д. Локк, Ш. Монтескье, Ж-Ж. Руссо, В. Соловьев, Б. Чичерин. Важную роль в развитии концепции прав человека и гражданина сыграл И. Кант, категорический императив которого определил свободу и равенство важнейшими элементами достоинства человека.
Теоретико-концептуальные основы прав, свобод и обязанностей человека и гражданина почерпнуты автором в трудах Н. Бердяева, А. Валицкого, Г. Гроция, И. Фихте, А. Шопенгауэра, Л. Толстого, Ф. Достоевского, И. Ильина, А. Швейцера, А. Сахарова. Эти проблемы волновали и таких дореволюционных юристов, как М. Гернет, В. Гессен, Н. Коркунов, П. Новгородцев, С. Познышев, И. Покровцев, Н. Таганцев.
Вопросы формирования гражданского общества и правовой государственности, как предпосылок полноценного осуществления закрепленных Конституцией России прав, свобод и обязанностей, широко исследованы в трудах Е.В. Аграновской, В.Е. Гулиева, Ю.П. Еременко, А.В. Зиновьева, Д.А. Керимова, Л.А. Николаевой, И.Л. Петрухина, В.П. Сальникова, Л.И. Спиридонова, Л.Б. Тиуновой.
Общетеоретические подходы к пониманию прав, свобод и обязанностей человека и гражданина и гарантий их реализации в России разработали отечественные ученые-правоведы М.В. Баглай, Н.С. Бондарь, А.Г. Бережнов, И.А. Боброва, А.Д. Бойков, И.И. Веремеенко, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Г.А. Гаджиев, М.С. Гринберг, АД. Денисов, М.И. Ковалев, Б.И. Кожохин, В.М. Курицын, О.Е. Кутафин, В.А. Кучинский, В.В. Лазарев, Л.Н. Линник, Е.А. Лукашева, В.О. Лучин, О.Е. Малеин, М.Н. Малеина, А.В. Малько, Н.И. Матузов, Р.А. Мюллерсон, В.М. Николаичик, В.А. Патютин, А.А. Пионтковский, Ф.М. Рудницкий Д. С. Тэпс и др.
Теоретической базой разработки различных понятий прав и свобод человека и гражданина их гарантий и механизма реализации явились работы С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, В.М. Баранова, В.М. Горшенина, Ю.И. Гревцова, М.В. Мархгейм, Н. Н. Надежина, Ю.С. Решетова, И.С. Самощенко, В.Д. Сорокина, P.O. Халфиной, А.И. Экимова и др. Различные аспекты прав, свобод и обязанностей человека и гражданина отражены также и в работах зарубежных авторов. Среди них А. Дайси, X. Крамер, С. Крэг, Р. Пруссар, И. Сабо, Д. Харисон и др.
Непосредственно институту уполномоченного по правам человека посвящены работы таких современных авторов, как В.В. Бойцова, Л.В. Бойцова, Е.Л. Летовска, А.А. Ливеровский, Л.П. Романков, А.Ю. Сунгуров, Н.Ю. Хаманева, Худяков А.А., Худякова А.И. и др.
Вышеназванные работы составили теоретико-правовую и конституционно-отраслевую основы проведенного диссертационного исследования. Одновременно в круг источников включены и предметно проанализированы конституционные акты (Конституция Российской Федерации, федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека», конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, конституции зарубежных государств), законы (федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации), соответствующие публичные договоры (международные договоры, внутригосударственные соглашения). Помимо вышеуказанного в числе источников - архивные документы, периодические издания, доклады о деятельности федерального Уполномоченного по правам человека о своей деятельности и др.
Вместе с тем, приведенное разнообразие источников, способствующих раскрытию темы, не дает оснований утверждать, что проблематика исследована исчерпывающе в силу ее многогранности и многоаспектности. Одновременно реально сложившаяся в России ситуация с соблюдением, охраной и защитой прав человека указывает на наличие серьезных
8 нерешенных проблем. Это подчеркивается также актуальной и обобщенной практикой деятельности самого Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Опубликованные в России работы посвящены отдельным проблемам деятельности Уполномоченного по правам человека. Поэтому сохраняет свою востребованность комплексное исследование статусной модели и деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, что и осуществлено в настоящем диссертационном исследовании.
