Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и исторические вопросы местного самоуправления
. 1 Определение понятия местного самоуправления в юридической науке 11-26
2. Основные модели и природа местного самоуправления. 27-45
3. Исторический аспект развития местного самоуправления в России. 46-70
Глава 2. Правовые основы местного самоуправления в Республике Хакасия.
1. История развития местного самоуправления в Республике Хакасия (исторический аспект). 71-94
2.Конституционно - правовая основа местного самоуправления в Республике Хакасия. 95-114
3. Правовое регулирование местного самоуправления на уровне муниципальных образований. 114-131
Заключение. 132-136
Литература. 137-153
- Определение понятия местного самоуправления в юридической науке
- Основные модели и природа местного самоуправления.
- История развития местного самоуправления в Республике Хакасия (исторический аспект).
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Важнейшей составной частью процесса реорганизации политической системы в Российской Федерации стало совершенствование механизма реализации власти. Построение демократического правового государства предполагает наличие эффективного местного самоуправления. Местное самоуправление дает возможность децентрализации власти и приобщения населения к современным демократическим ценностям, а также позволяет в определённой мере сбалансировать интересы государства и интересы населения.
Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила местное самоуправление в качестве основы конституционного строя и коренным образом изменила правовое положение органов местного самоуправления. Принципиально новые конституционные положения являются исходным началом и одновременно целью развития местного самоуправления.
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что до настоящего времени не закончен процесс формирования правовой базы местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований.
Создать эффективную систему местного самоуправления
невозможно без правовой базы, которая включает различные уровни. Многоуровневость законодательства, регулирующего общественные отношения на уровне муниципальных образований, предполагает необходимость согласования правовых норм всех уровней. Коллизии, возникающие между правовыми нормами, создают трудности при реализации населением своего конституционного права на местное самоуправление.
В частности дискуссионным остается вопрос о территориальной основе местного самоуправления, вопрос о делегировании государственных полномочий и т.д. Недостаточная разработанность некоторых теоретических вопросов тормозит развитие местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, и не позволяет в полном объеме реализовать все возможности местного самоуправления.
Ряд организационно-правовых вопросов местного самоуправления неразрывно связано с моделью местного самоуправления, становление которой не завершилось и во многом зависит от целостного формирования правовой базы на всех уровнях. Формальный подход субъекта при выборе той или иной модели местного самоуправления снижает эффективность работы муниципальных органов и отдаляет население от местной власти.
Степень разработанности темы.
Несмотря на большое количество исследований теоретических вопросов местного самоуправления, степень разработанности ряда теоретических и исторических аспектов данного института недостаточна. Существующие пробелы и противоречия между различными уровнями законодательства, а также недостатки в организации и деятельности органов местного самоуправления определили необходимость разработки данной темы в диссертационном исследовании.
В своей работе автор с позиции теории права и государства делает попытку исследовать понятие и природу местного самоуправления, процесс становления местного самоуправления в России и в субъекте Российской Федерации - Республике Хакасия, различные правовые формы и модели осуществления местного самоуправления, а также особенности и недостатки законодательного регулирования местного самоуправления в Республике Хакасия.
Научную и информационно-теоретическую основу составляют труды: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева,
Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, Н.А. Емельянова, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, A.M. Лимонова, Г.В. Марченко, Е.Е. Некрасова, B.C. Нерсесянца, И.И. Овчиникова, Н.В. Постового, В.В. Пылина, Т.Н. Радько, В.И. Фадеева, К.В. Шеремета, А.Н. Широкова, Е.С. Шугриной и др.
Большой вклад в изучение теоретических вопросов местного самоуправления был внесен в XIX - начале XX века. Исследования этого периода охватывают широкий спектр теоретических вопросов, которые рассматривались в трудах известных учёных и государственных деятелей: А. О. Васильчикова, Л. А. Велихова, И. Белоконского, А. Д. Градовского, И. Дитятина, Д. Зайцева, Д. Е. Лаппо, С.Л. Маслова, И. И. Попов, А. П. Степанова, М. М. Сперанского, 3. Г. Френкеля, А. А. Ярилова и др. Эти работы в настоящее время не утратили своей актуальности и были подвергнуты научному анализу в настоящей диссертации.
Кроме того, были проанализированы труды, освещающие вопросы истории развития местного самоуправления, таких исследователей как В. В. Бакушев, В. И. Быстренко, В. В. Еремян, И. А. Исаев, В. Г. Карцов, М. В. Федоров, А. А. Хоч, С. А. Чибиряев и др.
Цели и задачи исследования.
