Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Становление и развитие государственного финансового контроля в России (XVII - XVIII вв.) 25
1. Зарождение государственного финансового контроля 25
2. Формирование системы государственного финансового контроля в первой половине XVIII века 44
3. Правовое регулирование государственного финансового контроля во второй половине XVIII века 100
Глава II Правовые и организационные основы государственного финансового контроля в XIX веке 16
1. Государственный финансовый контроль по министерской реформе (1802-1811 гг.) 116
2. Государственный контроль и Министерств финансов - органы финансового контроля в 1811-50-х гг. XIX века 141
3. Правовое регулирование государственного финансового контроля в 60-90-е гг. XIX века 171
Заключение 189
Список использованных источников и литературы 195
- Зарождение государственного финансового контроля
- Формирование системы государственного финансового контроля в первой половине XVIII века
- Государственный финансовый контроль по министерской реформе (1802-1811 гг.)
- Государственный контроль и Министерств финансов - органы финансового контроля в 1811-50-х гг. XIX века
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Становление России как правового государства объективно требует соблюдения дисциплины и законности во всех сферах общественной жизни, в том числе в процессе формирования, распределения и использования денежных фондов государства. При этом именно государственный финансовый контроль обеспечивает выявление отступлений от заданных в этой области параметров и принятие соответствующих превентивных и корректирующих мер. От того, насколько эффективно будет использован его потенциал, в решающей степени зависит социально-политическое и экономическое развитие страны.
В настоящее время государственный финансовый контроль становится одним из основных средств реализации финансово-правовой политики, важнейшим рычагом финансового механизма. Вместе с тем многие вопросы относительно правового и организационного обеспечения данного института в теории и на практике не получили окончательного разрешения и по-прежнему приковывают внимание.
Во-первых, в условиях перехода к рыночным отношениям финансово-контрольные органы чаще всего возникали спонтанно и нередко на основе несовершенной правовой базы, к тому же они не были приведены в систему. Неслучайно поэтому на сегодняшний день в их работе отсутствует должная координация и слаженность, наблюдается явное и скрытое дублирование функций, параллелизм и, как следствие - недоработки, упущения и
1 В дореволюционный период ни в законодательстве, ни в научной литературе понятие «государственный финансовый контроль» не употреблялось, вместо него бытовал термин «государственный контроль», под которым понималась процедура проверки исполнения решения, принятого каким-либо органом, или наблюдение с целью проверки, а также само учреждение, ведавшее такой проверкой (См. подробнее: Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как правовой институт: основные этапы развития // Правоведение. 2000. №3. -С. 84-92.). И сегодня среди ученых нет единства в трактовке этого понятия. Нами под государственным финансовым контролем понимается деятельность уполномоченных на то органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений финансовой дисциплины, а также оценку эффективности и целесообразности решений, принимаемых в сфере управления финансами.
4 параллелизм и, как следствие - недоработки, упущения и многочисленные злоупотребления в сфере финансовой деятельности.
Во-вторых, по нашему мнению, не отвечает современным требованиям законодательство о государственном финансовом контроле. Анализ нормативных правовых актов, регламентирующих эту область общественных отношений, показывает, что, несмотря на большое количество и разнообразие, они зачастую отличаются нечеткостью и неопределенностью своих положений, наличием пробелов. Это в свою очередь не только не обеспечивает системность государственного финансового контроля, а, напротив, влечет нерациональное распределение полномочий между его субъектами.
И, наконец, в России не разработана соответствующая современным экономическим отношениям Концепция государственного финансового контроля, которая закрепляла бы методологические основы развития данного института и могла бы служить своего рода моделью на перспективу.
Следовательно, в Российской Федерации пока отсутствует единая, согласованно и эффективно действующая система государственного финансового контроля.
Учитывая, что процесс преодоления кризиса в какой-либо сфере всегда требует познания не только ее современного состояния, но и использование исторического опыта, представляется логичным ответы на некоторые вопросы, касающиеся правового и организационного обеспечения государственного финансового контроля, искать в историческом наследии России.
Историко-правовое исследование финансово-контрольной деятельности дает возможность выявить характерные особенности и сущностные признаки, степень подверженности ее содержания изменениям вследствие различных политических событий, социальных, экономических и иных факторов. Кроме того, использование при построении современной системы государственного финансового контроля и формировании ее правовой базы выработанных на протяжении многовековой российской истории принципов, форм и методов финан-
5 сового контроля позволит обеспечить его легитимность, целостность и эффективность.
Таким образом, исторический срез функционирования института государственного финансового контроля не утратил научного и практического интереса, а проблема его развития и совершенствования с учетом исторического опыта в последнее время приобрела особую актуальность.
Все вышеизложенное обусловило выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Хронологические рамки исследования включают период с XVII века (именно в это время происходило становление органов государственной власти, которым была присуща функция финансового контроля) и по 90-е гг. XIX века, когда было утверждено «Учреждение Государственного контроля»1 - кодифицированный нормативный правовой акт, в основном завершающий формирование правовой базы государственного финансового контроля в XIX веке.
Думается, исследуемый период функционирования института государственного финансового контроля условно можно разделить на несколько этапов.
Первый (вторая половина XVII века) включает в себя первоначальную стадию становления государственного финансового контроля как отдельной отрасли государственного управления, а также учреждение в этой сфере специализированного органа (Приказ Счетных дел).
Второй этап (первая половина XVIII века) отличается активной преобразовательной деятельностью в первой четверти XVIII века, централизацией государственного финансового контроля и формированием в связи с этим новых органов, основной или одной их основных функций которых было осуществление финансового контроля (Ближняя канцелярия, Сенат, фискалитет, Ревизион-и Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия), а также изменением их правового положения до реформ Екатерины II.
1 Высочайше утвержденное 28 апреля 1892 года «Учреждение Государственного контроля» // Свод Законов Российской империи. Т. I. Ч. II. - СПб., 1892.
Третий этап (вторая половина XVIII века) характеризуется перенесением основной тяжести контрольной деятельности на местный уровень - создание Казенных палат, а также преобразованием центральных органов государственного финансового контроля и внедрением в их деятельность принципа единоначалия.
Четвертый этап (первая половина XIX века) связан, во-первых, с проведением Александром I министерской реформы, которая оказала значительное влияние на развитие исследуемого института и, во-вторых, с оформлением правового статуса Государственного контроля и Министерства финансов как органов финансового контроля.
Пятый этап (начало 60-х - 90-е гг. XIX века) включает в себя период подготовки и проведения в России финансово-контрольной реформы (В.А. Татари-нов), а также процесс реализации новых начал государственного финансового контроля, изменение структуры и компетенции специализированного органа -Государственного контроля - вплоть до издания кодифицированного нормативного акта, закреплявшего его правовой статус.
