Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Изучение проблем местного управления и самоуправления в советской юридической науке 1920-х гг.
1.1. Научные центры изучения местного управления и самоуправления 28-48
1.2. Проблемы местного управления в контексте определения формы государственного устройства 48-62
1.3. Отечественный муниципализм 1920-х гг 63-80
Глава 2. Правовые основы организации местной власти
2.1. Общая характеристика источников права 81-95
2.2. Систематизация законодательства о местном управлении 95-109
2.3. Вертикальная и горизонтальная структура законодательства о местных Советах 109-123
2.4. Нормативные правовые акты органов местной власти 123-137
Глава 3. Динамика организационной структуры местного управления
3.1. Принципы организации местной власти 138-153
3.2. Способы формирования органов местной власти 154-171
3.3. Система органов местной власти 172-188
Глава 4. Развитие территориальных основ местной власти
4.1 .Территориальная организация государства в начале 1920-х гг 189-205
4.2.Подготовка административно-территориальных реформ 205-223
4.3. Изменение административно-территориального деления РСФСР в 1923-1929 гг 223-240
Глава 5. Эволюция имущественных прав местных Советов
5.1.Понятие местного имущества 241-258
5.2. Правовой режим городской земли и земельных имуществ 258-275
5.3. Формирование фонда муниципализированных строений 275-293
5.4.Коммунальные предприятия как особый вид местного имущества 293-310
Глава 6. Динамика законодательного регулирования местных финансов
6.1.Этапы становления местных бюджетов 311-328
6.2. Развитие законодательства о местных налогах, сборах и самообложении населения 328-345
6.3. Роль коммунальных банков и коммунального кредита в системе местных финансов 345-361
Заключение 362-367
Библиографический список 368-426
- Научные центры изучения местного управления и самоуправления
- Нормативные правовые акты органов местной власти
- Изменение административно-территориального деления РСФСР в 1923-1929 гг
- Роль коммунальных банков и коммунального кредита в системе местных финансов
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
В последние годы советский этап в развитии государства и права России достаточно редко выступает объектом глубокого научного анализа юристов. Необоснованно ставится вопрос о том, чтобы сократить соответствующий раздел университетского учебного курса. Между тем, советское государство и право были своеобразным следствием и продолжением имперского этапа развития страны, и без научного осмысления его истоков и особенностей невозможно верно определить вектор дальнейшего развития отечественной государственности.
Особый интерес представляют переходные этапы, когда в политико-правовой и социально-экономической системах сочетались разные институты и уклады. Такие исторические моменты, к числу которых относится и период нэпа, требуют внимательного изучения.
В современных условиях реформирования системы местного самоуправления исторический опыт разграничения властных полномочий между отдельными уровнями публичной власти приобретает особую актуальность. Применительно к советскому периоду истории государства и права такая проблематика относится к разряду наименее разработанных. В советском государстве, изначально построенном на централистских началах, выделение специфики местного управления не представлялось особенно важным. Большинство авторов, занимаясь проблемами местного самоуправления и обращаясь к исторической ретроспективе вопроса, не считает необходимым останавливаться на советском периоде, поэтому ограничивается характеристикой дореволюционного самоуправления. Советы оцениваются как местные органы государственной власти, являющиеся структурной частью единого централизованного аппарата управления.
Лишь в новейших публикациях отмечается сохранение и развитие уже на иной основе элементов местного самоуправления в советском государстве эпохи нэпа. Местные Советы в рамках такой интерпретации предлагается рассматривать как сочетание элементов государственной власти и самоуправления. Признание дуалистической природы местных Советов позволяет утверждать, что их организация и компетенция строились с соблюдением принципов самоуправления, хотя и существенно деформированных в советских условиях. Изучение отечественного опыта организации местной власти в различных исторических обстоятельствах позволяет оспорить мнение, что проблемы, возникшие в ходе осуществления муниципальной реформы в Российской Федерации, вызваны традиционной предрасположенностью страны к централизации государственного управления, отсутствием устойчивых практик самоорганизации населения, низким уровнем развития гражданских инициатив.
Отдельные аспекты заявленной к исследованию темы предоставляют новые возможности для теоретического осмысления и практического разрешения задач современного муниципального строительства. Так, адекватная научная оценка механизма правового регулирования имущественных, земельных, финансовых, налоговых отношений в 1920-е гг. дает возможность избежать трудностей, связанных с составлением земельного кадастра, единого реестра объектов недвижимого имущества, созданием сбалансированных местных бюджетов в Российской Федерации.
Диссертационное исследование восполняет пробелы в истории муниципального права, интерес к которой значительно возрос в последние годы. Изучается богатое научное наследие и практическая деятельность ученых и специалистов, работавших в советских научных учреждениях и государственном аппарате в период нэпа. Многие из них оказались необоснованно репрессированы в 1930-е гг., а их научные достижения незаслуженно забыты. Примером удачного заполнения искусственно возникших лакун в истории муниципальной науки служит почти одновременное переиздание в Москве, Обнинске и Екатеринбурге труда Л.А Велихова «Основы городского хозяйства». Работа Т.М. Говоренковой «Читаем Велихова вместе», включающая фрагменты книги «Основы городского хозяйства», и сопровождающаяся ссылками на современное российское законодательство и практику местного самоуправления, продемонстрировала актуальность идей ученого.
Объект исследования
Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные с формированием и функционированием органов местной власти, развивающиеся на протяжении 1921-1929 гг. В исследуемый период они получили надлежащее законодательное регулирование, которое, с одной стороны, было нацелено на включение местных Советов в единую иерархически структурированную систему органов государственного управления, а с другой стороны, закрепляло за ними организационную обособленность и самостоятельную компетенцию.
Предмет исследования
Определение предмета исследования обусловлено юридическим дискурсом изучения местной власти. В условиях государства, основанного на единстве системы Советов, ее организация оказалась тесно взаимосвязана с созданием национальных автономий, административно-территориальным устройством государства. Стремясь отграничить предмет исследования, автор сосредоточил внимание на организационно-правовой стороне формирования и деятельности сельских и городских Советов, съездов Советов и их исполкомов, образованных в административно-территориальных единицах, а также сохранившихся в первой половине 1920-х гг. революционных комитетов.
Территориальные рамки исследования охватывают РСФСР в исторически существовавших в 1920-е гг. границах, которые частично не совпадают с границами современной Российской Федерации.
Хронологические рамки работы определены на основании устоявшейся периодизации истории отечественного государства и права, где в качестве самостоятельного выделяется период 1921-1929 гг., когда советская государственность развивалась под воздействием нэпа. На существенные особенности в организации местной власти в это время обращалось внимание еще в публикациях 1920-х гг. В современных изданиях также подчеркивается своеобразие данного периода, обозначаемого термином «собирание коммун». Децентрализацию власти и введение хозяйственного самоуправления на местах связывают преимущественно с городским управлением, в структуре которого выделяют и подчеркивают роль коммунальных отделов.
Несмотря на историческую непродолжительность, исследуемый период отличается содержательным разнообразием. Его начало связано с организационным укреплением местного управления, подведением под его деятельность законодательных основ, упрощением и упорядочением внутренней структуры местных учреждений, уточнением их правого статуса и взаимоотношений с центральным государственным аппаратом.
Стабилизация политической и социально-экономической обстановки в стране, достигнутая к 1923-24 гг., обусловила переход к новому этапу в развитии местного управления, который характеризуется попытками его территориальной реорганизации с целью обеспечения хозяйственной самостоятельности новых территориальных единиц, отграничением местного имущества, выстраиванием цельной системы местных бюджетов. Продолжился процесс законодательной регламентации, определявшей порядок формирования местных органов, закрепления их компетенции.
В конце 1920-х гг. государственно-правовая модель местного управления подвергается пересмотру. В наибольшей степени это коснулось низового уровня управления, функционирующего в крестьянской среде. В городах существенно ограничивались имущественные правомочия коммунальных отделов. Местные органы, действовавшие на уровне административно-территориальных единиц, встраивались в жесткую иерархическую систему государственного управления.
Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы с использованием историко - правового анализа совокупности проблем, связанных с организацией и деятельностью местной власти, выявить ее принципы, систему и способы формирования, определить правовую, территориальную, имущественную и финансовую основы местного управления; показать особый статус действующих на местном уровне властных учреждений.
