Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Определение понятия коррупции; особенности появления коррупционных правонарушений в России и первый опыт борьбы с ними
1. Возникновение и развитие понятия коррупции 12
2. Становление чиновничье-бюрократического аппарата в России и первый опыт борьбы с коррупцией (XVI-XVII вв.) 30
3. Антикоррупционные нормы в указных книгах приказов и в Соборном Уложении 1649 года 56
Глава II. Правовые основы борьбы с коррупцией в России в XVIII веке
1. Реформы государственного строя и особенности формирования чиновничье-бюрократического аппарата 73
2. Развитие законодательства в области борьбы с коррупцией 95
Глава III. Правовые основы борьбы с коррупцией в России в XIX веке
1. Организация чиновничье-бюрократического аппарата в XIX в. и дальнейшая его криминализация 110
2. Антикоррупционные нормы в Своде законов Российской Империи 1832 г. и в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г 133
Заключение 161
Список источников и использованной литературы 174
- Возникновение и развитие понятия коррупции
- Становление чиновничье-бюрократического аппарата в России и первый опыт борьбы с коррупцией (XVI-XVII вв.)
- Реформы государственного строя и особенности формирования чиновничье-бюрократического аппарата
- Организация чиновничье-бюрократического аппарата в XIX в. и дальнейшая его криминализация
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема беспрецедентного разрастания масштабов коррупции представляет собой серьезную угрозу функционированию публичной власти, верховенству закона, демократии и правам человека, затрудняет экономическое развитие страны. По уровню коррумпированности чиновников Россия находится в числе государств, в которых это явление получило наибольшее развитие.
Коррупция охватила многие сферы деятельности государственных органов, будь то политика, экономика или структуры управления, и тем самым превращается в проблему, угрожающую национальной безопасности страны. Как указывается в Концепции национальной безопасности Российской Федерации1, распространению коррупции способствуют многие негативные факторы. Например, серьезные просчеты, допущенные на начальном этапе проведения реформ в экономической, военной, правоохранительной и иных областях государственной деятельности, ослабление системы государственного регулирования и контроля, несовершенство правовой базы и отсутствие сильной государственной политики в социальной сфере, снижение духовно-нравственного потенциала общества.
Современные виды коррумпированного поведения должностных лиц далеко ушли за рамки простого подкупа. Повсеместное распространение получили криминальный лоббизм, корыстный сговор должностных лиц, инвестирование коммерческих структур за счет бюджета в ущерб интересам государства и граждан, необоснованная и убыточная для общества передача государственного имущества в управление коммерческим структурам, создание лжепредприятий, незаконные внешнеэкономические операции, совмещение государственной службы с участием в коммерческих организациях, неправомерное вмешательство в деятельность правоохранительных органов.
Массовый характер приобрели факты незаконного выделения, получения и использования льготных кредитов, перелива капиталов в теневую экономику и зарубежные банки, отмывания денег, полученных преступным путем. Эти действия неизбежно сопровождаются разного рода корыстными злоупотреблениями должностными полномочиями, значительными суммами взяток.
1 Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24) // Российская газета от 18.01.2000 г.
Как было отмечено Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации1, колоссальные возможности страны в развитии экономики блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом. Его нынешняя организация работы, к сожалению, способствует коррупции, поскольку любые административные барьеры преодолеваются взятками. И чем выше барьер, тем больше взяток и чиновников, их берущих.
Тем не менее, в отечественной юридической науке и практике до сих пор не дано единое и четкое понятие коррупции, недостаточно четко определен и научный подход к решению этой актуальнейшей для нашей страны проблемы. Многозначность понимания коррупции и множественность ее определений обусловливают неопределенность их отражения в различных отраслях российского законодательства. Это осложняет дальнейшую правотворческую, а также правоприменительную деятельность.
Международное сообщество, озабоченное проблемами повышения эффективности борьбы с коррупцией в мире, формулирует правовые рекомендации, однако реализация последних в России предполагает учет ее исторических традиций и сложившейся правовой системы. В истории России применялись различные государственно-правовые средства борьбы с коррупцией, как собственно правовые, так и организационные, а также были периоды, когда применялся системный подход к борьбе с коррупцией. Выявление условий, способствовавших коррупционным правонарушениям, а также анализ исторического опыта борьбы с этими негативными явлениями на различных этапах эволюции политических и социально-экономических отношений в России позволят оценить достоинства и недостатки этой борьбы, а также возможность использования соответствующих мер в современных условиях.
Состояние разработанности темы исследования. В процессе работы над диссертационным исследованием использовалась как отечественная, так и зарубежная научная литература, а также нормативные правовые источники.
Так, содержательные характеристики коррупции в разное время находили отражение в трудах российских и зарубежных ученых К. Анциферова, А.Ф. Бернера, Б.В. Волженкина, А.И. Долговой, Б.В. Здравомыслова, П.А. Кабанова, Н.Ф. Кузне-
1 России надо быть сильной и конкурентоспособной. Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета от 19 апреля 2002
г.
цовой, А.В. Лохвицкого, В.В. Лунеева, Г.К. Мишина, Дж. Най, НА. Неклюдова , В.Н. Ширяева, Я. Эстрина1 и др.
Вопросам становления и развития чиновничье-бюрократического аппарата России посвящены труды С.К. Богоявленского, А.Д. Градовского, Н.Ф. Демидовой, Н.П. Ерошкина, П.А. Зайончковского, Е.П. Карновича, И.М. Катаева, Г. Катошихи-на, В.О. Ключевского, Н.П. Лихачева и др.2
Правовые основы борьбы с коррупцией на различных этапах развития государства показаны в трудах И.И. Евстихеева, В.В. Есипова, П.Д. Калмыкова, В.Н. Латкина, Я.Г. Северского, И.И. Солодкина, Н.С. Таганцева, О.И. Чистякова3 и др.
Отдельным аспектам проблемы борьбы с коррупцией посвящены диссертационные исследования Абдиева К.М. «Понятие коррупции и система уголовно-
1 См.: Анциферов К. Взяточничество в истории русского законодательства // Журнал Гражданского
и Уголовного права, 1884, 2; Бернер А.Ф. Учебник уголовного права. Часть общая и особенная.
СПб., 1865; Волженкин Б.В. Жить по закону // Открытая политика. 2000. № 8-9; Криминология:
Учебник для юридических вузов. Под общей ред. А.И. Долговой. М., 1997; Здравомыслов Б.В.