Историография. Изучение проблемы поставило перед диссертантом ряд вопросов, находящихся на стыке теории и истории государства и права (формы государственной деятельности; функции государства; вопросы государственного контроля, правовой политики, механизма, форм и средств ее реализации и т.п.), истории России и государственных учреждений Российской империи (проблемы создания и становления органов государственного финансового контроля, их организации и соотношения с другими государственными институтами в определенные исторические периоды), административного и финансового права (вопросы управления в сфере финансов, функции финансов, компетенция и структура органов государственного финансового контроля и т.п.), экономических дисциплин (содержание финансового контроля, его формы и методы, методология и методика контрольных мероприятий и т.п.). В связи с этим в процессе подготовки диссертации было изучено значительное количество научных трудов в соответствии со следующей периодизацией:
а) дореволюционный период (XIX век - октябрь 1917 г.);
б) советский период (октябрь 1917 г. - конец 80-х гг. XX века);
в) современный период (конец 80-х гг. XX в. - по настоящее время).
Дореволюционная историография богата исследованиями, в которых освещались различные стороны финансовой политики самодержавия, анализировались вопросы бюджета, кредита, налогообложения и, в том числе, государственного финансового контроля. Среди них можно выделить несколько групп, в частности, монографии, учебные издания, публикации в периодике и юбилейные издания.
В рамках первой обозначим работы таких авторов, как И.И. Блех1, И.С. Блиох", Ф.И. Бочковский3, В.А. Сакович4 и Д.А. Толстой5, которые на достаточно высоком уровне, по нашему мнению, исследовали институт государственного финансового контроля России в историческом развитии.
Прежде всего, обращает на себя внимание скрупулезность в изучении данными авторами объекта исследования. Ценность этих трудов приближается к архивным источникам, поскольку они не только содержат обширный фактический материал об изменениях в правовом регулировании государственного финансового контроля в России, но и рассматривают причины внесения таких изменений, их восприятие обществом. В них излагаются также обстоятельства, оказавшие влияние в целом на развитие исследуемого института; рассматривается процесс разработки и реализации реформ в этой сфере, содержится их оценка на основе анализа архивных материалов, статистических сведений и правовых актов; в определенной мере проводится сравнительная характеристи-
' Блех И.И. Устройство финансового управления и контроля в России в их историческом развитии. - СПб., 1895. -211 с.
2 Блиох И.С. Финансы России XIX столетия. История - статистика. Т. 1-4. - СПб, 1882. Т. 1.
- 304 с.
3 Бочковский Ф.И Организация государственного контроля в России сравнительно с госу
дарствами Западной Европы. - СПб., 1895. - 118 с.
4 Сакович В.А. Государственный контроль в России, его история и современное устройство в
связи с изложением сметной системы кассового порядка и устройства государственной от
четности. Ч. 1.-СП6., 1897.-358 с; 4.2. 1898.-218 с.
5 Толстой Д.А. История финансовых учреждений России со времени основания государства
до кончины Екатерины II. - СПб., 1848. - 258 с.
8 ка правового статуса российских органов финансового контроля с аналогичными в зарубежных государствах. Однако, полагаем, этим исследованиям присущи и некоторые недостатки.
Так, в работе Д.А. Толстого, которую по праву можно признать первой попыткой исторического обзора развития финансовых институтов в России (в том числе финансового контроля) перечисляются финансовые учреждения с указанием продолжительности их существования, высказываются предположения о причинах их преобразования, но не анализируются их полномочия, направления деятельности, значение в процессе управления финансами.
В свою очередь И.И. Блех, исследуя органы государственного финансового контроля, дает по каждому из них краткую справку о времени существования и решаемых задачах, но не затрагивает вопросы практической деятельности, а также не определяет особенности правового статуса данных органов, их место и значение в системе государственного механизма. Кроме того, данная работа отличается фрагментарным изложением материала, что не дает целостного представления о становлении и развитии финансового контроля в России.
Из монографической литературы, которая имеет отношение не только к финансам и финансовой политике, но и к институту государственного финансового контроля, следует отметить издание И.С. Блиоха. Это фундаментальное исследование, которое включает в себя большое количество статистического материала, а также архивных данных. Рассматривая основные направления финансовой политики в XIX веке, автор достаточно глубоко раскрывает вопросы возникновения финансов с древнейших времен, анализирует деятельность отдельных органов финансового управления, в том числе обладающих контрольными полномочиями, влияние общественно-политической обстановки на изменение их организационных основ. Кроме того, учитывая, что в его работе затронуты проблемы налогообложения, функционирования основных денежных единиц, дефицита государственного бюджета, изыскания средств на его покрытие и т.д., возможно проследить их влияние на становление государственного финансового контроля в России. Ценность данного издания, на наш взгляд, со-
9 стоит в том, что ученым предпринята попытка изобразить целостную картину функционирования финансового контроля в системе государственного механизма. Но при этом следует отметить, что работа И.С. Блиоха имеет в большей степени экономическую направленность и не содержит анализа нормативно-правовой базы рассматриваемого института.
Несомненный интерес в исследовании государственного финансового контроля вызывает работа Ф.И. Бочковского, который рассмотрел его организацию в России сравнительно с государствами Западной Европы. Безусловно, в системах государственного финансового контроля различных стран есть много полезного, что можно было бы творчески использовать и в России. Автор констатирует, что различия между контрольными системами разных стран весьма существенны, и обусловлены они в первую очередь историческими условиями формирования государственной власти, формами государственного устройства и управления, конституционными традициями и т.п., поэтому брать за основу разработки зарубежных специалистов без критического анализа и учета российской специфики нецелесообразно.
Нельзя не отметить сочинение В.А. Саковича о становлении и развитии института государственного финансового контроля в России. В нем на основе анализа нормативных актов исследован правовой статус органов государственного финансового контроля с момента их создания и до конца XIX века, при этом особое внимание уделено финансово-контрольной реформе 60-х годов указанного столетия. Кроме того, автор весьма подробно рассмотрел непосредственно ревизионную деятельность, сметные и кассовые правила, провел сравнительный анализ финансового контроля России с аналогичными институтами в зарубежных государствах. Таким образом, в работе в комплексе затронуты организационные, правовые и экономические вопросы государственного финансового контроля.
В истории российского государства 60-е гг. XIX века - время перехода к новой экономической формации, начало формирования гражданского общества и трансформации государственно-правовых институтов. Этот переход был
10 оформлен комплексом преобразований, из которых наибольшее значение для развития института государственного финансового контроля имела финансово-контрольная реформа (В.А. Татаринов). Отметим, что в дореволюционный период имеется не так уж много монографических трудов, посвященных непосредственно ее исследованию.
