Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Историко-теоретические основы создания банковской системы Российской Федерации в 90-е годы XX века с.15
1) Банковская система; понятие, структура, правовая природа с.15
2) Историко-правовые предпосылки создания банковской системы России с.З 5
Глава 2. Создание нормативных основ банковской системы Российской Федерации при переходе к рыночной экономике с.76
1) Становление правового регулирования организации и деятельности Центрального банка Российской Федерации с.76
2) Формирование системы нормативно-правового регулирования деятельности кредитных учреждений в начале 90-х годов XX века с.96
Глава 3. Правовые основы развития банковской системы РФ в условиях экономического кризиса 1998 г. с.122
1) Управление банковской системой России во второй половине 90-х годов XX века с.122
2) Кризис 1998г. и его правовые последствия для банковской системы с. 132
Заключение с.143
Список литературы и источников с.1
- Банковская система; понятие, структура, правовая природа
- Историко-правовые предпосылки создания банковской системы России
- Формирование системы нормативно-правового регулирования деятельности кредитных учреждений в начале 90-х годов XX века
- Кризис 1998г. и его правовые последствия для банковской системы
Введение к работе
Актуальность исследования определяется тем, что в условиях современной рыночной экономики с ее нестабильностью и периодическими финансовыми кризисами большое значение имеет совершенствование правового регулирования деятельности кредитно-банковских учреждений с целью повышения ее стабильности и предсказуемости. Банковская система сегодня представляет собой неотъемлемый элемент финансово-экономической системы любого государства, при этом невозможно оспорить значение банковского кредита для успешного экономического развития. Банковский кризис способен достаточно быстро разрушить любую, самую развитую экономику, повлечь за собой системный кризис во всех сферах общественного производства и потребления. Как справедливо отмечает профессор Я.А. Гейвандов, «банковская система, пожалуй, более, чем какие-либо иные правовые или экономические явления, может способствовать экономическому росту и социальной стабильности государства и общества либо спровоцировать кризисные явления, экономическое обнищание, и, как следствие, социально-политическую нестабильность». Одним из элементов предотвращения такой ситуации является совершенствование банковского законодательства с целью повышения надежности и устойчивости работы всей национальной банковской системы.
Важная роль, которую играет банковская система в современном государстве, обуславливает необходимость жесткого регулирования ее деятельности. Так как современная банковская система России является достаточно молодой, механизмы такого регулирования еще в полной мере не отработаны, происходит поиск новых форм, в том числе, правовых. На практике это влечет постоянное обновление и изменение банковского законодательства. В то же время, любые совершенствование правового регулирования деятельности банковской системы должно опираться на изучение и использование уже имеющегося опыта, пусть и не всегда удачного. В связи с этим, нуждается в тщательном научном осмыслении процесс создания и развития банковской системы Российской Федерации в 90-е годы ХХ века. Формирование банковского законодательства в тот период происходило на фоне политических и экономических кризисов, что делает данный опыт очень полезным и в современных условиях.
Таким образом, актуальность исследования определяется следующими аспектами:
1) в процессе совершенствования современного банковского законодательства необходимо опираться на тот опыт, который был накоплен в данной сфере в период становления современной банковской системы России в 90-е годы ХХ века;
2) практическая потребность совершенствования деятельности современной банковской системы России определяет целесообразность развития соответствующего законодательства на основе имевшихся в прошлом традиций правового регулирования в соответствии с выводами историко-правовой науки;
3) существует потребность в теоретическом обосновании оптимальных форм и механизмов развития системы кредитных учреждений с историко-правовых позиций.
Степень научной разработанности темы. Банковская система России, ее правовой статус привлекают постоянное внимание исследователей. За последнее десятилетие появилось достаточно большое количество работ, посвященных анализу различных аспектов функционирования банковской системы, но лишь немногие из них опираются на применение историко-правовой методологии.
Фундаментальные принципы построения банковской системы, основные моменты, связанные с ее развитием, получили подробное освещение в трудах г.А. Тосуняна, А.В. Викулина, А.М. Экмаляна. Данные авторы обосновали положения о двухуровневом характере банковской системы РФ, выявили ее специфику, вскрыли ряд недостатков и пробелов в соответствующем правовом регулировании. Глубокий анализ правового положения Центрального банка РФ, его функций и системы в сравнении с центральными банками зарубежных государств был приведен в исследованиях А. Г. Братко, Я.А. Гейвандова, С.А. Голубева, В.М. Столяренко и некоторых других. Данные авторы раскрыли двойственность юридического статуса Банка России, который, с одной стороны, наделен правом осуществлять государственно-властные полномочия в кредитно-денежной сфере, с другой стороны, является юридическим лицом. Большой вклад в исследование теоретических и практических аспектов банковской системы и банковского законодательства России внесли такие ученые, как А. Г. Гузнов, Н.Ю. Ерпылева, Л. Г. Ефимова, С.Ф. Комов, Л.Н. Красавина, Ю.В. Красикова, О.И. Лаврушин, Н.М. Нестерова, О.М. Олейник, г.Ф. Ручкина, Е.А. Суханов, С.В. Тимофеев, А.В. Турбанов, Н.В. Фадейкина, Н.И. Химичева, Е. Г. Хоменко и другие.
