Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Правовое регулирование устройства Орловской милиции (1917-1928 гг.) 17
1.1. Развитие общей организации Орловской милиции 17-58
1.2. Правовые основы комплектования и подготовки кадров 58- 88
1.3. Порядок прохождения службы личным составом милиции 88- 122
ГЛАВА II. Основные направления деятельности милиции Орловской губернии (1917-1928 гг.) 123
2.1. Административная деятельность Орловской милиции по охране общественного порядка 123 - 154
2.2. Органы милиции Орловской губернии в борьбе с преступностью 154 - 179
Заключение 180 - 186
Библиографический список использованной
Литературы 187-202
Приложения
- Развитие общей организации Орловской милиции
- Правовые основы комплектования и подготовки кадров
- Административная деятельность Орловской милиции по охране общественного порядка
- Органы милиции Орловской губернии в борьбе с преступностью
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Демократическое обновление России, начатое в 90-х годах XX века, предполагало проведение серьёзных преобразований в различных сферах жизни государства и общества. Однако серьёзные просчёты, допущенные на начальном этапе проведения реформ в экономической, военной, правоохранительной и иных областях государственной деятельности, ослабление системы государственного регулирования и контроля, несовершенство правовой базы и отсутствие сильной государственной политики в социальной сфере, снижение духовно-нравственного потенциала общества в настоящее время являются основными факторами, способствующими росту преступности.'
Отсутствие эффективной системы профилактики правонарушений, недостаточная правовая и материально-техническая обеспеченность деятельности правоохранительных органов, правовой нигилизм, отток из органов внутренних дел квалифицированных кадров увеличивают степень воздействия этой угрозы на личность, общество и государство. В связи с этим Президент России определил «как важнейшую государственную - задачу дальнейшего совершенствования работы правоохранительных органов».2 Последнее, в свою очередь, обусловило проведение мероприятий, направленных на укрепление системы правоохранительных органов.
Для успешного реформирования органов внутренних дел, прежде всего в направлении повышения эффективности их деятельности, установления чётких принципов взаимодействия с местными органами власти и управления, неоценимую помощь может оказать исторический опыт, который позволит не повторять в будущем ошибок прошлого и, наоборот, учесть и использовать позитивные наработки.
Концепция национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 10 января 2000 года № 24 '' Российская газ. - 2000. - I 8 января.
Ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ "Не будет ни революций, ни контрреволюций" Российская газ. -2001. - 4 апреля.
В полной мере это относится и к истории правового регулирования организации и деятельности отечественной милиции.
К настоящему времени опубликован целый ряд интересных трудов, посвященных истории милиции.'Благодаря этому имеется возможность получить представление не только об общих чертах становления и развития российской милиции, но и об особенностях этого процесса в различных регионах страны. Изучение имеющихся работ свидетельствует о том, что история милиции субъектов Российской Федерации изучена далеко неполно. В ряде субъектов Российской Федерации этот процесс практически не подвергался научному исследованию. К их числу относится и Орловская область (Орловская губерния до 1928 года). Здесь процесс становления и развития милиции Орловской губернии имел свои особенности в условиях: перерастания буржуазно-демократической революции в социалистическую; в период чрезвычайной политики "военного коммунизма" и, наконец, в условиях "новой экономической политики".
Актуальность исследования обозначенной темы диссертации обусловлена следующими факторами:
во-первых, необходимостью восполнения пробелов в истории становления и развития органов региональной милиции, составляющих единую систему российской милиции;
во-вторых, потребностью изучения обстоятельств, способствующих повышению эффективности работы органов внутренних дел в сфере охраны общественного порядка и борьбы с преступностью.
1 Биленко СВ. Советская милиция России. М..1975; Борисов А.В., Дутин А.Н., Мулукаев Р.С. Полиция и милиция России: страницы истории. М., 1995; Воробьёв Р.А. Советская милиция Приамурья (1917-1925гг.). Хабаровск, 1989; Еропкин М.И. Развитие органов милиции в Советском государстве. М..1967; История советской милиции. T.I. М.,1977; Мулукаев Р.С., Карташов Н.Н. Милиция России (1917-1993 гг.) /Историко-правовой очерк. - Орёл, 1995; Некрасов В.Ф. Органы и войска МВД России (краткий исторический очерк). М.,1996; Рассказов Л.П. Карательные органы в процессе формирования и функционирования административно-командной системы в советском государстве (1917-1941 гг.). Уфа. 1994: Шайдаев Р.Г. Создание органов рабоче-крестьянской милиции Дагестана. М.,1984 и др.
в-третьих, необходимостью решения вопроса о наиболее эффективном разграничении полномочий центра и власти на местах в управлении деятельностью органов внутренних дел;
в четвёртых, необходимостью совершенствования нормативно-правовой базы организационной деятельности органов внутренних дел в настоящее время;
в-пятых, возможностью учёта и использования накопленного богатого исторического опыта при совершенствовании организации и деятельности российской милиции, профессиональном обучении и патриотическом воспитании её личного состава.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа архивных материалов и нормативных источников рассмотреть процесс становления и развития, устройства, основные направления и формы деятельности Орловской милиции в 1917-1928 гг. С учётом накопленного исторического опыта сформулировать некоторые выводы и сделать предложения по совершенствованию обеспечения правопорядка и общественной безопасности региональной милиции и её взаимодействию с другими правоохранительными органами.
Для достижения этой цели были определены следующие задачи:
проанализировать социально-политическую обстановку, в которой происходило формирование органов правопорядка Орловской губернии в 1917-1928 гг.;
исследовать правовые основы строительства Орловской милиции: выделить общее и особенное в правовом регулировании её деятельности;
показать причины, ход и особенности формирования милиции, её организационно-штатную структуру и методы работы;
раскрыть характер взаимодействия органов правопорядка с местными исполнительно-распорядительными органами;
исследовать порядок комплектования кадрами органов милиции Орловской губернии, их обучение и воспитание, а также прохождения службы личным составом милиции;
определить статус сотрудников Орловской милиции при прохождении службы; уровень и степень их государственного обеспечения (социальной защиты); выяснить влияния этого факта на эффективность служебной деятельности;
изучить и обобщить опыт основных направлений деятельности милиции (административная практика и борьба с преступностью) на территории Орловской губернии в рассматриваемый период.