Среди них назовем работу Н.В. Алышевского, который достаточно подробно рассмотрел существовавшую до и после указанной реформы систему государственного финансового контроля, акцентировав особое внимание на преобразованиях В.А. Татаринова. При этом автор не просто изложил содержание его проектов о введении в России единства кассы, устройстве в государстве единой, независимой от исполнительной власти, контролирующей инстанции, установлении приоритета предварительного финансового контроля и т.п., но и проанализировал предложения по преобразованию контрольного дела и их реализацию на практике1.
В 1872 году была опубликована книга А.А. Головачева, посвященная проводимым в 60-е гг. XIX века в России реформам. При этом автор, рассматривая вопросы финансово-контрольной реформы, назвал в качестве ее основного достоинства комплексность. Наряду с достаточно высокой оценкой проводимых в этой сфере преобразований, А.А. Головачев отмечал и недостатки, например, отсутствие четкого правового механизма для приведения в исполнение решений, принимаемых центральным органом финансового контроля - Государственным контролем2.
Далее, укажем также на труды В.А. Татаринова3, касающиеся устройства государственной отчетности и финансового контроля, составления и исполне-
1 Алышевский Н.В. В память В.А. Татаринова. О прошлом нынешнем устройстве
государственного контроля в России. - СПб., 1881. - 99 с.
2 Головачев А.А. Десять лет реформ. 1861-1871. - СПб., 1872.-326 с.
3 Татаринов В.А. Государственная отчетность в Австрии. - СПб, 1858. - 52 с;
Татаринов В.А. Государственная отчетность в Бельгии. - СПб., 1858. - 50 с;
Татаринов В.А. Государственная отчетность в Пруссии. - СПб, 1858. - 72 с;
Татаринов В.А. Государственная отчетность во Франции. - СПб, 1858. - 96 с.
Татаринов В.А. Общий сравнительный обзор систем государственной отчетности
во Франции, Бельгии, Австрии, Пруссии. - СПб., 1858. - 57 с.
11 ния смет, организации контрольных органов в Австрии, Бельгии, Пруссии и Франции. В первую очередь эти издания представляют ценность для изучения западноевропейских финансовых систем, но в то же время они позволяют глубже понять замысел проводимой в 60-х гг. XIX века финансово-контрольной реформы в России. Автор наряду с тем, что достаточно подробно изучил опыт организации управления финансами в зарубежных странах (в частности, контрольно-ревизионного дела), еще и критически проанализировал в этой сфере законодательство и практику данных государств, выявляя достоинства и возможности их применения в России в процессе проведения реформ. Следует отметить, что В.А. Татаринов был одним из первых, кто с такой тщательностью и глубиной исследовал финансово-контрольные системы зарубежных стран.
Определенные аспекты государственного финансового контроля изложены в таких работах, как, например: А. Вицын «Краткий очерк управления в России от Петра Великого до издания общего учреждения министерств»1, А.Д. Билимович «Министерство финансов 1802-1902. Исторический очерк»2. Назовем также издания В.Н. Бондаренко3, М.В. Клочкова4, П.Н. Милюкова , в которых содержится анализ организации и деятельности органов финансового контроля в периоды правления отдельных монархов.
Учитывая, что контроль - это деятельность уполномоченных органов государственной власти, необходимая информация по исследуемой теме получена из работ по истории русского права, государственному и административному праву (отнесены ко второй группе дореволюционных изданий) следующих авторов: И.Е. Андреевский6, М.Ф. Владимирский-
1 Вицын А. Краткий очерк управления в России от Петра Великого до издания Общего учре
ждения министерств. - Казань: Типогр. губерн. управления, 1855. - 298 с.
2 Бшпшович А.Д. Министерство финансов 1802-1902. Исторический очерк. - Киев, 1903. -
106 с.
3 Бондаренко В.Н. Очерки финансовой политики Кабинета министров Анны Иоанновны. -
М., 1913.-390 с
4 Клочков М.В. Очерки Правительственной деятельности времени Павла І.-Пг., 1916.-631 с.
5 Милюков П.Н. Государственное хозяйство России в I четверти и реформа Петра Великого. -
СПб., 1905. - 678 с; Милюков П.Н. Очерки по истории русской культуры. I часть. 3-е изд.
(Население, экономика, государственный и сословный строй). - СПб., 1898. - 228 с.
6 Андреевский И.Е- Русское государственное право. - СПб.- М., 1866. - 496 с.
12 Буданов1, А.Д. Градовский2, Н.М. Коркунов3, В.Н. Латкин4, В.В. Ивановский5 и др., которые, анализируя положения законодательства, рассматривают в основном теоретические вопросы правового положения органов финансового контроля. Значение этих трудов заключается в том, что содержащийся в них материал дает возможность рассмотреть деятельность указанных органов во взаимосвязи с другими государственными органами Российской империи, оценить место финансового контроля в государственном механизме и его роль в обеспечении законности в сфере управления финансами.
Обратим внимание на то, что в правовой науке дореволюционного периода (XIX - начало XX вв.) государственный финансовый контроль рассматривался преимущественно как институт финансового права, поэтому определенную ценность для разработки рассматриваемой темы представили учебные издания по финансовому праву, например, В.А. Лебедева6, СИ. Иловайского7, И.Х. Озерова , И.Т. Тарасова9, И.И. Янжула10 и др., позволившие с наибольшей полнотой исследовать содержание финансового контроля как важной составляющей финансовой деятельности государства.
К сожалению, публикации в периодической печати, касающиеся правовых и организационных основ государственного финансового контроля и составляющие третью группу дореволюционных изданий, немногочисленны.
Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Репринтное издание. - Ростов-на-Дону, 1995. - 640 с.
2 Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т.2. - СПб., 1887. - 284 с.
3 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. - СПб., 1893. - 417 с.
4 Латкин В.Н. Учебник истории русского права периода империи (XVIII и XIX столетия).
2-е. изд. - СПб., 1899. - 644 с.
5 Ивановский В.В. Учебник административного права. 4-е. изд-е. - Казань, 1911. - 516 с.
6 Лебедев В.А. Финансовое право: Лекции. Т. 1-2. - СПб., 1889-1893.
7 Иловайский СИ. Учебник финансового права. - Одесса, 1912. - 385 с.
8 Озеров И.Х. Основы финансовой науки. Вып. 1-2. - М., 1909-1910.
9 Тарасов И.Т. Очерк науки финансового права. Конспект лекций. - Ярославль, 1883. -
213 с.
10 Янжул И.И. Финансовое право. - М, 1889. - 728 с.
Среди таковых назовем работы М. Кремяновского1, А. Куломзина2 и Д. Львова3.
