Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Эволюция внутригосударственной организации консульской службы в советский период 15
1.1. Становление и развитие отечественной доктрины о характере консульской службы 15
1.2. Формирование центрального аппарата отечественной консульской службы в первые годы советской власти 34
1.3. Дальнейшее развитие консульской службы в структуре государственных органов СССР 65
Глава 2. Создание и совершенствование внутригосударственной нормативно-правовой базы советской консульской службы 85
2.1. Генезис советского законодательства о консульской службе 85
2.2. Первая кодификация советского консульского права 118
2.3. Совершенствование нормативно-правовой базы совет ской консульской службы в послевоенный период 138
Заключение 162
Список использованных источников и литературы
- Формирование центрального аппарата отечественной консульской службы в первые годы советской власти
- Дальнейшее развитие консульской службы в структуре государственных органов СССР
- Первая кодификация советского консульского права
- Совершенствование нормативно-правовой базы совет ской консульской службы в послевоенный период
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования В 2009 году Министерство иностранных дел РФ отметило юбилейную дату - 200 лет со времени создания центрального аппарата российской консульской службы. Отправной точкой сотрудники Министерства взяли Указ «Об учреждении экспедиции консульских дел», подписанный императором Александром I 3 мая 1809 года. В приветственном адресе министра иностранных дел РФ С В Лаврова отмечалось, что именно данный документ положил начало деятельности подразделения, «занимающегося консульскими вопросами в рамках российского внешнеполитического ведомства»1.
Однако данное событие вряд ли можно считать исходной значимой датой в процессе формирования центрального аппарата российской консульской службы Созданная в 1809 году экспедиция просуществовала не долго и вскоре была упразднена. Весь дореволюционный период стояла задача создания центрального ведомства, курировавшего консульские вопросы, но она так и не была разрешена В имперской России управление консульской службой сосредотачивалось в разных департаментах и отделах Министерства иностранных дел Даже одинаковые вопросы консульских отношений со странами Запада и Востока решались различными центральными учреждениями МИД Решение проблемы создания самостоятельной консульской службы в системе внешнеполитического ведомства пришлось только на советский период 31 августа 1929 года приказом № 87 в системе Народного комиссариата по иностранным делам (НКИД) СССР был образован самостоятельный Консульский отдел, на который возлагались обязанности по консульской работе и по общему организационному руководству консульской службой за границей Поэтому единому центральному руководящему аппарату консульской службы России в прошлом году исполнилось скорее 80, а не 200 лет
Придание незначительному событию знакового характера свидетельствует о недостаточной разработанности вопросов истории создания и развития отечественной консульской службы, а также о наблюдаемом в последнее время умалении значимости советского периода отечественной истории Данное исследование призвано исправить эту историческую несправедливость и восполнить историографический пробел
В развитии отечественной консульской службы советский период можно охарактеризовать как особый Именно в это время произошло сужение сферы деятельности советских консулов, смещение её акцентов с хозяйственно-коммерческой на административно-политическую.
Позитивными моментами следует признать отказ от права консульской юрисдикции в странах Востока как дискриминационного явления, практическую реализацию идеи централизации руководящего аппарата консульской
1 Лавров С В Сотрудникам Консульского департамента МИД России и консульских учреждений за рубежом 3 мая 2009 г // К 200-летию консульской службы МИД России М, 2009 С 2
службы, проведение внутригосударственной кодификации консульского права, отвечающей стандартам международной Даже сегодня, в условиях кардинально изменившейся общественно-экономической и политико-правовой ситуации, советское законодательство о консульской службе вряд ли можно признать устаревшим По сей день с изменениями и дополнениями в соответствии с консульской практикой и внутренним законодательством Российской Федерации действуют положения Консульского устава СССР 1976 года, которые являются подспорьем в практической работе российских консулов, пока идет процесс разработки и официального признания нового Устава. В условиях формирования нормативной и договорно-правовой базы современной консульской службы Российской Федерации особое значение приобретает изучение богатейшего опыта, накопленного Россией. И если задача исследования дореволюционного наследия уже решена отечественной историко-правовой наукой, то советский период до сих пор оставался вне поля зрения учёных. В связи с этим изучение опыта развития советской консульской службы и его осмысление в современных условиях теоретически обоснованы и практически оправданы.