Должностные преступления. Понятие и квалификация. М., 1975; Кабанов П.А. Коррупция и взяточ
ничество в России: исторические, криминологические и уголовно-правовые аспекты. Нижнекамск,
1995; Кузнецова Н.Ф. Обсуждение проблемы борьбы с коррупцией. Круглый стол // Государство и
право. 1993. № 2; Лохвицкий А.В. Курс русского уголовного права. СПб., 1867; Лунеев В.В. Кор
рупция учтенная и фактическая // Государство и право. 1996. № 8; Мишин Г.К. Коррупция: понятие,
сущность, меры ограничения. М., 1991; Nye J. Corruption and political development: a cost-benefit
analysis II American Political Science. 1967; Неклюдов H.A. Взяточничество и лихоимство. Юр. Лит.,
1890, 6; Ширяев В.Н. Взяточничество и лиходательство в связи с общим учением о должностных
преступлениях. Ярославль, 1916; Эстрин Я. Взяточничество в доктрине и законодательстве // Труды
кружка уголовного права при С. Петербургском университете. СПб., 1913.
2 Богоявленский С.К. Приказные судьи XVII в. М.-Л., 1946; Градовский А.Д. История местного
управления в России. СПб., 1868, Высшая администрация России XVIII ст. и генерал-прокуроры.
СПб., 1866; Демидова Н.Ф. Бюрократизация государственного аппарата абсолютизма в XVII-XVII1
вв. // Абсолютизм в России XVII-XVIII вв. М., 1964, Служилая бюрократия в России XVII в. и ее
роль в формировании абсолютизма. М., 1987; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений
дореволюционной России. М., 1968, Крепостное самодержавие и его политические институты (пер
вая половина XIX века). М., 1981; Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной
России в XIX в. М., 1978; Карнович Е.П. Русские чиновники в былое и настоящее время. СПб, 1897,
Очерки наших порядков административных, судебных и общественных. СПб., 1873; Катаев И.М.
Дореформенная бюрократия по запискам, мемуарам и литературе. СПб., 1914; Катошихин Г. О Рос
сии в царствование Алексея Михайловича. 4-е изд. СПб., 1906; Ключевский В.О. Курс русской ис
тории. М., 1958; Лихачев Н.П. Разрядные дьяки XVI в. СПб., 1888.
3 Евстихеев И.И. Ответственность должностных лиц. М., 1917; Развитие русского права в первой
половине XIX века. Под ред. д.ю.н., проф. Е.А. Скрипилева. М., 1994; Есипов В.В. Превышение и
бездействие власти по русскому праву. М., 1904; Калмыков П.Д. Учебник уголовного права профес
сора П.Д. Калмыкова, изданный А. Любавским. СПб., 1866; Латкин В.Н. Учебник истории русского
права. Период империи (XVIII и XIX ст.). Изд. II. СПб., 1909; Северский Я.Г. Особенная часть рус
ского уголовного права. Краткий обзор начал от Уложения царя Алексея Михайловича до Уложения
о наказаниях 1885 г. включительно. СПб., 1892, Особенная часть русского уголовного права. СПб.,
1892; Солодкин И.И. Очерки по истории русского уголовного права. Л., 1961; Таганцев Н.С. Курс
русского уголовного права. Часть особенная. СПб., 1893, Уложение о наказаниях уголовных и ис
правительных 1866 г. С дополнениями по 1-е января 1876 г. Сост. Н.С. Таганцевым. Изд. 2-е, пере
работанное и дополненное. СПб., 1876, Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1885 г.
Изд. Н.С. Таганцевым. Изд. 17-е, пересмотренное и дополненное. СПб, 1913, Последнее двадцатиле
тие в истории уголовного права (1867-1892 г.) СПб., 1892; Российской законодательство Х-ХХ ве
ков. В девяти томах. Под общей редакцией д.ю.н., проф. О.И. Чистякова. М., 1986-1991.
правовых средств борьбы с нею (по материалам Кыргызской Республики)», Астани-на В.В. «Коррупция и борьба с ней в России второй половины XVI-XX вв. (криминологическое исследование)», Кузнецова А.Н. «Преодоление коррупции в государственном аппарате (теоретико-правовой аспект)» и др.
Однако анализ вышеназванных источников показал, что, несмотря на освещение некоторых сторон борьбы с коррупцией, в том числе и в историческом аспекте, целостного исследования правовых основ борьбы с коррупцией в России проведено не было. В связи с этим существует необходимость научного анализа процесса зарождения и развития коррупционных правонарушений в России и обобщения опыта борьбы ними, а также исследования развития законодательства в области борьбы с коррупцией за период с XVI по XIX вв. включительно.
Автор предполагает последовательное исследование темы в неразрывной связи развития чиновничье-бюрократического аппарата и коррупционных проявлений, а также развития законодательства, направленного на борьбу с коррупцией с использованием широкого спектра научного, архивного, документального и иных материалов.
Хронологические рамки исследования были обусловлены появлением Судебника 1550 г. как нормативного правового акта, обобщившего первый опыт борьбы со злоупотреблениями должностных лиц и изданием Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. - как высшей точки развития антикоррупционного законодательства в России в дореволюционный период.
Цели и задачи исследования. В настоящем диссертационном исследовании ставится цель осмыслить исторический опыт борьбы с коррупцией в России и определить возможность применения этого опыта на современном этапе.
Для реализации этой цели выдвигались следующие исследовательские задачи:
- рассмотреть различные подходы к теоретическому пониманию коррупции и
дать этому явлению оптимальное определение;
-выявить особенности становления и развития системы органов государственного управления и чиновничье-бюрократического аппарата в России как обстоятельства, обусловившего возникновение и развитие коррупционных проявлений;
изучить деятельность верховной власти на различных этапах развития государства по предупреждению и пресечению коррупции;
проанализировать законодательство, направленное на борьбу с коррупцией в XVI-XIX вв., и на его основе создать классификацию этих правонарушений, а также мер, направленных на пресечение коррупции;
-проанализировать и оценить практику применения антикоррупционного законодательства XVI-XIX вв.;
- определить возможности использования отечественного исторического опыта борьбы с коррупционными правонарушениями в современных условиях.
Объект исследования - коррупция как негативное социально-общественное явление российской государственной жизни и исторический опыт борьбы с коррупцией в России в XVI-XIX вв.