Так, статья М. Кремяновского посвящена становлению и развитию Государственного контроля как основного (с начала XIX века) органа, обладавшего надведомственными контрольными полномочиями в области финансовой деятельности государства. В ней излагаются не только изменения, вносимые в законодательство о финансовом контроле на протяжении ста лет, но и мнения практиков по вопросам организации и функционирования указанного органа, а также дается оценка всех преобразований и нововведений. Публикация А. Куломзина дополняет имеющийся материал по финансовому управлению и, в частности, финансовому контролю при Екатерине II. В свою очередь в работах Д. Львова содержится подробный анализ результатов финансово-контрольной реформы 60-х гг. XIX века.
Своеобразной разновидностью исследовательской литературы по истории государственных учреждений дореволюционной России, выделенной нами в самостоятельную группу, являются юбилейные издания. Наряду с тем, что они содержат обширные статистические данные, и в них дается оценка института финансового контроля с позиций конкретных исторических условий, необходимо отметить, что в определенных случаях в изложении материала наблюдается некоторая непоследовательность и тенденциозность.
Сборник «Министерство финансов. 1802-1902»4 был издан по инициативе министра финансов СЮ. Витте. В нем дается краткий очерк развития финансовых учреждений до 8 сентября 1802 года, а затем указываются основные мероприятия по формированию структуры министерства, деятельности министров,
1 Кремяновский ММ. Государственный контроль в России за сто лет // Вестник Европы.
1915. №7. - С. 113-142; №8 - С. 135-158.
2 Куломзиц А. Финансовое управление в царствование Екатерины II // Юридический вестник.
1869. №2-3.-С. 17-28.
3 Львов Д. М. Двадцатипятилетие преобразованного Государственного контроля // Счетовод
ство. 1889. №7. - С. 10-38; Львов Д.М. Очерк развития кассовых и контрольных учрежде
ний в России за истекшее 25-летие // Счетоводство. 1889. №18. - С. 2-54.
4 Министерство финансов. 1802-1902. Ч. 1- СПб., Экспед. загот. государственных бумаг,
1902.-639 с.
14 направлениях проводимой им финансовой политики и т.д. При этом история функционирования министерства подразделяется на этапы, соответствующие периодам царствования императоров и времени нахождения у власти отдельных министров, и характеризуется в зависимости от личных качеств монарха или главы министерства.
Аналогичным образом был составлен сборник «Государственный контроль. 1811-1911» , который включил в себя исторический обзор первых контрольных учреждений, детальный анализ Манифеста от 28 января 1811 года и далее подробное исследование всех этапов развития Государственного контроля (организационно-правовые основы функционирования, права и обязанности, проекты реформ, сами преобразования, деятельность контролеров).
Научный интерес представляет также «История Правительствующего Сената» - пятитомное издание, вышедшее в 1911 году2. В нем рассматривается правовое положение Сената на протяжении всего периода его существования, при этом отмечается, что на первых этапах своей деятельности - это был один из центральных органов, наделенных полномочиями в области финансового контроля.
Анализ дореволюционной историографии дает возможность констатировать, что она имела несомненные достижения для изучения государственного финансового контроля. Опираясь на воспоминания очевидцев, статистические данные и собственные наблюдения, дореволюционные авторы исследовали процесс учреждения института государственного финансового контроля, проследили историческое его развитие, рассмотрели вопросы подготовки проектов реформирования органов финансового контроля, изложили хронологию реализации мероприятий финансово-контрольной реформы 60-х гг. XIX столетия. Было введено в оборот большое количество источников, поставлен вопрос о значении рассматриваемого института. Однако тенденциозность, фрагментар-
1 Государственный контроль 1811 - 1911.-СПб., 1911. - 358 с.
2 История Правительствующего Сената за двести лет (1711-1911). В 5-ти тт. - СПб., 1911. -
722 с, 806 с, 712 с, 529 с, 224 с.
15 ное использование материалов и описательный характер работ, субъективный в отдельных случаях подход к оценке исторических фактов, а также погрешности в методологии не позволяют в полной мере уяснить процесс становления и развития государственного финансового контроля России в XVII-XIX вв.
Второй период в историографии института государственного финансового контроля относится к советскому времени. На данном этапе в исторической и юридической науке вопросы о закономерностях возникновения и развития института государственного финансового контроля получили дальнейшую разработку. Особо выделим работы Ф. Белявского1, А.И. Коняева2 и Н.Н. Анано-ва , которые посвящены историческому анализу организационных и правовых основ государственного финансового контроля в России.
Так, Ф. Белявский поэтапно проследил становление органов финансового контроля, но при этом, нельзя не отметить то, что он оставил без внимания вопросы наличия или отсутствия преемственности в регламентации финансово-контрольной деятельности до и после проведения соответствующих реформ.
А.И. Коняев, исследуя институт государственного финансового контроля на протяжении более чем трехсотлетнего периода его существования, достаточно подробно проанализировал исторические условия, в которых происходило его развитие. Ценность данной работы заключается в том, что автором за основу взяты архивные материалы.
В свою очередь статья Н.Н. Ананова содержит критический анализ форм и методов ревизионной деятельности Государственного контроля с 1836 года (после принятия «Образования Государственного контроля») и до 1917 года.
Всесторонний анализ содержания государственного финансового контроля, а также проблем организации его системы провели З.П. Евзлин и
1 Белявский Ф Исторический очерк развития государственного контроля в России. - М.,
1919.-61 с.
2 Коняев А.И. Финансовый контроль в дореволюционной России. Очерки истории. - М.:
Госфиниздат, 1959.- 164 с.
3 Ананов Н.Н. Государственный контроль в царской России// Вестник государственного кон
троля. 1940. №1.- С. 47-50.
4 Евзлин З.П- Бюджетный контроль и государственная отчетность. - Л., 1927. - 171 с.
Э.Э. Понтович (необходимо уточнить, что большинство работ, изданных после Октябрьской революции 1917 года, подвергали жесткой критике «царский контроль», в основном, по идеологическим соображениям).
В работе В.М. Митрофанова «Государственный финансовый контроль в дореволюционной России (1811-1917 гг.)»2 рассматривается деятельность Государственного контроля со времени его создания и до ликвидации в 1917 году. Позитивно оцениваем использование автором обширного статистического материала, подробное исследование предварительного и фактического финансового контроля, а также особенностей функционирования данного органа в различных сферах экономики (частные акционерные и монополистические общества, железнодорожное хозяйства, казенные горные заводы, государственный бюджет, государственные банки). Однако, исходя из экономической направленности работы, В.М. Митрофанов не уделил достаточного внимания анализу особенностей правового статуса Государственного контроля, его положения в системе государственного механизма.
Определенный интерес представляет монография СМ. Троицкого , рассматривавшего вопросы финансовой политики русского абсолютизма XVIII века и в рамках данной темы затронувшего некоторые аспекты государственного финансового контроля того периода.