Объект и предмет исследования. Объект исследования составили юридически значимые отношения, складывающиеся в процессе деятельности уполномоченного по правам человека в России с учетом ее федерального и регионального уровней и статусных моделей.
Предметом исследования выступила интегрированная совокупность причин, условий и механизмов, обусловливающих становление, формирование и развитие института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы явилось практически ориентированное комплексное теоретико-правовое и конституционно-отраслевое исследование особенностей и закономерностей возникновения и развития отечественного института уполномоченного по правам человека с учетом специфики и опыта его деятельности в зарубежных странах.
Достижению заявленной цели способствовало решение ряда задач, как то:
анализ теоретико-правовых, специально-отраслевых источников на предмет выявления степени их практической значимости;
исследование генезиса института уполномоченного по правам человека с учетом зарубежного и отечественного опыта;
раскрытие сущности и содержания основных концептуальных моделей «омбудсманов» зарубежных государств;
выявление специфики российского института уполномоченного по правам человека в его уровневом и специализированном форматах;
раскрытие этапов формирования института и конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;
определение места данного института в правовой системе российского государства, теоретических и практических форм его установления и реализации;
анализ и обобщение деятельности федерального и региональных уполномоченных по правам человека;
разработка практических рекомендаций, направленных на совершенствование российского законодательства, определяющего правовое положение и формы деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;
формулирование предложений относительно повышения эффективности деятельности института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Методологическая основа исследования сформирована исходя из системы общенаучных и частнонаучных методов познания социальной реальности, социально-правовых институтов и процессов в их историческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности в единстве теории и практики, истории и современности.
В работе использованы методы различного оперативного статуса:
системный, анализа и синтеза, конкретно-исторический, сравнительно-
правовой, формально-юридический, структурно-функциональный,
статистический, социологический, иные.
Эмпирическая база исследования охватывает обобщение историографических источников, нормативных актов и научных публикаций
10 о развитии института уполномоченного по правам человека в период с 1840 г. по настоящее время; изучение архивных документов и материалов о становлении и развитии института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Это, во-первых, Конституция Российской Федерации 1993 г., Декларация прав человека и гражданина 1991 г., конституции России советского периода, конституции республик в составе РФ, конституции зарубежных государств; во-вторых, международно-правовые документы: Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.; в-третьих, отраслевое и текущее законодательство Российской Федерации и ее субъектов.
В ходе работы осуществлен частный сбор и анализ эмпирического материала, практической деятельности, работы аппарата Уполномоченного по правам человека.
Научная новизна диссертации определяется самой темой исследования, степень разработанности которой не может быть исчерпана уже в силу ее опосредованности правами и свободами человека и гражданина.
Научная новизна диссертации выражается в том, что ее автором:
- в числе первых в отечественной юридической науке осуществлен
комплексный анализ статусной модели, структуры, содержания и
особенностей многогранного института уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации;
уточнена трактовка института уполномоченного по правам человека с учетом его природы и организационных форм;
предложена собственная концепция дальнейшего развития института уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации;
раскрыты особенности и детализированы функциональные характеристики института омбудсмана в зарубежных странах;
осуществлен комплексный анализ правовых и организационных ресурсов повышения эффективности функционирования данного института с учетом обобщенного зарубежного и отечественного опыта;
сопоставлено современное российское законодательство и международные акты в связи с раскрытием содержания и особенностей реализации прав, обязанностей и правозащитного потенциала уполномоченного по правам человека в его общефедеральном и региональном форматах.
Научная новизна и результаты проведенного диссертационного исследования отражены в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. На основе исследования генезиса института омбудсмана, характерного для зарубежных стран, диссертант пришел к выводу об исторически сложившихся трех базовых моделях данного института. Они различаются местом омбудсмана в государственно-правовой системе, порядком его назначения, подчиненностью (подотчетностью) той или иной ветви власти или отсутствием таковой, объемом полномочий и иными чертами.