Задачи диссертации логически вытекают из поставленной цели и заключаются в следующем:
- выявить основные научно-методические центры изучения проблем местного управления и самоуправления в период нэпа;
- выделить обозначившиеся в отечественном правоведении 1920-х гг. научные позиции и направления в исследовании местного управления и самоуправления и раскрыть их содержание;
- определить значимые источники права, показать роль каждого из них в регулировании общественных отношений, связанных с организацией местной власти;
- исследовать систему органов местной власти и ее отдельных элементов, отметить специфику принципов, положенных в основу ее формирования; проследить эволюцию структуры и функций местного аппарата на каждом уровне и всей системы в целом;
- показать различие подходов, применяемых к созданию местных органов, образуемых в границах административно-территориальных единиц, и в пределах поселений;
- проследить процесс подготовки и реализации новой модели административно-территориального деления государства, вскрыть его противоречивый и незавершенный характер;
- проанализировать имущественные права местных Советов, рассмотрев их статус в качестве юридических лиц, выделить виды местного имущества;
- реконструировать модель организации местных финансов в период нэпа, уделив особое внимание местным бюджетам, как основной формы их структурирования, изучить доходы и расходы местных бюджетов.
Степень научной разработанности проблемы
Заявленная к исследованию тема входит в предмет истории отечественного государства и права, а также истории государственного и муниципального права.
Наиболее продуктивный и в то же время противоречивый период в изучении местного управления приходится на 1920-е гг. В организационном плане это проявлялось в сохранении очагов дореволюционных научных школ и одновременном создании специальных юридических научных учреждений, приоритетной целью которых объявлялся анализ развития советского государства и права. В теоретическом плане это выразилось в формировании двух исследовательских направлений, которые можно обозначить как «государственное» и «муниципальное».
В рамках первого, развиваемого, прежде всего, в научных юридических институтах, местное управление рассматривалось как низовой уровень государственного управления. В результате объектом исследований становились форма государственного устройства, особенности советского государственного аппарата, чему и были посвящены работы И.Н. Ананова, К.А. Архипова, Г.С. Гурвича, Д.А. Магеровского, М.А. Рейснера, А.М. Турубинера и других авторов. Относительно обособленную группу представляли публикации, связанные с административно-территориальными реформами, где рассматривались проблемы территориальной организации государства, ее соотношения с принципами экономического районирования, изучалась структура местных учреждений и предлагались способы ее рационализации .
Потребность ускоренного изучения опыта советской государственности в связи с обозначившимся в середине 1920-х гг. курсом на разграничение властных полномочий между отдельными уровнями советского аппарата способствовала зарождению особой научной отрасли, получившей затем название «советское строительство». Начало ее обособления относится к первым годам советской власти, а причиной возникновения считается отсутствие самостоятельных отраслей государственного, административного и финансового права. Отмечается, что «советским строительством охватывалась тогда, по существу, вся совокупность действующих законов и иных нормативных актов в области организации и деятельности органов власти и управления, социально-культурного строительства, национальных отношений, финансово-бюджетной деятельности и т. д.».
В рамках общего научного направления происходит отграничение той области, предметом изучения которой выступают исключительно местные советские органы, что в полной мере демонстрируют работы А. Г. Белобородова, С.М. Бродович, М.Ф. Владимирского, Г.С. Михайлова, М. Д. Резунова и других авторов. Большинство же изданий посвящено изучению советских учреждений определенного уровня – губернского, городского, волостного и т.п. С середины 1920-х гг. в связи с осуществлением политики «нового курса», направленной на укрепление низового советского управления особый исследовательский интерес вызывает организация и функционирование сельских, волостных и районных учреждений. Задача таких работ, нацеленных не столько на научный анализ, сколько на выработку конкретных практических рекомендаций по совершенствованию советского аппарата, обусловила их содержание. Основное внимание отводилось описанию и систематизации локального опыта советского управления, составлению комментариев к законодательным актам, выявлению механизма правового воздействия на крестьянскую общину. Определение предмета науки советского строительства, соотношение его с предметом других юридических наук, прежде всего государственного права, продолжалось вплоть до разрушения советской государственной системы.
Муниципальное направление представлено работами Л.А. Велихова, М.Д. Загряцкова, С.А.Котляревского, В.Н. Твердохлебова, С.А. Сиринова, М.Н. Петрова, а также фундаментальным трудом - «Энциклопедия местного управления и хозяйства». В данном случае местные Советы интерпретировались как органы местной власти с чертами, присущими учреждениям местного самоуправления.
Отечественный муниципализм 1920-х гг. относится к уникальным исследовательским проектам. Его методологическую основу составила государственная теория местного самоуправления, сложившаяся в России в конце XIX – начале XX вв. под влиянием европейской политико-правовой идеологии. Самым цитируемым из дореволюционных авторов в сочинениях 1920-х гг. стал Н.И. Лазаревский, а данное им определение самоуправления как децентрализованного государственного управления получило поддержку и развитие. Так, Л.А. Велихов полагал, что с точки зрения марксизма, местное самоуправление - это государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения. Признавая отсутствие в марксистской литературе развернутой теории местного самоуправления и, допуская ее разработку в перспективе, Л.А. Велихов, считал, что ее можно будет обозначить как социально-классовую теорию местного самоуправления.
Муниципальное направление характеризует смещение исследовательских акцентов: практически не рассматриваются вопросы избирательного права, партийного ресурса кадровой политики и иные «политизированные» сюжеты, зато глубокому и детальному анализу подвергаются правовые отношения, связанные с местным имуществом, хозяйственной компетенцией, финансовой обеспеченностью органов местной власти. Обозначившаяся исследовательская традиция, сохраняла значительную преемственность с дореволюционной муниципальной наукой, но плохо сочеталась с основополагающими принципами государства диктатуры пролетариата и была прервана в период оформления тоталитаризма.
Эволюция политического режима значительно сократила даже организационные возможности продуктивной научной деятельности в рассматриваемой сфере. В конце 1920-х гг. была реорганизована сеть юридических научных учреждений, упразднено НКВД РСФСР. Закрылись многие юридические журналы, ликвидированы негосударственные издательства. Очередным реформам подверглось юридическое образование, прошли чистки профессорского состава, устанавливался жесткий диктат государства над структурой и содержанием учебного процесса.
Местные Советы противопоставлялись буржуазным муниципальным учреждениям, запрещались любые аналогии советского и буржуазного государственного аппарата. В юридических сочинениях обосновывались принципы республики Советов, доказывалось единство советской власти, всячески подчеркивалось своеобразие советского государства, категорически отвергалось разграничение государственного управления и местного самоуправления.
В 1960-1980-е гг. приращение научного знания, связанного с изучением советского опыта местного управления, велось преимущественно в рамках науки советского государственного права. В работах С. А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, А.И. Кима, Ю.С. Кукушкина, О.Е. Кутафина, А.И.Лукьянова, С.И. Русиновой, В.А. Рянжина, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета и других ученых, в обобщающих трудах по советскому государственному праву, учебных курсах предметно рассмотрены вопросы избирательного законодательства, организационной структуры и компетенции местных Советов. В научный оборот вводился значительный массив нормативного материала, относящегося к ранним периодам истории местных Советов, анализировались научные публикации 1920-х гг., что, ввиду малодоступности этой группы источников, само по себе представляло большую научную ценность. Исследователи немало потрудились над разработкой категориального аппарата государственного права, углублением и расширением проблематики данной науки.
Отдельные аспекты, связанные со становлением местного советского управления, затрагивались в историко-правовых исследованиях И.А. Исаева, А.П. Косицына, В.М. Курицына, Е.А. Скрипилева, А.С. Смыкалина, Л.А. Стешенко, В.М. Сырых, Т.М. Шамбы, О.И. Чистякова.
Политической системе советского общества, особенностям государственного развития СССР и РСФСР посвящены работы Н.Верта, Е.Г. Гимпельсона, В.П. Дмитриенко, Т.Н. Коржихиной, А.Г. Кушнира, А.Б. Макарова, Н.Б.Орлова, В.Кульски, Ф.Мауера, Х. Альтрихтера и других авторов. В них подчеркивается единство системы советского управления, сосредоточение политических функций у правящей партии.