Важными, на наш взгляд, для исследования государственного финансового контроля представляются работы, посвященные истории государственных учреждений России. Наиболее значимые труды, касающиеся вопросов становления и развития государственного финансового контроля в дореволюционный период в контексте освещения других тем, принадлежат перу Б.В. Виленского ,
1 Понтович Э.Э. Казна и контроль. - М., 1927. - 135 с.
2 Митрофанов В.М. Государственный финансовый контроль в дореволюционной России
(1811-1917 гг.). Дисс... канд. экон. наук. - М., 1961. - 347 с.
3 Троицкий СМ. Финансовая политика русского абсолютизма в XVIII веке. - М., 1966. -
275 с. (См. также, Троицкий СМ. Россия в XVIII веке. Сборник статей и публикаций. -
М.:1982.-255с.)
4 Вилепский Б.В. Подготовка судебной реформы 20 ноября 1864 г. в России. - Саратов: Изд.
Саратовского университета, 1963. - 148 с.
17 Н.А. Емельяновой1, Н.П. Ерошкина2, Л.Г. Захарова3, СМ. Казанцева4, А.И. Парусова5, М.М. Сафонова6 и др.
Таким образом, в советской историографии интерес к вопросам государственного финансового контроля повысился, значительно расширилась источ-никовая база и проблематика исследований. Но очевидное и официальное преобладание классового подхода в оценке деятельности дореволюционного государственного аппарата приводило к нарушению принципа объективности изложения материала.
Современный период историографии государственного финансового контроля дореволюционной России также отмечен рядом научных работ. С началом социально-экономического и политического обновления в нашей стране, требующего связанности всех ветвей власти правом, исследователи вновь обратились к историческому опыту реформирования важнейших государственно-правовых институтов.
7 R
В этом плане уделяется внимание работам Д.В. Балакина , Л.П. Марией ,
Емельянова И.А. Высшие органы государственной власти и управления России в дореформенный период. - Казань: Изд-во Казанского ун-та, 1962. - 46 с 1 Ерошкин Н.П. Основные тенденции развития высшей государственности феодально-крепостнической России I половины XIX в. Дисс ...докт. ист. наук. - М., 1973. - 518 с; Ерошкин Н.П. История Государственных учреждений дореволюционной России. - М., 1983.-352 с.
3 Захарова Л.Г. Самодержавие и реформы в России. 1861-1874 (к вопросу о выборе пути раз
вития). // Великие реформы в России. 1856-1874. Сб. ст. / под ред. Л.Г. Захаровой, Б. Экло-
фа, Дж. Бушнелла. - М, 1992. - С. 24-43; Захарова Л.Г. Самодержавие, бюрократия и ре
формы 60-х годов XIX в. в России. // Вопросы истории. 1989. № 10. - С. 3-24.
4 Казанцев СМ. Реформы высших и центральных государственных органов Российской им
перии в начале XIX века. Дисс... канд. юрид. наук. - Л., 1981. - 186 с; Казанцев СМ. Ма
нифест 8 сентября 1802 г. об учреждении министерств в России. // Вестник ЛГУ серия Ис
тория КПСС, научный коммунизм, философия, право. Выпуск 3. - 1985. - №20. - С. 73-80.
5 Парусов А.И. Административные реформы в России в четверти века в связи с экономиче
ской и социально-политической обстановкой. Дисс. докт. ист. наук. - М., 1965.
6 Сафонов М.М. Самодержавие и борьба вокруг государственных реформ в первые годы XIX
века. Дисс... канд. ист. наук. -Л., 1975. - 198 с.
7 Балакин Д.В. Финансовый аппарат России в конце XVII - перв. пол. XVIII в.: (Организаци
онно-правовое устройства). - М., 1998. - 250 с.
Марией Л.П. Финансовая политика России в первой четверти XIX века. Дисс... канд. ист. наук.-М., 1999.-189 с.
18 Н.В. Платоновой , Ю.В. Сорокиной2, А.А. Ялбулганова3 и др., значение которых состоит в том, что в них с позиций современной науки рассматривается становление и развитие организационно-правовых основ финансовой деятельности государства.
Среди исследований различных аспектов организации и осуществления государственного (в том числе и финансового) контроля в России в настоящее время следует назвать публикации Л.В. Акопова, И.А. Белобжецкого, В.П. Беляева, Е.Ю. Грачевой, Ю.А. Данилевского, Н.П. Ефимовой, Н.А. Ковалевой, Е.А. Корсакова, А.В. Крикунова, Л.Д. Кузнецова, Е.А. Маштаковой, С.Н. Назарова, Л.Н. Овсянникова, В.Г. Панскова, Н.Д, Погосяна, В.М. Родионовой, А.Д. Соменкова, И.В. Хаменушко, А.В. Филиппова, В.И. Шлейникова, СО. Шохина и др.
Одновременно диссертантом были изучены труды признанных специалистов в области теории государства и права - С.С. Алексеева, М.И. Байтина, В.М. Горшенева, Н.И. Матузова, А.В. Малько, B.C. Нерсесянца, И.Н. Сенякина, В.Н. Синюкова, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной и др.; истории государства и права - Н.В. Акчуриной, И.А. Исаева, Ю.М. Понихидина, Ю.П. Титова, О.И. Чистякова и др.; административного права - Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, В.М. Манохина, И.В. Пановой, Л.Л. Попова, Ю.Н. Старилова и др.; финансового права - Л.А. Вороновой, О.Н. Горбуновой, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, С.Г. Пепеляева, М.И. Писко-тина, Е.А. Ровинского, Б.М. Сабанти, С.Д. Цыпкина, Н.И. Химичевой и др.
1 Платонова Н.В. Государственный контроль (фискалитет) в России и русское общество в
первой четверти XVIII века. Дисс... канд. ист. наук. - М., 2000. - 220 с.
2 Сорокина Ю.В. Финансовое управление и правовое регулирование финансовых отношений
в России в XVIII - нач. XX вв. - Воронеж, 2001. - 208 с.
3 Ялбулганов АЛ. Организационно-правовые основы финансового контроля в Российской
Армии (XIX - нач. XX в.). Дисс...- докт.юрид.наук. - М., 1999. - 523 с.
Кроме того, при написании работы автором использовались материалы, почерпнутые в трудах зарубежных исследователей реформ государственного аппарата Российской империи, в частности X. Баггера1, А.К. Шторха2.