Степень разработанности проблемы. Разработка проблем истории милиции в отечественной историко-правовои науке ведётся несколько десятков лет, поэтому имеется довольно обширная литература. Так общим проблемам организации и деятельности милиции посвящены работы известных учёных-юристов, профессоров В.М. Курицына и Р.С. Мулукаева.1 Вопросы организации и деятельности милиции Временного правительства рассматривались в работах В.В. Баранова, А.А. Звягинцевой и др.2 Вопросы строительства милиции в первые годы Советской власти осветили В.М. Романов, В.Н. Прокопенко, М.И. Еропкин, И.И. Кизилов, М.П. Киссис, Н.П. Максименко и В.П. Портнов.3 Общие вопросы строительства и деятельности милицейских аппаратов в период проведения "новой экономической политики''1 в 1921-1930 гг. рассматривали А.А. Акопян, Н.П. Пиндюрина и др.
1 См.: Курицын В.М. Переход к НЭПу и революционная законность. М., 1972; его же: Становление социали
стической законности. М., 1983; Мулукаев Р.С. Организационно-правовые основы становления советской
милиции (.1917-1920 гг.). М., 1973; его же: Развитие организационных форм участия трудящихся в охране
общественного порядка в СССР (1917-1936 гг.).-М., 1976 и др.
2 См.: Баранов В.В. Организационно-правовые основы деятельности народной милиции Временного прави
тельства России в 1917 году: Дисс... канд. юрид. наук. М.. 1993; Звягинцева А.А. Организация и деятель
ность милиции Временного правительства России в 1917 году: Дисс... канд. истор. наук. М.. 1972;
3 См.: Прокопенко В.Н., Романов В.М. Советская милиция (1917-1920 гг.).М., 1965; Еропкин М.И. Развитие
органов милиции в Советском государстве. - М., 1967; Кизилов И.И. НКВД РСФСР (1917-1930 гг.).М., 1969;
Киссис М.П. Основные этапы истории советской милиции. М„ 1965; Биленко СВ., Максименко Н.П. Этапы
развития советской милиции. М., 1972; Портнов В.П., Славин М.М. Некоторые вопросы истории советской
милиции (1917-1920 гг.). М., 1975.
4 См.: Акопян А.А., Пиндюрина Н.П. Деятельность советской милиции в период становления народного хо
зяйства (1921-1925 гг.). М.. 1957.
Исследованию организационных форм участия населения в охране общественного порядка и в деятельности милиции посвящены работы Т.И. Же-лудковой, П.Ф. Николаева, А.Я. Малыгина, а также В.Т. Плахутиной.1
Понятно, что в указанных публикациях содержится обширный фактический материал, имеющий значительную научную ценность. Однако в современных условиях сложилась благоприятная обстановка для того, чтобы более полно и всесторонне, чем это имело место ранее, проанализировать исторический путь российской милиции, показать позитивные и негативные стороны этого процесса. Данное обстоятельство существенно повлияло на активизацию интереса к проблемам становления и развития отечественных органов внутренних дел. Появились новые историко-правовые исследования.2
В то же время на сегодняшний день практически не изученными остаются вопросы истории строительства Орловской милиции, организации борьбы с преступностью, другие направления её деятельности.3 Настоящая диссертация призвана восполнить этот пробел в историко-правовой литературе.
Хронологические рамки темы охватывают период с марта 1917 года по май 1928 года. Выбор данного периода исторического исследования объясняется тем, что именно в эти годы проходил процесс слома полицейского аппарата Российской империи и формирование организационных и правовых ос-
' См.: Желудкова Т.И. Деятельность советской милиции по охране общественного порядка. М.. 1985; Николаев П.Ф. Деятельность общественных организаций советской милиции (1921-1925 гг.). М., 1971; Плахути-на В.Т. Из истории развития форм участия трудящихся в деятельности органов внутренних дел (1925-1936 гг.). Караганда, 1975.
2 См.: Курицын В.М. История государства и права России (1929-1940 гг.). М, 1998; Мулукаев Р.С. История
органов внутренних дел. М., 1992; Рассказов Л.П. Деятельность карательно-репрессивных органов по реали
зации нового политического курса большевиков (1921-1927 гг.). Уфа, 1993; Кроме того, кандидатские и док
торские диссертации: Габибулин И.Ф. Организационно-правовые основы становления и формирования ми
лиции Башкирии (1917-1941 гг.): Дисс.канд. юрид. наук, М., 2000; Карпов И.Е. Организационно-правовые
основы становления и деятельности органов милиции Самарской губернии (1917-1925гг.): Дисс.канд.
юрид. наук. Саратов, 1998; Петров А.В. Организационно-правовые основы становления аппаратов уголов
ного розыска на Южном Урале в первые годы Советской власти (1917-1923 гг.): Дисс.канд. юрид. наук.
М., 2000; Уваров И.А. Развитие организационно-правовых основ финансового и материатьного обеспечения
российской милиции (1917-1931 гг.): Дисс.канд. юрид. наук. М., 1993; Шамаров В.М. Государственная
служба в милиции НКВД РСФСР (становление и развитие правовых и организационных основ): Дисс.док.
юрид. наук. М., 1999 и др.
3 В 1997 г. была опубликована первая и пока единственная художественно-публицистическая работа, по
священная Орловской милиции - «Люди долга и отваги». Орёл, 1997. Однако собранные документальные
материалы по организации и становлению органов внутренних дел в Орловской губернии крайне скудны, к
тому же авторами проблема деятельности милиции как объект исследования не ставилась.