Почти все вышеперечисленные авторы анализируют проблемы развития современной момента банковской системы, изучают изменения правового регулирования в момент их осуществления. Что касается изучения создания и развития правовых основ банковской системы России в 90-е годы ХХ века, то с историко-правовых позиций такого исследования не проводилось. Отдельные работы, посвященные истории банковского законодательства, относятся, в основном, к периоду Российской империи. Об этом свидетельствуют публикации Н.Е. Гулящих, А.К. Кардановой, И.Н. Левичевой, В.Д. Мехрякова, Д.А. Пашенцева и некоторых других авторов.
Таким образом, анализ литературы показывает, что историко-правовые исследования процесса создания и развития банковской системы России в 90-е годы ХХ века практически отсутствуют.
Источники исследования. Основным источником исследования послужило законодательство Российской Федерации, принимавшееся в изучаемый период, в первую очередь, нормативно-правовые акты, которые относились к банковской системе. Это, прежде всего, Конституция Российской Федерации, которая определила основы правового статуса Центрального банка и закрепила его основные функции. В качестве источников использовались Федеральные законы «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», «О реструктуризации кредитных организаций», «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» и некоторые другие. Необходимо отметить, что в современных условиях некоторые из этих законов отменены, а остальные действуют в новой редакции, что актуализирует их исследование именно с историко-правовых позиций.
Важным источником исследования стали подзаконные нормативные акты: указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные акты Центрального банка РФ, а также материалы судебной и арбитражной практики, в том числе, постановления и определения Конституционного Суда РФ. Для изучения исторических предпосылок становления банковской системы были использованы законодательные акты Российской империи, содержащиеся в Полном собрании законов и в Своде законов Российской империи.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него общенаучные методы: анализ, синтез, обобщение, а также частнонаучные методы: системно-структурный, формально-юридический, ретроспективный, компаративный и другие. Банковская система исследовалась в динамике, на основе сопоставления разных этапов ее развития и сравнения ее с зарубежным опытом в рамках компаративного и ретроспективного методов. Использование методов анализа и синтеза позволило выявить особенности развития отечественной банковской системы. Системно-структурный метод позволил рассмотреть совокупность банковских учреждений как целостную систему, состоящую из отдельных элементов, объединенных координационными и субординационными связями. На основе формально-юридического метода проанализировано банковское законодательство 90-х годов ХХ века и выявлены его недостатки. Специфика историко-правового исследования определила особую значимость историко-сравнительного метода, который позволил сопоставить развитие банковской системы России на разных этапах.
Теоретической основой диссертации послужили труды, имеющие важное методологическое значение для изучения истории отечественного государства и права, в целом, и истории развития правового регулирования банковской деятельности, в частности. В этом отношении необходимо отметить таких авторов, как А.А. Дорская, Н.Н. Ефремова, Н.М. Золотухина, И.А. Исаев, В.М. Курицын, Н.В. Михайлова, Р.С. Мулукаев, М.В. Немытина, Т.Е. Новицкая, Д.А. Пашенцев, Ю.В. Сорокина, В.А. Томсинов, А.С. Туманова, О.И. Чердаков, В.М. Чибинев, О.И. Чистяков и других. Также автор опирался на труды отечественных специалистов в области теории государства и права: г. Г. Бернацкого, В. Г. Графского, В.В. Лапаевой, Д.И. Луковской, В.П. Малахова, г.В. Мальцева, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянца, Е.А. Певцовой, Т.Н. Радько, М.М. Рассолова, И.Л. Честнова, Л.С. Явича и других.
Объект исследования – общественные отношения, возникавшие по поводу создания банковской системы России и правовых основ ее деятельности в 90-е годы ХХ века.
Предметом исследования стали нормы права, регулировавшие процесс создания и развития банковской системы России, ее внутренней структуры и деятельности, а также практика их применения.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного системного анализа нормативно-правовых актов и практики их применения выявить особенности, формы, методы и содержание правового регулирования создания и развития банковской системы России в условиях становления основ рыночной экономики в 90-е годы ХХ века.