Предмет исследования - становление и развитие органов государственного управления и чиновничье-бюрократического аппарата в России, нормативные правовые акты, регулирующие деятельность государственных органов, законодательство, направленное на предупреждение коррупции и борьбу с ней в XVI-XIX вв., практика применения антикоррупционного законодательства.
Методология исследования основывается на принципах объективности и историзма, системности научного анализа и диалектико-материалистического подхода. Характер задач, поставленных в диссертационном исследовании, вызвал необходимость использования методов общенаучных (системно-структурного, сравнительно-исторического, динамического и статистического), а также сравнительно-правового и конкретно-социологического, в частности метода контент-анализа.
Источниковая база диссертационного исследования. Нормативную основу работы составили положения, закрепленные в отечественных и зарубежных законодательных актах, проектах федеральных законов, иных официальных нормативных правовых документах государственных органов власти, касающихся вопросов организации и деятельности государственных органов, а также вопросов борьбы с коррупцией за исследуемый период.
Ядром правовой основы исследования стали кодифицированные нормативные правовые акты, такие как Соборное уложение 1649 г., Артикулы воинские 1716 г., Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., а также иное законодательство рассматриваемого периода, направленное на борьбу с коррупцией.
При теоретической разработке и реализации концепции исследования, формулировке диссертационных положений и выводов, автор опирался на труды известных ученых и специалистов в области истории, государствоведения и права: М. Архангельского, И.Д. Беляева, Г.В. Вернадского, М.Ф. Владимирского-Буданова, Б.Д. Грекова, Н.М. Дружинина, А.С. Емелина, Н.П. Загоскина, Н.М. Карамзина, Б.Б. Ка-фенгауза, А.Ф. Кони, В.М. Курицына, М.К. Любавского, Ф. Морошкина, П.Н. Мро-
чек-Дроздовского, Н.В. Муравьева, К.А. Неволина, С.А. Петровского, СП. Покровского, Д.Я. Самоквасова, В.И. Сергеевича, Е.А. Скрипилева, Б.И. Сыромятникова, Л.В. Черепнина и д.р.
Значительно расширили общетеоретическую базу труды ученых-правоведов: А.Б. Венгерова, Н.И. Загородникова, И.И. Карпеца, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко и др.
При написании диссертации автор обращался к публикациям, содержащимся в периодической печати XIX и XX вв.: «Журнал Гражданского и Уголовного Права», «Юридический Вестник», «Исторический Вестник», «Юридические записки Демидовского лицея», «Советское государство и право», «Вестник Московского университета», «Открытая политика», «Государство и право» и др.
Диссертант использовал архивные материалы, хранящиеся в Российском государственном архиве древних актов, Государственном архиве Российской Федерации, Российском государственном историческом архиве.
Научная новизна исследования определяется целостным правовым подходом к изучению особенностей становления и развития чиновничье-бюрократи-ческого аппарата России и как следствие этих особенностей - зарождения коррупционных правонарушений, а также борьбы с этим негативным явлением на протяжении XVI-XIX вв. Особое внимание в диссертационном исследовании уделено законодательству периода становления и развития абсолютной монархии в России до середины XIX в., так как именно в этот период чиновничье-бюрократический аппарат получил свое правовое оформление, а ответственность за коррупционные правонарушения была четко сформулирована в законодательстве. Таким образом, впервые предпринято историко-правовое исследование взаимосвязи государственного аппарата и коррупции в России в XVI-XIX вв.
Ретроспективный комплексный анализ ориентирован на перспективу эффективного научно-обоснованного решения комплекса задач борьбы с коррупцией с учетом ее исторических и национальных особенностей. Теоретическое понятие коррупции рассмотрено в аспекте его становления и выведено в настоящее время с учетом современных международно-правовых документов и научных разработок ученых и специалистов.
Центральным звеном в диссертационном исследовании явилась историческая практика законодательного отражения проблемы коррупции и борьбы с ней. Особое внимание уделено развитию видов коррупционных правонарушений - от посула в XVI в. до неприведения в исполнение именных высочайших указов и повелений,
указов Правительствующего сената, а также других присутственных мест, необъявления поступавших к чиновникам указов и постановлений, превышения и бездействия власти, присвоения и растраты, подлога, неправосудия, мздоимства и лихоимства в XIX в. Меры же борьбы с коррупционными правонарушениями рассматриваются в совокупности как уголовно-правовые, так и организационные. Такой подход позволяет осуществить анализ исследуемых проблем без заданности и односторонности их оценок.
Научная новизна исследования состоит в сделанных автором выводах о необходимости комплексного подхода в решении проблемы предупреждения и борьбы с коррупцией, в намеченных путях совершенствования нормативно-правовой базы, направленной на борьбу с этим негативным явлением.
Основные положения, выносимые на защиту:
Коррупция является постоянным спутником государственных институтов власти, уходящим в глубину веков, и как социально-негативное явление в обществе, коррупция существовала всегда, как только формировался управленческий аппарат, и была присуща всем государствам в любые периоды их развития.
Понятие коррупции далеко выходит за рамки простого взяточничества. Под коррупцией следует понимать использование государственными, муниципальными и иными публичными служащими, либо служащими коммерческих или иных организаций своего статуса для незаконного получения каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера), либо предоставление последним таких преимуществ.
Несмотря на то, что термин «коррупция» не употреблялся в российском законодательстве и не был введен в научный оборот в XVI-XIX вв., однако и в исследуемый период существовали корыстные злоупотребления должностных лиц, подпадающие под понятие коррупции, трактуемое современным международным правом.
Своими историческими корнями коррупция уходит в Киевскую Русь. Система местного управления, получившая название системы «кормления», была основой для возникновения злоупотреблений должностных лиц, поскольку данная система позволяла чиновникам вполне законно обогащаться за счет других, не устанавливая при этом никаких границ.
5. Процесс развития государственного аппарата сопровождался увеличением
численности чиновников, однако, на протяжении всего исследуемого периода на
блюдался его низкий профессиональный уровень, плохое материальное обеспечение,
недостаточная организация контроля и неэффективность мер ответственности, что являлось бесспорной предпосылкой наличия в его среде коррупционных правонарушений.