Подводя итог историографическому обзору по теме диссертации, подчеркнем, что проблема становления и развития государственного финансового контроля, несомненно, привлекала внимание отечественных и зарубежных исследователей. В исторической и юридической науке достигнуты определенные успехи в изучении отдельных аспектов деятельности дореволюционных органов финансового контроля. Вместе с тем многие вопросы, полагаем, до сих пор остаются разработанными недостаточно. В частности, отсутствует комплексное историко-правовое исследование государственного финансового контроля в Российской империи на протяжении трехсотлетнего периода его функционирования, в полной мере не проанализирована нормативная база данного института, складывавшаяся в конкретных исторических условиях, а также не выявлены тенденции и закономерности его развития, применение которых возможно на современном этапе. Поэтому существует реальная необходимость дальнейшей научной разработки этой проблемы.
Источниковая база. Учитывая, что государственные учреждения XVIII и особенно XIX - начала XX веков имеют значительную нормативную базу, работа базируется на широком круге источников, которые условно можно разделить на группы, имеющие специфические черты и особенности.
В первую включены нормативные правовые акты как учредительные (устанавливающие или изменяющие правовой статус государственного органа), так и акты управления (закрепляющие содержание конкретного управленческого действия). Основная часть нормативного материала, относящегося к предмету исследования, сосредоточена в Полном собрании законов Российской империи (три издания его охватывают законодательные акты с 1649 по 1913 год, на-
1 Баггер X. Реформы Петра Великого. Обзор исследований. Пер. с дат. В.Е. Возгрина. - М.:
Прогресс, 1985.-199 с.
2 Шторх А.К. Летописи царствования Екатерины II самодержицы Всероссийской. Пер. с нем.
Ч. 1.-СП6., 1801.-376 с.
20 считывают 133 тома и включают более 133 тыс. законодательных актов, подавляющее большинство которых относится к организации и деятельности государственных учреждений). Также были использованы «Свод законов Российской империи», «Собрания узаконений и распоряжений», издаваемые Сенатом с 1863 по 1917 гг., и др.
Вторую группу источников составили ведомственные материалы, содержащие фактические и статистические данные. К наиболее важным отнесены «Отчеты Государственного контроля по исполнению государственной росписи и финансовых смет», публиковавшиеся ежегодно и содержавшие самую обширную бюджетную статистику; «Всеподданнейшие доклады Государственного контролера о развитии и деятельности Государственного контроля», более полно отражавшие реальное положение дел в системе государственных финансов и содержавшие анализ экономического положения страны за текущий год, а также различные приложения к «Отчетам...» с подробной информацией по определенным вопросам. Особую ценность для изучения правового регулирования государственного финансового контроля в историческом развитии представляет собой «Всеподданнейший доклад Государственного контролера о развитии и деятельности Государственного контроля с 1855 по 1880 г.».
Изучен также ряд документов, характеризующих организацию и деятельность дореволюционных органов государственного финансового контроля России, которые хранятся в центральных государственных архивах Российской Федерации - Российском государственном архиве древних актов в городе Москве (РГАДА), Российском государственном историческом архиве в Санкт-Петербурге (РГИА). При этом более представительную базу хранения по теме диссертационного исследования представляют документы и материалы РГИА, а именно: фонд 576 «Государственный контроль», фонд 560 «Общая канцелярия Министра финансов», фонд 563 «Комитет финансов», фонд 565 «Департамент Государственного казначейства» и т.п. Определенный интерес вызывают личный фонд П.Д. Кисилева (ф. 958), К.П. Победоносцева (ф. 1574), бумаги М.М. Сперанского (ф. 1251).
Ценную информацию об органах государственного финансового контроля Российской империи дали публикации документальных материалов, осуществляемые различными научными учреждениями, в том числе Академией наук СССР . Их значимость определяется тем, что в них включены не только тексты законодательных актов, регулирующих конкретные сферы государственной деятельности, но и приведены их редакции, проекты, а также комментарии и иные сведения, позволяющие оценить роль этих узаконений в связи с общественной и политической обстановкой в стране, проследить процесс зарождения и реализации правовой идеи.
Объектом исследования выступают историко-правовые аспекты учреждения, становления и развития института государственного финансового контроля в России (XVII -конец XIX веков).
Цель диссертационного исследования - комплексное и в то же время детальное изучение вопросов создания, организации, компетенции и основных направлений деятельности органов государственного финансового контроля, а также эволюции правового обеспечения данного института на протяжении трехсотлетнего периода его существования.
Исходя из поставленной цели, в работе предполагается решение следующих задач:
анализ деятельности органов, обладавших контрольными полномочиями в финансовой сфере до создания специализированного органа финансового контроля;
исследование правовых и организационных основ системы государственного финансового контроля в определенный хронологический период;
изучение эволюции правового регулирования деятельности органов, основной функцией которых было осуществление финансового контроля;
Воскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I. / Под ред. Б.И. Сыромятникова. Т. 1. Редакции и проекты законов, заметки, доклады, доношения, челобитья и иностранные источники. - М.-Л.: АН СССР, 1945. - 602 с.
выявление подверженности трансформациям содержания контрольной деятельности вследствие различных политических, социальных и экономических факторов;
установление места органов, осуществлявших финансовый контроль, в государственном механизме;
обобщение недостатков в правовом обеспечении и организации финансово-контрольной деятельности;
выявление признаков изучаемого института, имеющих значение на современном этапе;
обоснование перспектив и направлений развития государственного финансового контроля в России, формирование комплекса предложений, направленных на устранение возникших в современном законодательстве коллизий и пробелов, влияющих на эффективность государственного финансового контроля.
Учитывая сложность и многогранность исследуемой проблемы, мы не стремились к рассмотрению всех ее аспектов, ограничившись, на наш взгляд, наиболее важными, имеющими, теоретическое и практическое значение для современной государственности.
Методологическая основа исследования. При подготовке диссертации использовался диалектический метод, который в сочетании с принципами историзма и всестороннего и объективного рассмотрения позволил изучить объект исследования во всем его многообразии и динамике, т.е. проанализировать процесс становления и развития государственного финансового контроля, его правовые и организационные основы в конкретных исторических условиях. При этом диссертант исходит из органической связи истории и современности, а принцип историзма понимается им как объективный отбор фактов, анализ исторических событий и их последствий на фоне изучения глубинных тенденций, преобладающих в исследуемый период.
Кроме того, для достижения поставленных в диссертационном исследовании цели и задач применялись такие методы научного познания, как анализ,
23 синтез, абстрагирование с применением комплексного и функционального подходов, логический, формально-юридический, историко-сравнительный, социологический, сравнительно-правовой, статистический, системно-структурный и т.п., что дало возможность проанализировать взаимодействие различных уровней системы государственного финансового контроля, установить характерные особенности деятельности финансово-контрольных органов и выявить объективные и субъективные факторы, оказавшие влияние на процесс изменения их структуры и компетенции, на их соотношение с другими государственными институтами.