Написанные на ином эмпирическом материале, сочинения Л.Е. Лаптевой, Н.Н.Ефремовой, Г.А. Герасименко, В.В. Куликова, В.А. Нардовой и других исследователей имеют важное методологическое и теоретическое значение, поскольку обозначают круг проблем, который составляет предмет истории муниципального права. Местное управление и самоуправление изучается в контексте организации публичной власти. В оборот возвращается понятия «местное сообщество», выделяются каналы и способы взаимодействия местной власти с теми субъектами, для управления которыми она создается, компетенция местных органов характеризуется через определение круга вопросов местного значения.
Авторы современных публикаций по муниципальному праву С.А. Авакьян, И.В. Выдрин, А.Н. Дементьев, М.А. Краснов, А.Н. Кокотов, А.Н. Костюков, О.Е. Кутафин, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, В.Н. Фадеев, Е.С. Шугрина, а также зарубежные ученые рассматривают местное самоуправление как особый публично-правовой институт. Его изучение ведется с различных позиций: через форму децентрализации власти; обладания местного самоуправления собственными предметами ведения или, напротив, наделения государственными полномочиями; особой общинной корпорации и в других ракурсах.
Особый интерес представляют выводы исследователей о соотношении государственного управления и самоуправленческих начал в переходные периоды, когда неустойчивое положение местного самоуправления (особенно остро проявляющееся в финансовой сфере) и его зависимость от центральной государственной власти приводят к кризису данного института, что в свою очередь становится предпосылкой укрепления централизованного государства и становления тоталитарного режима.
Источниковая база исследования включает широкий круг документов, которые можно классифицировать по различным основаниям. По такому признаку, как происхождение документов, выделяются нормативные правовые акты; материалы официального делопроизводства; документы РКП(б) и ВКП(б); статистические сведения; неофициальные документы (проекты, записки, замечания, комментарии).
Нормативные правовые акты, используемые в работе, можно дифференцировать на законы и подзаконные акты; акты союзного, республиканского и местного происхождения. В составе первой группы рассматриваются советские Конституции; постановления, резолюции и иные решения съездов Советов; акты, принимаемые на сессиях ЦИК СССР и ВЦИК РСФСР; утверждаемые президиумами ЦИК СССР и ВЦИК РСФСР; исходящие от СНК СССР и РСФСР; легитимируемые как совместные постановления и декреты исполнительного комитета и соответственно союзного или республиканского правительства.
Обширная группа подзаконных актов включает в себя распоряжения, инструкции, циркуляры, иные по наименованию документы ряда наркоматов и их структурных подразделений. Наиболее полно представлены акты, исходящие от НКВД РСФСР, действовавшего в его составе Главного управления коммунального хозяйства (ГУКХ); НКФ СССР и РСФСР и входившего в структуру наркомата Управления местных финансов (УМФ).
Статус местного нормативного правового акта имели обязательные постановления местных органов власти, которые также используются в диссертационном исследовании.
К материалам официального делопроизводства относятся протоколы заседаний высших органов государственной власти, Госплана, коллегий отдельных наркоматов, их управлений, а также специальных комиссий и совещаний (Административной комиссии, Комиссии ВЦИК по районированию, Совещания по советскому строительству и др.)
Учитывая особую роль РКП (б), а затем ВКП(б) в политической системе советского общества, научная реконструкция государственно-правовых институтов невозможна без привлечения партийных документов. Все значимые политические стратегии, касавшиеся местного управления, оформлялись партийными решениями, а затем легализовывались соответствующими государственными органами.
Статистические сведения иллюстрируют результативность реализуемой модели местного управления. Статистику 1920-х гг. отличает разнообразие и множественность показателей, их сопоставимость с данными земского и городского учета дореволюционного периода, сведениями МВД Российской империи, с цифровыми материалами, отражающими деятельность органов местного самоуправления в зарубежных государствах.
Проекты, записки, замечания, комментарии, касающиеся отдельных аспектов местного управления в целом можно интерпретировать как документы неофициального происхождения. Однако необходимо учитывать тот факт, что их авторство, как правило, принадлежит лицам, занимавшим ответственные должности в государственных учреждениях, в том числе и научно-исследовательских институтах юридического профиля. Поэтому высказываемые суждения являлись не столько частными мнениями, сколько выражением официальной точки зрения.
Дифференцируя используемые источники по способу бытования, необходимо выделить опубликованные документы и архивные материалы. Совокупность опубликованных изданий объединяет собрания законодательства, подразделяемые на официальные (СУ РСФСР, СЗ СССР) и многочисленные неофициальные сборники; отчеты советских учреждений; энциклопедии, монографии; журнальные статьи.
Отдельно следует указать подборку периодических журналов юридического профиля: общетеоретические журналы («Революция права», «Советское право», «Советское строительство», «Право и жизнь» и др.), журналы, выпускаемые НКВД РСФСР и его управлениями и отражающими практику советского строительства («Бюллетень НКВД, «Власть Советов», «Коммунальное дело» и др.), узко специализированные издания («Судебно-арбитражный бюллетень», «Коммунальное хозяйство» и др.). Полный комплект журнала каждого наименования (практически все они были закрыты к началу 1930-х гг.) представляет самостоятельный источниковедческий и историографический факт, требующий серьезного научного осмысления.
Освещение некоторых сюжетов оказалось невозможным без использования архивных материалов, извлеченных из фондов центральных (ГА РФ, АРАН, РГАЭ, РГАСПИ) и нескольких местных архивов. В итоге привлечены документы 35 архивных фондов.
Так, документы фонда Р.-4041 (Главное управление коммунального хозяйства НКВД) из ГА РФ отражают процесс выработки нормативных распоряжений, касающихся коммунальной отрасли, поскольку сохранились первоначальные проекты, инициированные управлением (о коммунальных трестах, о городских банках и т.п.), материалы согласования в заинтересованных ведомствах и специальных комиссиях, а также подлежащие окончательному утверждению тексты документов.
Огромный интерес представляет сохранившаяся переписка ГУКХ с зарубежными научными и общественными учреждениями (Коммунальным институтом в Берлине, Французской ассоциацией городов-садов), которая доказывает, что в РСФСР отсутствовали политические условия для развития децентрализации и самостоятельности местного управления.
Фонды юридических научных институтов (Ф.350 и Ф.360), находящиеся в архиве РАН, позволяют реконструировать процесс формирование научных сообществ, занимающихся проблемами местного управления. Высокой ценностью обладают протоколы заседаний секций институтов, тезисы выступлений, стенограммы обсуждений.
Методологические и теоретические основы исследования
К наиболее эффективным для достижения результатов исследования относятся диалектический и конкретно-исторический методы, которые позволяют провести всесторонний анализ условий оформления и последующей эволюции юридического статуса местных Советов в период нэпа. При изучении нормативных правовых актов применялся формально-юридический метод. В качестве методологической базы использованы некоторые принципы системного анализа (целостности, аддитивности, иерархичности), применяемые в современных исследованиях по проблемам организации управления. Определенное значение имеют общенаучные методы (анализа, синтеза, индукции, дедукции) и методы смежных с юриспруденцией наук (демографической и экономической статистики).
Отсутствие в изучаемый период самостоятельной отрасли права и развивающейся на ее основе научной дисциплины вызывает ряд сложностей. Во-первых, непростую задачу представляет определение терминологического аппарата исследования, формулирование необходимых понятий и юридических конструкций, обоснование правомерности их использования, во-вторых - выделение предмета исследования, отграничение его от смежных, но тесно связанных с ним структур и явлений.
С позиций историзма целесообразным является применение понятий и юридических конструкций, заключенных в официальных источниках права исследуемого периода. Поэтому вслед за Конституциями РСФСР 1918 и 1925 гг., иными законодательными актами 1920-х гг. в работе используются категории «организация власти», «местная власть». Институциональное оформление местной власти происходило в процессе создания системы местных Советов. Именно они, выступая в качестве органов управления, реализовывали властные полномочия. Организационные основы местной власти согласно советскому законодательству выражались не только в оформлении структуры органов управления, но обеспечивались наличием иных условий (имущественных, бюджетных), позволяющих местным Советам выступать в качестве особого публично-правового института.
