Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Общая характеристика источников социального законодательства в период 1991 -1993 гг 22
Раздел 2. Условия и особенности формирования нормативно-правовой базы института социальной поддержки в период 1994-1997 гг. 55
Раздел 3. Системно-сравнительный анализ социального законодательства субъектов Российской Федерации в современных условиях 120
Заключение 189
Список источников и литература 199
- Общая характеристика источников социального законодательства в период 1991 -1993 гг
- Условия и особенности формирования нормативно-правовой базы института социальной поддержки в период 1994-1997 гг.
- Системно-сравнительный анализ социального законодательства субъектов Российской Федерации в современных условиях
Введение к работе
Актуальность исследования проблем развития социального законодательства Российской Федерации, неотъемлемой частью которого является законодательство о социальной защите и поддержке, как части исследования проблемы совершенствования организационно-правовых основ Российской Федерации, определена объективными факторами.
Во-первых, актуальность теоретического осмысления данной проблемы именно в историко-правовом аспекте возрастает в связи с усложнившимися условиями регулирования процесса становления социального законодательства как меры по защите населения Российской Федерации. С начала 90-х годов XX века в России происходили изменения модели социальной политики государства. В ходе смены социальных приоритетов многие законы и нормативные акты советского периода уже не могли применяться из-за изменившихся условий и нуждались в обновлении. Начался активный поиск новых форм и способов проведения социальной политики, который продолжается до сих пор. На этапе реформирования общества в Российской Федерации необходимо обобщение опыта формирования правовой базы реорганизации прежней системы социального законодательства в новую систему, согласованную с мировым опытом защиты социальных прав человека.
Во-вторых, возрастание роли социального фактора в жизни российского общества требует углубленного научно-критического анализа государственной политики в социальной сфере в целом, и в области защиты социальных прав человека в частности. Причем, как отмечает В.Г.Зимин, с учетом существенного падения уровня жизни большей части населения и возрастания масштабов бедности (почти треть граждан имеет
доходы ниже прожиточного минимума) речь идет не о традиционно социально уязвимых категориях населения, но и о значительной части экономически активного населения. Согласно социологическим опросам Центра социологии прав человека ИСПИ РАН и социологической службы «Барометр», 90% от числа опрошенных считает, что защита социальных прав российских граждан является наиболее актуальной." Поэтому от эффективности усилий законодателей в этом направлении зависит улучшение условий для достойного образа жизни граждан Российской Федерации.
В-третьих, формируется законодательство субъектов Российской Федерации. В рамках единого государства политика региональных властей в области реализации социальных прав человека должна стать ключевым показателем социального развития. По мнению А.В.Шаронова, человек должен получать необходимую поддержку в той среде, где он существует и где легко оценить реальные потребности этого человека."1 Поэтому региональная социальная политика нуждается в объективном изучении и теоретическом осмыслении.
В-четвертых, проблемы реализации социальных прав человека, и в частности их защиты должны найти отражение в отечественной истории политико-правовой мысли. В этой связи изучение процесса формирования организационно-правовых основ защиты социальных прав человека и практики социальной защиты, социального обслуживания населения в субъектах Российской Федерации на этапе реформ является актуальным для историко-правовой науки.
В.Г.Зимин. О некоторых проблемах реформирования доходов населения/Российские реформы: социальные аспекты: Материалы научно-практической конференции // Науч.ред. ЭБ. Гилинская и C.H. Смирнов. - М,: ВШЭ, 1998. - СЛ 16.
" Бурлацкий Ф.М. Проблемы прав человека в СССР и России. (1970 - 80-е и начало 90-х годов). - М.: Научная книга, 1999.-C.232.
'* А.В.Шаронов. Изменение модели социальной политики/Российские реформы: социальные аспекты: Материалы научно-практической конференции // Науч.ред. Э.Б. Гилинская и С.Н. Смирнов. - М,. ВШЭ, .
В силу общественно-политической значимости и актуальности темы повысилось внимание правоведов, историков, политологов, ученых и специалистов других отраслей знаний к данной научной проблеме и уже сложилась определенная историография. Большинство исследовательских работ, однако, посвящено либо организации и состоянию социальной работы в Российской Федерации, либо рассмотрению аспектов социальной политики в контексте развития взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами. По этим темам был защищен ряд диссертаций.1 К сожалению, почти нет работ обобщающего характера, рассматривающих действие организационно-правового механизма социальной поддержки в субъектах Федерации. Ученые справедливо обращают внимание на необходимость таких исследований в силу того, что впервые субъекты Федерации формируют правовую базу/
Причины нарастания социальной напряженности в Российской Федерации, поиски путей выхода из системного кризиса стали предметом обсуждения на международных, всероссийских конференциях, симпозиумах, заседаниях за «круглым столом». В то же время ученые отмечают, что в России пока нет социального государства, законодательно не определены его параметры с учетом национальных традиций и особенностей, размыто понятие социального характера государства.
См.: Коробов Г.А. Государственная система социальной зашиты личности при переходе к рыноной экономике/: Дис. ... канд. юрид. наук. М. 1994; Болотина Т.Н. Организация социальных служб в России: состояние и перспективы/ историко-социальный аспект/: Дисс. ... канд. ист. наук. - М., 1996; Замакулов Б.М. Государственная социальная политика и особенностиее реализации в субъектах Российской Федерации в условиях трансформации общества (80-90е гг.)/: Дис. ... докт. ист. наук.- М.. 1998; Левый ВВ. Правовые проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов/: Дисс. ... канд. юрид. наук.-М., 2000.
- Тихомиров Ю.А. Действия закона. - М, 1992; Социальная защита человека: региональные модели. / Под ред. В.Г. Бочаровой, М.П. Гурьяновой. - М, 1995.