Автором установлено, что:
исполнительный омбудсман является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен;
независимый омбудсман представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, по уровню соотносимый с законодательной, исполнительной и судебной ветвями государственной власти; он, будучи назначаемым президентом или парламентом, не подчиняется назначившему его органу;
парламентский омбудсман находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему.
2. Распространяя метод классификации на институт омбудсманов, автором диссертации выявлены наиболее целесообразные ее основания. По мнению диссертанта, раскрытию сущности и особенностей исследуемого института способствует группировка омбудсменов по порядку назначения и освобождения от должности; по сферам компетенции; по процедуре доступа (обращения); по способам инициации расследования.
Предложена также классификация омбудсманов по их правовой природе в территориальном контексте. Итогом такой классификации стало выделение:
международного омбудсмана, объединяющего работу около 50 стран;
европейского омбудсмана (комиссара) по правам человека;
общегосударственного омбудсмана;
регионального омбудсмана;
омбудсмана, действующего на уровне местного самоуправления.
3. Представлена авторская трактовка конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, согласно которой - это комплексная правовая категория, содержание которой определяется через системную совокупность прав, свобод, обязанностей и ответственности, адресованных ему Конституцией Российской Федерации, международными правовыми актами, федеральными конституционными и федеральными законами Российской Федерации, а также надлежаще обеспеченных соответствующими гарантиями.
Диссертантом обосновано, что конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации складывается из совокупности пяти основных элементов: политико-правовой природы статуса, его возникновения, прекращения и срока действия; основных форм деятельности; компетенции; гарантий независимости; ответственности.
4. В диссертации обоснована системная включенность института
Уполномоченного по правам человека в юридический механизм реализации
прав человека. Представлена авторская модель такого механизма, которым
охватываются:
а) конституционно-правовые нормы, закрепляющие права, свободы и
обязанности человека и гражданина;
б) юридические факты, влекущие возникновение готовности, процесса
самой реализации и прекращения, прав, свобод и обязанностей человека и
гражданина;
в) деятельность специальных органов и субъектов права, призванных
обеспечивать реализацию прав, свобод и обязанностей;
г) деятельность уполномоченного по правам человека;
д) непосредственная деятельность суда и правоохранительных органов;
е) специальные юридические процедуры;
ж) институт юридической ответственности;
з) уровень правовой культуры населения вообще и самого носителя
прав, свобод и обязанностей в частности.
Действенность юридического механизма реализации прав человека зависит от бесперебойного и эффективного функционирования всей совокупности вышеназванных элементов на всех его стадиях. Автором выделены четыре основные стадии процесса реализации прав человека: возникновение, готовность, непосредственная реализация и прекращение реализации прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Каждая из них может явиться сферой для реализации конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
5. Автором обоснована необходимость принятия модельного
федерального закона об уполномоченном по правам человека субъектов
Российской Федерации. Осуществленный в диссертации анализ нормативных
правовых актов субъектов Российской Федерации показал их существенное
отличие в подходах к определению статуса и правозащитного потенциала
14 уполномоченных по правам человека. Разница наблюдается как в вертикальном (федеральный - региональный уровни), так и в горизонтальном (региональный - региональный уровень) сравнении. Этим подчеркивается необходимость дополнительной правовой регламентации комплексного института уполномоченного по правам человека в России.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что обобщенные и сформулированные в диссертации теоретические выводы и предложения дополняют ряд разделов, общей теории государства и права, конституционного права, муниципального права, административного права и других отраслей права, что обуславливает теоретическую ценность проведенного исследования. Проведенное исследование также посвящено проблеме связанной с деятельностью уполномоченного по правам человека в России и составляет определенный вклад в разработку общей концепции прав и свобод человека гражданина в России, который имеет значение для юридической науки целом. В связи с этим данная работа ориентирована на восполнение пробелов, имеющих место в юридической науке в целом и в конституционном праве, в частности.