Степень разработанности проблемы. Отдельные аспекты избранной темы, учитывая её междисциплинарный характер, затрагивались в международно-правовых исследованиях, посвященных общим вопросам консульского права. К их числу можно отнести работы И.П. Блищенко, В.Н. Дурденев-ского, Ю.Д. Ильина, Ф Ф. Кожевникова, Е.А. Коровина, Н.Н. Кравченко, Н.В. Миронова, Н.И. Петренко, А.В. Сабанина, В Л. Санчова и др.2
В советской историографии был и ряд работ, в частности, В Г. Бобылева, Н.В Зубкова, Г.А Золотухина, И Н Жуковского и др.3, специально посвященных консульской службе, в которых давался анализ efc действующих на тот момент организационно-правовых основ, без исследования эволюции их развития
Интересными исследованиями, внесшими определённый вклад в разработку данной проблемы, следует признать статьи Г.Б Гайлюнского, В. Грабаря, НН Кравченко, С Б Крылова, AM. Ладыженского, Н.В. Миронова, Ф.И. Трутко-Гуля, Б. Шапиро и др.4, посвященные истории
Блищенко И П, Дурденевский В Н Дипломатическое и консульское право М, 1962 480 с , Блищенко И П Дипломатическое право М, 1972 240 с , Кожевников Ф Ф Русское государство и международное право М, 1947 334с , Санчов В Л Консульское право М, 1923 68 с, Сабанин А.В Посольское и консульское право М -Л, 1930 342с , Петренко Н И Основы консульского права М, 1986 83 с, Ильин Ю Д Основные тенденции в развитии консульского права. М, 1969 151с и др
1 Бобылев Г В, Зубков Н В Основы консульской службы М, 1986 319с, Золотухин Г А Основы консульской службы М, 1961 101 с , Жуковский И H Советская консульская служба. М , 1986 89 с , Советская дипломатическая и консульская служба T II Издание 2-ое, переработанное и дополненное / Под ред. ИН Земского, НМ Пегом, D И Попова М, 1979 304 с
Гайлюнскин Г Б История составления и происхождения консульского устана СССР // Международная жизнь 1926 №4 С 85-89, Грабарь В Консульский устав Союза ССР // Революционная законность 1926 № 11-12 С 41-45, Кравченко НН О консульском уставе СССР // Международная жизнь 1926 № 9 С 78-81, Крылов С Б Советское консульское право // Советское право 1924 №1 С 111-124, Ладыженский А.М. Инструкция консулам РСФСР // Международная жизнь 1922 № 16 С 22-27, Трутко-Гуль ФИ О советском консуле и консульском кодексе //Советское право 1925 №1 С 79-84, Шапиро Б Очередная проблема советского консульского права//Советское право 1925 №2 С 144-151
разработки и характеристики отдельных внутригосударственных нормативно-правовых актов советского периода, регулировавших консульскую деятельность Особый интерес представляет монография Н В Миронова5, в которой есть очерк, посвященный развитию права, регулирующего деятельность советских консульских представительств Однако данный раздел был ограничен узкими хронологическими рамками и завершался общей характеристикой Консульского устава 1926 года.
Интерес для данной темы исследования представляли и работы Г К Амелина, И П. Ананова, А С. Бахова, С Ю Выгодского и др 6, посвященные истории становления и развития советского внешнеполитического ведомства, в структуру которого входила и консульская служба Среди современных работ этой направленности хотелось выделить «Очерки истории Министерства иностранных дел России 1802-2002 гг.»7, вышедшие к 200-летию данного ведомства
Таким образом, в отечественной юридической науке отсутствует комплексное историко-правовое исследование, посвященное эволюции организационно-правовых основ отечественной консульской службы советского периода, тогда как дореволюционный период детально исследован в докторской диссертации Е В. Сафроновой8 Данная диссертационная работа призвана продолжить исследование процесса становления и развития отечественной консульской службы
Объектом данного диссертационного исследования стала совокупность правовых отношений, возникающих в процессе эволюции организационно-правовых основ отечественной консульской службы советского периода.
Предметом исследования выступают правовые акты национального законодательства, регулирующие вопросы организации и деятельности консульской службы в советский период
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1917 по 1991 год, т.е время существования советского государства, создавшего оригинальную модель консульской службы
Целью предпринятой работы явилось формирование целостного концептуального историко-правового взгляда на внутригосударственную организацию отечественной консульской службы советского периода
3МироновНВ Правовое регулирование внешних сношений СССР 1917-1970 гг М.1971 296с 6 Амелин Г К Ленинский Декрет о мире и создании дипломатического аппарата советского государства (октябрь 1917-1918)//Советское государство и право 1967 № 12 С 58-64, Ананов И П Очерки федерального управления СССР (Народные комиссариаты Союза СССР) Л -М , 1925 211с, Бахов А С На заре советской дипломатии. Органы советской дипломатии в 1917-1922 гг М, 1966 175 с, Выгодский СЮ У истоков советской дипломатии М , 1965 350 с, Десять лет советской дипломатии (акты и документы) М , 1927 124 с, Ирошников М П Из истории организации Народного комиссариата иностранных дел // Исто-рияСССР М.1964 №1 С 105-106идр
Очерки истории Министерства иностранных дел России 1802-2002 гг В 3-х томах/Гл ред Иванов И С М.2002 ТомII 1917-2002 гг 617с
Сафронова Е В Становление и развитие консульской службы Российской империи в XVIII - начале XX вв Дис д-ра юр н М, 2002 365 с
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач.
- проанализировать теоретические трактовки характера отечественной
консульской службы в советский период,
исследовать эволюцию внутригосударственной организации консульской службы в советский период, определить место и роль центрального аппарата консульской службы в структуре внешнеполитического ведомства,
определить хронологию появления правовых актов советского законодательства, регулировавших деятельность отечественной консульской службы,
выявить особенности всех кодификаций советского консульского права и оценить их значение для развития консульской службы;
охарактеризовать изменения, внесенные советским законодательством в обязанности консулов, и определить соотношение политических, экономических и правовых начал в деятельности советских консулов.