Цель исследования предопределила необходимость решения следующих задач:
- проанализировать понятие, структуру и правовую природу банковской системы с историко-правовых позиций;
- выявить и исследовать историко-правовые предпосылки создания современной банковской системы России;
- исследовать становление правового регулирования организации и деятельности Центрального банка Российской Федерации;
- проанализировать формирование системы нормативно-правового регулирования деятельности кредитных учреждений в начале 90-х годов ХХ века;
- выявить правовые последствия финансово-экономического кризиса 1998 г. применительно к банковской системе;
- проанализировать правовые основы преодоления кризиса развития банковской системы России.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1990 по 1999 г г. Это обусловлено тем фактом, что именно в эти годы происходило становление правовых основ создания и развития банковской системы Российской Федерации. В 1990 г. было принято два первых закона о банковской деятельности и правовом статусе Центрального банка. В 1996 г. данное законодательство подверглось серьезной модернизации. Кризис 1998 г. инициировал дальнейшее совершенствование правового регулирования банковской деятельности и повлиял на изменение структуры банковской системы России.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в работе с историко-правовых позиций проведен комплексный юридический анализ правового регулирования создания и развития банковской системы в Российской Федерации. Выявлены особенности создания банковской системы России, ее характерные признаки, раскрыта специфика правового регулирования банковской деятельности в 90-е годы ХХ века.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы теоретические положения и выводы, которые выносятся на защиту:
1. Проведенное исследование позволяет выделить следующие особенности создания банковской системы Российской Федерации:
-
Создание банковской системы началось раньше, чем Российская Федерация стала самостоятельным государством, поэтому на первом этапе учитывались связи с кредитными учреждениями СССР;
-
При создании банковской системы России была использована инфраструктура прежней банковской системы, но в силу перехода от социализма к капитализму не мог быть использован прежний опыт правового регулирования, в связи с чем пришлось широко прибегать к заимствованиям законодательного опыта зарубежных государств;
-
Становление правовых основ российской банковской системы осуществлялось в условиях не имеющего аналогов в истории экономического кризиса.
2. Банковская система СССР, как и банковская система Российской империи, являлись государственно-ориентированными. Их деятельность была направлена на развитие экономики страны и подчинялась задачам финансово-экономической политики правительства. Банковская система Российской Федерации с самого начала формировалась как рыночно ориентированная банковская система, деятельность которой преследует, в первую очередь, извлечение прибыли из банковских операций. Система такого типа существует, в основном, за счет спекулятивных операций на рынке ценных бумаг, развивает краткосрочное кредитование под высокий процент, как правило, в сфере торговли. Эти черты ярко проявились в 90-е годы ХХ века и не ликвидированы до сих пор.
3.Основные признаки банковской системы России, созданной в 90-е годы ХХ века:
а)Банковская система состояла из двух уровней: Центрального банка и кредитных учреждений;
б)Банковская система имела руководящий орган, через который осуществлялась функция государства по регулированию банковской деятельности и который сам являлся элементом банковской системы с достаточно неопределенным правовым статусом;
в)Основным элементом банковской системы являлся акционерный коммерческий банк;
г)Кризис в развитии банковской системы повлек за собой создание Агентства по реструктуризации кредитных организаций как еще одного элемента банковской системы.
д)В банковской системе России не сформировались такие элементы, присущие банковским системам западного типа, как инвестиционные и ипотечные банки, ориентированные на развитие экономики, инвестиции в промышленность, на помощь населению в решении имеющей важное социальное значение жилищной проблемы.
4. На первом этапе создания банковской системы Российской Федерации проявились определенные противоречия с господствующими формами собственности. В начале 90-х годов акционерные коммерческие банки еще не оторвались полностью от государственной собственности, их капитал, особенно капитал бывших специализированных банков – это капитал государства. Акционерами вновь возникавших коммерческих банков в значительной степени являлись тоже государственные предприятия, большинство из которых не было приватизировано. В результате возникло явление, возможное только в переходный период, когда, опираясь на государственный капитал, коммерческие банки функционировали как рыночная структура в экономике, не имеющая над собой никакой административной государственной надстройки.
5. Банковское законодательство, принятое в 90-е годы ХХ века, не содержало четких критериев разграничения банков и небанковских кредитных организаций, что сохраняется и в современных условиях. Создаваемое законодательство изначально было ориентировано исключительно на деятельность коммерческих банков, фактически игнорируя специализированные банковские организации. В результате вне сферы надлежащего правового регулирования оказались многочисленные кредитные союзы и товарищества, которые, являясь коммерческими организациями, выполняют отдельные банковские операции.