На основе теоретических разработок и анализа законодательства
раскрыть понятие и природу местного самоуправления, правовые формы и
современные модели осуществления местного самоуправления,
проследить основные тенденции развития в истории местного
самоуправления, а также выявить особенности и недостатки
законодательства в области местного самоуправления в Республике Хакасия. Исходя из поставленной цели, автор попытался решить следующие задачи:
-рассмотреть дефиницию местного самоуправления, а также
научные подходы к определению понятия местного
самоуправления;
-рассмотреть основные аспекты становления местного
самоуправления в России в целом и в Хакасии;
-основываясь на теоретических разработках и действующем
законодательстве выявить природу местного самоуправления;
-рассмотреть современные модели местного самоуправления,
включая модели, используемые в Республике Хакасия;
-проанализировать правовые нормы, регулирующие местное
самоуправление в Республике Хакасии.
Объект и предмет исследования.
Объект представляет совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе реализации гражданами права на местное самоуправление. Предметом исследования являются отдельные аспекты процесса становления и современного состояния местного самоуправления в Российской Федерации и её субъектах.
Методологическая основа исследования.
Методологическую основу исследования составляют современные
научные методы (общие, частные, специальные), в том числе
исторический, сравнительно-правовой, системный, формально-юридический, диалектический и т. д.
Источниковедческую основу диссертационного исследования составили:
-научные работы известных российских и зарубежных авторов как дореволюционного, так и современного периода;
- действующие нормативно-правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, постановления Конституционного Суда;
-нормативно-правовые акты, утратившие юридическую силу;
-архивный материал (рукописные заметки, отчеты и т.д.).
Научная новизна.
В представленной работе были проанализированы отдельные аспекты процесса становления и современного состояния местного самоуправления в Российской Федерации и в Республики Хакасия.
В диссертационном исследовании рассматриваются
общетеоретические и практические проблемы, возникающие на уровне субъекта РФ, а также содержаться предложения по совершенствованию регионального законодательства.
Научная новизна диссертации конкретизируется в основных положениях, выносимых на защиту:
Функционирование местного самоуправления следует рассматривать^ как систему деятельности граждан через различные формы демократии. Существующая в настоящее время фрагментарность участия граждан значительно затрудняет становление и развитие местного самоуправления, как правового института.
Местное самоуправление является сложным многогранным явлением, сочетающим в себе два начала: государственное и общественное. Эффективность реализации местного самоуправления зависит от сбалансированности и взаимодействия этих начал. Самостоятельность местного самоуправления предполагает независимость от государственного управления, однако, это не означает независимость от государственной политики, которая характеризуется единством целей на всей территории страны. В настоящее время преобладает государственное начало, что может привести к сведению местного самоуправления к государственному управлению на местах. Социальный аспект местного самоуправления зависит от уровня правового сознания населения.
Наличие общих черт системы местного самоуправления привело к созданию такой модели, которая определяется правовой системой общества и системой права государства. Исходя из этого широкого понимания, для России в большей степени характерна континентальная
муниципальная модель. Особенности федеративного устройства вызвали необходимость детального рассмотрения национальных, экономических и иных факторов, позволяющих говорить об узкой трактовке понятия модель местного самоуправления. Для совершенствования организационных основ местного самоуправления необходим комплексный, всесторонний подход к изучению общих и особенных признаков данного правового института.
Содержание и объем законодательства субъектов РФ в области местного самоуправления в настоящее время не в полном объеме отражает его социальную и юридическую значимость. При этом следует отметить отсутствие единого подхода в законодательстве субъектов РФ к определению дефиниции местного самоуправления, что деформирует сущность института местного самоуправления.
При создании современной системы местного самоуправления, необходимо учитывать исторический опыт, сложившийся на данной территории. В XIX веке для населения Сибири характерна своеобразная система функционирования местной власти, основанная на территориальном и национальном принципах. Организация и функционирование управления коренного населения в рамках фискальной политики государства опиралось на нормативно-правовые акты, а в сфере социально-культурных отношений на нормы обычного права. Даже в условиях низкого образовательного ценза и культурно-правового уровня населения сочетание этих принципов привело к высокой активности инородцев при решении местных вопросов.
Различное положение высшего должностного лица в системе органов местного самоуправления накладывает отпечаток на их деятельность и выражается в функционировании двух организационных моделей местного самоуправления на территории Хакасии
Теоретическая и практическая значимость исследования.
В работе сформулирован ряд предложений, которые могут найти применение при совершенствовании действующего законодательства в области местного самоуправления, в практической деятельности муниципальных и государственных органов, а также в ходе преподавания ряда учебных дисциплин.