Методологическую основу исследования составили три группы методов: всеобщие (диалектический метод, в рамках которого для исследования отдельных проблем темы применялись такие общелогические приемы, как анализ, синтез, восхождение от конкретного к абстрактному), общенаучные (исторический, формально-логический, системный и др.), а также специально-юридические (формально-юридический, сравнительно-правовой, методы государственно-правовой экстраполяции и реконструкции правовых явлений прошлого).
Источниковую базу исследования составили опубликованные и неопубликованные материалы
В число исследованных автором опубликованных источников вошли Консульские уставы СССР (1926 и 1976 гг.), а также другие нормативно-правовые акты советского периода, касающиеся различных вопросов организации и деятельности консульской службы, в частности, Декрет СНК «Об организации консульств» от 18 октября 1918 года, Декрет СНК «О порядке назначения представителей РСФСР за границей» от 24 января 1922 года, Закон «О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразовании в связи с этим НКИД из общесоюзного в союзно-республиканский Народный Комиссариат» от 1 февраля 1944 года, Закон «О преобразовании Совета Народных Комиссаров СССР в Совет Министров СССР и Советов Народных Комиссаров союзных и автономных республик - в Советы Министров союзных и автономных республик» от 15 марта 1946 года, Закон СССР «О государственном нотариате» от 19 июля 1973 года, а также ряд др Важное место среди опубликованных источников занимают и советские подзаконные акты положения, приказы, циркуляры, инструкции, распоряжения, исходящие от Народного комиссариата по иностранным делам, а впоследствии Министерства иностранных дел СССР Среди них особое значение занимают «Инструкция консулам РСФСР» от 6
апреля 1921 года, «Положение о Консульском отделе Народного комиссариата иностранных дел» от 24 мая 1941 года, приказ № 460 от 25 июля 1946 году по МИДу СССР «О преобразовании Консульского отдела МИД СССР в Консульское управление МИД СССР» и др
Большое количество исследованных автором источников не опубликовано, некоторые документы впервые вводятся в научный оборот. Неопубликованные источники взяты из фондов Архива внешней политики Российской Федерации (АВПРФ) и Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ) Особый интерес представляют документы из Фонда Чичерина и Фонда Консульского управления АВПРФ Среди них можно выделить ряд проектов, в частности- первого Положения о Народном комиссариате по иностранным делам; организации детального распорядка работы между отделами Народного комиссариата по иностранным делам; подготовки консульских работников в первые годы советской власти, первого Консульского устава СССР.
Среди неопубликованных источников ГАРФ существенный интерес представляют документы из Фондов СНК РСФСР, ЦИК СССР, СНК СССР, ВЦИК СССР, ВОКС. Прежде всего, это многочисленные циркуляры внешнеполитического ведомства СССР по экономическо-правовому отделу, регламентировавшие различные сферы консульской деятельности Особое внимание заслуживает приказ по НКИД СССР от 31 августа 1929 года, которым была заложена основа создания единого органа, курировавшего все консульские вопросы в центральном аппарате НКИД СССР.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нём впервые в отечественной историографии дан комплексный историко-правовой анализ организационно-правовых основ отечественной консульской службы советского периода.
На основе архивного материала, впервые вводимого в научный оборот, а также опубликованных источников и изученной литературы в диссертации, во-первых, проанализированы теоретические трактовки характера отечественной консульской службы советского периода Во-вторых, впервые исследована эволюция внутригосударственной организации консульской службы в советский период, определено место центрального аппарата консульской службы в структуре внешнеполитического ведомства В-третьих, определена хронология появления внутригосударственных нормативно-правовых актов, регулировавших деятельность отечественной консульской службы в советский период, выявлены особенности всех кодификаций советского консульского права В-четвертых, на основе анализа советского законодательства дана характеристика изменений, внесённых в обязанности консулов в советский период, исследована проблема соподчинённости и разграничения сферы деятельности консульского учреждения и нового, порождённого советской практикой, органа внешних сношений — торгового представительства
Положения, выносимые автором на защиту:
1 Кардинальная перестройка всех основных сфер жизни общества, произошедшая после Октябрьской революции 1917 года, не могла не отразиться и на консульской службе Изменение характера консульской службы в советский период, приведшее к превращению ее" в административно-хозяйственный придаток дипломатической, породило новые научные подходы к её определению. Главными особенностями советской доктрины стало признание представительного характера консульской службы, формирование представления о советском консуле как о дипломатическом агенте особого рода, обоснование необходимости сближения дипломатических и консульских иммунитетов и привилегий
Главным достижением советского периода в организации консульской службы следует признать практическую реализацию идеи централизации её руководящего аппарата В первые годы советской власти, как и в дореволюционный период, в аппарате Народного комиссариата по иностранным делам РСФСР, созданного в ноябре 1917 года, такая централизация отсутствовала. Консульскими вопросами занимались различные структурные подразделения НКИД, в частности, экономическо-правовой отдел и отдел виз После принятия первого «Положения о НКИД РСФСР» от 6 июня 1921 года вопросами консульской службы стали ведать правовой подотдел эко-номическо-правового отдела и управление делами, а именно - части виз и паспортов отдела внешней связи В январе 1922 года в структуре экономиче-ско-правового отдела НКИД РСФСР было создано специальное консульское отделение, но разброс функций в сфере руководства работой консульств по разным отделам сохранялся Только 31 августа 1929 г. приказом № 87 в системе Народного комиссариата по иностранным делам СССР наконец был образован самостоятельный консульский отдел, на который было возложено общее организационное руководство консульской службой Коренное изменение международных отношений, произошедшее после Второй мировой войны, значительное упрочение позиций СССР, появление мировой системы социализма привели к увеличению числа советских консульств и породили необходимость реорганизации консульской службы 25 июля 1946 года приказом № 460 по МИД СССР Консульский отдел был преобразован Консульское управление, просуществовавшее до образования в 1992 г Департамента консульской службы МИД России.