Параллельно с развитием государственного аппарата и увеличением численности чиновников происходит становление и развитие законодательства в области борьбы с коррупцией. Впервые посул как коррупционное правонарушение, т.е. взятка, назывался в Псковской судной грамоте 1467 г., но никакого наказания за взимание тайного посула не предусматривалось, и только в Судебнике 1550 г. такие санкции были установлены. Соборное уложение 1649 г. значительно расширило круг коррупционных правонарушений и субъектов коррупции, а в период правления Петра I законодательство, помимо должностных лиц, к субъектам коррупции стало относить посредников, пособников, подстрекателей и недоносителей. В XIX в. субъектами коррупционных правонарушений являлись только должностные лица, а круг коррупционных правонарушений сводился к превышению и бездействию власти, присвоению и растрате, подлогу, неправосудию, мздоимству и лихоимству, и также неприведению в исполнение или необъявлению различных указов.
В отличие от XVI-XVII вв., когда меры были либо предупредительными, либо карательными, в XVHI и XIX вв. к борьбе с коррупцией применялся системный подход. Помимо закрепленной в нормативно-правовых актах уголовной ответственности, верховная власть вела поиск организационных мер предупреждения и пресечения злоупотреблений должностных лиц.
Центральное место среди законодательства, направленного на борьбу с коррупцией, за рассмотренный период, бесспорно, занимают кодифицированные нормативные правовые акты - Соборное Уложение 1649 г. и Уложение о наказаниях уголовных и исправительный 1845 г. - поскольку именно в них были сведены воедино все корыстные злоупотребления должностных лиц и установлена ответственность за эти правонарушения.
9. Эффективность всех применяемых мер, направленных на предупреждение
и пресечение коррупции, обусловливается правильной и соразмерной действитель
ным потребностям государства организацией и обеспечением его аппарата.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что материалы диссертационного исследования способствуют углублению знаний о становлении и развитии отечественного законодательства в области борьбы с коррупцией, а также в
возможности использования исторического опыта при совершенствовании правовой основы и практики борьбы с этим негативным явлением.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные результаты могут быть использованы в законотворческой деятельности по разработке и совершенствованию антикоррупционного законодательства, в деятельности правоохранительных органов по осуществлению антикоррупционных мероприятий.
Кроме того, материалы диссертационного исследования могут быть использованы в преподавании курса истории отечественного права и государства, криминологии, уголовного права, «Правоохранительные органы» и других дисциплин в образовательных учреждениях юридического профиля, в том числе и образовательных учреждениях МВД России.
Апробация и практическая реализация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных работах и выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах, в том числе: научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава и курсантов Московской академии МВД, сотрудников ОВД и Центрального музея МВД России «Правоохранительные органы России: история и современность» (Москва, 1999 г.), межвузовской конференции адъюнктов и соискателей «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел» (Москва, 2000 г.), научно-практической конференции «Российское государство и углубление реформ в контексте глобализации мировых процессов, внешних и внутренних угроз безопасности России, борьбы с организованной преступностью и коррупцией» (Москва, 2001 г.), научно-практической конференции «200 лет МВД России» (Москва, 2002 г.), а также были использованы в деятельности Комитета по безопасности Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации при подготовке проектов федеральных законов «Основы законодательства об антикоррупционной политике» и «О противодействии коррупции» в 2002 г.
Результаты диссертационного исследования обсуждались на кафедре теории и истории права и государства Московской академии МВД России и используются в учебном процессе при проведении лекционных и семинарских занятий.
Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Возникновение и развитие понятия коррупции
Термин «коррупция» происходит из сочетания латинских слов «corei», что означает несколько участников в обязательном правоотношении по поводу единственного предмета спора и «rumpere», означающего какое-либо нарушение, в данном случае - нарушение индивидами сложившихся этических норм для получения выгоды1 . Изучение дошедших до нас памятников истории и права позволяет заключить, что как социально-негативное явление в обществе коррупция появилась, как только возник управленческий аппарат, и была присуща всем государствам в любые периоды их развития. По словам Шарля Монтескье «известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела»2.
Так, уже памятники права стран Древнего Востока содержали нормы, направленные на пресечение коррупционного поведения должностных лиц. Например, Законы Хаммурапи, царя Вавилона (относятся к XVIII в. до н.э.) содержат санкцию в отношении судьи, который злоупотребил служебным положением. «Если судья будет судить судебное дело, постановит решение, изготовит документ с печатью, а потом свое решение изменит, то этого судью должно изобличить в изменении решения, и он должен уплатить сумму иска, предъявленного в этом судебном деле, в 12 -кратном размере, а также должен быть в собрании поднят со своего судейского кресла и не должен возвращаться и заседать с судьями на суде»3.
Названные именем мифического прародителя людей Законы Ману, составленные в Древней Индии одной из брахманских (жреческих) школ между II веком до н. э. и II веком н. э., призывают судебных чиновников «руководствоваться правилами судопроизводства» и помнить, что «...несправедливым решением можно лишить себя вечного блаженства, заключающегося в достижении неба»4. Но поскольку этот закон содержит в большей степени религиозные и моральные предписания, то данная норма не предусматривает земного вида наказания, ограничившись лишь указанием на взыскание свыше.
Салическая Правда - нормативно-правовой акт раннефеодального Франкского государства (V-VI вв.) также содержит требование к судье не злоупотреблять своим должностным положением и руководствоваться при осуществлении правосудия только законом. «Если же рахинбурги те будут судить не по закону, тот, против которого они вынесут решение, пусть предъявит к ним иск, и если будет в состоянии доказать, что они судили не по закону, каждый из них присуждается к уплате 600 денарий, что составляет 15 солидов»1.
Однако с древних времен содержание коррупции толковалось по-разному. Определение «corrumpere» в римском праве понималось как портить, фальсифицировать, подкупать и обозначало в целом противоправное действие соответствующего должностного лица (магистрата)2. Так, одна из статей Законов XII таблиц - основного источника древнейшего римского права, восходящего к середине V в. до н.э. гласит: «Неужели ты будешь считать суровым постановление закона, карающее смертною казнью того судью или посредника, которые были назначены при судоговорении для разбирательства дела и были уличены в том, что приняли денежную мзду по этому делу?»3.
Римское право содержит в себе уголовные узаконения о подкупе должностных лиц, относящиеся к самым ранним временам Республики. Пандекты сообщают практическое ядро этих законов в так называемых Lex Julia repetundarum, потому что подкуп является по римскому взгляду одним из видов Crime repetundarum4.