6.Одной из проблем банковского законодательства, принятого в рассматриваемый в работе период, стало большое количество норм непрямого действия, предоставляющих полномочия по регулированию тех или иных отношений Банку России. Центральный банк получил право, руководствуясь лишь общими положениями законов, с помощью своих нормативных актов устанавливать правила, которые должны иметь силу закона. При этом в банковских законах фактически отсутствовали нормы, устанавливающие пределы административного вмешательства Банка России, да и других органов власти, в деятельность коммерческих банков. При этом эффективность норм административного воздействия Банка России, применяемых к банкам - нарушителям законодательства, оказалась недостаточной.
7. Банковская система Российской Федерации оказалась неготовой к кризису 1998 г., так как отсутствовала система страхования банковских вкладов и система реструктуризации кредитных организаций. Ответом на кризис стало создание системы реструктуризации, которая включала в себя новый элемент банковской системы – Агентство по реструктуризации кредитных организаций. В последующие годы ему на смену пришло Агентство по страхованию банковских вкладов, что, в целом, соответствовало мировой практике построения банковских систем.
8.Исследование исторического опыта создания и развития банковской системы России позволяет сформулировать рекомендации, направленные на совершенствование правовых основ регулирования банковской деятельности в современных условиях:
1)нуждается в уточнении правовой статус Центрального банка России, который является органом государственной власти, но при этом фактически не входит ни в одну из трех ветвей власти, предусмотренных Конституцией Российской Федерации;
2)необходимо законодательно закрепить нормотворческие полномочия Банка России, определить место таких источников, как «телеграммы Центрального Банка», в системе нормативно-правового регулирования;
3)необходима разработка правовых механизмов, препятствующих незаконному участию кредитных организаций в выводе капитала из России, в том числе, через оффшорные зоны, а также незаконному обналичиванию денежных средств.
Эмпирическую базу исследования составили:
1.Анализ материалов исследований состояния банковской системы России, проведенных Ассоциацией российских банков.
2.Анализ актов и документов, издававшихся Банком России в рассматриваемый в работе период: положений, указаний, инструкций, писем, телеграмм и т.д.
3.Анализ судебной практики: исследованы судебные иски коммерческих банков к Центральному банку РФ, произведен анализ соответствующих судебных решений из практики Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.
Теоретическая значимость исследования определяется его актуальностью, научной новизной и сделанными выводами. В диссертации решена научная задача – выявлены особенности, формы и методы правового регулирования банковской системы России на этапе ее становления в конце ХХ века. Материалы диссертации расширяют представление о банковской системе и возможных путях ее развития. Исследованный автором историко-правовой опыт развития банковской системы и сделанные выводы могут послужить в качестве основы для дальнейших научных исследований приоритетных проблем истории финансово-правового развития России.
Практическая значимость исследования определяется возможностью использования сделанных выводов и обобщений в процессе совершенствования банковского законодательства России. Автором сформулированы конкретные предложения и рекомендации, направленные на улучшение организационно-правового регулирования отечественной банковской системы. Также материалы исследования могут быть использованы в процессе преподавания курсов истории отечественного государства и права, банковского права, при подготовке учебных и учебно-методических пособий по данным дисциплинам.
Апробация работы осуществлялась по следующим основным направлениям:
1) Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры теории и истории государства и права Международного юридического института.
2) Основные положения и выводы исследования апробированы в выступлениях на научных конференциях: YIII Международном социальном конгрессе (Москва, 2008), Международной конференции «Международное и национальное правосудие: теория, история, практика» (Санкт-Петербург, 2010).
3) Апробирование осуществлено путем опубликования 5 научных статей в периодических научных изданиях и сборниках, в том числе, в изданиях, рекомендованных ВАК РФ.
Структура работы определяется логикой поставленных задач. Диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и источников.
Банковская система; понятие, структура, правовая природа
Совет управляющих Федеральной Резервной Системы устанавливает нормы обязательных резервов, которые коммерческие банки держат на своих счетах в Федеральных резервных банках. По большинству видов вкладов норма обязательных резервов составляет 3% от суммы депозитов, по наиболее крупным вкладам она достигает 10%. С одной стороны, норма обязательных резервов призвана сделать банковскую систему более безопасной, с другой стороны, она служит одним из рычагов монетарной политики. Повышение нормы резервов приводит к сокращению количества денег в обращении, и наоборот.
Служба Финансового Контролера основана еще в 1863 году Законом о национальной валюте и по существу представляет собой старейший федеральный распорядительный орган по банковской деятельности. Данная служба относится к Министерству финансов. Контролер назначается на пять лет. Его главные функции: следить за выполнением федеральных банковских законов, устанавливать правила регистрации уставов, контролировать создание и ликвидацию национальных банков, проводить их ревизию. Для выполнения этих задач существует специальный независимый контрольный аппарат более чем из 2 тысяч человек. Примечательно, что служба финансового контролера существует на деньги тех банков, деятельность которых регулирует.