Положения диссертационного исследования могут быть использованы в научных работах по теории государства и права, истории государства и права, конституционному праву Российской Федерации, муниципальному праву и др.
Апробация результатов исследования.
Теоретические положения, изложенные в диссертации, нашли свое отражение в научных публикациях автора, излагались в докладах и обсуждались на научных конференциях, в том числе проводимых Правительством Республики Хакасии, а также использовались в учебном процессе в Хакасском Государственном университете им. Н.Ф. Катанова.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Определение понятия местного самоуправления в юридической науке
Местное самоуправление является неотъемлемой частью системы управления обществом и занимает центральное место среди демократических ценностей современного государства. Ведущее значение в теории местного самоуправления занимает понятие местного самоуправления, поскольку от его зависит сущностное наполнение данного института. Дискуссия о понятии «местного самоуправления» началась в XIX веке, когда общественная мысль пыталась осмыслить роль местного самоуправления и его соотношение с государством. Научный интерес к вопросам местного самоуправления не ослабевает и сегодня. Конституция Российской Федерации 1993 года коренным образом изменила правовое положение местного самоуправления в государстве, что обусловило необходимость изучения ряда теоретических вопросов местного самоуправления.
Понятие местного самоуправления имеет определяющее значение, так как от его зависит ряд таких принципиальных вопросов, как место местного самоуправления в системе власти, формы участия населения и т.д. Местное самоуправление является сложным явлением. Поэтому нет единого подхода к определению понятия местного самоуправления. Каждый из ученых вкладывает в этот термин свое понятие.
Различные подходы к теоретическим вопросам местного самоуправления выделились в XIX веке. По мнению, А. Васильчикова: «Самоуправлением называется такой порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями - земскими обывателями.».1 В свою очередь, И.И. Попов утверждал, что «самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые создают действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного управления с данной местностью и населением.». Похожее определение давал Н.И Лазаревский, который утверждал, что местное самоуправление является децентрализованным государственным управлением.
Различие понятий было связано с различным пониманием природы местного самоуправления. Основным критерием для осмысления было определение места и роли местного самоуправления по отношению к государству. Поэтому в этих подходах можно выделить противопоставление государства и самоуправления.
Современные взгляды на понятие местного самоуправления тесно связаны с нормативным определением местного самоуправления. Дефиниции местного самоуправления содержаться в нормативно-правовых актах различного уровня.
На международном уровне его основные принципы были закреплены в Европейской Хартии о местном самоуправлении 1985 года. Хартия местного самоуправления является документом, закрепляющим ряд демократических начал местного самоуправления. Она нацелена на обеспечение и защиту прав местных органов самоуправления. В соответствии со статьёй 3 Хартии под местным самоуправлением понимается: «Право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами и собраниями, состоящими из членов избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы и собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы...».
Основные модели и природа местного самоуправления
Институт местного самоуправления играет значительную роль в европейских демократиях. Основные начала института местного самоуправления были заложены в ходе муниципальных реформ XIX века. Теоретическое осмысление, как уже отмечалось, также началось в XIX веке. В это время появляются концепции, объясняющие сущность местного самоуправления. В литературе принято различать модели и теории самоуправления. Обычно авторы выделяют 2 теории: общественную и государственную, которые стали теоретической «базой» для построения моделей местного самоуправления.
Общественная теория: противопоставляла местное самоуправление государству, а общественные интересы - политическим. Представители этой теории считали, что самоуправление есть результат общественной свободы, а, следовательно, оно есть нравственная необходимость. В России эта теория сочеталась со славянофильскими идеями о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах. Органы самоуправления определялись в качестве общественных органов, образуемых местным населением для решения вопросов, не относящихся к ведению государства. Самоуправление, в данной теории «выступает не просто как форма децентрализации государственной власти, а способ самоорганизации самих жителей соответствующей территории».
Государственная теория обосновывала: необходимость включения местных органов в общую государственную систему. Согласно данной теории, местное самоуправление представляет собой, прежде всего, одну из форм организации государственного управления на местах, являясь частью общей государственной системы. Полномочия этих органов полностью определяются и регулируются государством.