Особое внимание в римском праве уделялось вопросу противозаконного достижения должности и назначения на должность. Римский народ в период Республики производил сам назначение на должности посредством избирательных комиций. Причем в момент предвыборной компании допускалось, чтобы кандидаты на должность обходили избирателей для того, чтобы расположить их в свою пользу. Со временем кандидаты на высшие публичные должности стали использовать этот обычай в корыстных целях путем подкупа «голодных избирателей»5. Crimen ambitus - предвыборная коррупция всех видов от развлечений и угощений до подкупа (так же коррупция судей) во времена поздней Республики как типичное нарушение законов нобилями - стала язвой общественной жизни Рима1.
Этому злоупотреблению старались противодействовать посредством так называемых Leges ambitus и необходимость противодействия была тем настоятельнее, чем важнее были те должности, избрание на которые принадлежало народу. Таким образом, возник целый ряд Leges ambitus. Главнейшим законом об этом предмете является изданный в 746 г. Августом Lex Julia de ambitu2.
В период империи право на замещение должностей перешло к императору. Вместе с этим Lex Julia потерял основание к применению его относительно государственных должностей, вследствие чего сенатское определение перенесло постановления этого закона на муниципии. Особенность Leges ambitus заключалась в том, что законы эти грозили наказанием не подкупленным избирателям, а только самим искателям мест. Это объясняется тем, что единственными виновниками противозаконной раздачи должностей могли быть: сначала - народ; а позднее - императоры, о наказании которых, как обладателей государственной власти, не могло быть и речи3.
Положения эти могли измениться только с того времени, когда императорское право назначения на должность частично было передано высшим императорским сановникам, которые должны были сами подбирать и назначать себе подчиненных. С этого момента появился «ответственный избиратель» и сами императоры были заинтересованы в том, чтобы оградить себя от злоупотреблений в назначении на должности. В связи с этим могло быть обложено наказанием не только противозаконное получение, но и противозаконное назначение на должность. Однако большинство законов этого рода были изданы только Юстинианом (VI в. н.э.)4.
Следует также указать на имеющие место у римлян злоупотребления относительно способа достижения и отправления провинциальных магистратур. При помощи больших денежных сумм «недостойнейшие личности» занимали самые важные и значительные должности, после чего путем притеснений жителей провинций, они старались выручить обратно затраченный на получение места и часто занятый капитал.
Эти подкупы, притеснения и вымогательства, особенно усиливавшиеся начиная с седьмого столетия, вызвали целый ряд Leges repetundarum. Из них Lex Julia (Augusti) вошел в Юстинианов сборник законов. Он охватывает под именем Crimen repetundarum не только подкуп ( 224), но и всякое намеренное злоупотребление общественной службой, посредством которого достигалась должностными лицами какая-нибудь частная выгода, а именно служебное вымогательство. В качестве наказания выгоды, полученные посредством злоупотребления, изымались в двойном или в четверном размере, и чиновник увольнялся со службы1.
Однако, в течение следующих почти тысячи лет - в период средневековья, само понятие «коррупция» приобрело исключительно религиозное, каноническое значение - как обольщение, соблазн дьявола. Около 500 лет назад отцы инквизиции присущими ей методами способствовали быстрому завершению продолжавшейся более двух тысяч лет борьбе латинского языка с его греческими корнями, одним из следствий которого стала замена длительно использовавшегося термина «катализ» (от греч. katalysis - разрушение, разложение, уничтожение) на латинский «коррупция». Термин corruptibilitas стал означать бренность человека, подверженность человеческой личности разрушению, греховным соблазнам. Таким образом, коррупция в богословии католицизма стала проявлением греховности, ибо, по Апостолу Иоанну, «грех есть беззаконие»2. После первородного грехопадения коррумпированной, то есть растленной и греховной оказалась природа, в которой рождаются и живут люди. Наследственная греховная порча нередко рассматривалась как первопричина всех грехов3.
Современное понятие коррупции начало складываться на рубеже Нового времени с началом образования централизованных государств и ныне существующих национальных правовых систем. Важный импульс к осмыслению коррупции в нынешнем ее понимании дают труды Никколо Макиавелли. Так, коррупцию он сравнивал с болезнью, например чахоткой. Вначале ее трудно распознать, но легче лечить. Если же она запущена, то ее легко распознать, но излечить трудно. Так же и коррупция в делах государства. Если своевременно обнаружить зарождающийся недуг, что дано лишь мудрым правителям, то избавиться от него нетрудно, если же он запущен так, что всякому виден, то никакое снадобье уже не поможет4.
Становление чиновничье-бюрократического аппарата в России и первый опыт борьбы с коррупцией (XVI-XVII вв.)
Прежде чем перейти к рассмотрению вопроса о возникновении коррупционных правонарушений в России и характеристике правовых средств борьбы с этим негативным явлением, следует обратиться к анализу возникновении и развитии самого чиновничье-бюрократического аппарата, поскольку эти два понятия - чиновник и коррупция - неотделимы друг от друга.
Вообще существование «чиновничества» или «бюрократии»1 составляло, составляет и будет составлять необходимую принадлежность правительственного механизма в каждом государстве. Чиновники, как агенты правительственной власти, представляют всюду особую, значительную силу, уничтожение которой невозможно, и весь вопрос о значении чиновничества может сводиться только к соразмерности этого рода силы с действительными потребностями страны и финансовыми средствами, которыми можно вознаградить представителей администрации, а также к степени их влияния не только на дела администрации, но и на интересы всего народа1.
В связи с тем, что в древней Руси задачи управления ограничивались обеспечением лишь самых основных условий общежития, их простота и несложность обусловили отсутствие какой-либо системы, распределения правительственных задач между органами управления. Не было различия между центральными и местными органами, судебными и административными. Нередко правительственный орган являлся одновременно центральным и местным, судебным, военным, финансовым и т.д., одни и те же органы управляли частным княжеским хозяйством и в то же время выполняли какие-либо государственные функции2.
Так, центром управления являлся княжеский двор. Под «двором» прежде всего следует понимать комплекс княжеских слуг, «мужей» совета и слуг военных и невоенных, ведавших его хозяйством. Первое место в их иерархии занимали бояре. Из них наиболее приближенные к князю каждое утро являлись в княжеский двор и принимали участие в обсуждении дел.