При этом используемые в единстве исторический и сравнительно-правовой подходы позволили отвлечься от единичных и второстепенных черт изучаемых объектов и пространственно-временных различий между ними с целью выявления основополагающих, длительно действующих признаков исследуемого явления.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем впервые с позиций современных требований историко-юридической науки предпринята попытка анализа проблем организации и правового регулирования деятельности финансово-контрольных органов в Российской империи, становления и развития системы государственного финансового контроля как непрерывного и целостного процесса, нашедшего свое выражение в законотворчестве.
В работе по-новому и в комплексе рассматривается целый ряд вопросов, связанных со становлением в дореволюционной России института государственного финансового контроля, определением тенденций его развития, выявлением проблем в его правовом обеспечении, исследованием факторов, учет которых необходим при построении и функционировании системы государственного финансового контроля на современном этапе.
Научная новизна наглядно демонстрируется анализом большого количества нормативных правовых актов и некоторых архивных материалов, ранее не вводимых в научный оборот.
24 Теоретическая и практическая ценность выводов и предложений,
сформулированных в диссертации, состоит в том, что они могут быть использованы:
при разработке и совершенствовании законодательства, регламентирующего вопросы государственного финансового контроля;
в процессе построения современной системы государственного финансового контроля;
в правоприменительной практике органов государственного финансового контроля;
в учебном процессе при преподавании истории государства и права, теории государства и права, финансового права и других учебных курсов;
в научно-исследовательской работе (в качестве базы для смежных исследований по истории государственных органов дореволюционной России, при разработке методических пособий и создании обобщающих трудов).
Апробация результатов исследования. Работа выполнена и обсуждена на кафедре теории и истории государства и права юридического факультета Белгородского университета потребительской кооперации.
Отдельные выводы и основные положения диссертационного исследования изложены в научных публикациях и выступлениях на научно-практических конференциях.
Материалы диссертации используются автором при проведении лекционных и семинарских занятий по курсам «Финансовое право», «Налоговое право», подготовке учебно-методических пособий по указанным дисциплинам и в организации научной работы студентов.
Структура работы подчинена логике исследования и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
Зарождение государственного финансового контроля
Как известно, необходимость в правовом регулировании общественных отношений возникла с момента организации государства как системы управления делами общества, образования тех классов и групп, которые в силу развития общественных отношений приняли на себя это управление. В свою очередь в связи с определенной регламентацией общественной жизни появилась потребность проверять, как исполняются и в каком совершенствовании нуждаются устанавливаемые государством предписания, то есть в контроле. Таким образом, контроль изначально выступил в качестве правовой формы осуществления функций государства , поэтому его формирование и развитие обоснованно связывается со становлением и развитием государства . Причем, заметим, в каждой отдельной стране на различных исторических этапах государственный контроль имел свои специфические черты, осуществлялся по разным направлениям с применением своеобразных методов в зависимости от существующей формы правления, государственного устройства и политического режима и обусловливался организацией государственного управления и задачами, стоящими перед ним.
Исторически институт государственного контроля сложился преимущественно в виде финансового уже в Древней Греции и в Древнем Риме . В Спарте управление казной государства, по законам Ликурга, находилось в ведении специальных должностных лиц (геронтов), в свою очередь для контролирования их деятельности назначались эфоры. В Афинах финансовое управление осуществлялось по двум направлениям: первое - сбор доходов и обеспечение их хранения, а второе - отчетность и контроль.
В период Римской империи высший государственный контроль (в том числе финансовый), состоящий в проверке отчетов лиц, которые заведовали казной, а также правителей провинций, принадлежал императору. Кроме того, учреждались специальные чиновники — прокураторы фиска, которые находились в каждой провинции и наблюдали за правильностью поступлений доходов в государственную казну, то есть непосредственно осуществляли финансовый контроль. При выявлении ими каких-либо нарушений интересы государственной казны в судах представляли адвокаты фиска. Как утверждает Н.В. Платонова, с упадком Римской империи выработанные формы контроля не исчезли, сохранились и нашли свое продолжение вплоть до наших дней в государственных системах различных стран, в том числе в России.
По мнению отдельных специалистов, «система государственного устройства, управления и контроля насчитывает более чем тысячелетнюю историю»1. А. Андрухович говорит о ней как о системе счетоводства и контроля, восходящей своими корнями к Древней Руси2. Думается, более правильно утверждение А. Тарасова, в соответствии с которым «говорить о первых этапах можно только как об этапах зарождения и первых шагах формирования и развития госу-дарственного контроля, а не как о сложившейся системе» . Отмечая, что на Руси становление органов управления началось в ходе первых административных и правовых реформ, проводимых княжеской администрацией, А. Тарасов выделяет в качестве исторического периода XI-XIV вв. (первый этап - истоки зарождения государственного контроля)4. Полагаем, автор прав, но при этом необходимо иметь в виду, что в тот период финансовое управление сливалось с общим, не было создано ни одного специализированного (финансового или контрольного) органа. Потому не представляется возможным говорить о государственном финансовом контроле как об отдельном направлении деятельности в сфере управления.
Н.В. Платонова считает, что в России государственный контроль зарождается с образованием централизованного государства. Однако только с XVII века «государственный контроль начинает себя проявлять, главным образом, в виде финансового контроля»5. Представляется, что отсутствие специального органа, осуществляющего только контрольные функции в сфере финансов, не дает оснований для вывода, что до указанного периода финансовый контроль никак себя не проявлял. Нам более близка концепция, в соответствии с которой большинство существовавших в XV - XVII веках в российском государстве приказов (практически все) в той или иной мере наделялись функцией финансового управления1, а, следовательно, и в какой-то степени финансового контроля. Поэтому, на наш взгляд, о зарождении финансового контроля в России и начале его формирования как отдельного института в рамках государственного механизма следует вести речь с появления первых приказов. В связи с этим в целях более полного исследования данного процесса попытаемся проанализировать основные тенденции становления приказной системы управления.
После объединения Руси вокруг Москвы предметы управления стали более обширными - усилились торговые связи между отдельными городами и землями, усложнилась система различных сборов и пошлин и т.п. В это время создаются специальные учреждения для руководства различными хозяйственными, в том числе финансовыми, делами — приказы, называвшиеся также «из-бами, палатами, дворами, четями (или четвертями)» . «Будучи сначала (XV в.) только отделениями канцелярии Боярской думы, приказы сделались потом (к концу XVI в.) самостоятельными центральными административными учреждениями», - пишет В.В. Ивановский . В свою очередь В.О. Ключевский отмечает, что «Судебник 1497 года изображает приказы в самый момент их превращения из личных поручений в учреждения, постоянные ведомства» .
В исторической науке вопрос о времени появления приказов остается спорным5, и при этом утверждать возможно лишь одно: данные органы образовывались не одновременно и по определенной системе, а постепенно по мере необходимости организации управления той или иной сферой деятельности.