~ Конституция Российской Федерации и совершенствование юридических механизмов защиты прав человека // Государство и право.-1994.- №10.; Защита прав человека в условиях перехода к рынку// Там же.-1993.- №3; Становление новой государственности в России// Там же- 1992. №7; Об основных положениях пенсионной реформы// Там же. - 1998. №6; Права человека и стратегия устойчивого развития// Там же.-1998. №11; Социальная защищенность в переходный период к рыночной экономике. Материалы международной конференции. 20-23 сентября 1993г.- В 3-х частях. - М., 1993; Социальная история и социальная политика России и европейских стран. // Вестник социальной работы. - 1994. №3;
Взаимоотношения человека и государства всегда были в центре внимания философов и юристов. В науке и обществе идут споры вокруг таких проблем: каким должно быть разделение властей, каково их соотношение между собой, какой должна быть форма ответственности государства перед гражданами.
Социальная природа государства выражается в тех принципах политического и правового упорядочения жизни общества, которые этим государством установлены. Говоря о государстве, как основном общественном институте, необходимо подойти к вопросу об определении понятия «социальное государство». Принципы признания государства, как социального, сформулированы мировым сообществом и закреплены в международных правовых актах.
Конституция Российской Федерации (ст. 15) предусматривает действие на территории России общепризнанных принципов и норм международного права, как составной части ее правовой системы. Важным источником законодательства России являются международные правовые документы, во многих из которых социальные права человека провозглашены в качестве подлежащих защите. К таким документам, в частности, относятся: Международный билль о правах человека, включающий Всеобщую декларацию прав человека (1948), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966), Европейская социальная хартия (1961), Декларация о правах инвалидов (1975), Дополнительный протокол к Европейской социальной хартии (1988), Конвенция Международной организации труда №102 "О минимальных нормах социального обеспечения" (1952), Хартия сообщества об основных социальных правах трудящихся (1989), Конвенция о правах ребенка (1989), Резолюция № 48/96 Генеральной
Конституция Российской Федерации. М., 1993.-С.8.
Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 20 декабря 1993 года. Э.Вайнгартнер отметил, что фиксация стандартов прав человека предназначена для того, чтобы дать поддержку слабым (тем, чьи права нарушаются) в их столкновении с сильными (теми, кто нарушает эти права).1 Значение международных правовых документов в определении гарантий социальной защиты населения в международном и внутригосударственном масштабе следует оценивать с различных сторон. Во-первых, в международных правовых документах содержатся показатели социальных стандартов. Этому уровню должно соответствовать законодательство всех стран. Во-вторых, международные правовые документы способствуют унификации законодательства. Государство обязано предусмотреть в своих законах соответствующие права и свободы, обеспечить их реализацию, а также защиту в случае их несоблюдения. Права человека и основные свободы предоставляются отдельным лицам и их группам (коллективам) государствами только посредством внутреннего права.2
Конституция Российской Федерации установила перечень вопросов, по которым требуется принятие федеральных конституционных или федеральных законов. Однако, как отмечают В.О. Лучин и А.В. Мазуров, за пределами конституционных предписаний о необходимости принятия законов неизбежно остается неизмеримо большее число вопросов, которые должны быть решены законами/ Задачи законодательного регулирования состоят в том, чтобы последовательно закрепить основные права и свободы человека и гражданина, органически включить их в смежные правовые институты, обеспечить их взаимосвязь с принципами управления государством, федеральным устройством, создать структуры, определить процедуры и нормы, необходимые для обеспечения прав и свобод
' Вайнгартнер Э. Защита прав человека. -Женева.,1996. -С.13.
2 Черниченко СВ. Теория международного права. -М.; НИМПЛ999.-Т.2. С.384
"' Лучин В.О.. Мазуров А.В. Указы Президента РФ: основные социальные и правовые характеристики.
М..2000. - С.62.
человека. В Конституции Российской Федерации, принятой в 1993г. (ст.1),
содержится определение России, как демократического федерального
правового государства с республиканской формой правления. Конституция
определяет Российскую Федерацию как «социальное государство,
политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих
достойную жизнь и свободное развитие человека». Следует отметить, что
принципы социального государства в той или иной мере выражены в
Конституциях Франции, Италии, Греции, Испании. Так, Франция
провозглашается демократической и социальной республикой (ст.1
Конституции). В Конституции Итальянской Республики устанавливаются
этико-социальные отношения (раздел 2 Конституции). Конституция
Греции определяет публичные свободы и социальные права (часть 2
Конституции). Испанию Конституция определяет как правовое,
социальное и демократическое государство (ст.1).
Конституция Российской Федерации определила структуру федеративного устройства и статус субъекта Федерации, разграничила предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации'. Эти новые принципы построения российской государственности позволили субъектам Федерации начать формирование собственных, относительно обособленных законодательных систем субъектов Федерации. Формирование законодательства субъектов Федерации стало логичным продолжением строительства правовой системы Российской Федерации. Законодательство субъектов рассматривается Конституцией Российской Федерации, как атрибут их государственности (ч.2 ст.5). При этом правовые нормы субъектов являются неотъемлемой частью российской правовой системы. Вместе с тем в Конституции Российской Федерации не решены еще многие вопросы правового статуса субъекта Федерации, что
1 Конституция Российской Федерации. М., 1993, - Сб. " Там же. - С.23 - 33.
может повлечь, по мнению Н.С. Соколовой, за собой споры о порядке
регулирования тех или иных общественных отношений и затормозить
формирование и нормальное функционирование системы
законодательства.1 С начала 1993 года прослеживается тенденция увеличения нормотворчества субъектов Федерации, однако это не должно создавать проблем для правоприменения. Система законодательства субъектов Федерации должна строиться на основе приоритетов Конституции и других законодательных актов Российской Федерации.