За боярством в порядке той же служебной иерархии следовали тиуны, мечники, гриди, детские, отроки. Так, появление тиунов огнищных, иначе дворецких, тиунов конюших, стольников говорит о разделении дворцового управления по ведомствам. Эти же дворцовые должностные лица участвовали и в управлении страной, поскольку дворец был центром управления3.
Несмотря на то, что князь лично принимал участие во всех отраслях древнего управления (осуществлял судебные функции, предводительствовал войском, собирал дань), однако лично он не мог удовлетворить все потребности управления и суда в целом княжестве. Поэтому как в управлении, так и в суде князь заменял себя тиунами, управляющими от его лица. Тиунов, облеченных судебной властью, князь назначал по согласию с вечем, так как зачастую тиуны не оказывались на высоте положения в роли судей. Например, под старость Всеволода Ярославича «начата тивуне его грабити, людии продаяти (т.е. чинить людям тяготы продажами или судебными штрафами), сему неведущю у болезнех своих»4. Такие злоупотребления в суде со стороны тиунов имели свое следствие: «людем не доходити княже правды»5. Это означало, что народ избегал княжеского суда, и в этом случае правосудию в стране грозила гибель. Киевляне жаловались Игорю Ольговичу и его брату Святославу на тиунов князя Всеволода: «Ратша ны погуби Киев, а Тудор Вышегород», и потребовали от князя: «аще кому нас будет обида, то ты прави», в связи с чем князь дал присягу в том, что впредь не будет им никакого насилия и тиун будет назначен по их указанию.
К середине XIV в. начали формироваться определенные дворцовые ведомства, называемые «путями». Ведомство каждого «пути» состояло из разбросанных среди «черных» волостей в разных местах земель, угодий, сел, деревень и слобод, объединенных общим хозяйственным дворцовым управлением. Возглавлялись эти ведомства «путными боярами», в подчинении которых находились многочисленные княжеские ключники и посельские. Так, в договорной грамоте сыновей Ивана Калиты, относящейся к середине XIV в., упоминаются три дворцовых «пути» - сокольничий, конюший и ловчий2. Позже появились пути стольничий и чашничий. Дворецкий, казначей, чашник и другие бояре и слуги, стоявшие во главе дворцового хозяйства, а также игравшие большую роль в административном аппарате, являлись также и участниками феодального княжеского совета3.
Главным местным органом княжеского управления, а также должностным лицом был посадник. Политическое значение посадника определялось тем, что он являлся связующим элементом того города, где он сидел, с землею и с князем, которым был посажен. Из этого следует, что первой обязанностью посадника была охрана власти своего князя над вверенной ему областью, в силу чего посаднику принадлежала военная власть. Однако посаднику принадлежала и судебная власть (см. Псковская судная грамота, ст. 3), где они допускали злоупотребления своим служебным положением. Так, призванные в Ростовскую землю Ростиславичи «роздаяла беста посадничества руськым децькым; они же многу тяготу людем сим створиша продажами и вирами»4, т.е. судебными штрафами.
В качестве содержания должностные лица в свою пользу получали доход. Он заключался в уже вышеуказанных судебных пошлинах, а также «корме». Так, Русская Правда устанавливала размеры этих доходов в пользу некоторых должностных лиц. Например, вирник1 с простой виры (в 40 гривен) получал 8 гривен, а метельник - 12 векошь; отрок с продажи в 12 гривен получал 2 гривны 20 кун2.
Помимо этого, судьи и исполнительные при суде органы получали от местного населения необходимое продовольствие для пропитания, как их самих, так и их слуг и лошадей. Это был так называемый корм в натуре. Сначала размер корма определялся или на каждый день, или на неделю, количественно и качественно, или же потребностями человека и животных. Эти порядки также нашли отражение в Русской Правде. В ней указан следующий корм вирнику: «7 ведер солоду на неделю, а овен, или полоть, а в середу же сыр, а в пятницу такоже; а куров ему по двое на день; а хлебов 7 на неделю, а пшена семь уборков, а гороху також, а соли 7 голважень: то ти вирнику с отроком»3. В дальнейшем развитии системы кормления натуральная повинность была заменена денежной.
Следует сказать, что этот способ содержания должностных лиц, при всей своей первоначальной естественности, имел в своем дальнейшем развитии крайне невыгодные последствия. Должность, именно вследствие этого, получила вполне частный характер, так как на нее стали смотреть прежде всего как на доходную статью. Каждый чиновник смотрел на должность как на средство прокорма, пропитания и соразмерял все свои должностные действия с расчетом, какой за этим последует доход в его пользу4. Естественно, что при осуществлении своих должностных функций каждый чиновник стремился как можно больше обогатиться, тем более что система кормления, установленная в Древней Руси, этот порядок узаконивала.
В первом памятнике раннефеодального права - Русской Правде (относится к ХІ-ХІІ вв.), уже упомянутой нами, еще не содержится указаний на действия должностных лиц, которые подпадали бы под определение коррупционных. Статьи Русской Правды лишь упоминают княжеских слуг, которые являлись одновременно и должностными лицами, таких как огнищанин - старший дружинник, боярин - приближенный князя, тивунец - домоуправитель и др. Однако, как было показано выше, этот документ уже регулирует получение дохода некоторыми должностными лицами.
В Псковской судной грамоте (XIV в.) уже называется «тайный посул», т.е. взятка5. Статья 4 Псковской судной грамоты, устанавливая процедуру осуществления правосудия, и как принцип его отправления - коллегиальный характер (князь и посадник должны осуществлять правосудие вместе), отмечает, что судить они должны «по крестному целованию», по законам, по справедливости. Однако реальных гарантий от неправого суда грамота не дает, угрожая лишь наказанием на «втором пришествии». И в конце статьи взяточничество - тайный посул - только лишь осуждается. «...А тайных посулов не имати ни князю, ни посаднику». Однако никакого наказания за взимание тайного посула также не предусмотрено1.
Статья 48 Псковской судной грамоты уже говорит о взяточничестве как о составе преступления. В статье говорится о случаях, когда сторона в судебном процессе «дала посул» - взятку должностному лицу - волостелю. При этом волостель, видимо, вымогал взятку и отнял у человека одежду или коня. Если потерпевший в этом случае обращался в суд с иском, то волостель отвечал за свои действия как за грабеж2.