Эти теории существуют и в настоящее время. Несмотря на то, что само понятие местного самоуправления рассматривается совершенно с иных позиций, вопрос о соотношении государства и местного самоуправления является дискуссионным. Так, например, по мнению Г.В. Барабашева, «местное самоуправление - это государственная власть особого типа».1 Рассматривая органы местного самоуправления, Г.В. Барабашев отмечает, что «муниципальная деятельность служит разновидностью государственного управления». Он также приходит к выводу, что происходит «функциональное сближение деятельности муниципалитетов и центрального исполнительного аппарата», которое «означает превращение муниципальных органов в подсистему механизма государственного управления, возглавляемого правительством».
Часто местное самоуправление, следуя советской традиции, рассматривают в качестве нижнего звена исполнительной власти. Причем данный подход авторы связывают с Конституцией Российской Федерации. Так, например, А.В. Одинцова, анализируя положение местного самоуправления по отношению к государству, отмечает: «Положение об отделение местного самоуправления от системы органов государственной власти вступает в противоречие с другими положениями Конституции. Закрепление определенных функций означает, что органы должны эти функции выполнять, а следовательно, должны быть включены в единую исполнительную вертикаль...Единая исполнительная вертикаль - это атрибут любого стабильного развивающего государства ... вывод местного самоуправления из системы органов государственной власти создает правовую основу для того, чтобы на это «вакантное» в исполнительной вертикали место претендовали какие-либо иные общественные институты.».1 Такой подход, по мнению диссертанта, неоправдан. Исполнение функций не означает обязательное включение муниципальных органов в исполнительную вертикаль власти.
История развития местного самоуправления в Республике Хакасия (исторический аспект).
К началу XIX века возникла проблема преобразования системы управления в Сибири и особенно местного управления. Будущая реформа осложнялась рядом особенностей различных регионов России. Сибирь, оставаясь обособленной территорией, значительно отличалась от других регионов. По мнению Г. Потанина, Сибирь в тот период представляла «территориальную представку к европейской России с востока...сношения Сибири с европейской Россией должны были представляться, как сношения с посторонним миром»1. Положение о переселении 1806 года способствовало заселению Сибири крестьянами-переселенцами. Сибирь насчитывала в это время около 2 млн. инородцев, которые сохранили многие черты древнего быта: кочевой образ, отсутствие частного землевладения (земля принадлежала всему племени), главным занятием оставалось скотоводство и охотничий промысел.
Все это накладывало определенный отпечаток на правоотношения в обществе. Продолжали действовать нормы обычного права, большое значение при решении различных вопросов имело мнение соплеменников. Все эти особенности необходимо было учитывать при проведении реформ, в противном случае реформы бы просто «не прижились в обществе» среди коренного населения Сибири. По мнению диссертанта, основными мотивами будущей реформы были: - организация управления;
- упорядочение отношений между представителями власти, инородцами и русскими переселенцами;
- упорядочение различных повинностей.
Авторами реформы были М.М. Сперанский и Г.С. Батенков. М.М. Сперанским была проделана большая подготовительная работа, проанализировано положение в Сибири. Этой работе М.М. Сперанский отводил довольно значимое место, он считал, что «законодатель должен точно знать, на коем этапе развития находится общество, его политические и правовые институты и сообразно им создавать систему управления».1 После проведения тщательной ревизии М.М. Сперанским было выявлено, что «управление инородцами шло по разнообразным преданиям и по неопределенным личным действиям начальства».2
С.А. Чибиряев считает, что в основу реформы управления Сибири М.М. Сперанским были положены следующие принципы:
-усиление надзора за местной администрацией со стороны центральных ведомств;
-трансформация личной власти должностных лиц в полномочия администрации органов;
-совершенствование системы местного управления;
-определенная доля автономии для каждого органа управления;
-аппарат управления должен быть дешевым и скорым;
-учет местных особенностей и обычаев.
Реформа управления протекала медленно, на протяжении XIX века вносились различные изменения в управление, которые часто были противоречивыми. Но, тем не менее, первые шаги, сделанные М.М. Сперанским и Г.С. Батенковым имели большое значение. Как отмечал сам Г.С. Батенков «...весьма важно в Сибирском учреждении, что в нем увижено отдаление края и особенности его».
Первоначально изменилась административное деление. Сибирская губерния была разделена на два генерал-губернаторства Западно-Сибирское и Восточно-Сибирское. Енисейская губерния входила в состав Восточно-Сибирского генерал-губернаторства. Губернии делились на округа. Большая часть современная территория Хакасии входила в Минусинский округ. Округа, в свою очередь, делились на более мелкие административные единицы - волости, по национальному признаку. Минусинский округ состоял из четырех русских волостей - Шушенской, Курагинской, Абаканской и Новоселовской, а также трех хакасских родоначалий - Качинского, Кайбальского и соединенных разнородных племен.2