Государственная политика в области защиты социальных прав человека по своему существу, охвату решаемых проблем, качеству и объему социальной поддержки граждан уступает принятым мировым сообществом стандартам. В марте 1997 года, принимая Программу социальных реформ в Российской Федерации на период 1996 - 2000 годы, Правительство Российской Федерации признало, что новая система социальных гарантий и механизмы их реализации не сформировались в полной мере.
Построение социального государства невозможно без определения и анализа его основных категорий. Кризисная ситуация, сложившаяся в России в начале 90-х годов, потребовала от государственных органов новых подходов и организации социальной поддержки населения страны, наполнения реальным содержанием конституционных прав и свобод граждан, существенных для определения правового статуса личности. В 70 - 80-е года XX века в России сформировалось политико-правовое направление, сторонники которого (Д.А. Керимов, B.C. Нерсесянц, В.А. Туманов, В.Д. Зорькин, Г.В. Мальцев и другие) возродили концепцию о различии права и закона, права человека ("естественное право") и права гражданина ("позитивное право"). Ранее в советской юридической науке право отождествлялось с законами государства, то есть установленное
' Теория государства и права/'/ под ред. Г.И. Манова. М., 1995. - С. 186. 2 «Российская газета». № 49, 12 марта 1997.
органами государственной власти любое правило рассматривалось как «право», то есть как закон, обязательный к исполнению. Это означало признание прав гражданина, которые дарованы ему государством.
В научных кругах шла дискуссия о классификации социальных прав, высказывались различные точки зрения. В.Д.Попков, например, толковал "социальные права'1 человека как право индивидуума создать семью, право на образование, пользование достижениями культуры, право на свободу научно-технического и художественного творчества.
Ю.А.Кабалкин рассматривал социально-экономические права в контексте трудовой деятельности, связанной со сферой имущественных отношений, направленных на удовлетворение материальных и культурных потребностей граждан."
Б.С.Эбзеев, анализируя комплекс социально-экономических прав, относил к ним культурные права, права на охрану здоровья, на жилище, на образование, а также трудовые права (право на труд, на отдых, на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, потери кормильца). В особую группу выделялось право человека на личную собственность.
В начале 90-х годов активизировалась работа по разработке и классификации категорий социальной защиты. К примеру, А.Е.Козлов подчеркнул специфическую особенность социальных прав: удовлетворение потребностей граждан должно обеспечиваться, как правило, без обязательной жесткой увязки с объемом количества и качества проделанного ими труда. В группу социальных прав он включил право на охрану здоровья, на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, потери кормильца, право на образование.4
1 Попков В.Д. Социальная политика Советского государства и право. М., 1979, - С. 29, 40.
" Кабаткин А.Ю. Социально-экономические права советских граждан. М.. 1986. - С. 26-28.
' Эбзеев Б.С. Советское государство и права человека: конституционные вопросы. Саратов, 1986, -С. 85.
4 Козлов А.Е. Социальная политика государства. М., 1991, - С. 87.
Диссертант согласен с выводом, что наиболее уязвимая социальная группа граждан - это лица, не способные, по независящим от них причинам, полноценно участвовать в создании материальных благ и ценностей.
Проходившие на рубеже 90-х годов дискуссии правоведов, историков, философов о новом правопонимании, о различии и соотношении прав гражданина и человека, отражали, по мнению В.Д.Зорькина, назревшие потребности в развитии политико-правового мышления, формировании его современного облика, с помощью которого должно строиться правовое государство. Высшей целью правового государства как формы гражданского общества, рациональной политико-юридической формы социальной жизни должно быть внимание и забота о каждом человеке, обеспечение прав и свобод каждой личности.
В правой науке не получило однозначной трактовки понятие «социальная поддержка». Требуют научного обоснования соотношения понятий «социальная защита», «социальное обеспечение», «социальная поддержка». Ученые отмечают, что соотношение этих понятий остается неясным и в настоящее время." Анализ конституционных норм показывает, что социальная защита - понятие более широкое, чем социальное обеспечение (ст.7,ст.72). Социальная защита - это самостоятельный вид правоотношений, имеющий субъектный и объектный состав. Субъектами являются граждане, органы государственной власти, должностные лица, органы местного самоуправления. Объектами этих правоотношений выступают непосредственно социальные или материальные и духовные блага, адресованные гражданам и призванные удовлетворить их потребности." Понятие социальной защиты многозначно,
1 Зорькин В.Д. Советская правовая доктрина. Опыт и уроки. // Коммунист, 1989, № 2, - С. 106-115;
Социалистическое правовое государство: основные черты концепции. // Право и власть, М., 1990. - С.64-
95.
" Азарова Е.Г., Виноградова З.Д., Полупанов М.И. Концепция развития законодательства о социальном
обеспечении (в сборнике «Концепция развития российского законодательства»), - М.,1998, - С.149-150.
3 Алексеев С.С. Общая теория права: Kvpc в 2-х тт. T.2. М.. 1982. - С.95 - 100. 158, 232.
что представляется необходимость выделить из него социальную поддержку. Социальная поддержка населения представляется законодателем как одно из направлений более широкого понятия «социальная защита». Социальная поддержка населения, прежде всего неблагополучных в материальном положении социальных групп, является специфической функцией социального государства. Государство устанавливает различные льготы, компенсации, пособия, пенсии для тех, кто принадлежит к наименее обеспеченным социальным группам или оказался в сложной жизненной ситуации в силу своего возраста, потери трудоспособности или каких-либо других причин. К таким социааьным группам можно отнести: пенсионеров; инвалидов; лиц, имеющих иждивенцев (детей и нетрудоспособных членов семьи); других нетрудоспособных граждан, у которых совокупный среднедушевой доход не превышает установленного на региональном уровне минимума. Государство оказывает этим группам помощь различными способами: путем непосредственного вмешательства в те или иные виды общественных отношений (к примеру, правовая защита некоторых групп населения), обеспечения доступа к социальным благам (медицинское обслуживание и т.п.), становления государственных выплат (пенсий, пособий), предоставления возможности обучения или переобучения и т.д. По мнению ученых, отличительными признаками социальной поддержки являются ее временный или частичный характер, участие самого нуждающегося в решении тех или иных задач, элементы самоподдержки, возможное использование принципа возвратности выделяемых финансовых средств.