В юридической науке 1920-х гг. такие конструкции, как «организация местной власти» и «органы местного управления», «местные органы», «местное управление» и даже «местное самоуправление» нередко использовались как синонимичные и тождественные по юридическому смыслу. Кроме того, выражение «местные Советы» нередко употреблялось как собирательное понятие, которое обозначало не только городские и сельские Советы, но и съезды Советов и их исполкомы. На таком понимании строится и предложенное исследование.
Автор не отказывается от современной юридической терминологии, но, стремясь избежать ненужной «модернизации» в исследовании, предпочитает говорить о муниципализированной, а не муниципальной собственности, о местных, а не муниципальных бюджетах, об имущественных правах местных Советов, коммунальных банках и т.д.
Особенности объекта исследования потребовали активного использования методологического инструментария, выработанного теорией государства и права. Это позволило более глубоко исследовать особенности формы государства и политического режима в рассматриваемый период, а также определить подходы автора к систематизации исследуемого нормативного материала.
Научная новизна работы обуславливается тем, что в историко-правовой науке заявленная к исследованию тема практически не изучалась. Диссертационная работа является первым самостоятельным, логически завершенным комплексным монографическим исследованием, посвященным изучению организационных основ местной власти в период нэпа.
Научная новизна проявляется и в исследовательском подходе, который основывается на признании дуалистической природы местных Советов, выступающих в данный период одновременно и в качестве местных органов государственной власти, (что подтверждается организационным и функциональным единством всей системы советского управления), и органов местного самоуправления, о чем свидетельствует их структурная обособленность, самостоятельная компетенция, определенная хозяйственная, финансовая и налоговая автономность.
В результате исследования уточнены и скорректированы некоторые встречающиеся в публикациях суждения и выводы. В частности, доказано, что земельная рента в 1920-е гг. не входила в перечень местных налогов (в литературе утверждается обратное), хотя велись активные дискуссии о ее правовой природе.
Диссертационное исследование базируется на широкой источниковой основе. Многие цитируемые в диссертации документы впервые вводятся в научный оборот, что ввиду их малодоступности расширяет эмпирический арсенал современной историко-правовой науки.
Положения, выносимые на защиту
1. Советское государство периода нэпа оставалось по своей природе классовым государством, проводящим политику диктатуры пролетариата. Форма республики Советов в целом не предполагала широкого использования принципа децентрализации в управлении. Однако новая экономическая политика, вызванная потребностями быстрого восстановления хозяйства, разрушенного в период войн и революций, повлекла за собой известные отступления от основополагающего принципа. В итоге местные Советы стали действовать в двух ипостасях: как органы государственной власти и, в ограниченных пределах, как органы местного самоуправления. В нарушение политического критерия подбора советских кадров, в местный аппарат широко привлекались специалисты земского и городского самоуправления Российской империи.
2. Двойственный характер местных Советов, сложившийся на практике, повлек за собой появление двух тенденций в научном осмыслении соответствующего опыта. Первая формировалась в рамках научных институтов юридического профиля, где, впрочем, не выделялось обособленное муниципальное направление в науке о местном советском управлении, и местные Советы принято было рассматривать только как низовой уровень государственного управления. Противоположное направление разрабатывалось в Главном управлении коммунального хозяйства (ГУКХ) НКВД РСФСР и теми представителями коммунальной общественности, которые были вовлечены в образовательную и просветительную работу.
3. Отечественный муниципализм складывался на стыке ряда социальных наук – юриспруденции, социологии, экономики, культурологии, истории. Предметом изучения выступала коммуна, община, то есть организованное территориальное сообщество жителей, которое ведало широким кругом коммунальных дел. Подлинным очагом муниципализма стало ГУКХ, демонстрирующее в своей структуре и компетенции значительную преемственность с ранее действовавшим, а затем упраздненным наркоматом местного самоуправления. Само НКВД РСФСР несмотря на смену режима сохранило круг полномочий, характерных для МВД Российской империи.
4. Общественные отношения, возникающие в сфере организации и функционирования местной власти, представляли в данный период достаточно обособленный объект нормативного регулирования. Это позволяет отграничить совокупность норм права, относящихся непосредственно к местному управлению, систематизировать их по разным основаниям.
Степень оформления и автономности правовых институтов, выделяемых в сфере местного управления, была различной. Так, нормы, регламентирующие порядок выборов, кадровое обеспечение, внутреннюю структуру местных Советов, были интегрированы в единые государственно-правовые установления, касающиеся и центрального, и местного управления. В то же время в качестве относительно самостоятельных и обособленных институтов выделялись местное имущество и финансы.
5. В 1920-е гг. шел активный поиск модели территориального устройства государства в соответствии с принципом экономического районирования. При этом преследовались во многом взаимоисключающие цели - повышение управляемости территорией государства из центра, достижение единообразия структур местного управления, упрощение механизма администрирования на центральном и местном уровнях, создание самодостаточных в хозяйственном отношении регионов, сохранение особого статуса национальных автономных образований.
В процессе экономического и административного районирования выстраивалась новая модель сочетания и разграничения государственного управления и местного самоуправления. Полномочия местных органов государственной власти закреплялись за советскими учреждениями крупных административно-территориальных единиц, а органы городской власти (городские Советы и коммунальные отделы), районной (съезды Советов и исполкомы), сельской (сельские Советы, взаимодействующие с традиционными структурами крестьянского самоуправления), приобретали черты органов местного самоуправления. Намеченная тенденция проявилась в корректировке и уточнении функций местных органов различного уровня: краевые, областные, губернские, окружные и уездные органы сосредоточивались на исполнении общих административных полномочий, а городским и районным учреждениям передавалась широкая имущественная, хозяйственная и финансовая компетенция. Наиболее последовательно, системно и на основательной законодательной базе велось укрепление районного уровня управления.
6. Значительной спецификой отличалась организация городского управления, где властные полномочия были рассредоточены между городским Советом (представительным, выборным органом, обладавшим нормотворческими правами), и отделом коммунального (местного) хозяйства – подразделением исполкома административно-территориальной единицы. Коммунальные отделы, являясь по сути реорганизованными городскими управами, сохранившими их материальную базу и кадровый состав, отождествлялись в государственно-правовой доктрине 1920-х гг. с учреждениями местного самоуправления. Такому пониманию способствовали их значительные права по инвентаризации местного имущества, совершению и регистрации гражданско-правовых сделок, получению доходов с объектов муниципализированной собственности и финансированию городской инфраструктуры. Задача законодателя заключалась в преодолении двойственности городского управления, создании единого центра городской власти, а именно в подчинении отдела коммунального (местного) хозяйства городскому Совету.
7. Дуализм в организации городской власти отразил две тенденции в развитии местного управления. С одной стороны, местные советские учреждения, включенные в иерархически выстроенную государственную систему республики Советов, исполняли делегированные им общегосударственные полномочия (сбор налогов, охрана общественного порядка и т.д.). С другой стороны, местные органы обладали самостоятельной компетенцией, которая проистекала из объективной необходимости поддерживать среду жизнеобитания местного сообщества. В ведении коммунальных отделов находилась муниципализированная собственность и коммунальные финансовые средства, правовой режим которых лишь отчасти регулировался республиканским законодательством, и в гораздо большей степени устанавливался местными нормативными актами. Конкуренция между коммунальными отделами и исполнительными комитетами соответствующих административно-территориальных единиц (особенно в финансовой сфере), создавало иллюзию о перспективах сохранения и углубления местного самоуправления.
8. Наиболее полно самостоятельность местных Советов проявлялась в имущественных отношениях, что выражалось в постепенном предоставлении местным Советам всех уровней гражданской правоспособности, закреплении за ними статуса юридических лиц, законодательной регламентации порядка приобретения и реализации гражданских прав, расширении видов местного имущества. Показателем развитости гражданских правоотношений, в которых участвовали местные органы, служит формирование судебного и арбитражного способов защиты их имущественных прав.