Федеральная корпорация страхования вкладов создана согласно Закону о банковской деятельности 1933 года и начала свою деятельность с 1 января 1934 года. Закон предусматривал обязательное страхование для всех национальных банков и добровольное страхование для банков, зарегистрированных штатами. В настоящее время около 80% всех коммерческих банков США застрахованы этой корпорацией. Цель страхования вкладов - обеспечить уверенность вкладчиков в безопасности и доступности их средств. При таком страховании любое юридическое или физическое лицо, помещая деньги в банк, может в любой момент получить их обратно независимо от финансового положения банка. С общественной точки зрения государственная гарантия банковских вкладов выгодна, так как она защищает имущество мелких вкладчиков, тем самым обеспечивая стабильность банковской системы в целом.
Управление ФКСВ осуществляет Совет директоров, состоящий из трех человек, один из которых - Финансовый контролер. Корпорация существует за счет доходов, которые получают застрахованные банки по вкладам. Каждый застрахованный банк должен выплатить ежегодный страховой взнос согласно проценту от общего фонда вкладов за вычетом определенных удержаний.
По закону, все национальные банки и банки - члены Федеральной Резервной Системы должны быть застрахованы. При этом устанавливаются ограничения на максимальную застрахованную сумму одного вклада. Для частных лиц эта сумма составляет 40 тысяч долларов, для органов управления - 100 тысяч долларов. Цель такого страхования - сохранить платежеспособность банков и уберечь вкладчиков от риска. Федеральная Корпорация Страхования Вкладов следит за деятельностью тех учреждений, которые страхует, оценивает их надежность. Если застрахованный банк не является членом Федеральной Резервной Системы, Федеральная Корпорация Страхования Вкладов регулярно исследует его деятельность, особенно в тех случаях, когда банк собирается открыть новый филиал. В настоящее время банк практически не может начать свою деятельность, предварительно не застраховавшись. В целом все это направлено на то, чтобы сократить до минимума число закрывающихся банков. Федеральная Корпорация Страхования Вкладов не является благотворительной организацией, но в определенных случаях предоставляет банкам средства, чтобы они могли удержаться на плаву. в штатах также действуют специальные страховые фонды для страхования банковских вкладов, но определяющее значение в этой области имеет деятельность Федеральной Корпорации. Правовое положение ФКСВ позволяет ей, подобно Службе Финансового Контролера, проводить инспекции застрахованных банков, ревизии, принуждать банки к исполнению своих решений. В настоящее время права застрахованных банков регулируются Законом о федеральном страховании вкладов, который предусматривает право Федеральной корпорации страхования вкладов покрывать несостоятельность национальных банков, банков штатов, сберегательных ассоциаций, филиалов иностранных банков, если они застрахованы на федеральном уровне. В Законе, в частности, записано, что Федеральная корпорация страхования вкладов имеет право по собственному усмотрению предоставлять займы, принимать вклады, приобретать активы или ценные бумаги, присоединять пассивы или осуществлять вклады в любой застрахованный банк, чтобы предотвратить закрытие такого застрахованного банка, чтобы возобновить нормальную деятельность такого закрытого застрахованного банка, чтобы уменьшить для корпорации риск, создаваемый таким застрахованным банком при угрозе стабильности. В каждом конкретном случае вопрос об оказании или неоказании помощи решается Советом директоров Федеральной корпорации страхования вкладов.
Служба финансового контролера. Совет управляющих Федеральной резервной системы и Федеральная корпорация страхования вкладов являются на федеральном уровне основными распорядительными органами по банковской деятельности. Каждый из этих органов имеет определенные права по назначению наказаний за правовые нарушения в банковской деятельности. К числу таких наказаний относятся: приостановление и прекращение деятельности банка или иного финансового учреждения в случае нарушения закона, инструкции, правил или устава; увольнение или приостановление деятельности директора или иного должностного лица банка; значительные штрафы с учетом времени, в течение которого длится нарушение; назначение опекуна или управляющего имуществом банковского учреждения; прекращение страхования вкладов.
Таким образом, к числу характерных особенностей банковской системы США можно отнести жесткий и эффективный контроль за банковской деятельностью со стороны специальных финансовых органов.
Таким образом, в каждом современном государстве есть своя банковская система, которая образована банками и небанковскими кредитными организациями различного вида и назначения. В каждом государстве банковская система выполняет, как правило, одинаковые функции, но построение этой системы в разных государствах различается, что зависит от ряда национальных особенностей страны и ее экономики, а также политического режима. Большое влияние на банковскую систему оказывает форма государственного устройства, степень участия банковской системы в реализации политики правительства, система взаимоотношений между правительством и центральным банковским учреждением. В любом случае, банковская система играет крайне важную роль для развития экономической системы государства, а потому требует регулирования со стороны соответствующих государственных органов. Специфика этого регулирования определяется законодательством каждой конкретной страны.