Правительство Российской Федерации активно использует термин «социальная защита населения». Так, в постановлении от 1 марта 1993 года указано, что основными задачами Министерства социальной защиты
' Социальная работа. Российский Энциклопедический словарь. Под обшей редакцией В.И.Жукова. -М.:Союз.1997.-СЛ65.
России является обеспечение контроля за правильным и единообразным применением законодательства Российской Федерации в области социальной защиты населения.1 Такая же позиция Правительства Российской Федерации сохранилась и в дальнейших постановлениях по данному вопросу.2 В межгосударственном соглашении стран СНГ от 9 сентября 1994 года «О гарантиях прав граждан в области выплаты пособий, компенсационных выплат семьям с детьми и алиментов» используется термин «социальное законодательство».'' В Соглашении Стороны берут на себя обязательства информировать друг друга о действующем в их государствах социальном законодательстве и его изменениях (ст.8). Данный документ подписан государствами - участниками СНГ: Азербайджанской Республикой, Республикой Армения, Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Республикой Кыргызстан, Республикой Молдова, Российской Федерацией, Республикой Таджикистан, Туркменистаном, Республикой Узбекистан, Украиной, Республикой Грузия. В Конвенциях, заключенных между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Бельгия от 16 июня 1995 года и между Правительством Российской Федерации и Правительством Республикой Мали от 25 июня 1996 года предусмотрены положения, что пенсии и другие подобные вознаграждения, выплачиваемые резиденту в рамках общего режима, установленного Договаривающимся Государством, в качестве дополнительных льгот, предусмотренных его социатьным законодательством, подлежат налогообложению в том Государстве, где они возникают. Таким образом термин «социальное законодательство» признается международным сообществом. Роберт Баркер понимает под
«Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации», 1993. № 10, ст. 832. " «Собрание законодательства Российской Федерации», 1995, №21, ст. 1973.
"'Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество», №2,1994.
«Собрание законодательства Российской Федерации». 1999, N 46, ст. 5479; «Собрание законодательства Российской Федерации», 2000, № 34. ст. 3434.
социальным законодательством законы и размещение ресурсов, обеспечивающие человеческие потребности в социальной защите, обеспечение доходов, образовании, культурном прогрессе, гражданских правах, защите потребителя, программах, связанных с социальными проблемами.1 Такое толкование автору представляется расширительным. Хотя сравнение объектов регулирования позволяет сделать вывод, что понятие «социальное законодательство» шире понятия «законодательство о государственной социатьной помощи».
В научной литературе можно встретить мнение, что социальное государство - это такое государство, которое в качестве главной цели провозглашает достижение блага для всего общества и его граждан, т.е. прежде всего обеспечения мира, справедливости и других необходимых материальных и духовных условий достойного существования/ Автор согласен с приведенным мнением и также считает, что термин «социальное государство» должен трактоваться как наличие у государства обязанностей по обеспечению граждан определенным минимумом социальных благ.
Анализ мирового опыта показывает, что показателем соблюдения
прав и свобод служит не только механизм провозглашенных в
Конституции прав, но и наличие реальных ориентиров, определяющих
уровень жизни граждан. При разработке юридических норм,
определяющих данные ориентиры, законодатель учитывает три взаимосвязанных фактора (индивидуальный, общественный и международный). Индивидуальный фактор относится непосредственно к человеку как таковому, со всеми присущими ему социапьными потребностями. Общественный фактор обусловлен достигнутым уровнем экономического, социально-политического, культурного и духовного развития. Международный фактор отражает степень зрелости мирового
1 Роберт Баркер. Словарь социальной работы (пер. с англ.) М., 1994. - С.113.
* Преемственность и новизна в государственно-правом развитии России. // Авторский коллектив под
руководством В.С.Нерсесянца. М.. 1996, - С. 10.
сообщества, развития взаимных связей и сотрудничества между государствами, способность мирового сообщества вырабатывать международное право и международные механизмы для его реализации. Указанные принципы при разработке и принятии нормативно-правовых актов законодателем учитывались не в полной мере. Законодателем не было установлено определенных объемно-структурных нормативов, определяющих минимальный уровень потребления, как материальных благ, так и услуг, прежде всего из-за неопределенности экономической и социальной основы государства.
Становление социального законодательства в субъектах Федерации идет дискретно. Динамика принятия законов в субъектах - от одного закона в 1991 г. до шестнадцати в 1999 году. Пик активности регионального законодателя наблюдается в 1997 и 1998 годах. Это связано с работой законодательных собраний субъектов Федерации. Сформированные, в 1993 и 1994 годах, законодательные собрания субъектов Федерации к 1997 году имели опыт работы и знание социальных проблем.
Конституция Российской Федерации в виде одного из элементов социального государства закрепила право на достойную жизнь человека и соответствующую обязанность обеспечения этого права (ст.7)2. Конституционно-правовая категория «достойная жизнь человека» в российском праве относится к числу развивающихся, также законодательно еще не определены понятия «нужда», «уровень жизни».
Законодательство субъектов Федерации формулирует конкретные положения, касающиеся реализации социальных прав граждан. В целом они согласуются с общефедеральными установлениями, однако, в некоторых случаях содержат дополняющие их правовые нормы. Так, к примеру, определяются новые правовые понятия: «бедность»,
Еськов Г.С. Твои права, человек. М. 1993. - С.20. 1 Конституция Российской Федерации. М..1993. - Сб.