нов милиции демократической России. Одновременно этот исторический отрезок времени охватывает разноплановые исторические периоды - такие как период "военного коммунизма" и проведение "новой экономической политики", что, несомненно, повлияло не только на развитие общей организации и содержание деятельности органов милиции, но и обусловило известную специфику порядка комплектования и прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел. Отметим также, что в эти годы происходило становление и развитие основ советской государственности, были проведены важнейшие реформы всех звеньев государственного механизма, систематизировано законодательство. Конец рассматриваемого периода ограничивается 1928 годом, когда произошла резкая смена курса государства, обусловленная началом становления тоталитарного политического режима в Советском государстве. Наконец, в связи с административной реформой РСФСР Орловская губерния, как административно-территориальная структура перестала существовать. 14 мая 1928 года была образована Центрально-Чернозёмная область (ЦЧО), в состав которой вошли территории Воронежской, Курской, Тамбовской и Орловской губерний. Центром ЦЧО стал город Воронеж. В рамках созданной ЦЧО была принята окружная система управления, потребовавшая коренного изменения в организации органов внутренних дел.
Безусловно, исторические события, проходившие в Орловской губернии в 1917-1928 гг., содержат в себе общие, характерные для всей России черты, но в тоже время имеют свою специфику, что, на наш взгляд, обусловливает необходимость и правомерность историко-правовых исследований, посвященных отдельным регионам России.
Объект исследования. Объектом исследования является совокупность государственно-правовых явлений, определяющих становление и развитие милиции Орловской губернии, её место и роль в деятельности общероссийской милиции.
Предмет исследования. Предметом диссертационного исследования является взаимосвязанный комплекс нормативно-правовых документов и соот-
ветствующая практика их реализации, раскрывающий формы организационного построения милиции Орловской губернии, систему управления, источники и способы комплектования, порядок приёма и назначения на должность, прохождения службы и материальное обеспечение личного состава Орловской милиции, а также основные направления её деятельности.
Методологическая база исследования. Исследование основано на применении общенаучных и частнонаучных методов (диалектическом, логико-формальном, историко-социологическом), что обусловлено объектом и предметом исследования. Так формально-юридический метод использовался для толкования и выяснения внутреннего смысла юридических текстов, содержащихся в нормативно-правовых актах, регламентировавших деятельность Орловской милиции. Сравнительно-правовой метод позволил уяснить элементы преемственности и новизны в развитии правоохранительных органов, установить связь между прошлым и нынешнем состоянием этих органов. При проведении исследования был использован системный подход, что дало возможность отразить процесс создания милиции в Орловской губернии на общем фоне становления и развития органов милиции в Советской России. Комплексный характер исследования предполагает анализ ряда проблем, находящихся на пересечении истории права и государства с теорией права и государства, отечественной историей, гражданским, уголовным и административным правом.
Источниковая база. Источниковую основу диссертации составляют архивные материалы из фондов Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Российского государственного военного архива (РГВА), а также Государственного архива Орловской области (ГАОО).
Важное место в диссертации занимают нормативно-правовые акты Временного правительства, Конституции РСФСР 1918 и 1925 гг., Конституция СССР 1924 г., Законы СССР, РСФСР и РФ, а также подзаконные акты общего и ведомственного характера.
Ценным источником при подготовке диссертационного исследования явились нормативные акты, содержащиеся в Собрании Узаконений и распоряжений Временного правительства, Собрании Узаконений и распоряжений правительства РСФСР, а также правовой материал, содержащийся в различных сборниках документов, опубликованных в центральных и местных изданиях. Определённый интерес представляют периодические издания НКВД РСФСР и его местных органов.
Изучение задач, функций, структуры, компетенции органов милиции Орловской губернии проводилось по приказам, циркулярам НКВД РСФСР, Главного управления милиции, Центророзыска, хранящимся в государственных и ведомственных архивах.
Ряд документов, касающихся деятельности Орловской милиции, содержится в сборниках: "Борьба трудящихся Орловской губернии за установление Советской власти в 1917-1918 гг." (Орёл, 1918-1920 гг.); "За власть Советов" (Орёл, 1918-1920 гг.), а также в периодической печати тех лет, в газетах: "Орловский вестник", "Орловская правда" и др. Важнейшее значение имеют также нормативные акты и служебные документы милиции Орловской губернии исследуемого периода (приказы, рапорты, доклады, личные дела сотрудников и др.).
Общетеоретическое значение для диссертационного исследования имели труды В.Н. Казакова, А.С. Пиголкина, Т.Н. Радько и др.1
Современные отечественные историки права и государства были представлены трудами В.М. Курицына, А.Я. Малыгина, Р.С. Мулукаева, О.И. Чистякова и др."
'Казаков В.Н. Роль милиции в системе охраны правопорядка/УПравоохранительные органы России: история и современность. М., 2000; Пиголкин А.С. Право, законность, гражданин. М., 1976; Радько Т.Н. Социальные функции советского права. Волгоград, 1971 и др.
2 Емелин А.С. История государства и права России (октябрь 1917-декабрь 1991 гг.). М.. 1999: Курицын В.М. Советское государство и право в период строительства социализма (1921-1935 гг.)/История советского государства и права. М., 1968.-Гл.1; его же.История государства и права России (1929-1940 гг.). М., 1998; Малыгин А.Я., Мулукаев Р.С. Развитие системы подбора, расстановки и обучения кадров в органах внутренних дел. М., 1978; Чистяков О.И. Великий Октябрь и создание Светского государства. М.. 1968. его же: История отечественного государства и права. 4.2. Под ред. О.И. Чистякова. VI., 1997 и др.
Научная новизна определяется, прежде всего, тем, что это первое в отечественно-правовой науке комплексное историко-правовое исследование, в котором рассматриваются проблемы становления и развития милиции Орловской губернии с марта 1917 года по май 1928 года.
В работе в основном уделено внимание тем проблемам, которые остались за пределами изучения другими исследователями. После Февральской революции, в условиях очевидной децентрализации государственного управления, формы организации милиции Орловской губернии определялись органами местного управления самостоятельно. Это привело к существованию подразделений «народной» милиции, укомплектованных солдатами местных воинских гарнизонов, и отрядов «гражданской» милиции, сформированных, главным образом из числа жителей данной местности. При этом Орловский городской Совет рабочих депутатов допустил ошибку, отказавшись участвовать в строительстве милиции в Орловской губернии. Это обстоятельство обусловило своеобразие процесса создания советской милиции в Орловском регионе, основу которой до начала 20-х годов составляли сотрудники «народной» милиции. Таким образом, диссертант доказывает, что в Орловской губернии имело место более значительное, чем это наблюдалось в других регионах России, преемственность организационно-правовых форм строительства местной милиции.