Историко-правовые предпосылки создания банковской системы России
В конце XX века за независимость Банка России также высказывались известные банкиры. Например, В.Геращенко в статье, опубликованной уже после принятия соответствующего закона, высказался против подчинения Центрального банка правительству, так как при наличии дефицита государственного бюджета неизбежно приведет к финансированию этого дефицита за счет эмиссии, что, в свою очередь, ведет к инфляции . Заметим, что в последующем независимость Банка России не помешала его председателю В.Геращенко именно этим и заниматься.
За независимость Центрального банка высказывались не только практики банковской сферы, но и другие специалисты. Так, например, Л.Г.Ефимова также выступала против подчиненности Банка России правительству, настаивала на необходимости создания самоуправляющейся, самонастраивающейся кредитной системы, контроль за деятельностью которой возложен на законодательный орган , что в итоге и было закреплено в законодательстве. Правовой статус Банка России, как уже отмечалось, впервые был закреплен в законе от 2 декабря 1990г4.
В соответствии с данным законом. Центральный банк РСФСР являлся главным банком страны, находился в государственной собственности и был подотчетен Верховному Совету РСФСР. Закон устанавливал независимость Банка России от распорядительных и исполнительных органов государственной власти. Чтобы реально обеспечить эту независимость, предусматривалось право Банка России обращаться в Высший арбитражный суд Российской Федерации с требованием о признании недействительными актов этих органов, направленных на неправомерное вмешательство в его деятельность. Характерно, что Банк России получил право законодательной инициативы (ст.4).
Банк России являлся юридическим лицом и экономически самостоятельным учреждением, которое осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 24.06.91 № 1484-1 "О полномочиях Центрального банка РСФСР (Банка России) по управлению имуществом, переданным на его баланс в соответствии с постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 16 августа 1990 года № 146-1" на Банк России были возложены функции по управлению имуществом на правах полного хозяйственного ведения, передаваемым ему в соответствии с указанным постановлением, и установлено, что указанное имущество Банка России без его согласия не подлежит разгосударствлению, приватизации, а также выкупу в случае сдачи в аренду.
Деятельность Банка России определялась его основными задачами, установленными законодательством. В соответствии со ст.5 закона, основными задачами Центрального банка являлись: регулирование денежного обращения, обеспечение устойчивости рубля, единой федеральной денежно-кредитной политики, организация расчетов и кассового обслуживания, защита интересов вкладчиков банков, надзор за деятельностью коммерческих банков и других кредитных учреждений, осуществление операций по внешнеэкономической деятельности. Это круг задач можно рассматривать как вполне стандартный, соответствующей мировой практике и потребностям экономики.
Тот факт, что на момент принятия закона Россия входила в состав СССР, отразился в статье 7 закона, которая предусматривала, что Банк России может объединяться в банковские союзы с центральными банками других республик, входящих в состав СССР, для проведения единой федеральной кредитно-денежной политики. Полномочия Банка по проведению такой политики определял Верховный Совет РСФСР, что позволяло в случае необходимости установить некоторые гарантии независимости Банка России от политики союзного руководства.
Закон предусматривал наличие у Банка России уставного капитала для обеспечения его обязательств, но данная норма не была императивной, о чем свидетельствует фраза «может иметь уставной капитал». Логично предположить, что в случае отсутствия уставного капитала, что не запрещено законодательством. Банку нечем было бы отвечать по обязательствам, тем более, что в соответствии со ст.2 правительство не отвечало по обязательством Центробанка, также как последний не отвечал по обязательствам правительства.
Закон разрешил Банку России проведение ряда операций и сделок: предоставлять кредиты банкам, осуществлять расчетно-кассовое обслуживание банков с взиманием комиссионного сбора, вести счета банков-корреспондентов, покупать и продавать государственные ценные бумаги, чеки, векселя, драгоценные металлы и камни, иностранную валюту, платежные документы. Этот список не носил исчерпывающего характера, так как Банк России мог осуществлять и другие операции и сделки в соответствии с его задачами, предусмотренные Уставом Банка.
Естественно, что от проведения сделок могла образоваться прибыль, тем более, что Центробанк освобождался от уплаты всех видов налогов, сборов и пошлин (ст.9). Порядок распределения этой прибыли должен был определяться Уставом Банка.