«экстремальная ситуация», «студенческая семья».
В субъектах Федерации прожиточный минимум определялся в том числе и для оценки уровня материальной обеспеченности населения и разработки социальных программ конкретного субъекта. С учетом этих факторов, субъекты Федерации используют собственные подходы для определения состава социально-демографических групп, по которым ведется расчет величины прожиточного минимума. Подобная детализация не представляется излишней, так как величина минимальных социальных стандартов может варьироваться в зависимости от социально-экономической обстановки и иных процессов, происходящих в стране. Установление же жестких рамок на федеральном законодательном уровне может привести к негибкости законодательства и необходимости достаточно частого пересмотра его положений.
Общественно-политическая актуальность темы, отраженная в научной и научно-методической литературе о социальной реформе в России, обусловила необходимость настоящего исследования. Диссертант считает возможным сосредоточить внимание на теоретическом осмыслении роли органов государственной власти как федерального, так и субъектного уровня в создании механизма социальной поддержки населения.
Целью настоящего исследования является углубленный анализ процесса становления и развития организационно-правовых основ деятельности органов государственной власти субъектов Федерации по оказанию социальной поддержки населению.
Объектом исследования выступает процесс реформирования социального законодательства в субъектах Российской Федерации в 90-е годы XX века в целом.
См. Закон Псковской области «О социальной поддержке отдельных категорий населения области». -«Псковская правда», № 228, 23.11. J995; Закон Республики Бурятия «Об адресной социальной помощи в Республике Бурятия». - «Ведомости Народного Х\'рала Республики Бурятия», №21, 1998.
Предмет исследования: условия, направления и проблемы совершенствования социального законодательства субъектов Федерации и формирование на этой основе новой системы социальной защиты в процессе становления социального государства в Российской Федерации.
Достижение поставленной цели осуществляется на основе решения ряда основных задач. Среди них:
дать общую характеристику основных источников законодательства социальной сферы,
определить условия и особенности формирования правовой структуры социальной сферы,
установить соотношение законов субъектов Российской Федерации с федеральными нормативно-правовыми актами,
провести системно-сравнительный анализ законодательства социальной сферы субъектов Российской Федерации,
рассмотреть процесс правового регулирования социальной политики в субъектах Федерации,
сформулировать практические рекомендации по
совершенствованию правового и организационного обеспечения социальной политики.
Диссертантом не ставилась задача дать подробный анализ правового положения отдельных категорий населения, поскольку эта тема сама может стать объектом отдельного диссертационного исследования.
Научная новизна исследования состоит в том, что она относится к числу немногих работ, посвященных комплексному сравнительно-правовому анализу проблем развития института оказания социальной поддержки населению в субъектах Российской Федерации. Эффективность деятельности системы оказания социальной поддержки населению в субъектах Федерации ставится в зависимость не только от продуманной государственной социальной политики, но, в первую очередь, от наличия
единой, хорошо разработанной законодательной базы, регламентирующей деятельность системы социальной помощи населению. Элементами научной новизны можно считать авторские выводы, касающиеся упорядочения законотворческой деятельности в области социальных отношений. Автор предпринял попытку уточнить цели и задачи, которые ставятся перед системой социшіьной защиты в субъектах Федерации, а также объемы социальной поддержки, определяются на уровне федерального законодательства и законодательства субъекта Федерации.
Методическую основу исследования составляют общенаучный метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: системно-структурный, формально-юридический и компаративный.
Хронологические рамки исследования охватывают десятилетний период развития отечественного государства и права. За начало исследования взят 1991 год, так как в этот период (начало 90-х годов) в Российской Федерации изменилась система государственной власти. Государство возглавил Президент Российской Федерации, вместо Съезда народных депутатов РСФСР было образовано Федеральное Собрание -парламент Российской Федерации, состоящий из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. В российскую правовую систему введены новые понятия: минимальный размер заработной платы (МРОТ), минимальный размер государственной пенсии, прожиточный минимум. Существенно изменился подход к установлению размеров заработной платы, пенсий, стипендий, пособий, компенсационных выплат, льгот. Эти явления оказали существенное воздействие на развитие государства и гражданского общества. Осознание этапа социальных перемен важно для совершенствования государственной социальной политики и определения путей дальнейшего социального развития Российской Федерации. Взятый для исследования хронологический этап органически входит в так называемый переходный период общества. Наука и практика пока не
определила его временные рамки, но ясно, что 1991-1997 годы, являющиеся оригинальными и неповторимыми по своему содержанию, занимают в этом периоде особое место. Правительством Российской Федерации в постановлении от 26 февраля 1997 года было отмечено, что в эти годы принимались меры в области совершенствования законодательства по защите социальных прав, реализации установленных гарантий поддержки, получили развитие новые методы социальной поддержки.
Исследование правового регулирования социальной поддержки населения в Российской Федерации основано на анализе динамики развития социального законодательства в субъектах Федерации. Оно было бы не полным, если бы мы обратили внимание на действующее российское законодательство, ведь вступление в силу федеральных законов «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», «О базовой стоимости необходимого социального набора», «О государственной адресной помощи», «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» создало совершенно другую практику его применения.
Среди авторов научных публикаций, посвященных вопросам правового регулирования социальной поддержки населения, можно назвать: Азарову Е.Г., Андреева B.C., Батыгина К.С., Буянову М.О., Быкова А.Н., Вагнера А., Вигдорчика Н.А., Вильчинскую Л.И., Гусова К.Н., Догадова В.М., Дурденевского В., Забелина Л.В., Зайкина А.Д., Иванову Р.И., Караваева В.В., Кистяковского Б.А., Кобзеву СИ., Кондратьеву З.А., Кузьмину Т.М., Левшина А.В., Мачульскую Е.Е., Мальцева Г.В., Миронова В.К., Полупанова М.И., Семашко Н.А., Смирнову М.О., Субботенко В.К., Сулейманову Г.В., Тарасову В.А., Толкунову В.Н., Тучкову Э.Г., Шайхатдинова В.Ш.
! Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1997г. № 222 «О Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996 - 2000 годов». - «Российская газета», № 49, 12 марта 1997.
В ходе работы над диссертацией автором были проанализированы основные положения государственной социальной политики, которые регламентированы законами, а также другими актами нормативно-распорядительного характера, принятыми органами государственными власти.
Источниковую базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, международные правовые документы, документы Содружества Независимых Государств, Федеративный договор, федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, постановления органов государственной власти субъектов Федерации.
Наряду с официальными документами автором изучены монографии, научные статьи, аналитические материалы и материалы конференций по исследуемой проблеме, а также периодическая и ведомственная печать. На защиту выносятся следующие положения:
Становление и развитие социального законодательства субъектов Федерации является необходимым условием формирования Российской Федерации как социального государства.
Социальная поддержка населения это особый вид общественных отношений, который выражается в специфических формах и испытывает на себе влияние социально-экономического положения в стране. Оказание социальной поддержки населению в отдельных субъектах Федерации в течение 1991-1997 годов имело свои особенности, что являлось отражением социально-экономического положения региона.
Сформировавшаяся в период 1991-1997 годов система взаимодействия между федеральным Центром и субъектами Федерации не обеспечила
оптимального баланса общегосударственных и региональных интересов и нуждается в трансформации.
В условиях Российской Федерации процесс властной децентрализации должен носить упорядоченный характер, который предполагает строгое соблюдение приоритета Конституции Российской Федерации и принятие соответствующих мер по укреплению властной вертикали.
Общая характеристика источников социального законодательства в период 1991 -1993 гг
Союз ССР, как единое государство фактически прекратил свое существование, когда последнему, внеочередному V Съезду народных депутатов СССР было представлено согласованное заявление Президента СССР и высших руководителей РСФСР, Украины, Белоруссии, Узбекистана, Казахстана, Азербайджана, Кыргызстана, Таджикистана, Армении и Туркмении. В нем были предусмотрены приостановка действия многих положений Конституции СССР, замена союзных органов временными властными образованиями, признание союзных республик субъектами международного права. Соглашение о создании Содружества Независимых Государств, подписанное 8 декабря 1991 года главами Республики Беларусь, РСФСР и Украины, лишь констатировало окончательный распад СССР и создание на его территории новых государств.1 Причины распада СССР следует искать в организации государства. В конце 80-х годов в союзных республиках стали проявляться сепаратистские настроения, которые получили поддержку части населения союзных республик. Однако, возможность распада была заложена в тех принципах, на основе которых строился СССР. Все входившие в него республики и созданные в них автономные образования были сформированы по национальному признаку. За каждой республикой было признано право свободного выхода из Союза. Конституцией СССР 1977 года был провозглашен суверенитет каждой союзной республики." К 1990 году СССР оказался в экономическом кризисе. Непродуманность действий Правительства СССР по выходу из экономического кризиса привело к тому, что началось движение за укрепление республиканской вертикали российской власти. Участники Съезда народных депутатов РСФСР в июне 1991 года почти единогласно проголосовали за декларацию о суверенитете России. К этому времени в России сложилась система органов власти, которую в центре возглавили Президент РСФСР и Верховный Совет РСФСР, а в субъектах Федерации — Советы и главы администраций. Главы администраций субъекта Федерации имели двойное подчинение: Президенту РСФСР и соответствующему Совету. РСФСР была федеративным государством. В нее ходили 16 автономных республик (из двадцати во всем СССР), 5 автономных областей (из восьми) и все 10 автономных (национальных) округов. Взаимоотношения РСФСР с автономными республиками имели формальные юридические признаки федерации. Верховный Совет РСФСР состоял из двух палат — Совета Республики и Совета Национальностей. Правительство РСФСР могло лишь координировать деятельность правительств АССР, главы которых входили в Совет Министров РСФСР. Конституции АССР после 1977 года не подлежали утверждению Верховным Советом РСФСР. Но если исключить особые права в сфере языка и национальной культуры, имевшиеся у автономных областей и округов, в остальном РСФСР оставалась унитарным государством, где практически не учитывались региональные особенности. Поэтому и в России проявились тенденции к децентрализации, набравшие силу еще во время распада Союза ССР. Еще в 1990 г. некоторые республики в составе РСФСР заявили о желании стать равноправными в составе СССР. В августе 1990 года свой суверенитет провозгласили Татарская и Карельская, в сентябре 1990 года — Якутская, Коми, Удмуртская, Башкирская, Бурятская, Калмыкская, Марийская, в ноябре 1990 года — Чечено-Ингушская, в декабре 1990 года — Мордовская АССР. Чтобы предотвратить разрушение России, были подготовлены три договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами власти региональных уровней. Первый договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, второй — договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, третий — договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. Эти договоры составили Федеративный договор, который 31 марта 1992 года подписали на совместном заседании в Москве полномочные представители Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, краев и областей Российской Федерации, автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. Федеративный договор подписали полномочные представители всех республик в составе Российской Федерации, кроме Чечено-Ингушской республики и Татарстана. Протокол к Федеративному договору (Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации) был подписан с оговорками полномочными представителями Калужской области, Ленинградской области, города Санкт-Петербурга.
Федеративный договор явился актом, учредившим новую Российскую Федерацию, хотя Федеративный договор лишь разграничил предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации.