И, наконец статья 61 Грамоты провозглашает стабильность решений, принятых судебными органами. Если решение судебным органом было вынесено правильное, то оно не могло быть отменено князем и посадником («а князю и посаднику грамот правых не посужати...»). Тем самым статья, на наш взгляд, пресекала возможность дачи взятки за изменение судебного решения в пользу взяткодателя.
Реформы государственного строя и особенности формирования чиновничье-бюрократического аппарата
Во второй половине XVII - начале XVIII в. в социально-экономической, культурной и политической жизни России произошли большие перемены. При восшествии на престол в конце XVII в. великого реформатора государства Петра Алексеевича Романова (1689-1725 гг.) самодержавие с Боярской думой, приказами и воеводами заменяется абсолютной монархией - формой правления, когда монарху юридически принадлежит вся полнота государственной власти в стране. Его власть не ограничена каким-либо органом, он ни перед кем не отвечает и никому в своей деятельности не подконтролен.
Переход к абсолютизму был связан с перестройкой всего государственного механизма, всей системы государственных органов, так как система органов государственного управления предыдущего периода не отвечала интересам развивающегося абсолютизма в выполнении им экономических и политических задач. Поэтому возникла необходимость в проведении коренных реформ этих органов, которые проходили почти одновременно в центре и на местах. Таким образом, начало XVIII в. характеризуется упрочением бюрократии, «...как особого слоя лиц, специализировавшегося на управлении и поставленного в привилегированное положение перед народом»1.
Около 1700 г. была упразднена Боярская дума как высший орган власти, но совещания с боярами продолжались в так называемой Ближней канцелярии (упоминается с 1701 г.). Принимавшие участие в работе Ближней канцелярии лица получили название министров, а их Совет именовался конзилией (или консилией) министров. Количество членов конзилии колебалось от 8 до 14 человек. Советуясь с ними, монарх решал важнейшие государственные вопросы. Этот орган уже не имел аристократического характера, а был обычным бюрократическим органов, состоящим из чиновников, назначаемых и подчиненных непосредственно царю2.
Именным указом от 22 февраля 1711 г. «Об учреждении Правительствующего Сената и о бытии при оном разрядному столу вместо разрядного приказа, и по два комиссара из губерний»1 был учрежден Сенат как чрезвычайный и временный орган для управления государством в отсутствие царя. Однако вскоре Сенат приобрел характер постоянного органа государственного управления. Как указывал С.А. Петровский, Сенат сосредоточил в себе все функции государственной власти: законодательную, административную и судебную2 в пределах, дозволенных верховной властью царя. С этим мнением можно согласиться. В связи с образованием Сената прекратила свое существование Ближняя канцелярия или Консилия министров.
Вышеназванным указом устанавливался состав Сената из 9 назначенных царем сенаторов. Компетенция Сената была определена последующими указами. Наиболее полно права и обязанности Сената, его связь с нижестоящими органами и порядок ведения делопроизводства были изложены в именном указе 1718 года «О должности Сената»3.
Как следует из вышеизложенного, Сенат был коллегиальным органом. Эту отличительную черту всех реформ Петра I - коллегиальность - подчеркивал С.А. Петровский: «желание заменить единоличных лиц коллегиями»4.
После образования коллегий состав Сената значительно расширился, так как все президенты коллегий входили в Сенат. Но это положение вскоре показало свои отрицательные стороны. Президенты-сенаторы не смогли в достаточной степени хорошо выполнять свои обязанности в Сенате, будучи одновременно и руководителями коллегий. Президенты покрывали друг друга и стремились оправдать деятельность своих коллегий перед Сенатом5.
В связи с этим был издан именной указа от 12 января 1722 года «О обязанностях сенатских членов, о заседании президентов воинских коллегий, иностранной и бергколлегии в Сенате; о бытии при Сенате генерал и обер-прокурорам, рекетмей-стеру , экзекутору и герольдмейстеру , а в каждой коллегии кандидатов к оным местам, и о чинений при сем выборе и балотировании присяги по приложенной форме» в соответствии с которым все президенты коллегий были выведены из состава Сената за исключением президентов коллегий - Военной, Адмиралтейской, Иностранной и (временно) Берг-коллегии.
С образованием системы коллегий Сенат, сохраняя и усиливая руководство и контроль за всеми государственными учреждениями страны, постепенно терял функции непосредственного управления, а Именной указ от 27 апреля 1722 года «О должности Сената» лишил Сенат законодательной функции и превратил его в орган контроля и надзора.
Структура же Сената значительно усложнилась, появились новые должности. Так, с первых же дней работы Сената была учреждена Сенатская канцелярия во главе с обер-секретарем3. Царским указом от 5 марта 1711 года4 учреждался институт фискалов во главе с обер-фискалом Сената, а с 1723 года - генерал-фискалом. Фискалы должны были тайно проведывать и доносить о всех преступлениях, наносящих вред государству: нарушениях законов, казнокрадстве, взяточничестве и других.
В России была создана целая система фискалов. Наряду с обер-фискалом учреждались провинциал-фискалы с подчиненными им фискалами. Обязанности и права их были аналогичны обязанностям и правам обер-фискалов. Сенат должен объявлять о всех своих указах обер-фискалу5. Таким образом, Сенат осуществлял надзор за деятельностью государственного аппарата через разветвленную систему института фискалов. Задачи, структура и штаты фискалов устанавливались в указе 17 марта 1714 г.6. Этим же указом устанавливалась ответственность фискалов за ложные доносы. Они привлекались к такой же ответственности, к которой был бы привлечен ложно обвиненный. Фискалы учреждались при губернских правлениях, в провинциях, городах. Указ предписывал вербовать фискалов, «из каких чинов достойно, также из купечества»7.
Расправная палата, существовавшая ранее при Боярской думе, после ликвидации последней была в несколько видоизмененном виде восстановлена в 1712 году как судебный орган при Сенате. Расправная палата просуществовала до учреждения Юстиц-коллегии и надворных судов (1718 г.), должна была разбирать большинство судебных дел, за исключением наиболее важных. Судебные дела передавались ей Сенатом. О проведенной работе она обязана была докладывать Сенату. Палата должна была рассматривать все донесения фискалов и ежемесячно отчитываться перед Сенатом о разборе фискальных и других дел. Сенат предписывал все жалобы на решения губернаторов и судов первой инстанции рассматривать в Расправной палате1.