Тема раскрывается исходя из новых современных юридических методов, основанных на изучении прав и свобод человека и гражданина, как особенной ценности российского общества и мировой цивилизации. Новая трактовка основных прав и свобод человека и гражданина позволяет расширить и углубить представление о гарантиях, содержании и формах реализации основных прав и свобод через институт Уполномоченного по правам человека. Данная диссертация является комплексным исследованием проблемы конституционно-правового статуса уполномоченного по правам человека в России и особенности его деятельности.
В диссертации исследуются некоторые вопросы, связанные с реализацией прав и свобод через различные органы и общественные организации как внутри государства, так и за его пределами на
15 международном уровне. Выводы, сформулированные в этой части работы диссертантом имеют определенное значение для различных отраслей права.
Практическая значимость исследования выражается в том, что его результаты могут быть использованы:
а) в правотворческой деятельности при дальнейшем
совершенствовании и закреплении конституционно-правового статуса
уполномоченного по правам человека;
б) в правоприменительной деятельности при соблюдении, охране и
защите прав, свобод человека и гражданина;
в) в научно-исследовательской деятельности при анализе и изучении
конституционно-правового статуса человека и гражданина и механизма
реализации их прав и свобод, через органы государственной власти и
местного самоуправления, а также различные общественно-политические и
международные организации;
г) основные положения диссертационного исследования могут быть
широко использованы для дальнейшей научной разработки названной
проблематики, а также в процессе преподавания конституционного права
Российской Федерации и зарубежных стран, при написании учебных и
учебно-методических пособий, а также при разработке соответствующего
спецкурса.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях по теме проведенного исследования, а также в выступлениях автора на различных научно-практических и учебно-методических конференциях. Выводы диссертанта были обсуждены на предметно-методологическом семинаре кафедры международного права и государствоведения юридического факультета Белгородского государственного университета.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы.
История развития и особенности института омбудсмана в зарубежных странах
Становление института уполномоченного по правам человека (омбудсмена) в зарубежных странах имеет ряд особенностей и свою историю. Несмотря, на существование в современных конституционных демократических системах целого ряда политических (парламентский контроль), общественных (средства информации) и судебных механизмов, последние из которых законодательно наделены абсолютной гарантией беспристрастности, гражданин в наше время недостаточно защищен от административных злоупотреблений.
Судебные процедуры являются весьма дорогостоящими. Поэтому на деле судебные средства используются лишь меньшинством граждан, прямо или косвенно пострадавших от несправедливого административного решения.
Таким образом, взаимоотношения отдельного гражданина с администрацией, в большинстве случаев осложняются массой постановлений, которые ему практически неизвестны, а также инструкциями и решениями, которые в немалой степени касаются его прав и свобод. Эта проблема становится день ото дня все очевиднее и возрастает в связи с вмешательством чиновников в общественные дела. Власть в жизни общества необходима при всех недостатках и ошибках в управлении. Но деяния, сопровождающие ее множеством искажений и нарушений закона, нуждаются в исправлении в наиболее простой и наименее дорогостоящей для граждан форме. Поэтому в настоящее время предлагаются всяческие альтернативные и дополнительные пути и средства, эффективные и полезные для решения правовых конфликтов через посредничество или примирение участвующих сторон. И в данной связи институт омбудсмана проявил себя как чрезвычайно полезный, действуя в интересах граждан, а также и самой администрации. Он служит делу повышения эффективности и доверия в той степени, в которой этот институт может содействовать как никакой иной. Простой (в процедурном отношении) и доступный для всех граждан (бесплатность оказания гражданам помощи) институт омбудсмана во многих демократических и некоторых поставторитарных странах стал неотъемлемой частью юридической системы. Поначалу институт омбудсмана казался оригинальным курьезом северных (скандинавских) стран, но вскоре проявил себя как фактор безопасности, включавшийся вместе с дополняющими его средствами в базовое законодательство все большего числа государств. Это делается как на национальном уровне, так и на региональном, местном и отраслевом.
Действенность работы омбудсмана, как верно отмечает Хиль-Роблес Альваро, обусловлена боязнью чиновника, на которого подана жалоба, попасть в ежегодный доклад, в который обязательно заносятся основные сведения о заявителе, о лице, чьи действия обжалуются, о предмете жалобы и результате расследования1. Такое косвенное обращение к общественному мнению само по себе является весьма действенным фактором. Беззаконие и безнаказанность максимально сокращаются при наличии системы свободного информирования общественности. Практика показывает, что институт органично вписывается в действующую систему защиты прав граждан и ни в коей мере не препятствует использованию иных каналов восстановления справедливости.