Права и свободы граждан России были закреплены в Конституции (Основном законе) РСФСР достаточно широко и трактовались как неотъемлемые. Конституция РСФСР определила право граждан РСФСР на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, а также потери кормильца (ст.41).1
Принципы, определяющие конституционный статус личности, отразили общемировой уровень, закрепленный в важнейших международно-правовых документах — «Уставе ООН», «Всеобщей декларации прав человека», «Международном пакте о гражданских и политических правах» и «Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах». Конституционные права и свободы человека и гражданина действуют на всей территории России. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной властей, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Всеобщая декларация прав человека была принята 10 декабря 1948 года Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций. Декларация провозгласила право каждого члена общества на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи. Каждый человек имеет право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, наступления старости, или иного случаях утраты средств к существованию по независящим от него причинам.
Условия и особенности формирования нормативно-правовой базы института социальной поддержки в период 1994-1997 гг.
Принятая на всенародном референдуме 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации отразила кардинальные перемены в жизни общества, экономике, политике и закрепила основные права и свободы человека и гражданина, определила органы управления государством.
Права и свободы закрепляются в Конституции в наиболее полном объеме и трактуются как неотъемлемые, принадлежащие каждому человеку от рождения и по праву рождения, а не дарованные властью. Принципы, определяющие конституционный статус личности, отражают общемировой уровень, закрепленный в важнейших международно-правовых документах — «Уставе ООН», «Всеобщей декларации прав человека», «Международном пакте о гражданских и политических правах» и «Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах». Конституционные права и свободы человека и гражданина действуют на всей территории России. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной властей, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Права и свободы, закрепленные в Конституции, не могут быть ограничены конституциями или уставами республик, краев и областей.
Принцип федерализма в законодательстве Российской Федерации был закреплен в статье 1 Конституции РСФСР, принятой в 1978 году, затем в Федеративном договоре и в Конституции Российской Федерации 1993 года. Та асимметрия, которая присутствует в конституционных положениях о федеративной организации России, как раз и отражает трагичную историю формирования многонационального государства. Принципиальное положение о суверенитете республик в составе Российской Федерации признано Федеративным договором, декларировано в конституциях республик и других документах. Конституция Российской Федерации определила состав Федерации и важнейшие принципы организации, но не завершила процесс ее формирования, и сейчас остро ощущается необходимость принятия законов, регламентирующих различные стороны построения Федерации.
Российская Федерация имеет конституционно-договорную природу, юридической основой которой являются Конституция Российской Федерации и Федеративный договор. Но Конституция и способ ее принятия частично дезавуировали договор, лишили его участников соответствующего статуса. Конституция Российской Федерации не рассматривает субъекты Федерации в качестве суверенных государств, но определяет предметы совместного ведения. Остальные предметы ведения оставлены за субъектами (распределение предметов ведения в Конституции повторило Федеративный договор, который практически вошел в ее текст). Если положения любого договора (Федеративного, между Федерацией и ее субъектами) противоречат Конституции Российской Федерации, то действуют положения Конституции Российской Федерации.
Договоры, заключаемые Федераций с ее субъектами, должны были противостоять как авторитарной деятельности федерального центра, так и возможному сепаратизму со стороны субъектов. В договорах были разграничены предметы ведения, взаимно делегированы полномочия между федеральными и республиканскими органами государственной власти, признано верховенство Конституции Российской Федерации и правовых актов по вопросам, отнесенным к ведению Федерации. Предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации разграничиваются, согласно статье 11 Конституции Российской Федерации, положениями Конституции Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.1 Согласно статье 76 Конституции Российской Федерации субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти по предметам совместного ведения вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации. Предметы ведения Федерации и предметы совместного ведения прописаны достаточно подробно в статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Предметы ведения субъекта Федерации можно представить как остаточную часть правового пространства, не охваченную двумя первыми нормативными категориями. Поэтому многие субъекты Федерации, стараясь более четко определить свои полномочия, выстраивали собственные модели взаимоотношений с федеральным центром, закрепляя их двусторонними договорами. Вопросы разработки таких договоров, их оформления, содержания и юридической силы были определены в Положении о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации в постановлении от 3 июня 1995 года № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации» возложили юридическую экспертизу законодательных актов субъектов Федерации на Министерство юстиции Российской Федерации. Юридической экспертизе подлежат конституции и законы республик, уставы, законы и иные нормативные правовые акты краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, принятые высшими органами законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Правовые акты, принимаемые министерствами, ведомствами, управлениями, отделами и иными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации юридической экспертизе не подлежат. Заключения Министерства юстиции Российской Федерации носят рекомендательный характер, ведь в случае несоответствия нормативного правового акта Конституции Российской Федерации или федеральному закону мотивированное заключение направляется в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший акт, и только в случае необходимости - также в соответствующие федеральные органы государственной власти. Причем условия такой необходимости не определены.
Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Нормы международного права являются неотъемлемой частью российской правовой системы. Кроме международных документов, которые Российская Федерация обязалась соблюдать, российское законодательство стремится воспринимать и рекомендательные акты международных организаций.
Системно-сравнительный анализ социального законодательства субъектов Российской Федерации в современных условиях
Исходными принципами развития социальной сферы России на парламентских слушаниях в Совете Федерации 29 апреля 1998 года были признаны: укрепление федеративных отношений, устойчивый экономический рост, адресность и целевой характер социальной политики. Как было отмечено В.Торлоповым, около 100 миллионов человек из 140 миллионов человек населения страны пользовались к этому времени различными социальными льготами. Тем не менее, констатировал он, Россия не может быть отнесена к разряду социальных государств.1 Е.А.Лукашева считает, что в России была взята на вооружение не модель социально ориентированной экономики, а модель, исключающая социальную ориентацию.