Впервые проводится детальный анализ документов, регламентировавших организацию и деятельность милиции в исследуемый период: Постановления "Об учреждении милиции" (1917 г.); "Временного положения о милиции" (1917 г.); Инструкции "Об организации советской рабоче-крестьянской милиции" (1918 г.); Декрета "О советской рабоче-крестьянской милиции" (1919 г.); "Положения о службе в рабоче-крестьянской милиции" (1925 г.) и практики их выполнения применительно к особенностям Орловской милиции. Такой подход позволяет составить правильное представление о состоянии Орловской милиции (как составной части отечественной милиции) в исследуемый период.
Элемент новизны состоит в обстоятельном изучении опыта комплектования Орловской милиции личным составом и выявлении такой отличительной особенности как применение смешанного принципа, при котором часть контингента состояла из местных жителей, а остальные набирались в других регионах России (в частности, в Поволжье).
Интересным моментом, не отмечавшимся исследователями истории строительства милиции в других регионах подготовки кадров для орловской милиции, представляется порядок назначения выпускников местной школы милиции на руководящие должности в зависимости от квалификационных разрядов, определяемых экзаменационной комиссией.
Новизна состоит в обстоятельном изучении конкретной практической деятельности милиции в осуществлении мероприятий режима «военного положения», особенностью которой для Орловской милиции явилось широкое участие в различных административно-политических компаниях, таких как «неделя красноармейца», «неделя сена», «неделя тёплой одежды» и т.п.
С учётом того, что основным занятием населения Орловской губернии в рассматриваемый период являлось сельское хозяйство, диссертант показал, что практически до 1923 года значительное место в деятельности Орловской милиции по борьбе с преступностью, в отличие от промышленных регионов России, занимало участие совместно с Красной Армией и органами ВЧК в подавлении крестьянских выступлений и борьбе с многочисленными бандформированиями. Впервые, на примере Орловской милиции, детально рассматривается организационно-штатная структура отдельных милиционных частей, образованных по образцу соответствующих частей Красной Армии для успешного выполнения вышеназванных задач.
Элемент новизны состоит также в том, что в процессе исследования использовано значительное количество местных архивных материалов Орловской области, многие из которых впервые вводятся в научный оборот.
По итогам исследования сделаны выводы, которые расширяют представления об истории правоохранительных органов России, позволяют сформу-
лировать предложения по совершенствованию правового регулирования организации и деятельности региональных органов внутренних дел российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что содержащийся в ней материал уточняет, расширяет и углубляет научные сведения об организационно-правовых основах становления и развития милиции в отдельных субъектах, с присущими им особенностями и, в целом в Российской Федерации. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в образовательных учреждениях системы МВД РФ в преподавании курсов: истории отечественного государства и права, истории органов внутренних дел России, а также при. разработке нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность местных правоохранительных органов, при создании обобщённых трудов и учебных пособий по истории милиции центральной части России, в научных трудах по истории Орловской милиции.
Результаты исследования позволяют сформулировать следующие положения, выносимые на защиту:
1 .Комплексный характер, включающий в себя вопросы организационно-правового строительства, правового регулирования порядка комплектования и прохождения службы, материального обеспечения личного состава, основных направлений и форм деятельности, позволяет составить целостное представление о становлении и развитии Орловской милиции в исследуемый период. Несмотря на наличие особенностей в строительстве милиции Орловской губернии, она создавалась и развивалась как составная часть единого механизма государства;
2.Процес становления и развития организационно-правовых форм Орловской милиции проходил в условиях перерастания буржуазно-демократической революции в социалистическую, свержения самодержавия, краха Временного правительства и установления Советской власти. При этом советский период также характеризовался резкой сменой политики «воєнно-
го коммунизма» на «новую экономическую политику». Указанные исторические обстоятельства, а также особенности их развития в Орловской губернии обусловили наиболее существенные изменения организационного устройства Орловской милиции. При этом положительным фактором являлась значительная компетенция местных органов власти и управления в деле строительства органов милиции в уездах Орловской губернии.
3.Порядок комплектования и прохождения службы личным составом Орловской милиции изменялся в зависимости от конкретно-исторической обстановки: период с марта 1917 г. по октябрь 1918 г. характеризуется выборностью начальствующего состава, добровольным приёмом на службу, значительным влиянием местных органов власти на определение порядка прохождения службы и материального обеспечения личного состава. В годы Гражданской войны многие вопросы комплектования и прохождения службы регулировались по аналогии с военным законодательством. При этом качественные требования к личному составу (состояние здоровья и образования) были минимальными. В условиях «новой экономической политики» усиливается роль центральных органов в регулировании порядка комплектования и прохождения службы. В Орловской губернии создаются учебно-образовательные учреждения по подготовке кадров для органов милиции, устанавливается система специальных званий по должностям, делаются попытки материального стимулирования деятельности сотрудников милиции;
4. На всём протяжении исследуемого периода административная деятельность Орловской милиции включала три основные направления: наружную (постовую) службу; учёт, выдачу и проверку документов, удостоверяющих личность и осуществление мероприятий лицензионно-разрешительной системы. Наряду с этим в период Гражданской войны первостепенное значение имела деятельность по осуществлению режима «военного положения», а в условиях «новой экономической политики» характерную особенность административной деятельности составляло обеспечение исполнения соответствующих решений органов местной власти и оказание содействия различным
службам и ведомствам в реализации возложенных на них обязанностей. При
\ этом закрепление статуса милиции, как исполнительного органа власти на
местах привела к тому, что она оказалась функционально перегруженной и в результате неспособной надлежащим образом выполнять обязанности по борьбе с преступностью.
5.Конкретно-историческая обстановка, как в центре, так и в уездах губернии во многом определяла формы и средства борьбы с преступностью: период (с марта по октябрь 1917 г.) характеризуется децентрализованной и бес-
плановой деятельностью Орловской милиции в борьбе с преступностью. В первые месяцы Советской власти и в период Гражданской войны борьба с преступностью являлась скорее продолжением борьбы политической, а борьба с преступниками считалась в значительной степени частью борьбы с политическими противниками. С начала проведения «новой экономической политики» на первое место выходит борьба с хозяйственными преступлениями, преступлениями против собственности и против личности. При этом серьёз-
ную помощь в решении этих вопросов в этот период органам милиции оказывали «отряды особого назначения», формируемые местными партийными органами. Несколько позднее определённую помощь Орловской уездной милиции стали оказывать «сельские исполнители».