Популярность омбудсмановской службы в странах Центральной и Восточной Европы доказывает, что создание института - внутренняя потребность посткоммунистического общества. Но деятельность омбудсманов осложняется нестабильностью политико-правовой системы и несформированностью института государственной службы. Существовавший до недавнего времени в центрально- и восточноевропейских странах механизм правообеспечения не акцентирован на защите прав человека.
Омбудсманам приходилось начинать свою деятельность в ситуации, когда граждане не имеют личного демократического опыта, должностные лица привержены административным авторитетам, а не общеправовым принципам.
Дефиницию омбудсмана как уполномоченного законодательного органа, который призван разбирать жалобы граждан на злоупотребления бюрократического аппарата , дает Британская Энциклопедия (1972 г.).
Во Всемирной Энциклопедии (1972 г.) содержится следующее определение: «Омбудсман - это независимое публичное должностное лицо, которое расследует жалобы граждан на должностных лиц правительственных органов. Значительную часть его работы занимают жалобы на несправедливость или грубое обращение должностных лиц полиции, прокуроров или судей в таких делах, как жилищные, о взимании налогов, об участии в выборах, о выплате благотворительных пособий. После расследования жалобы омбудсман может отклонить ее с обоснованием своих действий. Либо он может искать способы исправления ситуации путем убеждения, предания дела гласности или что редко, рекомендации о привлечении к ответственности»3.
Становление института Уполномоченного по правам человека в России
Становление института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации обусловлено рядом объективных предпосылок, процессом интеграции России в мировое сообщество, теоретической и практической значимостью проблемных вопросов, связанных с соблюдением охраной и защитой основных прав и свобод человека со стороны государства посредством создания и деятельности института Уполномоченного по правам человека.
В понятие этого института ученые и политики в России и за рубежом вкладывают неодинаковый смысл, вместе с тем в признании, закреплении и охране его со стороны государства заключается одно из важных условий цивилизованного развития общества
Впервые Россия провозгласила возможность появления поста Уполномоченного по правам человека в 1991 году после принятия Декларации прав и свобод человека и гражданина, а в 1993 году он был окончательно закреплен в Конституции Российской Федерации35, которая существенно повысила роль и значение защиты основных прав и свобод человека. При этом Конституция Российской Федерации увязала защиту прав и свобод с общепризнанными принципами и нормами Международного права, т.е. Международно-правовыми стандартами. С распадом Союза ССР, Россия вступила в новую фазу своего исторического развития, а переживаемый страной общий глубокий кризис, породил массу проблем, связанных с реальным осуществлением основных прав и свобод человека и гражданина, а также их защиты, о чем свидетельствует колоссальный рост преступности, обвальных нарушений административного, гражданского, земельного, трудового, экологического и другого законодательства.
Все это поставило перед юридической наукой и практикой ряд конкретных задач, связанных с необходимостью введения и становления института Уполномоченного по правам человека в России. В России многое изменилось за прошедшее десятилетие. История советской государственности шла и развивалась по разным направлениям, затронув в том числе, и официальное отношение государства к правам человека. Если советская власть фактически рассматривала защиту прав человека в отдельных случаях даже, как антигосударственную деятельность, то власть постсоветская не только допустила легальное существование правозащитных общественных организаций, но и стала создавать государственные структуры, главной задачей которых является защита прав человека. Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы закрепляют основы статуса личности, определяют наиболее важнейшие связи между личностью и государством, содержат исходные начала, определяющие положение человека и гражданина в государстве и обществе, принципы их взаимоотношений. В теории конституционного права существует много понятий правового статуса личности, но наиболее удачное определение, данное Зиновьевым А.В.
Под основами правового статуса личности следует понимать обусловленные социально-экономической сущностью общества права, свободы и обязанности, закрепленные нормами Конституции и федеральными конституционными законами и обеспеченные соответствующими гарантиями .