Формирование системы нормативно-правового регулирования деятельности кредитных учреждений в начале 90-х годов XX века
Кроме того, ст.24 закона предусматривала обязанность банков соблюдать ряд экономических нормативов, устанавливаемых Центральным банком. К этим нормативам относились следующие: минимальный размер уставного капитала банка; предельное соотношение между размером уставного капитала банка и суммой его активов с учетом оценки риска; показатели ликвидности баланса; минимальный размер обязательных резервов, размещаемых в Банке России; минимальный размер риска на одного заемщика; ограничение размеров валютного и курсового рисков; ограничения использования привлеченных депозитов для приобретения акций юридических лиц. Данные нормативы при условии их строгого соблюдения могли повысить надежность отдельных банков, и, кроме того, послужить финансовым инструментом экономической политики Банка России. Но вышеперечисленный список экономических нормативов, установленный в ст.24 Закона о банках и банковской деятельности, полностью соответствовал списку, помещенному в ст.24 Закона о Центральном банке. Это вызывает вопрос о целесообразности дублирования аналогичных положений в двух законах с точки зрения юридической техники.
Важное значение для охраны интересов кредиторов банков играло законодательное закрепление института банковской тайны. Ст. 25 закона о банках и банковской деятельности устанавливала, что банки, включая Банка России, гарантируют тайну по операциям, счетам и вкладам своих клиентов и корреспондентов. Для всех служащих банков устанавливалась обязанность хранить банковскую тайну. При этом закон предусмотрел случаи, когда банк раскрывает сведения о счетах и вкладах своих клиентов. Справки по операциям и счетам юридических лиц могли выдаваться их вышестоящим органам, судам, следственным органам, арбитражным судам, аудиторским органам, а также финансовым органам по вопросам налогообложения. Справки по счетам и вкладам граждан могли выдаваться судам и следственным органам по делам, находящимся в их производстве, в случаях, когда на денежные средства клиентов наложен арест, обращено взыскание или применена конфискация имущества. В случае смерти клиента справки о его счетах и вкладах выдавались в соответствии с завещательным распоряжением, соответствующей государственной нотариальной конторе или консульскому учреждению.
Арест на денежные средства и другие ценности, находящиеся в банках, мог быть наложен только на основании решения судов или следственных органов.
Данный закон заложил основы правового регулирования деятельности банков в новых условиях, послужил фундаментом для формирования нижнего уровня банковской системы. В то же время, в печати велись дискуссии о количестве уровней банковской системы, приемлемом для России. Такие авторы, как Г.Тосунян, обосновывали целесообразность двухуровневой системы как наиболее распространенной в мире, другие авторы рассуждали о необходимости вычленения третьего и даже четвертого уровней . Так, например, в журнале «Деньги и кредит» -официальном органе Центрального банка - писали: «Из анализа деятельности коммерческих банков и произведенных структурных изменений в банковской системе вырисовывается, как нам представляется, необходимость перехода к трехуровневой системе, а именно: первый уровень - Национальный банк Российской федерации, второй - сильные центральные акционерные коммерческие банки (отраслевые или смешанные), третий уровень - самостоятельные коммерческие банки регионального и межрегионального типа (город, район, область, республика) с собственными универсальными функциями»1. Данная точка зрения не представляется убедительной, что подтверждает и практика развития отечественной банковской системы по двухуровневому принципу.
Принятие новых законов, регулирующих банковскую деятельность, привело к упразднению государственной монополии на такую деятельность, к росту числа коммерческих банков. К концу 1991г. на территории бывшего СССР действовало 1616 коммерческих банка, из них примерно 1500 в Российской Федерации. Вместе с филиалами их количество составило 3500z. Между собой эти банки различались по разным основаниям. По организационно-правовой форме выделялись акционерные банки (например, Мосбизнесбанк, АвтоВАЗбанк и т.д.) и банки с ограниченной ответственностью, а также банки, с участием иностранного капитала. По видам операций - банки универсальные (например. Русский национальный банк, Кредобанк и т.д.) и специализированные. По территории деятельности - республиканские (Россельхозбанк, Всероссийский биржевой банк) и региональные банки (Сибирский банк, Кузбаспромстройбанк). Появились банки отраслевой ориентации (Химбанк, Газпромбанк, Нефтехимбанк и т.д.). Появились банки с участием иностранного капитала: Международный Московский банк, советско-англо-венгерский Инвестиционный банк «Восток-Запад» и т.д.
Кризис 1998г. и его правовые последствия для банковской системы
Некоторые авторы, анализируя вопрос о методах правового регулирования современной банковской системы, приходят к выводу о том, что наряду с гражданско-правовым и публично-правовым методами правомерно говорить о комплексном методе банковского права. К числу характерных черт комплексного метода они относят применение преимущественно способов косвенного (экономического) воздействия на участников правоотношений, а также сочетание регулирования соответствующих общественных отношений путем издания нормативно-правового акта и заключения договора, имеющего гражданско-правовой характер. В некоторых исследованиях прослеживается иной подход к методам правового регулирования банковской деятельности, в частности, выделяются координационный и субординационный материально-правовые методы.2 В случае субординационного метода регулирования можно говорить о преобладании таких аспектов, как неравный статус участвующих в правоотношениях субъектов, подчиненность одних субъектов другим, наличие организационно-распорядительных функций одного субъекта по отношению к другому, большое число предписаний императивного характера. Напротив, координационный метод предполагает отсутствие отношений прямой подчиненности, преобладание предписаний диспозитивного характера и т.д.