Советское законодательство по консульским вопросам начало складываться, как и в других отраслях политической и хозяйственной жизни страны, с актов, резко разрывающих с прошлым Первым нормативно-правовым актом, посвященным консульской службе, стал Декрет СНК «Об организации консульств» от 18 октября 1918 года, определивший её новые цели и принципы. В течение последующих лет издавалось большое количество ведомственных циркуляров и инструкций НКИД, которые содержали разъяснения по отдельным вопросам консульской службы Особое место
среди них занимала «Инструкция консулам РСФСР» 1921 года, которая стала единым общим руководством для советских консулов. Накопленный в первые годы советской власти разрозненный правовой материал был систематизирован и развит в первом Консульском уставе СССР 1926 года Централизация руководящего аппарата консульской службы потребовала специальной правовой регламентации, определяющей функции консульского отдела НКИД СССР Для решения данной задачи 24 мая 1941 году было утверждено «Положение о Консульском отделе Народного комиссариата иностранных дел» В послевоенный период изменения, произошедшие во внутреннем советском законодательстве, а также международная кодификация консульского права потребовали совершенствования нормативно-правовой базы советской консульской службы. Её итогом стало принятие второго Консульского устава СССР 1976 года
4. Особенности первой кодификации советского консульского права 1926 года по сравнению с дореволюционными систематизациями проявились в отказе от консульской юрисдикции, ликвидации института нештатных консулов, преобладании в деятельности консула функций административно-правового характера, создании нового вида консульских учреждений -консульских отделов при дипломатических представительствах. Второй Консульский устав 1976 года был разработан с учетом международно-правовых стандартов, нашедших отражение в Венской конвенции о консульских сношениях 1963 года. Его понятийно-терминологический аппарат базировался на международной кодификации. Особое значение имело восстановление института нештатных консулов, который, однако, не использовался в практике консульской службы, но такая возможность Уставом предусматривалась. В новом Уставе функции консула значительно расширились, впервые были определены обязанности консула в отношении средств автомобильного, железнодорожного транспорта, судов речного флота, а также функции по фитосанитарной охране Положения советского Консульского устава 1976 года с изменениями и дополнениями продолжают действовать до настоящего времени, что свидетельствует о совершенстве этой кодификации.
5 Главной особенностью советской консульской службы стало изъятие из сферы консульской деятельности функции по обслуживанию экономических интересов и принятию мер по стимулированию и развитию внешней торговли, которой консульский институт был обязан своим появлением. Политика советского государства, установившего монополию на внешнеэкономическую деятельность, вызвала к жизни специальные органы внешних сношений - торговые представительства, в компетенцию которых стало входить осуществление внешнеторговых функций на государственном уровне. В деятельности консульских учреждений стали преобладать функции административно-правового характера. Потеряв связь с торгово-экономической сферой, советская консульская служба стала превращаться в административный придаток дипломатической. Из-за закрытости советского
общества и сокращения выездов советских граждан за границу уменьшился и объем работы консула по защите прав и интересов граждан представляемого государства, в связи с этим наметилась тенденция сокращения числа самостоятельных консульских учреждений и создания консульских отделов при дипломатических представительствах
Достоверность полученных результатов обусловлена комплексным привлечением имеющейся исторической и правовой литературы по теме исследования, разнообразием источниковой базы, а также использованием современной методологии и методов исследования, строгой аргументацией научных положений и выводов, презентацией основных результатов исследования перед научным сообществом в рамках научных и научно-практических конференций
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется её актуальностью и новизной Новые исторические данные, впервые введённые в научный оборот и подвергнутые юридическому анализу, а также выводы, к которым пришёл автор, могут быть применены для дальнейшего исследования проблем историко-правового развития России Материал диссертации может представлять практический интерес для деятельности учебных заведений, в которых преподается история отечественного государства и права, международное право, право внешних сношений и история дипломатии России, а также использоваться для подготовки учебно-методической литературы по этим курсам
Апробация и внедрение результатов исследования Работа обсуждена и одобрена на кафедре теории и истории государства и права ЕГУ им И А. Бунина. Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования докладывались на ежегодных научно-практических конференциях юридического факультета ЕГУ им. И А. Бунина (2007,2008, 2009 гг.), Общероссийской научной юридической Интернет-конференции аспирантов, студентов и молодых учёных «Развитие молодёжной юридической науки в современном мире» (Тамбов, 2009), а также нашли отражение в научных публикациях автора
Материал диссертации, её теоретические положения и выводы используются в учебном процессе ЕГУ им. И А. Бунина и рекомендованы к использованию в деятельности учебно-методического центра Консульского департамента Министерства иностранных дел РФ, что подтверждается актами о внедрении
Структура диссертации обусловлена темой, целью и задачами, которые были поставлены диссертантом в начале исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, трёх глав, объединяющих пять параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения
Формирование центрального аппарата отечественной консульской службы в первые годы советской власти
Становление отечественной доктрины о характере консульской службы и правовом статусе консула связано, в первую очередь, с зарождением российской науки международного права, опиравшейся на основные положения и достижения западноевропейской научной мысли.