Закон Тульской области «О внесении изменений и дополнений в Закон Тульской области «О прожиточном минимуме в Тульской области» принят Тульской областной Думой и подписан Губернатором Тульской области 22 января 1998 года, вступил в силу со дня его официального опубликования 7 февраля 1998 года/ Настоящий Закон внес изменения и дополнения в Закон Тульской области «О прожиточном минимуме в Тульской области». Закон стал использовать понятия «потребительская корзина» и «прожиточный минимум». Величина прожиточного минимума в Тульской области стала определяться на основании потребительской корзины и данных государственной статистики об уровне потребительских цен на продукты питания, непродовольственные товары и услуги и расходов по обязательным платежам и сборам. Потребительская корзина устанавливается областной думой по представлению администрации области. Расчет величины прожиточного минимума производится администрацией области в целом на душу населения и по основным социально-демографическим группам. Величина прожиточного минимума утверждается администрацией области.
Закон Омской области «Об адресной государственной социальной помощи в Омской области» принят Законодательным собранием Омской области 15 января 1998 года, подписан Главой Администрации (Губернатором) Омской области 23 января 1998 года.! Закон определил основы государственной политики Омской области по оказанию адресной государственной социальной помощи населению Омской области. Помощь населению оказывается путем предоставления социальных услуг и назначения областных социальных пособий. Закон определил принципы оказания адресной государственной социальной помощи. Это дифференциация видов адресной государственной социальной помощи и сочетание заявительного порядка оказания адресной государственной социальной помощи и инициативы органов социальной защиты в ее представлении. Настоящий Закон установил круг лиц, имеющих право на адресную государственную социальную помощь, ее содержание и виды, порядок реализации прав граждан на адресную государственную социальную помощь, компетенцию органов государственной власти Омской области при ее оказании. Право на адресную государственную социальную помощь имеют малоимущие семьи (одиноко проживающие граждане). Адресная государственная социальная помощь может предоставляться единовременно или временно.
Закон Курганской области «О прожиточном минимуме в Курганской области» принят Курганской областной Думой 27 января 1998 года, подписан Главой Администрации (Губернатором) Курганской области 2 февраля 1998 года. Закон вступил в силу со дня его официального опубликования 5 февраля 1998 года. Этот закон установил правовую основу для определения прожиточного минимума в Курганской области и его учета при установлении гражданам Российской Федерации, проживающим на территории Курганской области, гарантий получения минимальных денежных доходов и осуществления других мер социальной защиты населения. Прожиточный минимум в Курганской области предназначается для оценки уровня жизни населения области, разработки и реализации областных социальных программ и для выявления контингента малоимущих граждан в целях оказания им адресной социальной помощи. Потребительская корзина в Курганской области для основных социально -демографических групп населения определяется областной Думой и устанавливается законом Курганской области. Величина прожиточного минимума определяется на душу населения и по основным социально -демографическим группам населения в целом по Курганской области на основании потребительской корзины и данных областного комитета государственной статистики об уровне потребительских цен на продукты питания, непродовольственные товары, услуги и расходов по обязательным платежам и сборам. Величина прожиточного минимума устанавливается Администрацией области. Семьи, одиноко проживающие граждане на территории Курганской области, совокупный среднедушевой доход которых ниже установленной величины прожиточного минимума по области, признаются малоимущими и им предоставлено настоящим Законом право на получение государственной социальной помощи.
Закон Псковской области «О внесении изменений и дополнений в Закон Псковской области «О социальной поддержке отдельных категорий населения области» принят Псковским областным Собранием депутатов 30 января 1998 года, подписан Главой Администрации Псковской области 7 февраля 1998 года. Настоящий Закон вносит в Закон Псковской области «О социальной поддержке отдельных категорий населения области» изменения и дополнения. Настоящий Закон определил, что социальной поддержке подлежат лица при условии, если среднедушевой доход в семье ниже прожиточного минимума, устанавливаемого Администрацией области в соответствии с федеральным законодательством. Настоящий Закон вступил в силу с 1 января 1998 года.
Закон Вологодской области «О внесении изменения в статью 13 закона области «О социальных нормах Вологодской области» принят Законодательным Собранием области 11 февраля 1998 года, подписан Губернатором области 23 февраля 1998 года, вступил в действие 14 марта 1998 года.2. Настоящий Закон внес изменения в статью 13 закона области «О социальных нормах Вологодской области» уточняющие сроки приведения нормативных правовых актов области в соответствие с законом «О социальных нормах Вологодской области». Разработка соответствующих нормативных актов должна быть проведена в течении 6 месяцев.
Закон Республики Карелия «О государственной адресной социальной помощи» принят Палатой Республики 9 марта 1998 года, подписан Председателем Правительства Республики Карелия 9 марта 1998 года." Закон вступил в силу со дня его официального опубликования 13 марта 1998 года. Настоящий Закон определил правовые и экономические основы оказания гражданам Республики Карелия государственной адресной социальной помощи. Закон установил основные принципы оказания государственной адресной социальной помощи; критерии, определяющие право граждан на государственную адресную социальную помощь; порядок и формы оказания государственной адресной социальной помощи; компетенцию органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в вопросах оказания государственной адресной социальной помощи. Настоящий Закон установил, что его действие не затрагивает вопросов, связанных с предоставлением государственной социальной помощи, устанавливаемой федеральными законами и финансируемой из федерального бюджета. Государственная политика в Республике Карелия в сфере государственной адресной социальной помощи строится на принципах дифференциации форм и размеров государственной адресной социальной помощи и сочетания заявительного подхода при оказании социальной помощи с ее предоставлением по инициативе органов, осуществляющих оказание государственной адресной социальной помощи.
Формы и размеры государственной адресной социальной помощи зависят от материального положения, возраста и состояния трудоспособности граждан, нуждающихся в ней. Право на государственную адресную социальную помощь предоставлено гражданам из малоимущих семей или одиноко проживающие малоимущие граждане, которые имеют совокупный среднедушевой доход ниже прожиточного минимума, определяемого в соответствии с Законом Республики Карелия «О прожиточном минимуме».