Выделяя в рамках единого метода правового регулирования диспозитивный и императивный методы, необходимо учитывать, что преобладание одного из них зависит от преобладания одного из основных способов правового регулирования: обязывания, дозволения или запрета. Некоторые исследователи признают целесообразным выделять наряду с государственным регулированием и прямое государственное управление. Под государственным управлением понимается целенаправленное воздействие государства через систему его органов и должностных лиц на общественные процессы. Для метода прямого государственного управления характерно непосредственное вмешательство соответствующих государственных органов и должностных лиц в сферу регулируемых отношений. В этом случае можно говорить о наличии большого числа подзаконных нормативных актов, содержащих императивные правовые нормы. Прямое государственное управление характерно для стран с авторитарным и тоталитарным политическими режимами.
Для демократических государств более характерным является осуществление государственного управления в форме государственного регулирования. При этом среди методов воздействия преобладают экономические методы. Нормы права чаще содержат не императивные предписания, а устанавливают определенные экономические нормативы, определяют механизмы стимулирования и разрешения споров.
Каковы цели государственного управления банковской деятельностью? Несомненно, они определяются целями государственной экономической политики, а экономическая политика любого государства преследует, прежде всего, цели экономического роста и стабильности. Поэтому к целям государственного управления банковской системой можно отнести следующие: обеспечение стабильности финансовой системы; обеспечение эффективности использования банками общественных средств; мобилизация банковской системы на решение стоящих перед государством экономических и политических задач; обеспечение сохранности денежных средств населения; организация денежного рынка страны; организация платежной системы; регулирование конкуренции на банковской рынке; обеспечение открытости рынка банковских услуг для всех социальных групп населения.
Цели государственного регулирования банковской системы подразумевают установление общих правовых рамок банковской деятельности и основ структурного построения банковской системы. Большое значение имеет создание правовых рамок организации контроля и надзора за банковской деятельностью. Стабильное развитие банковской системы возможно только при эффективном управлении ею со стороны государственных органов.
Органы государственной власти, осуществляющие регулирование банковской системы в Российской Федерации, осуществляют согласованные совместные действия, без постоянной координации между ними эффективное управление было бы невозможно. Это позволяет поставить вопрос о необходимости четкого разграничения полномочий между ними, о создании условий для осуществления взаимодействия, об исключении дублирования полномочий в рассматриваемой сфере.
Как впервой половине 90-х годов, когда только создавались контуры банковской системы России, в рассматриваемый период руководство этой системой возлагалось на Центральный банк Российской Федерации. При этом принимались определенные меры по усилению его контрольно-надзорных полномочий. В то же время, продолжал действовать Закон 1990г., в который периодически вносились изменения: в 1995, 1996, 1997 и 1998 г., а также в последующие годы вплоть до принятия нового закона о Центральном банке в 2002 году.
Для эффективного руководства банковской системой Банк России наделен правом принимать определенные меры принуждения к кредитным организациям. Система таких мер предусмотрена Инструкцией Банка
России «о применении к кредитным организациям мер воздействия» от 31 марта 1997г. №59 с последующими изменениями и дополнениями. Как справедливо отмечает А.Г. Гузнов, проблема применения Банком России мер принуждения к кредитным организациям имеет несколько уровней: теоретический уровень, законодательный уровень, правоприменительный уровень1. На теоретическом уровне решаются вопросы о правовой природе данных мер, их соотношении с другими мерами и наказаниями. На уровне законодательства рассматривается вопрос о соотношении норм федеральных законов, регулирующих смежные правоотношения, об устранении пробелов в законодательном регулировании. Практика правоприменения связана с выбором приоритетов в мерах воздействия на кредитные организации и в отграничении таких мер от мер, предусмотренных административным законодательством . На всех трех указанных уровнях существуют проблемы, связанные с наличием определенных противоречий в действующих правовых нормах и с необходимостью совершенствования как самих этих норм, так и практики их применения.
Банк России воздействует на кредитные организации как с помощью административных, так и с помощью экономических рычагов.
Как показывает мировой опыт, в условиях рыночной экономики серьезным средством банковского регулирования является установление обязательных экономических нормативов, о чем уже говорилось в предыдущей главе.