б.Некоторые аспекты опыта Орловской милиции (взаимодействие с мест
ными органами власти, с Вооружёнными Силами, привлечение населения к
.,, охране общественного порядка, обеспечение кадрами в чрезвычайных уело-
виях, подробная правовая регламентация компетенции местных руководящих
кадров и сотрудников милиции, порядок занятия должностей выпускниками
учебно-образовательных учреждений милиции Орловской губернии в зави-
| симости от выпускных квалификационных разрядов, особенности деятельно-
| сти в условиях политической и экономической нестабильности) могут пред-
| ставлять интерес с точки зрения совершенствования работы местных органов
. МВД России.
Апробация результатов исследования. Исследование проводилось на базе кафедры теории и истории права и государства Московской академии МВД России в соответствии с планом научно-исследовательской работы Московской академии МВД России.
Основные положения диссертации отражены в опубликованных работах, а также в выступлениях на итоговых научно-практических конференциях адъюнктов и соискателей Московской академии МВД России, профессорско-преподавательского состава Орловского юридического института МВД России (февраль 1998г.; декабрь 1999г.; ноябрь 2000 г.) и Санкт-Петербургского университета МВД России (февраль 2001 г.).
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав (пять параграфов), заключения, списка использованных источников и приложения.
Развитие общей организации Орловской милиции
Эволюционный ход развития государственности в России нарушили Февраль и Октябрь 1917 года. 27 февраля 1917 года в России произошла буржуазно-демократическая революция. Главной проблемой, возникшей после Февральской революции, явилась коалиция всех демократических сил. Её решение привело бы к стабилизации политической и социально - экономической жизни страны. Временное правительство выбрало политику защиты буржуазного строя через модернизацию старого государственного аппарата. Перед руководством страны в этот период встала трудная задача по решению кардинально важных вопросов дальнейшего государственного строительства. Прежде всего, немедленного решения требовала задача обеспечения охраны общественного порядка и безопасности, защита интересов и прав граждан, поскольку в стране, во-первых, резко увеличилась преступность, всплеск которой неизбежен в любую революционную эпоху1; во-вторых, в ходе революции фактически был дезорганизован весь полицейский аппарат, занимавшийся вопросами правопорядка. Однако негативное отношение населения к органам полиции, а также изменившаяся после падения самодержавия социально-политическая атмосфера в стране делали эту задачу трудноразрешимой. Тем не менее, Временное правительство приняло ряд мер по созданию органа, способного обеспечить общественный порядок. Вместо упраздненного Департамента полиции 10 марта 1917 года, в составе МВД было создано Управление по делам полиции.1 Упразднив губернаторов, Временное правительство вместо них учредило институт губернских комиссаров, как руководителей исполнительной власти на местах, причем последние в своей деятельности руководствовались законами царского самодержавия, определявшими полномочия губернаторов. Председатели уездных земских управ автоматически становились уездными комиссарами. Наряду с вопросами организации новых органов управления в губернии, им было вменено в обязанность поддержание на территории губерний общественного порядка. 26 марта 1917 года на совещании по реформе местного самоуправления Временного правительства было принято решение о создании Комиссии по реформе органов охраны и обеспечения порядка. И уже 17 апреля 1917 года Комиссией подготовлены два документа: Постановление Временного правительства "Об учреждении милиции" и "Временное положение о милиции".2 (Смотри Приложение № 1 и № 2). После рассмотрения эти акты утверждаются Временным правительством. По своей природе эти акты закрепляли правовые основы новых органов порядка, которые должны были заменить полицейские подразделения. В Постановлении прямо отмечалось, что "... взамен наружной полиции учреждается милиция..."
Следующим шагом в реорганизации управления органами охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, стала ликвидация Департамента полиции МВД и создание Временного управление по делам общественной полиции и обеспечению личной и имущественной безопасности граждан. Однако, оно практически не руководило строительством органов милиции на местах, занимаясь главным образом подготовкой организационно-правовой базы для регламентации их деятельности. Этим занимался также и созданный в составе МВД Отдел по делам местного управления.
"Временное положение о милиции", изданное Временным правительством 17 апреля 1917 года, объявляло милицию исполнительным органом государственной власти на местах, "состоявшим в непосредственном ведении земских и городских общественных управлений".1 То есть, в основу построения органов милиции был положен принцип децентрализации. Наряду с этим, в губерниях и в крупных городах предусматривалось учреждение должности правительственного инспектора по делам милиции, в полномочия которого входило осуществление взаимодействия между центральными органами Временного правительства и органами охраны общественного порядка на местах.
Исследование основных положений законодательства этого периода, позволяет говорить о том, что создаваемая Временным правительством милиция существенным образом отличалась от царской полиции, как по структуре, так и по своей сущности. По замыслу создателей этого органа милиция должна была осуществлять только функции по охране общественного порядка и строиться по образцу муниципальной полиции западноевропейских государств, то есть на основе максимальной независимости от центра.
Однако характер проводимых изменений получил неоднозначную оценку. Так, лидер большевиков В.И. Ленин писал: "Главное для помещиков и капиталистов в настоящее время, когда они убедились в силе революционных масс, отстоять наиболее существенные учреждения старого режима, отстоять старые орудия угнетения: полицию, чиновничество, постоянную армию. Гражданскую милицию стараются свести на старое, то есть на большие оторванные от народа, стоящие возможно ближе к буржуазии отряды вооружённых людей под командованием лиц из буржуазии .