9. Самостоятельность местной власти доказывает создание необходимой для ее деятельности финансовой основы. Это подтверждается формированием и развитием системы местных бюджетов, наличием законодательной росписи их доходов и расходов, допущением местных налогов и сборов, учреждением коммунальных банков. Однако подобные полномочия местных Советов, как и нэп в целом, рассматривались в официальной идеологии как временное отступление и подвергались серьезным ограничениям. За государством оставались значительные средства воздействия на местные финансы, что проявлялось в более общем плане - в достаточно жесткой нормативной регламентации финансовой деятельности местных Советов, а в более частном – в доминировании в местных бюджетах регулирующих, а не собственных доходов.
Особенности городского управления вызвали своеобразный порядок структурирования городских финансов. Первоначальное отсутствие обособленных городских бюджетов, а затем включение их в состав бюджетов административно-территориальных единиц, невозможность осуществлять все необходимые для поддержания городского социума расходы из средств, собираемых коммунальными отделами, обусловили создание целевых внебюджетных фондов, ресурсы которых предназначались для финансирования городского хозяйства.
10. Местные Советы (городские, волостные, сельские) в период нэпа, вопреки заложенной в Конституциях РСФСР 1918 и 1925 гг. иерархической структуре советской власти, на практике приобрели некоторую самостоятельность.
Отсутствие экономических и финансовых ресурсов для планомерной централизации и даже централизованного планирования коммунальной сферы, широкое привлечение в советский аппарат буржуазных специалистов привели к существенной корректировке конституционной модели в действующем законодательстве. Допускалось ограниченное усмотрение (дискреционная власть) местных органов в решении ряда вопросов.
В итоге практика местных Советов стала во многом воспроизводить дореволюционные модели земского и особенно городского самоуправления, также жестко вписанных в общую бюрократическую систему государственного управления самодержавной России. Местные Советы действовали в условиях законодательного ограничения даже в сферах самостоятельной компетенции и испытывали бремя партийно-государственного контроля. Двойственность их позиции проявлялась в необходимости трансляции на местный уровень решений центральных органов власти и одновременно изыскания собственных ресурсов для обеспечения потребностей местных сообществ.
11. Сложившаяся модель распределения властных полномочий между отдельными уровнями советского управления, с одной стороны, обеспечивала социальную стабильность и устойчивость государства диктатуры пролетариата, поскольку деятельность местных органов удовлетворяла необходимые нужды населения, а с другой стороны, освобождая центральную власть от разрешения «мелких» вопросов, способствовала ее организационному укреплению и создавала предпосылки дальнейшей централизации управления. Поэтому на протяжении исследуемого периода в организации местного управления присутствовали условия как для его полного включения в систему единого государственного управления на принципах централизации, так и для развития и углубления децентрализации с перспективой укрепления самоуправленческих начал. Однако диктатура пролетариата и республика Советов изначально противоречили идеологии самоуправления и децентрализации, носителем которых выступали отдельные органы местной власти рассматриваемого периода.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования его положений для осмысления современного состояния местного самоуправления в РФ, объяснения многих сложностей и противоречий муниципальных преобразований. Эмпирическая база и выводы диссертации нашли применение в преподавании на юридическом факультете Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского учебной дисциплины «История отечественного государства и права», в разработке специального курса «История юридического образования», в дисциплинах специализации, включенных в программу магистратуры, таких как «История местного управления и самоуправления в России» и «Проблемы советского государства и права».
Апробация результатов исследования
Диссертация выполнена на кафедре теории и истории государства и права Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского и обсуждена в секторе истории государства, права и политических учений Института государства и права РАН РФ. Основные идеи, положения и выводы диссертации излагались в публичных докладах на Уральских историко-юридических чтениях (Екатеринбург, 2002 - 2007 гг.), на научных конференциях, организованных Российским историко-правовым обществом (2002-2007 гг.), а также на международных, всероссийских и региональных конференциях, проводимых в Москве, Санкт-Петербурге, Калининграде, Саратове, Самаре, Екатеринбурге, Омске в 1999-2008 гг.
Научные центры изучения местного управления и самоуправления
Наука представляет сложный саморегулирующийся механизм, где выделяется два взаимосвязанных аспекта: 1) система научных знаний; 2) деятельность ученых, направленная на приращение, получение новых научных знаний1. Второй аспект приобретал в советских условиях особое значение, поскольку государство стремилось контролировать научную деятельность, особенно в гуманитарных областях, добивалось ее осуществления в строго институционализированных государственных структурах.
Изучение проблем местного управления и самоуправления в 1920-е гг. оказалось сосредоточено в научно-исследовательских институтах, учебных заведениях, в отдельных подразделениях государственного аппарата, а также в специальных совещаниях и комиссиях.
Наука о советском управлении отличалась рядом выраженных особенностей. Во-первых, она развивалась в организационно оформленных структурах. Во-вторых, методология исследований демонстрировала значительную преемственность с дореволюционной наукой административного права. В-третьих, теоретические построения отражали дуалистическое понимание природы местных Советов.
Учреждения, в большей или меньшей степени вовлеченные в процесс изучения местного управления, характеризовались некоторыми общими признаками. Почти все они (за исключение нескольких университетов) располагались в столице, что облегчало их тесную связь и взаимодействие друг с другом. Одни и те же лица состояли научными сотрудниками, преподавали в вузах, привлекались в качестве специалистов в различные комиссии по подготовке законопроектов, являлись членами редколлегий юридических изданий. Основные направления деятельности всех учреждений определялись государством, которое выделяло стратегические на данный момент темы исследований, и этот фактор обуславливал совпадение актуальной научной проблематики. Полученные научные результаты широко публиковались в юридических журналах, сборниках статей и отдельных монографиях, включались в учебные курсы, то есть становились доступными для самой широкой аудитории. Научные разработки велись в контексте изучения опыта советского строительства и представляли собой более или менее последовательные и удачные попытки преломить марксистскую теорию через практику становления советского государства.
В рамках Коммунистической академии сложились две секции юридического профиля - общей теории права и государства и секция советского строительства, оформившейся в 1923 г. В конце 1924 г. в связи с начавшейся политикой «оживления Советов» ЦИК СССР созвал ставшее постоянно работающим Совещание по советскому строительству. Очевидное дублирование сферы деятельности совещания и секции Комакадемии, а также наличие узкого круга специалистов по советскому строительству выявили целесообразность объединения двух подразделений. 28 апреля 1925 г. состоялось официальное открытие нового учреждения - Института советского строительства ВЦИК и ЦИК СССР1. В 1926 г. он получает наименование Институт советского строительства ЦИК СССР и ВЦИК при Коммунистической академии2.
В принятом 5 июля 1926 г. Уставе института работе, связанной с изучением местного управления, отводилось огромное место. Даже основной целью значилось «изучение и научное обобщение практического опыта советского строительства». Согласно заявленной цели выделялись направления работы: сосредоточение и учет печатных и иных источников по организации и деятельности центральных и местных советских органов; непосредственное изучение на местах учреждений и местного хозяйства; привлечение в качестве корреспондентов местных работников. Институт планировал консультации и исследования, проведение совещаний, публичных лекций, курсов, выставок, музеев, выпуск разнообразной печатной продукции1.
В рамах Института советского строительства (ИСС) были сформированы секции (федеративная, местного управления, местного хозяйства, очередных вопросов); две комиссии (историческая и методическая); декретное бюро, газетное бюро и библиотека. Секция местного управления занималась изучением сельских, волостных и городских Советов, а также -практикой избирательного права. Секция местного хозяйства сосредоточилась на местных финансах, местной промышленности и жилищно-коммунальном хозяйстве2.
Выполнение намеченной обширной программы исследований немногочисленным научным коллективом было затруднено, поэтому в итоге ограничились выделением двух основных секций: федеративной и местной.
Секцию местного управления возглавил Я.А. Яковлев. Во главе стояло бюро, в состав которого вошли наиболее квалифицированные ученые: Г.С. Михайлов, Я.Н. Бранденбургский, Е.Н. Игнатов, И.П. Подво-лоцкий. Для рационализации деятельности выделялось две подсекции: по изучению сельских и волостных Советов и по изучению городских Советов. На стадии обсуждения предлагалось создать и третью подсекцию -нацеленную на работу с уездными, губернскими, а также окружными и областными Советами, но данное предложение не нашло поддержки. Наибольшее внимание, как свидетельствуют материалы ИСС, уделялось изучению организации и деятельности именно низовых советских органов, которые и ассоциировались с местным управлением.