В теоретическом осмыслении отечественной наукой назначения консульской службы можно отметить два основных периода: дореволюционный и советский. Их выделение связано с кардинальным изменением сферы деятельности консульских органов, произошедшим после известных революционных событий в России. В советский период перестройка организационно-правовых основ консульской службы вызвала необходимость теоретического переосмысления этих изменений и появления новых трактовок правового статуса консула.
Исследование становления и развития дореволюционной доктрины о характере консульской службы и правовом статусе консула было проведено Е.В. Сафронoвoй , отмечавшей, что определение характера консульской службы проводилось посредством отличия статуса консула от статуса дипломата через выявление сферы консульской деятельности, набора её функций и круга полномочий, объёма прав и привилегий. в западноевропейской теоретической трактовке природы консульского права Е.В. Сафронова выделила три основных направления.
1. Доктрина отождествления статуса консула со статусом дипломата. Сторонники данной концепции (Г.Ф. Мартенс, А.К. Гефтер, Борель и др.) рассматривали консула как дипломатического агента низшего ранга, который должен в связи с этим также пользоваться особыми дипломатическими привилегиями, но в меньшем объёме. Так, А.К. Гефтер считал консула дипломатическим агентом особого рода, в обязанности которого входит защита торговых интересов в округе его пребывания. Исследователи данного направления рассматривали консула как дипломатического агента в округе своего пребывания,
2. Теория отрицания международного характера консульского представительства. Представители данной концепции приравнивали статус консула к положению простого иностранца, выполняющего ряд функций по защите частной торговли. Сторонники этой теории считали консула исключительно защитником коммерческих интересов, на которого не должны были распространяться привилегии и иммунитеты международного права10. Наиболее ярким сторонником данной концепции являлся И. Блюнчли. Он не признавал за консулами публичного и представительного характера. По его мнению, консулы «не уполномочены представлять государство в международных сношениях; они суть только признанные представители и защитники частных интересов»11. Согласно данной теории, консул являлся только коммерческим агентом и, в отличие от дипломата, не мог пользоваться привилегированным статусом. 3. Позитивистская теория еонсульского статуса. Видными сторонниками её являлись Ф. Лист, Л. Оппенгейм, Д. Анцилотти, И. Клюбер и др.12. Позитивистская теория получила широкое распространение только в XIX веке. Ее представители признавали за консулами публичный характер и подчёркивали, что среди консульских функций приоритет имеет функция по защите торговли. Однако среди представителей данной теории были разногласия: одни считали консулов торговыми агентами, действовавшими по поручению своего государства и вследствие этого пользующимися особыми преимуществами, другие - органами государственной деятельности, осуществляющими широкий круг государственных функций13.
Видным сторонником позитивистской теории являлся профессор Берлинского университета Ф. Лист. В его труде, переведённом с немецкого языка на русский, «Международное право в систематическом изложении»14 роль консула и его положение определялись следующим образом: «Консулы, если им не вручено более широких полномочий, являются постоянными представителями назначившего их государства в его хозяйственных и особенно торгово-политических отношениях к государству, в которое они назначаются. Они являются служащими, а не представителями государственной власти своего государства и поэтому лишены “дипломатического характера”»15. Преимущества и привилегии, на которые имеют право послы, им не принадлежат. Таким образом, подчёркивалась основная мысль, что консульский представитель является официальным аген том, торговым и политическим, который, в силу выполняемых им функций, не имеет дипломатического статуса. К этой точке зрения примыкали и взгляды Л, Оппенгейма, который считал консулов «агентами государств, находящимися за границей для выполнения различных обязанностей, главным образом связанных с интересами торговли и судоходства назначивших их государств»16. Л. Оппенгейм делал вывод о том, что «консулы не пользуются статусом дипломатических представителей, так как ни одно государство не предоставляет фактически иностранным консулам привилегий дипломатических агентов»17. Кроме того, им признавался публичный характер консульских функций, но только лишь как черта, отличающая консула от частных лиц, а не как юридическое право на какие-либо специальные привилегии18.
В русской науке международного права интерес к проблемам, связанным с деятельностью консулов, появился позже, в связи с этим все первые исследования российских учёных базировались на западноевропейских идеях.