Для осуществления повседневной связи с губерниями при Сенате были учреждены должности комиссаров, по два от каждой губернии. Впоследствии комиссарам было вменено в обязанность наблюдать за исполнением губернскими властями правительственных распоряжений. 30 марта 1721 года2 должность комиссаров от губерний при Сенате была упразднена, вместо них вводились по одному комиссару в Петербурге и Москве для принятия из Сената, коллегий и канцелярий указов и рассылки их на места в губернии и провинции, а также для подачи в Сенат, коллегии и канцелярии присылаемых из губерний и провинций «доношений и ведомостей».
По указу от 13 мая 1720 года3 при Сенате учреждалась должность, в обязанность которой входило принимать жалобы на волокиту, неправосудие, неправильность решений коллегий и канцелярий и после расследования докладывать Сенату. Однако в законе не были названы ни наименование этой должности, ни лицо, которому поручалось ее исполнение. Лишь в наказе рекетмейстеру от 5 февраля 1722 года эта должность была названа генерал-рекетмейстер при Сенате с персональным указанием лица, исполняющего эту должность.
Организация чиновничье-бюрократического аппарата в XIX в. и дальнейшая его криминализация
В первые годы XIX в. государственный аппарат России подвергся реформированию. Некоторое время действовали вместе Сенат и непременный Совет, уступивший вскоре место Государственному Совету; коллегии и министерства с Комитетом министров. Однако уже в первое десятилетие некоторые из прежних органов были упразднены, а другие преобразованы. Таким образом, административную систему царского самодержавия составили: император, Государственный Совет, Сенат, Комитет министров, Собственная Его Императорского Величества Канцелярия, отдельные министерства и министерство двора, а также многочисленные временные комитеты1.
Государственный Совет был учрежден в 1810 году как законосовещательный орган при царе, «в коем все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и чрез него восходят к верховной императорской власти»2. В соответствии со статьей 23 Свода учреждений государственных предусматривалось двадцать две категории самых разнообразных вопросов, касающихся законодательства, финансов, внешних отношений, судебных и множества внутренних дел, которые входили в компетенцию Государственного Совета.
Государственный Совет был образован в составе 5 департаментов: законов, дел военных, гражданских и духовных дел, государственной экономии, наук, промышленности и торговли. Количество и значение департаментов не были строго постоянными: так в 1832 г. был учрежден департамент по делам царства Польского; с 1843 г., в связи с образованием Военного Совета, упало значение департамента военного.
Численный состав Государственного Совета не был строго определен: в отдельные годы он достигал 70-80 человек, а иногда (в 1832 г.) состоял всего из 40 человек4. Кроме лиц, назначаемых царем, в состав Государственного Совета входили члены по должности: министры и главнокомандующие отдельными частями, пользующиеся правами министров.
Члены Государственного Совета получали за свою деятельность вознаграждение. При Государственном Совете действовала Государственная канцелярия. Ее обязанности были обширны: она подготавливала дела, составляла выписки и доклады по делам, устанавливала очередность в их слушании, вела всю текущую переписку, отчетность и пр.
Канцелярия подразделялась на 4 отделения, во главе которых стояли статс-секретари; в штат отделений входили: помощники секретарей, обер-секретари, столоначальники, письмоводители, писцы, копиисты и т.д. Канцелярию возглавлял Государственный Секретарь, который имел право участвовать в заседаниях Комитета министров1. Так же при Государственном Совете действовали Особое присутствие для предварительного рассмотрения жалоб на определения сенатских департаментов и Государственная типография (при Государственной канцелярии).
Практическое значение Государственного Совета в решении общегосударственных вопросов было невелико. Его деятельность ограничивалась уже Манифестом 1810 года пунктом 3: «Никакой закон...не исходит из Совета и не может иметь своего свершения без утверждения Державной власти»2. Данное положение подтвердили и Основные законы в редакции 1842 года (ст. 50). Также закон не предоставил Государственному Совету и права законодательной инициативы.
Вся практика Государственного Совета, начиная со II четверти XIX в. шла в том направлении, что Совет постепенно загружался рассмотрением малозначительных административных дел и спорных судебных вопросов. Центр тяжести законосовещательной работы переносился в отдельные министерства и многочисленные комитеты, специально создаваемые для разработки тех или иных законопроектов3.
Разработанные таким образом и согласованные в ближайшем окружении царя, эти законопроекты поступали почти в решенном виде в Государственный Совет. Последний становился фактически лишь местом, где законопроекты облекались в предписанные законом формы.
Следующим высшим государственным органом был Сенат. Сенату было предоставлено право самому выработать проект указа о своих правах. Автором проекта явился сенатор П.В. Завадовский.
Указ о правах Сената был издан 8 сентября 1802 г. Сенат объявлялся верховным местом империи и наделялся большими правами:
1) власть Сената ограничивалась единственно императором; 2) Сенат был верховным местом империи по судебным делам, на его решения не было апелляции1;
3) все императорские указы, общие и частные, в обязательном порядке направлялись в Сенат и им распубликовывались; 4) указы самого Сената, по силе исполнения, приравнивались к императорским;
5) Сенату было дано так называемое «право представления», т.е. право входить с особым представлением к царю всякий раз, когда среди издаваемых законов будет обнаружен такой, исполнение которого затруднено неясностью, несоответствием с существующими нормами и пр.;
6) Сенату были предоставлены широкие финансовые полномочия, однако право установления новых налогов ему дано не было;
7) Сенат ведал вопросами высшей полиции в государстве, следил и обеспечивал общий порядок в стране; 8) Сенату было предоставлено право ревизии всех учреждений в государстве;
9) все коллегии, губернские и местные начальства были обязаны сноситься с Сенатом рапортами и донесениями;
10) Сенаторы за свои преступные деяния были подсудны суду самого Сената .
Сенат делился на 11 департаментов: первый, второй, третий, четвертый и Межевой находились в Петербурге; шестой, седьмой и восьмой - в Москве; девятый и десятый - в Варшаве. Каждый департамент имел свою компетенцию. Структура департаментов была различной: некоторые составляли одно присутствие, иные делились на отделения. Рабочим составом департамента считалось присутствие не менее трех сенаторов. Несколько департаментов составляли общее собрание Сената. Всего таких собраний было четыре: два находились в Петербурге и по одному в Москве и в Варшаве.