Иного мнения придерживался видный политический деятель, входивший в состав комиссии Временного правительства по подготовке реформы органов местного самоуправления Н.М. Тоцкий, который отмечал, что "... Так, как по общепринятой теперь теории самоуправление осуществляет на местах функции государства, то милиция характеризовалась как исполнительный орган государственной власти. Исполнительной, потому, чтобы строго отграничить её задачи от законодательных, судебных и даже правительственных полномочий. Перейдя к вопросу о том, в чьём ведении должна состоять милиция, и имея в виду крайнюю опасность централизации этой, по существу, физической силы в руках правительства, как для гражданской свободы, так и для здорового развития местной жизни представляется что милиция должна состоять в ведении земского и городского самоуправления".1
В Орловской губернии известие о событиях 27 февраля 1917 года было получено 1(14) марта 1917 года. В тот же день вечером состоялось заседание Городской Думы, которое постановило: "...для формирования органов власти Временного правительства в Орловской губернии образуется Комитет общественной безопасности (в дальнейшем Комитет)"." В состав Комитета вошли члены Городской Думы С.Д. Богословский, С.К. Живописцев, Ф.В. Сафронов, И.Н. Севастьянов, Н.М. Фурсов, Г.М. Хрущёв. В последующем Комитет был дополнен выборными представителями от всех имевшихся в городе Орле правительственных и общественных организаций. Общая численность Комитета составила 182 члена. Исполняющим обязанности комиссара Временного правительства был назначен председатель губернской земской управы СИ. Маслов. Из своего состава Комитет общественной безопасности выбрал двух помощников губернского комиссара: С.А. Володина (местного деятеля по кооперации) и П.Е. Зотова (контролёра Виницкого отделения государственного банка). Для координации деятельности Комитета, были образованы четыре комиссии: продовольственная комиссия; комиссия по снабжению заводов и мельниц топливом; комиссия по разбору дел жандармского отделения; комиссия по разработке вопроса об организации в городе постоянной милиции.1 Решение Комитета организовать в Орле органы милиции, положило начало первому этапу становления органов Орловской милиции. В состав комиссии по созданию милиции вошли представители губернского Комитета земского союза П.И. Барманскии; от Орловского Областного Комитета Всероссийского Союза городов - К.В. Зубковский; от Объединённого собрания еврейских организаций - М.Я. Лонштейн; от уездной земской управы - И.Д. Иванов и от Совета рабочих депутатов- Д.К. Глухов, И.И. Захаров, Д.А. Носов. Среди вопросов, стоявших на повестке дня первого заседания Комитета, первостепенное значение по важности отводилось состоянию общественного порядка в городе Орле и в целом по губернии. После продолжительных дебатов Комитет принял решение: "... учредить милицию, но в виду сложности вопроса, поручить избранной комиссии разработку организационного построения данного органа. До окончания работы комиссии разоружить органы полиции и оставить в уездах для охраны общественного порядка в числе необходимом на крайний случай, подчинив её Комитету общественной безопасности".
Правовые основы комплектования и подготовки кадров
Важнейшей объективной предпосылкой и необходимым условием успешного решения органами внутренних дел поставленных перед ними задач, является качественное комплектование и целенаправленная работа с кадрами. Поэтому не случайно Президент Российской Федерации и руководство Министерства внутренних дел России определяют её как приоритетное направление деятельности органов внутренних дел.1
На протяжении всей истории работа с кадрами в органах милиции рассматривалась как действенный рычаг повышения их эффективности в борьбе с преступностью и нарушениями общественного порядка и включала в себя систему отбора кандидатов на службу, оптимальную должностную расстановку, профессиональное обучение и воспитание сотрудников милиции в целях обеспечения нормальной работы органов милиции.
Под системой комплектования следует понимать совокупность правовых норм, которые устанавливают полномочия и порядок деятельности государственных органов, осуществляющих обеспечение органов внутренних дел личным составом, а также права и обязанности работников органов внутренних дел в сфере этой деятельности. Эти нормы определяют: источники комплектования; способы комплектования; возраст; отбор кандидатов; принципы укомплектования; порядок подготовки и переподготовки младшего и старшего командного состава органов внутренних дел. Указанные составные части системы комплектования принято именовать её элементами.
Под источниками комплектования понимают те социальные группы населения, лиц, которые при наличии соответствующих условий, определённых в нормативно-правовых актах, могут быть приняты на службу.
Под способами комплектования понимается порядок привлечения граждан на службу. В истории известны два способа комплектования: добровольное поступление на службу и зачисление граждан на службу в обязательном порядке, в соответствии с предписаниями компетентных государственных органов.
Под принципами комплектования принято понимать основные руководящие идеи и правила, в соответствии с которыми осуществляется деятельность по отбору и расстановке кадров. Выделяют следующие организационные принципы комплектования: 1) территориальный (суть его состоит в том, что к несению службы в милиции привлекались в первую очередь жители данной местности); 2) экстерриториальный (когда, в виду сложившихся обстоятельств (отсутствие местных людских ресурсов, способных выполнять функции по охране общественного порядка и др.) в органы милиции привлекались лица из других территориальных областей; и 3) смешанный, который позволяет использовать как территориальный, так и экстерриториальный принципы при отборе и назначении кандидатов в органы милиции.
Наряду с принципами комплектования важнейшую роль в исследуемый период играли, условия и основания занятия должности, система требований к кандидатам на службу, включающие в себя как общие, так и специальные требования. В систему общих требований, которые касались всех работников милиции, входили: принадлежность к классу трудящихся; наличие гражданства РСФСР, а специальные требования относились к квалификации (образовательный уровень и специальная подготовка), политическому и морально-этическому облику лиц для занятия определённой должности
После Февральской революции, Временное правительство, создавая "народную" милицию, передало вопросы комплектования милиции личным составом в ведение городских и уездных земских управ, то есть органам местного самоуправления. "Временное положение о милиции" от 17 апреля 1917 года устанавливало добровольный порядок комплектования и определяло следующие условия, при наличии которых лицо могло быть принято на службу в милицию: 1) принадлежность к российскому гражданству; 2) достижение 21 года и 3) для лиц, принимаемых на должности начальников милиции и их помощников наличие образования не ниже среднего; на все остальные должности по милиции (старшие милиционеры и милиционеры) принимались лица вполне грамотные.1 При этом, "Временное положение о милиции" категорически запрещало принимать на службу лиц: 1) состоявших под следствием и судом по обвинению в преступных деяниях; 2) подвергшихся по суду лишению или ограничениям прав или осужденные за кражу, мошенничество, присвоение вверенного имущества, укрывательство похищенного, покупку и принятие в заклад заведомо краденного в виде промысла или полученное через обман имущество, подлоги, лихоимство и ростовщичество, - если со дня отбытия наказания прошло менее 5 лет; 3) несостоятельных должников;4) состоявших под опекой за расточительность и 5) содержателей домов терпимо-сти. (Смотри Приложение № 2).