Наибольшее распространение в России получила позитивистская теория. Первым отечественным учёным, который исследовал теоретические вопросы правового характера консульской службы, был Д.А. Наумов. Точку зрения, согласно которой консул является исключительно торговым агентом, действующим по поручению своего государства и вследствие этого обладающим рядом привилегий, основанных на международном праве, Д.А. Наумов опровергал. По его мнению, консульские обязанности не ограничиваются только одним торговым аспектом, а именно, «деятельность консула простирается не на одно торговое сословие, а на всех подданных своего государя, находящихся за границей»19. Б своем учении, посвящённом анализу консульского права стран Европы и Америки, он рас сматривал консулов одновременно и как торговых, и как политических агентов, посылаемых одним государством в главнейшие торговые и приморские города другого, с целью оказывать там покровительство частным интересам своих подданных вообще и в особенности для пользы национальной торговли и мореплавания20. Автор в результате анализа международных договоров, внутригосударственного законодательства, обычной практики сделал заключение: «С точки зрения положительного права консулы не имеют дипломатического характера»21, исключение составляют лишь консулы, находящиеся в восточных странах, имеющие совершенно иное правовое положение. По утверждению Д.А. Наумова, консулы являются торговыми и политическими агентами, но важно и то, что они - агенты государственные, наделённые публичными полномочиями22.
Дальнейшее развитие консульской службы в структуре государственных органов СССР
На протяжении последующих годов структура НКИД СССР не претерпела больших изменений. На 5 июня 1939 года центральный аппарат включал в себя территориальные отделы (три западных и два восточных), функциональные (экономическая часть, правовой, печати, консульекий, протокольный, шифровальный и другие) и административные (управление делами, отдел кадров, учебный, финансовый, хозяйственный и т.д.)170. Анализ структуры центрального аппарата НКИД СССР показывает, что к 30-м годам XX в. он уже представлял собой вполне сформировавшееся как в профессиональном, так и в структурном плане внешнеполитическое ведомство.
В 1941 году 24 мая заместитель Наркома иностранных дел А.Я. Вышинский утвердил «Положение о Консульском отделе Народного комиссариата иностранных дел»171. На Консульский отдел было возложено выполнение всей консульской работы в НКИД и руководство консульской работой органов НКИД за границей и на территории СССР. В соответствии с данным Положением, Консульский отдел руководил работой консульств и консульских отделов посольств и миссий СССР за границей, а также деятельностью дипломатических уполномоченных и дипломатических агентов НКИД на территории СССР. В связи с этим на Консульский отдел было возложено выполнение следующей работы: подготавливать инструкции и приказы народного комиссара по консульской работе; инспектировать состояние консульской работы на местах; а также получать регулярные отчёты консульств, консульских отделов и миссий СССР за границей и давать по ним указания (п. 1).
Данным Положением устанавливались требования, предъявляемые к консульским работникам, назначенным на работу за границу. Они обязаны были знать основные законы страны пребывания, изучать договоры, заключённые данной страной с СССР или с третьими странами, для этого они должны были получать от советских консульств регулярные политико-экономические обзоры, а также информацию о соблюдении властями консульского округа договоров и соглашений, заключённых между СССР и данной страной (п. 2).
Анализ соответствующих статей «Положения о Консульском отделе НКИД» показывает, что сфера деятельности данного отдела была значительно расширена. Так, Консульский отдел ведал вопросами въезда и выезда из СССР, транзита через страну. В связи с этим он разрабатывал, совместно с заинтересованными органами, и вносил на утверждение народного комиссара правила въезда и выезда из СССР, транзита через СССР, следил за их выполнением; оформлял выезд за границу советских должностных лиц и выдавал визы работникам иностранных посольств и миссий в СССР; ведал выдачей советским гражданам в СССР и за границей дипломатических и служебных паспортов, а также видов на жительство за границей и свидетельств на возвращение в СССР; давал посольствам, миссиям и консульствам СССР, с санкции руководства НКИД или по согласованию с компетентными органами, разрешения на выдачу виз на въезд в СССР и транзит через СССР (п. 3).
В компетенцию Консульского отдела входили вопросы принятия в советское гражданство и выхода из него, лишения гражданства СССР, а также вопросы спорного гражданства. По данным вопросам он принимал, совместно с заинтересованными ведомствами, участие в разработке проектов законов, постановлений и ведомственных распоряжений по вопросам гражданства СССР; давал заключение по делам о принятии в советское гражданство и выходе из него, делал с разрешения руководства НКИД представления о лишении гражданства СССР; участвовал в комиссии по рассмотрению дел о приёме в гражданство, выходе из гражданства и лишения гражданства СССР; давал заключение по делам спорного гражданства, возникающим на территории СССР, и вёл по ним переписку с иностранными посольствами и миссиями (п. 4).
Консульский отдел НКИД осуществлял руководство работой консульств и консульских отделов посольств и миссий по ЗАГСу, по вопросам нотариата, легализации, розыска граждан и по просьбе советских граждан истребовал документы об образовании, о заключении или расторжении брака, о смерти и т.п. в иностранных государствах.
По просьбе иностранных дипломатических представительств и частных граждан, проживающих за границей. Консульский отдел, совместно с соответствующими органами на территории СССР, занимался вопросами розыска советских и иностранных граждан, истребования записей актов гражданского состояния, документов об образовании, трудовом стаже и т.п. Кроме того. Консульский отдел имел право легализовывать от имени НКИД доверенности, документы ЗАГСа, об образовании, трудовом стаже и другие документы, направляемые за границу, а также заверять подписи должностных лиц иностранных дипломатических представительств на документах, предназначенных для советских учреждений и организаций на территории Союза ССР (п. 6,7).