Институт занимался также проблемами административно-территориальных реформ1. Полученные с мест и систематизированные сведения использовались для анализа результатов районирования и составления рекомендаций по преодолению обнаружившихся негативных последствий.
Итоги научных исследований публиковались в собственном журнале «Власть Советов», а также в других изданиях. С 1925 г. стал выходить журнал «Советское строительство», который в отличие от «Власти Советов» имел в большей степени не теоретическое, а прикладное содержание. Удалось подготовить сборники нормативных материалов, относящиеся к организации и полномочиям местных Советов, а также сборники документов, отражающих историю советского управления. Наличие в институте объемной документальной базы, формирование квалифицированного исследовательского сообщества явились необходимыми предпосылками для дальнейших серьезных разработок.
9 ноября 1925 г. состоялось заседание бюро президиума ИСС, где впервые был поднят вопрос о подготовке Коммунальной энциклопедии. В течение месяца была намечена структура задуманного издания, очерчен состав будущих авторов. Предполагаемый план позволяет судить о круге вопросов, относимых к местному управлению2.
Идеи частичной децентрализации управления, возобладавшие в эпоху нэпа, привели к тому, что концептуально местные Советы рассматривались как органы местной власти, компетенция которых приближалась к дореволюционным органам городского и земского самоуправления. В значительной степени выработанный на стадии подготовки методологический подход сохранился и в готовой работе. Хотя редколлегия несколько сократила, укрупнила основные разделы энциклопедии, авторы по-прежнему исходили из того положения, что в государственном управлении выделяется особый уровень местного управления, в ведение которого передаются вопросы местного значения. В готовом издании «муниципальное» начало в трактовке местных Советов оказалось несколько приглушенным, отошло на второй план. Поэтому в статьях об отдельных учреждениях, действовавших на местах, в целом описывалась структура ведомства, к которому они принадлежали, а компетенция всякого местного учреждения логически вытекала из компетенции соответствующего наркомата.
Нормативные правовые акты органов местной власти
Начало нормотворчества местных Советов относится к 1917 г., к периоду, когда именно от их позиции во многом зависело, удержится ли советская власть. Поэтому широкие полномочия местных Советов в самых разных сферах устанавливались и неоднократно подтверждались законодательством. К числу наиболее ранних актов следует отнести Инструкцию о правах и обязанностях Советов от 24 декабря 1917 г.1 Конституция РСФСР 1918 г. не содержала прямого указания на нормотворческие права местных Советов, но в юридической доктрине ст. 61 Конституции толковалась таким образом, что в предмет их ведения входит разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение, в том числе и издание необходимых нормативных актов . Можно считать, что определенная конкретизация этого права была достигнута в постановлениях VII и VIII съездов Советов о советском строительстве, но в период военного коммунизма, «сколько-нибудь точного разграничения понятий закона об-щефедерального и местного» не было выработано .
В первом нормативном акте, специально посвященном нормотворче-ским правам местных Советов, принятом 11 марта 1921 г., подчеркивалась его генетическая связь со ст.61 Конституции и решениями VII и VIII съездов Советов. Показательно, что он был оформлен не как декрет или постановление, а как циркулярное распоряжение Президиума ВЦИК, что демонстрировало его исключительную направленность на использование местными органами1. Согласно циркуляру местные Советы могли издавать обязательные постановления, а принятый вскоре декрет устанавливал для граждан административную ответственность за нарушение содержащихся в них предписаний2.
Таким образом, уже в законодательстве 1921 г. для обозначения актов, исходящих от местных Советов, утверждается термин «обязательное постановление», намечаются сферы, попадающие под регулирование этими актами, и вводится юридическая ответственность за их нарушение.
В публикациях 1920-х гг. законы 1921 г. оказались обойдены вниманием. Обычно изучение законодательства об обязательных постановлениях начиналось с Декрета ВЦИК и СНК от 27 июля 1922 г. «Положение о порядке издания обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке»3. Хотя новое Положение и базировалось на законах 1921 г., но существенно от них отличалось. Оно являлось целостным актом, объединяющим нормы об обязательных постановлениях и о наложении за их нарушение административных взысканий. Положение характеризуется подробностью, детальной разработанностью и точностью формулировок, что облегчало его толкование и применение. Оно действовало в течение 4 лет, что, учитывая быструю изменчивость законодательства в исследуемый период, можно считать достаточно продолжительным сроком.
Многие нормы декрета 1922 г. были вновь воспроизведены в новом постановлении ВЦИК и СНК от 28 июня 1926 г.1 Указанные законы 1922 и 1926 гг. занимают центральное место в совокупности актов, касающихся нормотворческих прав местных Советов, хотя хронологически между ними располагаются Конституция РСФСР 1925 г., постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 6 апреля 1925 г. «О порядке издания волостными и районными исполкомами обязательных постановлений и о наложении ими административных взысканий», некоторые акты принимались и после 1926 г. Кроме того, необходимые инструкции регулярно выпускали НКЮ и НКВД.
Обязательные постановления занимали особое место в структуре нормативного материала, исходящего от местных Советов. Причем легальное определение широко используемой конструкции отсутствовало. Доктринальное толкование исходило из указанных в,декрете 1922 г. признаков обязательных постановлений, которые позволяли отграничивать их от иных местных актов. Важнейшими признаками назывались обращение обязательного постановления ко всему населению, проживающему на подведомственной местному Совету территории, и наступление за его нарушение юридической ответственности в административном порядке2.
Обязательные постановления действовали в течение 1 года. По истечению этого времени постановление либо теряло юридическую силу, либо принималось постановление о продлении его действия. Очевидно, что законодатель ориентировался на сроки полномочий местных Советов, выборы которых проводились ежегодно. Но постановления утверждались Советом на протяжении всего периода деятельности, то есть сохраняли юридическую силу и после перевыборов, поэтому практическими работниками и учеными отмечалась нелогичность такого правила.
Декрет 1922 г. указывал, что обязательное постановление обращено к населению, проживающему на подведомственной территории. В 1926 г. было внесено дополнение, что они обязательны также для государственных учреждений, предприятий, общественных организаций. Таким образом, рассматривая обязательное постановление с точки зрения действия по кругу лиц, надо отметить, что оно направлено на неопределенно широкий круг субъектов и этим отличалось от иных актов местной власти.
Законодательно регламентировался также срок вступления в силу обязательных постановлений. Непременным условием являлось его обнародование. Инструкции НКВД и НКЮ рекомендовали меры, направленные на максимально широкое оповещение населения: обязательные постановления советовали зачитывать на сходах, вывешивать на всеобщее обозрение, публиковать в печати. Устанавливалась возможность обжалования незаконного с точки зрения гражданина наложенного взыскания, и предусматривался четкий порядок и сроки такой процедуры. Указанные признаки, наряду с отмеченными ранее, позволяли сделать вывод, что обязательные постановления «среди всех нормативных актов, издаваемых местными органами власти, .. .занимают особое место», имеют статус «местного закона» \
Право на принятие местными Советами иных актов прямо не предусматривалось и не регламентировалось в законе, хотя такая возможность упоминалась в Положении 1926 г., где говорилось об издании инструкций. Помимо инструкций одни ученые выделяли циркуляры, приказы и положения2, другие упоминали постановления, приказы, и циркуляры3, третьи называли распоряжения, приказы и циркуляры . Законодательство не содержало даже примерных определений циркуляра, инструкции, приказа и положения, поэтому использовалось исключительно доктринальное толкование. Распоряжениями или приказами предлагалось называть акты, действие которых распространяется на подведомственные учреждения или должностных лиц, а циркулярами и инструкциями - акты, обязательные для исполнения нижестоящими органами. Циркуляр рассматривался как документ, заключавший в себе указания нижестоящим органам и должностным лицам по тому или иному вопросу, оставляя свободному усмотрению адресатов практическое осуществление мероприятий и способы их применения. Напротив, инструкция содержала детально разработанные указания по практическому осуществлению тех или иных мероприятий и перечисляла способы и возможности проведения их в жизнь. Приказ, в отличие от инструкции, содержал указания, что сделать, а инструкция указывала, как сделать. Приказы регулировали внутренний порядок учреждений, передвижение личного состава. Положение содержало определение задач и круга деятельности учреждения, взаимоотношения его составных частей1.