На взгляд исследователя в этом определении не нашли отражение нормы международного права и конституционная ответственность.
Правовой статус личности состоит из следующих основных элементов:
1. Взаимоотношения между личностью и государством возникают в двух случаях - в силу связи лица с гражданством государства либо проживания на территории данного государства. Если лицо не является гражданином государства и не проживает на территории его территории, то никаких взаимоотношений между таким лицом и государством быть не может, и речь о свободе личности лишается смысла. Вместе с тем, каждое государство распространяет весь комплекс прав, свобод и обязанностей только на своих граждан, тогда как на иностранных граждан и лиц без гражданства этот комплекс распространяется в ограниченном объеме .
2. Для свободы личности имеет принципиальное значение правосубъектность (правоспособность и дееспособность), без которой разговор о свободе личности лишается смысла. При отсутствии правосубъектности нет и личности. Этот формальный юридический элемент наполняет принципы правового статуса конкретным содержанием. Отметим, что под принципами следует понимать основополагающие начала, идеи, охраняемые и защищаемые государством и положенные в основу осуществления прав, свобод и обязанностей человека и гражданина .
3. Сущностные отношения между личностью и государством характеризуют основные права, свободы и обязанности. Их широта и глубина определяют уровень свободы личности, ее демократизм.
4. Гарантии прав, свобод и обязанностей личности, совершенство их механизма предопределяют подлинный демократизм свободы личности
Понятие, содержание и элементы конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
В России учреждение и становление института Уполномоченного по правам человека определялось рядом объективных и субъективных факторов и было связано с необходимостью улучшения условий по соблюдению, охране и защите прав и свобод человека, повышения его мобильности и оперативности при принятии решений, совершенствования механизма реализации законов, укрепления государственной дисциплины, законности и правопорядка в области прав и свобод человека64. Институт уполномоченного по правам человека в России является относительно молодым, новым и еще не полностью устоявшимся юридическим институтом в российской конституционно-политической практике, особенно если рассматривать его в сравнении с институтом Омбудсмана ряда зарубежных стран (Швеции, Дании, Финляндии и т.п.), в которых он насчитывает достаточно длительную историю и обширную историю практической деятельности. В то же время несомненно, что он вызывает к себе пристальный интерес, отчасти обусловленный его новизной для нашего молодого государства. Появилось немало посвященных ему исследований. Скорее всего, данная тема претендует на то, чтобы стать в России одной из «вечных». Однако от этого она не превратилась в предельно раскрытую и исчерпанную. Проблем достаточно, и они требуют дальнейших аналитических разработок и детальных исследований ученых, политологов, историков и юристов.
Уполномоченный по правам человека России является назначаемым (выборным) представителем Федеральной власти, лицо, обеспечивающее гарантии государственной защиты прав и свобод граждан их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами в соответствии с Международными нормами, Конституцией и законами РФ.
Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации - это комплексная правовая категория, содержание которой определяется через системную совокупность прав, свобод, обязанностей и ответственности, адресованных ему Конституцией Российской Федерации, международными правовыми актами, федеральными конституционными и федеральными законами Российской Федерации, а также надлежаще обеспеченных соответствующими гарантиями.
Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации складывается из следующих основных элементов: политико-правовая природа статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, его возникновения, прекращения и срок действия; основные формы деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; полномочия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; гарантии Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; ответственность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь назначенным Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (ст. 10 Федерального Конституционного закона Российской Федерации «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»)65.
Глава вторая Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» полностью посвящена порядку назначения на должность и освобождения от нее Уполномоченного.
В статье шестой закрепляются требования, предъявляемые к кандидату на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Это может быть лицо не моложе 35 лет, являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, а также опыт их защиты. Из сказанного видно, что требования, предъявляемые к кандидату на эту должность весьма общие и наличие диплома о высшем юридическом образовании не является обязательным условием, предъявляемым к кандидатуре. Необходимыми являются лишь российское гражданство и обладание знаниями в области прав и свобод человека и опыта их защиты.