Согласно Положению 1941 года. Консульский отдел НКИД принимал участие в комиссии НКСО по назначению пенсий иностранцам, получал и направлял в консульства и консульские отделы посольств и миссий ведомости на выплату пенсий, а в НКСО - отчёты консульств и консульских отделов посольств и миссий о выплате ими пенсионных сумм.
Первая кодификация советского консульского права
В послевоенные годы в жизни Союза Советских Социалистических Республик произошли глубокие преобразования, затронувшие все стороны советского общества. Советский Союз превратился в могущественное государство, позиции которого в мире ещё более укрепились, тем самым советская внешняя политика превратилась в мощный фактор развития мирных отношений между государствами. Динамичное развитие Союза ССР сопровождалось совершенствованием его внутреннего законодательства, что не могло не затронуть, в известной степени, и правовой регламентации деятельности советских консульских учреждений.
В предвоенный период, во время Второй мировой войны и в первые послевоенные годы в Советском государстве был принят целый ряд законодательных актов, которые в той или иной степени затрагивали деятельность консульских учреждений. Так, в 1938 году был принят Закон «О гражданстве СССР», в 1939 году - Закон «О всеобщей воинской обязанности», в 1944 году - Закон «О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений» и ряд других315. В 1940 - 1950 гг. были приняты акты, охватывающие вопросы приобретения и восстановления советского гражданства, регистрации браков советского гражданина с иностранцами в консульствах СССР за границей, изменения гражданами СССР фамилии и имени, определения порядка учёта и регистрации граждан СССР за границей, а также акты, касающиеся консульской лега лизации и нотариальных действий консульских учреждений СССР316. Особое значение в послевоенный период было уделено совершенствованию правовых основ государства. В связи с этим был принят целый ряд внутригосударственных законодательных актов, в большей или наименьшей степени затрагивающих деятельность советских консульских учреждений: Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье, Таможенный кодекс Союза ССР, Кодекс торгового мореплавания Союза ССР, Закон СССР «О всеобщей воинской обязанности», «Положение о въезде в Союз ССР и о выезде из Союза ССР», Закон СССР «О государственном нотариате»317 и ряд других.
Кроме того, рост авторитета СССР на международной арене и его сотрудничество с другими государствами в новых областях повлекли широкое развитие консульских отношений Советского Союза с иностранными государствами, что требовало дальнейшего международно-правового регулирования. Так, в период с 1957 по 1959 гг. было заключено 13 консульских конвенций и договоров между СССР и иностранными государст вами318. А по состоянию на 1 января 1986 года насчитывалось 58 таких конвенций319. Данные консульские конвенции и договоры регулировали такие вопросы, как учреждение консульств и назначение консульских должностных лиц, привилегии и иммунитеты консульских учреждений и должностных лиц, консульские функции. С рядом стран были заключены договоры об оказании правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам320, а также соглашения по визовым вопросам, по предотвращению случаев двойного гражданства и по другим вопросам, связанным с консульской деятельностью, положения которых ещё не были достаточно чётко урегулированы внутренним советским законодательством.
Двухсторонние международно-правовые акты, затрагивающие консульские вопросы оказали влияние на изменение норм международного консульского права. Это нашло своё отражение в Венской конвенции о консульских сношениях, подписанной 24 апреля 1963 года321. В разработке проекта данной Конвенции приняли участие 94 государства, в том числе и представители Советского Союза. Под давлением делегаций Англии и США некоторые положения Конвенции отражали в себе лишь законодательство и интересы этих стран и не учитывали практику многих государств. Кроме того, в текст конвенции были включены некоторые статьи (31, 36, 72 и 74322), содержащие нормы и положения, идущие в разрез с советским национальным законодательством. Поэтому делегация СССР 24 апреля 1963 года подписала только заключительный акт конференции. Однако заново систематизированные в Венской конвенции нормы междуна родного консульского права вызвали необходимость пересмотра Консульского устава СССР 1926 года. В связи с этим советское государство приступило к выработке нового Консульского устава, который соответствовал бы нормам международного консульского права. Конвенция вступила в силу 19 марта 1967 года. Советский Союз присоединился Венской конвенции без оговорок только в марте 1989 года. Конвенция явилась объёмным документом, затрагивающим самые разнообразные аспекты, связанные с осуществлением консульских отношений между государствами. По мнению большинства учёных-международников. Венская конвенция представляла собой универсальное соглашение, систематизировавшее нормы международного консульского права, обобщившее существующую консульскую практику и явившееся важным шагом на пути официальной кодификации международного консульского права323.
Тем самым изменения в советском законодательстве, положения консульских конвенций, заключённых СССР с иностранными государствами, а также заново систематизированные в Венской конвенции нормы международного консульского права вызвали необходимость пересмотра Консульского устава 1926 года и разработки нового Консульского устава, регламентировавшего деятельность советских консулов в послевоенный период.