Несмотря, на сравнительно небольшие требования, к лицам, принимаемым на службу в милицию Временного правительства, положение с кадрами на местах в большинстве губерний оставалось тяжёлым.
Анализируемый документ не определял принципы комплектования и сроки службы. Видимо, в тот период говорить о сроках было сложно, а личный состав милиции состоял, в основном из солдат или гражданских лиц, выполнявших наряду со своей основной работой и функции по поддержанию общественного порядка. Очевидно, и то, что более детальную юридическую проработку всех вопросов связывали и с созывом Учредительного собрания, которое должно было установить новые основы общественного и государственного устройства.
Административная деятельность Орловской милиции по охране общественного порядка
Анализ деятельности органов милиции Орловской губернии в рассматриваемый период позволяет выделить две группы обязанностей, выполнение которых непосредственно было возложено на органы милиции в это время. Первую группу составляли обязанности сотрудников милиции по оказанию помощи властям в обеспечении исполнения всеми гражданами законов и предписаний, исходящих, как от центральных органов власти, так и органов власти на местах. На наш взгляд, указанную группу условно можно охватить общим названием - деятельность по поддержанию общественного порядка. Вторую группу составляло всё то, что было связано с организацией борьбы с преступностью.
Понятно, что конкретное содержание каждого из указанных направлений деятельности менялось в зависимости от периода, переживаемого страной. Однако, анализируя основополагающие законодательные акты, регулирующие строительство милиции в рамках диссертационного исследования, можно прийти к выводу, что в целом эти направления на всём протяжении исследуемого периода оставались основными для деятельности Орловской милиции. В этой связи, учитывая цели и особенности данного диссертационного исследования, автор счёл возможным ограничиться анализом административной деятельности милиции Орловской губернии по охране общественного порядка и по борьбе с преступностью в период с 1917 по 1928 гг.
В силу того, что понятие общественного порядка постоянно трансформировалось, возникает закономерная необходимость, более подробно рассмотреть его составляющие элементы, применительно к исследуемому историческому периоду.
Так, основоположники марксизма-ленинизма указывали на то, что общественный порядок - как явление, присущее определённой общественно-экономической формации, носит классовый характер, поскольку господствовавший класс вырабатывает и закрепляет социальные нормы, регулирующие общение между членами общества, подчиняет его своим классовым интересам и целям, опираясь при этом на силу государства. А государство "...есть орган классового господства, орган угнетения одного класса другим, есть создание "порядка, который узаконивает и упрочивает это угнетение". Этот "порядок", выражающий волю не всего общества, а лишь его меньшинства -имущего класса - охраняется государством и опирается на силу карательных органов, всегда готовых подавить всякое сопротивление угнетённого класса. В настоящее время, административная деятельность по охране общественного порядка рассматривается, как целенаправленная, организующая, исполнительная и распорядительная деятельность органов милиции, состоящая в непосредственном, повседневном, практическом осуществлении задач и функций, непосредственно направленных на поддержание условий и порядка благоприятного для реализации субъектами их прав и свобод. При этом административная охрана общественного порядка представляет собой деятельность, протекающую по трём основным направлениям: нормотворческому, когда создаются законы и иные нормативные акты по административно-правовым вопросам охраны порядка; правоприменительному, состоящему в проведении в жизнь правил, установленных государством в сфере общественного порядка и правоохранительному, включающему меры обеспечения общественного порядка.2
Общий анализ административно-правовой деятельности милиции по охране общественного порядка, позволяет выделить ключевые направления, составляющие её содержание: первое - наружная служба милиции; второе -обеспечении паспортного режима и осуществление разрешительной системы; третье - обеспечение безопасности движения транспорта и пешеходов и четвёртое направление - это оказание содействия различным ведомствам, службам и организация в осуществлении их полномочий.
Социальные, политические, экономические и территориальные особенности Орловской губернии, специфика деятельности органов милиции данного региона по административной охране общественного порядка в исследуемый диссертантом период, позволяет остановиться на рассмотрении трёх основных направлений их деятельности: наружная служба милиции; разрешительная система и содействие в осуществлении полномочий другим ведомствам и организациям. Причём, для более полного уяснения содержания и характера этих направлений, по мнению автора, представляется целесообразным использовать предложенную выше соответствующую периодизации становления и развития органов милиции Орловской губернии. Такой подход, к исследованию данной проблемы позволит выявить характерные особенности административно-правовой деятельности милиции Орловской губернии, в зависимости от общих изменений, происходивших в данные периоды по всей стране.
В процессе становления милиции в Орловской губернии вскоре после Февральской буржуазно-демократической революции первое время имела место ситуация при которой её обязанности в области административно-правовой охраны законодательно не достаточно чётко были обозначены и определялись прежде всего местными органами власти.
После получения известий о событиях в Петербурге в ночь на 1 марта 1917 года в Орле у губернатора графа П. Гендрикова состоялось совещание губернских должностных лиц, на котором было принято решение "лучше уяснить ситуацию и ограничиться поддержанием общественного порядка и спокойствия на территории губернии."1 На следующий день, Комитет общественной безопасности, образованный Городской Думой принимает решение к .. .для охраны общественного порядка и поддержания спокойствия в Орле и уездах губернии создать органы милиции"1 Анализ соответствующих документов, наводит на мысль о том, что в содержание понятия "охрана общественного порядка и спокойствия" в это время входила соответствующая деятельность органов милиции направленная на недопущение в первую очередь самовольного захвата населением, преимущественно сельской местности, имущества более состоятельных граждан и пресечение, в связи с этим всех возникающих на территории губернии беспорядков. Такая ситуация вполне объяснялась особенностями этого времени. По объективным причинам основной поток недовольства гражданского населения в результате революционных событий был направлен против наиболее богатой и привилегированной части общества, а также представителей власти, полиции и жандармерии. В этой ситуации местные органы управления Орловской губернии принимали все усилия для того, чтобы не допустить дальнейшего развития массовых беспорядков в городах и уездах губернии. В качестве одного из направлений, способствовавших стабилизации ситуации в области охраны общественного порядка в Орловской губернии, впрочем, как и в целом по стране, стало восстановление постовой службы, так как в результате известных революционных событий, данный институт охраны общественного порядка на определённое время был ликвидирован. В марте 1917 года, решением Орловского Комитета общественной безопасности территория городов Орла, Брянска и Ельца разделялась на участки, которые в свою очередь подлежали обслуживанию определённым количеством постов.