Эти акты отличались от обязательных постановлений по таким важным признакам как действие в пространстве и по кругу лиц (они применялись только в отношении отдельных учреждений или должностных лиц), а также во времени (могли действовать в течение любого срока).
Юристы 1920-х гг. отграничивали обязательные постановления от иных актов по видам ответственности, хотя их мнения на этот счет существенно различались. А.Н. Колесников считал, что за неисполнение распоряжений, приказов, циркуляров и инструкций могла наступать только дисциплинарная ответственность , В.А.Власов полагал, что их неисполнение влекло дисциплинарную, уголовную или гражданскую ответствен-ность , А. М. Турубинер доказывал, что юридическая ответственность установлена только за неисполнение обязательных постановлений4.
Несмотря на отдельные суждения, сформулированных юристами 1920-х гг., вопрос о классификации актов, исходящих от местных органов власти, не получил подробного рассмотрения, что обозначило немало неясных моментов. Так, А.М.Турубинер различал обязательные постановления и постановления, но законодательство оперировало этими понятиями как равнозначными. Причем такие важнейшие акты, как Конституция РСФСР 1918 г., Конституция РСФСР 1925 г., ГПК РСФР 1922 г. используют термин «постановление». Суды и арбитраж отождествляли постановления и «обязательные постановления» местных органов. На местном уровне также использовались оба термина.
Изменение административно-территориального деления РСФСР в 1923-1929 гг
В 1923 г. началась административная реформа. 3 ноября 1923 г. Постановлением 3-й сессией ВЦИК X созыва была образована Уральская область и одновременно утверждено Положение о ней. В область вошли четыре бывшие губернии: Екатеринбургская, Пермская, Тюменская и Челябинская. Вместо 22 бывших уездов создавалось 15 округов1. Положение закрепляло областные органы власти - съезд Советов и исполнительный комитет. Низовое районирование следовало провести же в рамках нового административного деления. В начале 1924 г. областная власть укрепляется в результате создания областного суда и областной прокуратуры2.
Иным образом шло конструирование второй области, что подтверждается неизмеримо большим числом законодательных актов. 13 февраля 1924 г. ВЦИК принял декрет «О районировании Юго-Восточной области», который определил ее состав, утвердил последовательность работ по районированию и возложил непосредственное руководство всеми мероприятиями на Крайэкономсовет Юго-Востока России, подчиняющегося непосредственно ВЦИК1. Двумя декретами, принятыми 2 июня 1924 г., устанавливалось административное деление области, назывались сроки созыва районных, окружных съездов Советов и краевого съезда Советов, подтверждалась легитимность Крайэкономсовета, предписывалось ввести в его состав по одному представителю от каждого округа и автономной области2.
Декрет ВЦИК от 2 июня 1924 г. «Об административном делении Юго-Восточной области» закрепил ее административное устройство. Область делилась на 9 округов, округа - на районы. В качестве самостоятельного округа назывался г. Грозный без районов. Отдельно указывались 4 автономные области - Адыгейская, Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская и Чеченская, их границы оставались без изменений. Причина выведения Грозного из территорий автономий в современной литературе объясняется стремлением к моноэтничности административных единиц. По этой логике Грозный причислялся к «русским округам», поскольку здесь русские составляли 79,1% населения . Впоследствии такой же способ был применен в отношении Владикавказа, который также представлял самостоятельный округ. Однако в дальнейшем оба крупных города, населенные преимущественно этническими русскими, были объединены с прилегающими округами.
Современные исследователи отмечают целесообразность вхождения автономий в столь мощное административно-хозяйственное образование.
Благодаря включению в состав края автономии решали свои экономические проблемы и вопросы административно-территориальной целостности. Однако появление промежуточного органа в лице краевого исполкома не могло не вызвать раздражения автономий и со временем их перестанет удовлетворять подобное положение дел1.
23 августа 1924 г. область была преобразована в Северо-Кавказский край, а 26 января 1925 г. принято Положение о нем. К этому времени число национальных автономий в его составе возросло, но неукоснительно соблюдалось основное требование, выдвинутое Комиссией по районированию - запрещение пересматривать внешние границы автономий в сторону их сужения. Северо-Кавказского край существовал до 1934 г.
Первый опыт административно-территориального переустройства в Уральской области и Северо -Кавказском крае получил положительную оценку. Особенно удачным считался второй вариант. Комиссия ЦИК по районированию отмечала, что система районирования Северного Кавказа по сравнению с Уралом является «как будто более подходящей» . Республиканская комиссия признала, что на Урале, где вначале были организованы округа, а затем районы, впоследствии проявились ошибки в создании районной сетки, и понадобилось вносить коррективы .
Достижением начавшегося районирования считалось сокращение числа административных единиц, рационализация административных расходов, улучшение качественного состава управленческих кадров за счет увольнения лиц, не обладавших минимальной квалификацией. Приводились и иные аргументы, в том числе отмечалось освобождение советского аппарата от классово чуждых элементов. Соглашаясь в целом с приведенными выводами об итогах районирования, следует более детально и всесторонне рассмотреть каждое утверждение. Например, учитывая общую политику, направленную на укрепление местного аппарата, в том числе и путем увеличения расходов на его содержание, можно полагать, что авторы реформы не стремились добиться денежной экономии. Скорее речь шла о выстраивании иной модели межбюджетных отношений, укреплении местных бюджетов, перенесении на местный уровень части расходов по содержанию низового аппарата. Так, Комиссия ВЦИК по районированию утверждала, что к 1 января 1925 г. число административных единиц в границах СССР по сравнению с тем же периодом 1922 г. сократилось примерно в 2 раза, а уменьшение расходов на содержание местного советского аппарата не произошло из-за повышения заработной платы1.
25 мая 1925 г. был образован второй край - Сибирский. В значительной степени образцом для его организации послужил опыт учреждения Северо -Кавказского края. Сходство проявилось в последовательности работ: сначала низовое районирование, созыв районных и окружных съездов Советов, а затем проведение краевого съезда Советов. Учитывая сложность выборных мероприятий, первоначально установленные президиумом ВЦИК сроки были отодвинуты, краевой съезд планировался не позд-нее ноября 1925 г. При проведении выборов, впредь до принятия Положения о Сибирском крае, применялись избирательные нормы, установленные ранее для Северо-Кавказского края. Основой Положения о Сибирском крае, как отмечали сами составители, служило Положение о Северо-Кавказском крае .
В январе 1926 г. был образован Дальне-Восточный край с центром в Хабаровске, и после этого процесс районирования приостановился. Руководство государства признавало, что при фактическом проведении районирования Урала, Северного Кавказа, Сибири и Дальнего Востока были сделаны отступления от намеченного ранее плана, вызванные двумя обстоятельствами. Во-первых, вместо чисто сельскохозяйственных и промышленных районов решили исходить из комбинирования территорий.
Поэтому к Уралу были присоединены сельскохозяйственные местности (Ишимский и Тобольский округа) Западной Сибири. В Сибирский край включены промышленный Кузнецко-Алтайский район, часть Ленско-Ангарского района, а таюке сельскохозяйственные территории Западной Сибири и Енисейского района. Северо-Кавказский край объединил часть Южного Горнопромышленного района с северной частью Кавказского1.
В мае 1927 г. ВЦИК принял решение о создании планировавшегося ранее Северо-Западного края, но фактически он был организован 1 августа 1927 г. и получил название Ленинградской области. Не оправдались оптимистичные прогнозы, высказываемые правительством, по объединению проектируемой Северо-Западной области с Карельской АССР. В этом случае надеялись создать прецедент, поскольку речь шла о возможности объединения в рамках административных единиц и автономной республики.
Первоначально казалось, что для реализации проекта имеются все благоприятные предпосылки. Как считали в Комиссии ВЦИК по районированию, вся прилегающая территория, включая Карелию, исторически тяготела к Ленинграду, «всем направлением экономики, как бы предназна-чена для вхождения в край» . В регионе не было другого крупного города, соперничающего с Ленинградом. Однако в итоге Карельская АССР осталась за пределами Ленинградской области, а вошедший в состав области Мурманский округ оказался отделенным от основной ее части территорией этой автономной республики.