Такой подход не является традиционным. Мировая практика свидетельствует о желательности наличия у омбудсмана юридического образования. А как раз возрастной ценз законы других стран, как правило, не устанавливают.
Особенности деятельности института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: проблемы теории и практики
Анализ современного состояния Российской Федерации с позиции становления правового государства и соблюдения, охраны и защиты прав человека приводит к констатации существования двойственной ситуации. С одной стороны, имеет место формальное признание российскими властями значимости и приоритетности прав человека. Так, глава 2 Конституции РФ непосредственно посвящена правам и свободам человека и гражданина. В январе 1996 г. Россия вступила в Совет Европы, приоритетами которого являются защита прав человека, власть закона и плюралистическая (многопартийная) демократия, а в марте-феврале 1998 г. Федеральное Собрание РФ ратифицировало Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод и дополнительные протоколы к ней, признав тем самым юрисдикцию Европейского суда. В июне 1996 г. появился Указ Президента РФ «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации», в соответствии с которым при главах исполнительной власти регионов стали создаваться Комиссии по защите прав человека, а 26 февраля 1997 г. вступил в силу Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
С другой нестабильна ситуация в Чечне, имеет место систематическое нарушение прав человека в закрытых военных организациях и в местах заключения. Для исполнительной власти, как на федеральном уровне, так и в российских регионах характерны полная отчужденность государственных чиновников от жителей, высокая степень коррупции, низкая исполнительская дисциплина, отсутствие традиций уважения прав человека и гражданина.
Поэтому так важно расширять спектр правозащитных механизмов, поддерживать гражданские инициативы, создавать новые децентрализованные государственные правозащитные институты. Понятие «Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации» было введено в статье 5 Федерального конституционного закона Российской федерации «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»: 1. В соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. 2. Финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и его аппарата осуществляется из средств субъекта Российской Федерации» .
К настоящему времени законы о региональных уполномоченных по правам человека приняты больше чем в тридцати субъектах Российской Федерации. Это: - Республика Башкортостан 29 апреля 1996 года; Свердловская область 14 июня 1996 года, и Архангельская область 15 июля 1997 года, Красноярский край 21 октября 1997 года, Приморский край 11 декабря 1997 года, Санкт-Петербург 30 декабря 1997 года, Смоленская область 19 апреля 1998 года, Саратовская 12 октября 1998 года, а так же Республики Коми, Саха (Якутия), Татарстан, Алтайский край, Астраханская, Волгоградская, Вологодская, Калининградская, Мурманская, Новосибирская, Псковская, Рязанская, и Тамбовская области и т.д.
В некоторых субъектах создание регионального Уполномоченного в настоящее время не предусматривается совсем, как, например, в Москве. В Ставропольском крае принят закон «О гарантиях осуществления и защиты прав граждан Российской Федерации - жителей Ставропольского края», предусматривающий возможность установления дополнительных гарантий жителям края в пределах ведения края по различным социальным правам (соцобеспечение, образование, здравоохранение, предоставление жилья и земельных участков и т.п.). В частности, предусматривается возможность установления дополнительных социальных гарантий для жителей, проживающих на территории края более трех лет и более двадцати лет. Институт регионального уполномоченного при этом не предусмотрен.
Тем не менее, первые шаги на пути становления Уполномоченного по правам человека в Российских регионах уже сделаны и совершенствуются.
Эта часть диссертационного исследования посвящена сравнительному теоретико-правовому анализу становления и развития региональных уполномоченных по правам человека. Это закон Республики Башкортостан «Об Уполномоченном Республики Башкортостан по правам человека», законы Красноярского края, Свердловской, Смоленской и Саратовской областей и закон Санкт-Петербурга, носящие однотипные названия: «Об Уполномоченном по правам человека в ... (название региона)», а также аналогичные по названию законы «Об Уполномоченном по правам человека...» в Республике Татарстан, в Волгоградской области, законопроекты в Эвенкийском автономном округе (принят к рассмотрению Законодательным Султаном округа в марте 1998 г.), в Омской (принят Законодательным Собранием области в первом чтении 19 февраля 1998 г.) и в Мурманской области принят Областной думой 31 октября 1997 г. и т.д.