Совершенствование нормативно-правовой базы совет ской консульской службы в послевоенный период
Что касается вопросов санитарной и ветеринарной охраны, то советское государство уделяло этому большое внимание. В прежнем Уставе 1926 года регламентировались только вопросы санитарной и ветеринарной охраны, функции же консула по фитосанитарной охране определены не были. В Уставе 1976 года функции консула по фитосанитарной охране объединены с функциями по ветеринарной охране в одной главе. Это подтверждает тот факт, что данные функции обладали одинаковой важностью в деятельности советского консула. Согласно Уставу 1976 года консульские действия сводились к информированию центральных ведомств СССР, а при возникновении в консульском округе карантинных заболеваний людей сведения должны были направляться в Минздрав СССР и другим заинтересованным ведомствам, при появлении опасных болезней или вредителей сельскохозяйственных растений, при массовом заболевании скота, птицы или угрозы распространения болезней, которые являются общими для человека и животных, консул должен был немедленно проинформировать об этом Минсельхоз СССР и Минздрав СССР (ст. 95). Кроме того, консул обязан был информировать граждан, получивших разрешение на въезд в СССР, о необходимости предоставления при въезде в СССР ветеринарных сертификатов на животных, сырье и продукты животного происхождения и о правилах ввоза в СССР семян, живых растений, посадочного материала, свежих плодов и т.п. (ст. 96).
Проанализировав функции консула, содержащиеся в Консульском уставе СССР 1976 года, можно говорить о том, что перечень их не является исчерпывающим, и в отношениях с конкретными государствами может отличаться от того, который был закреплён в Уставе. Н.Ш. Блинков выделил несколько оснований такого различия. Во-первых, социально-экономические различия; во-вторых, различия в характере и объёме отношений между СССР и государством-контрагентом; в-третьих, различия во времени принятия соглашения, а именно: появляются новые функции, которые не находили своего отражения в соглашениях по консульским вопросам, заключённых в более раннее время; и в-четвёртых, различия национальных правовых систем349.
и последнее по расположению в Уставе, но не по значению. Хотелось бы отметить раздел IX, посвящённый использованию института нештатных консулов в системе консульской службы советского государства. Данный институт был известен советскому законодательству о консульской службе ещё в первые года существования советского государства. Однако в Устав 1926 года данная норма не вошла и нашла своё отражение только в Уставе 1976 года. Практика показывает: чем активнее государство участвует в мировой торговле, тем больше оно нуждается в услугах своей консульской службы, в частности нештатной. В связи с этим основной причиной возврата к использованию нештатных консулов явилось то, что Советский Союз ввиду опережающего роста экономических, культурных связей и туризма обращался к назначению нештатных консулов для выполнения отдельных консульских функций350.
В Консульском уставе 1976 года прямо говорилось, что «нештатные консулы не состоят на государственной службе СССР» (ст. 99). Согласно п. 1 статьи 97 Устава МИД СССР по соглашению с государством пребыва ния мог поручать выполнение отдельных консульеких функций нештатным консулам. Функции, которые осуществляли нештатные консулы, определялись МИДом СССР (ст. 98). Необходимо ещё отметить, и то, что консульским должностным лицом мог быть только гражданин СССР (ст. 14), тогда как нештатными консулами могли быть как граждане СССР, так и иностранцы (п. 2 ст. 97). Таким образом, к нештатным консулам необходимо относиться как к институту факультативному, получившему своё восстановление в Консульском уставе 1976 года. Однако в силу разных обстоятельств в то время эта практика не получила широкого распространения.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что Консульский устав 1976 года как по широте охвата, так и по существу и характеру регулируемых им отношений явился важным шагом в дальнейшем совершенствовании нормативно-правовой базы советской консульской службы. В Уставе были учтены все изменения, которые имели место в советской практике и законодательстве. В нём нашли отражение новые положения, касающиеся общих вопросов советской консульской службы, такие как назначение советских консулов за границу, организация консульской службы, осуществление функций консула в отношении юридических лиц и граждан СССР. Анализ статей Устава свидетельствует о том, что круг функций, исполняемых советскими консульскими представительствами, расширен. Впервые в истории советского законодательства новыми комплексами правового регулирования стали функции консула в отношении средств автомобильного, железнодорожного транспорта и судов речного флота, а так же функции по фитосанитарной охране. С введением таких понятий, как «консул», «консульское должностное лицо», «сотрудник консульского учреждения» конкретизировалась терминология, используемая в Уставе. Был восстановлен институт нештатных консулов, возвращение к которому объяснялось политической целесообразностью и практической необходимостью. Несмотря на все эти новшества. Устав 1976 года сохра нил основные принципиальные положения, присущие советскому законодательству по консульским вопросам, в частности Консульскому уставу 1926 года.
Необходимо особо отметить, что положения советского Консульского устава с изменениями и дополнениями продолжали действовать и в Российской Федерации вплоть до июля 2010 года. Устав являлся подспорьем в практической работе российских консулов, пока МИД России совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве России и другими заинтересованными ведомствами вел разработку нового Консульского устава РФ. Столь длительное действие советского Устава свидетельствует о совершенстве этой послевоенной кодификации.