В мае 1928 г. образованы три новые области - Центрально-Черноземная (Воронеж), Средне-Волжская (Самара), Нижне-Волжская (Саратов).
Постановление ВЦИК от 14 января 1929 г. «Об образовании на территории РСФСР административно-территориальных объединений краевого и областного значения» предусматривало окончательную ликвидацию губерний и уездов к 1 октября 1929 г.
Роль коммунальных банков и коммунального кредита в системе местных финансов
Установление имущественных прав местных Советов, возрождение местных финансов логически требовали наличия специальных банковских учреждений, где бы аккумулировались местные денежные средства, осуществлялось обслуживание местных бюджетов. Кроме того, для восстановления и реконструкции хозяйства, подорванного войнами и революцией, были необходимы значительные ресурсы, не обеспечиваемые расходами местных бюджетов. Поэтому с началом нэпа активно обсуждается вопрос о привлечении в местное хозяйство кредитов и создании коммунальных банков.
Высказываемые предложения нашли отражение в резолюции, принятой 3-й сессией ВЦИК IX созыва 25 мая 1922 г. «О коммунальном хозяйстве». Предлагалось подготовить к утверждению на следующей сессии ВЦИК декреты, в которых бы закреплялось право губернских исполкомов организовывать кредитные и страховые учреждения, учреждать городские банки, заключать внутренние и внешние займы1.
Первые проекты о коммунальных банках разрабатывались в ГУКХ с привлечением сотрудников НКФ2. Проект основывался на нормах гражданского законодательства об акционерных обществах. В августе 1922 г. СТО принял «Временные правила о порядке утверждения и открытия действия акционерных обществ и об ответственности учредителей и членов правлений». В этом акте впервые устанавливался минимальный размер основного капитала - 100 тыс. руб. и минимальная стоимость одной акции -100 золотых рублей. Большой раздел об акционерных обществах (паевых товариществах) содержал ГК РСФСР 1922 г. Ст. 322 устанавливала, что акционерным (или паевым) признается товарищество (общество), которое учреждается под особым наименованием с основным капиталом, разделенным на определенное число равных частей (акций), и отвечает по обязательствам своим имуществом. Акционерные общества действовали на основании утвержденного правительством устава. В кодексе подробно регламентировался порядок создания и ликвидации акционерного общества, описывались его органы управления, права акционеров, все процедуры, связанные с выпуском и размещением акций и т.д.
В начале 1923 г. были приняты два взаимосвязанных по содержанию декрета - «О коммунальных банках» и «О кредитных операциях местных Советов»1. Декреты имели принципиальное значение для организации местных финансов и вплоть до конца 1920-х гг. рассматривались как основа дальнейшего развития законодательства в этой сфере. Коммунальные банки учреждались в виде акционерных обществ, поэтому порядок их организации и управления регулировался соответствующими нормами ГК РСФСР 1922 г. Учредителями могли выступать только губернские исполнительные комитеты, которые должны были обладать не менее 50% акций. Цель банка определялась в самом законе - кредитование местного коммунального хозяйства, предоставление населению кредита на городское строительство, обслуживание краткосрочными кредитами местных государственных, кооперативных и частных предприятий. С разрешения НКФ и НКВД банки могли выпускать облигационные займы. Предусматривались следующие способы обеспечения ссуды: доходы от коммунальных и иных предприятий; местные налоговые поступления; залог частновладельческих строений.
Декрет «О кредитных операциях местных Советов» разрешал губернским исполкомам, а с их ведома и уездным исполкомам заключать договоры займа. Предполагалось, что именно коммунальные банки будут в первую очередь удовлетворять потребность советских органов в кредитах, хотя кредиторами могли выступать российские или зарубежные государственные, кооперативные, частные учреждения и частные лица.
- Займы делились на краткосрочные, долгосрочные и облигационные. Если заключался долгосрочный или облигационный займ, требовалось разрешение НКФ и НКВД, а если заграничный - наркомата внешней торговли. Согласие НКФ и НКВД предусматривалось и в случае, когда общая сумма займа и процентов по нему превышали 25% годовых расходов местного бюджета. Займы обеспечивались всеми доходами местного бюджета, имуществом местного Совета, за исключением изъятого из гражданского оборота, указанного в ст. 21 и 22 ГК РСФСР. Расходы по обслуживанию займа закладывались в местный бюджет.
В разработанной вскоре инструкции нормы декрета конкретизировались и разъяснялись. Наиболее детальной регламентации подверглись отношения, связанные с заключением долгосрочных займов1.
В отношении краткосрочных займов инструкция ограничилась указанием на форму кредита, он мог предоставляться в форме банковского товарного кредита под залог товаров, драгоценностей, металлов или в форме вексельного кредита2.
21 февраля 1924 г. Инструкция о порядке производства кредитных операций местных Советов была подписана тремя наркомами - НКВД, НКФ и НКЮ и ввиду особой значимости опубликована в СУ РСФСР .
Еще в период подготовки декретов о коммунальных банках и кредитных операциях местных Советов хорошо информированный Моссовет развернул активность в организации собственного банка, и 2 января 1923 г. был учрежден Московский городской банк, который, формально являясь «местным», относился к крупнейшим банкам страны. Основной капитал при его организации составлял 15 млн. руб., разделенный на 150 тыс. акций по 100 руб. каждая. 76 тыс. акций1, т. е. 51% принадлежало Моссовету, и именно эта норма стала в последующем обязательной при образовании других банков, хотя согласно декрету от 18 января 1923 г. исполкому в качестве учредителя достаточно было владеть 50% акций.
Банковская сеть неуклонно расширялась: к 1 октября 1924 г. в РСФСР открылось 9 коммунальных банков, на 1 апреля 1926 г. их насчи-тывалось 30 , а на 1 октября 1927 г., т. е. к моменту банковской реформы, работало 37 коммунальных банков .
В начале 1925 г. приступил к работе Центральный банк коммунального хозяйства и жилищного строительства. По первоначальному проекту, подготовленному в ГУКХ, предлагалось разделить акции примерно в равных долях между наркоматами финансов, внутренней торговли и наркоматами внутренних дел союзных республик, чтобы ни у кого не было контрольного пакета4. В целом эти пропорции были соблюдены5. В дальнейшем акции банка приобрели некоторые губернские исполкомы (Саратовский, Нижегородский), а также отдельные городские банки (Нижегородский, Сталинградский, Пензенский). В январе 1926 г. у банка насчитывалось уже около 60 акционеров .
Основным нормативным актом, регламентирующим деятельность банка, являлся его устав. Первоначально устав разрабатывал каждый банк, затем для упрощения и ускорения процедуры учреждения новых банков, а также для упорядочения их деятельности был разработан Нормальный устав коммунального банка, принятый ЭКОСО РСФСР 29 сентября 1925 г. Все коммунальные банки РСФСР, за исключением Московского городского банка, должны были перейти на Нормальный устав не позднее 15 января 1926 г.1
Именно на время действия Нормального устава 1925 г. пришелся наиболее благоприятный период работы коммунальных банков. Существенные изменения в текст Нормального устава были внесены в конце 1920-х гг., а 21 июля 1928 г., в условиях смены политического режима принят новый Нормальный устав.
Нормальный устав коммунального банка 1925 г. представлял достаточно объемный документ, состоящий из 102 параграфов, разделенных на 9 отделов. Устав подтвердил основные положения декретов 1923 г., но в то же время изменил многие нормы, обнаружившие несовпадение с логикой экономического развития.
Во-первых, учитывая проводившиеся административно территориальные реформы и возникновение исполнительных комитетов нового ранга, расширялся перечень возможных учредителей коммунальных банков, который включал правительства автономных республик; областные, краевые, губернские, окружные исполнительные комитеты; городские Советы главных городов автономных республик, автономных областей, областей, краев, губерний, округов. Исполнительному комитету -учредителю банка совместно с другими исполнительными комитетами, расположенными на подведомственной территории, должно было принадлежать не менее 51% акций банка.