Органы милиции Орловской губернии в борьбе с преступностью
Криминализация общественных отношений, рост организованной преступности и увеличение масштабов терроризма, создают широкий спектр внутренних и внешних угроз национальной безопасности страны. В сложившейся обстановке, неизбежно возникает вопрос о способах противодействия стабильному росту преступности в разных регионах России на современном этапе развития общества. В такой ситуации, определённую помощь может оказать исторический опыт работы органов милиции и уголовного розыска в период с 1917 года по 1928 год. Это позволит исследовать специфику деятельности правоохранительных органов России в условиях социально-политических кризисов, революционного и реформаторского путях развития общества и государства, экономической дезинтеграции, социальной дифференциации общества, девальвации духовных ценностей.
Изучая деятельность органов милиции и уголовного розыска в Орловской губернии, представляется возможным разделить рассматриваемые нами временные рамки на периоды, о которых уже упоминалось в первой главе диссертации.
Тяготы военного времени, быстро следующие один за другим социально-политические кризисы и революционные преобразования во всех областях жизни общества, лишающие массу населения обычных заработков, наполнение центральных губерний миллионами беженцев из оккупированных областей, лишённых крова, имущества и не находящих себе заработка, и, как следствие всего этого - общее обнищание страны. Все эти возбуждающие факторы преступности действовали со всей своей силой и в Орловской губернии. Закономерным явлением этого времени стало значительное увеличение преступности. Так, в России в 1913 году было зарегистрировано 3,5 млн. преступлений при численности населения 159 млн. человек. В 1917 году положение существенно ухудшилось. Например, в Москве в марте-августе 1916 года было совершено 3 618 преступлений. За тот же период 1917 года - 20 628 преступлений, при этом число убийств увеличилось в 10 раз, грабежей в 14 раз.1
Орловская городская милиция, организованная в марте 1917 года Комитетом общественной безопасности, созданным по решению Временного правительства, была призвана стабилизировать и в дальнейшем поддерживать состояние общественного порядка в городе Орле. В сельской местности было организовано дежурство отрядов по поддержанию порядка, в основном состоящих из солдат соответствующих гарнизонов.
События Февраля вызвали массовое освобождение заключённых из Орловской городской тюрьмы. В виду того, что эти действия в Орле и уездах носили во многом стихийный характер, наряду с заключёнными по политическим делам на свободу вырвались и общеуголовные преступники. 3 марта 1917 года на общем собрании Орловского городского Комитета общественной безопасности было указано, что "ввиду освобождения из тюрьмы многих уголовных преступников, следует ожидать усиления преступности в городах и уездах губернии".1 Только в марте-апреле 1917 года в Орле было зарегистрировано свыше ста преступлений различной направленности. Наибольший удельный вес занимали: кражи простые (до 300 руб.) - 22 случая; кражи (свыше 300 руб.) - 24; кражи со взломом - 16; вооружённые грабежи - 12; простые грабежи - 5; мошенничество —4. При этом общий процент раскрываемости всех выявленных преступлений был катастрофически низким и составлял всего 42 %. Это обстоятельство объяснялось несколькими причинами: во-первых, весь существовавший ранее полицейский аппарат был упразднён, в результате чего правоохранительные органы лишились наиболее опытных специалистов в области раскрытия и расследования преступлений; во-вторых, органы милиции находились только в стадии организации и поэтому не могли в полном объёме осуществлять борьбу с преступностью; и, в-третьих, в целом, в обществе, охваченном революционным "брожением" сохранялось негативное отношение к правоохранительным органам, что в свою очередь неоднократно приводило к выступлениям против органов милиции и уголовного розыска на территории Орловской губернии. Так, например, 21 июня 1917 года в Орле состоялась вооружённая демонстрация солдат, осужденных за уголовные преступления, но амнистированных Временным правительством, против деятельности милиции и работников уголовно-розыскного отделения.
Для стабилизации положения на территории губернии и, прежде всего в крупных городах (Орёл, Брянск, Елец) Комитет общественной безопасности 13 июля 1917 года счёл необходимым укрепить руководство правоохранительными органами. В этих целях учреждается должность "комиссара по надзору за общей безопасностью города, по охране гражданских свобод, по борьбе с реакционными и контрреволюционными элементами".2 Первым комиссаром был назначен представитель Орловского областного Комитета всероссийского союза городов А.И. Ильинский.3 В первом же своём приказе А.И. Ильинский возложил на руководство воинских гарнизонов Орловской губернии обязанность оказывать в необходимых случаях содействие работникам милиции и уголовно-розыскных отделений в вопросах поддержания порядка и борьбы с преступностью на территории уездов.4 Так, 29 июля 1917 года работники Орловской городской милиции совместно с солдатами 6-ой роты 677 пешей Орловской дружины произвели обыски, в местах, предполагаемого нахождения уголовных преступников. В результате этого мероприятия было задержано 27 человек, подозреваемых в совершении преступлений на территории города Орла.5 Эти мероприятия в определённой степени позволили на время стабилизировать количество преступлений, совершённых на территории губернии. Однако, общий анализ архивных материалов за это время, показывает невысокие показатели деятельности органов Орловской милиции в борьбе с преступностью. К осени 1917 года, в результате ухудшения положения на фронтах, растущего товарного дефицита, произошёл заметный рост преступности на территории губернии. В сентябре 1917 года было зарегистрировано в городе Орле уже 160 преступлений.