Отметим, что приказы, занимая среднюю ступень между Боярской думой и местными органами управления, являлись центральными правительственными учреждениями с исполнительно-распорядительным характером деятельности. В то же время некоторые исследователи приказной системы управления указывают в качестве ее специфической черты жесткий контроль, осуществляемый в отношении приказов со стороны высших органов власти (царя и Боярской думы): «в полной мере обладая исполнительной функцией, приказы были фактически ограничены в распорядительной деятельности, осуществляя ее в отношении органов местной власти в той мере, в которой это было допустимо в данный конкретный момент времени царем и/или Боярской думой» .
Представляется затруднительным определить с достаточной точностью порядок организации приказов, поскольку все они имели разное значение и состав - отдельные из них возглавлялись думным боярином (например, Приказ Большой Казны), другие - посольским думным дьяком (Нижегородская четверть), в некоторые из приказов назначался не один боярин, а боярин с товарищами. Неслучайно поэтому рядом историков и правоведов были высказаны совершенно противоположные точки зрения относительно устройства этих органов. Одни отмечали, что приказы были единоличными учреждениями (моно-кратическими или бюрократическими) , другие относили их к коллегиальным органам, подтверждая это положениями статьи 23 главы X Соборного Уложения - «вършите дъло всъми вопче...».
Формирование системы государственного финансового контроля в первой половине XVIII века
Начало восемнадцатого века в России - это сложная и противоречивая эпоха реформ Петра Великого, которые, на наш взгляд, были необходимы, прежде всего, для успешного завершения Северной войны и реализации идей создания мощной Российской империи.
Как известно, любые государственные преобразования требуют огромных финансовых затрат. Именно поэтому, по нашему мнению, интересы фиска (казны) находились в это время на первом месте, а все переустройства, в том числе и в сфере государственного управления1, были направлены, в основном, на ее пополнение. Вот как образно высказался об этом В.О. Ключевский: «Война была главным движущим рычагом преобразовательной деятельности Петра, военная реформа - ее начальным моментом, устройство финансов - ее конечной целью»2.
А.Г. Коломиец выделяет следующие главные направления осуществлявшегося в тот период реформирования финансов и государственного хозяйства: - последовательное проведение принципов фискального суверенитета государства, централизации и бюрократической регламентации; - унификация системы налогов и сборов и максимальный охват ими плательщиков; - четкое разделение общества на податные и неподатные сословия и ужесточение условий для включения в последние; - замена натуральных повинностей населения денежными сборами; - систематизация доходов и расходов и переход к регулярному составлению бюджета государства в целях более рационального использования доходов и усиления контроля расходов; - унификация денежной системы на базе введения параллельного обращения серебряной, золотой и медной монеты, усиление государственного контроля и государственной эксплуатации монетного дела1.
В качестве дополнения отметим, что пристальное внимание уделялось в этот период вопросу реорганизации финансового управления в целом и финансового контроля в частности.
Ближняя канцелярия - центральный орган финансового контроля
В начале XVIII века предпринимаются очередные попытки по созданию условий для эффективной реализации функции контроля в сфере финансовой деятельности государства. В это время в системе органов власти появляется новое учреждение, получившее название Ближняя канцелярия, которому вменялось в обязанность осуществление сбора и представление царю информации об имеющихся в распоряжении государства финансовых ресурсах.
По свидетельству отдельных авторов, Ближняя канцелярия была образована в 1699 году2. В.А. Сакович, ссылаясь на именной указ от 14 марта 1701 года, предполагал, что дата его издания стала началом деятельности этого учреждения . И. Блех утверждал, что Ближняя канцелярия, заменившая Боярскую ду-му, впервые упоминается в 1704 году . И.Е. Андреевский же датой возникновения этого органа называл 1705 год3.
Со своей стороны, полагаем, что данный орган не мог возникнуть позже 14 марта 1701 года, поскольку именно с этого времени на все приказы возлагалась обязанность присылать с 1 января 1701 года в Ближнюю канцелярию месячные и годовые перечневые ведомости о приходе и расходе казенных денег, о наличном составе денежной и материальной казны, а также о составе служилых, людей с обозначением сумм окладов их жалованья .
«По-видимому, - отмечал Л.Н. Яснопольский, - во исполнение указа от 14 марта 1701 года была составлена окладная книга на 1701 год». С того же года все приказы подавали отчеты в Ближнюю канцелярию, которая делала своды этих донесений в общую государственную роспись5. Итоговые «своды сведе-. ний» о произведенных доходах, расходах и остатках за минувший год, составляемые регулярно с 1701 по 1709 годы, по его мнению, имели отчасти бюджетный (как всякий отчет), отчасти ревизионный характер, и их нельзя назвать «го 6 сударственными росписями» в том смысле, который им должен придаваться .
Вместе с тем, думается, указанные документы играли важную роль для планирования государственных доходов и расходов на будущий год.
Из анализа содержания указа от 14 марта 1701 года вытекает, что Ближняя канцелярия стала центральным органом финансового управления и контроля в отношении приказов1. «Таким образом, и это можно отметить особо, - акцентирует внимание А. Тарасов, - именно с выходом данного указа в России начал развиваться надведомственный государственный (если быть более точными, финансовый - О.В.) контроль, осуществляемый на основе конкретных предписаний, содержащихся в царском акте (документе)» .
С 1704 года Ближняя канцелярия становится во главе всего управления и приобретает характер высшего руководящего учреждения. Такое значение ей придало то, что приблизительно с этого времени в ней начали собираться главы всех приказов.
Анализ материалов того времени показывает3, что приказы и канцелярии обращались в Ближнюю канцелярию по различным предметам государственного управления (армия, государственное хозяйство, финансы, суд и т.п.), когда самостоятельно затруднялись решить какой-либо вопрос или когда сталкивались интересы различных приказов4. При этом на все обращения она, как правило, отвечала указами. Но, несмотря на такое расширение сферы деятельности, основным ее назначением продолжало оставаться осуществление финансового контроля в отношении всех центральных учреждений. На это указывает в своем исследовании и Н.Я. Токарев: «С одной стороны, финансовые затруднения, вопросы об изыскании средств на те или иные нужды ставили приказы в прямую зависимость от Ближней канцелярии. С другой стороны зависимость эта выражалась в контроле последней над всеми денежными операциями приказов: здесь мы уже встречаем прямо принудительные отношения. Финансовый контроль составлял чуть ли не самую главную обязанность Ближней канцелярии...»1.
Государственный финансовый контроль по министерской реформе (1802-1811 гг.)
Начало XIX века стало одним из важнейших периодов для развития государственного финансового контроля в России.
Н.П. Ерошкин отмечал: «В истории государственности этот период является итогом предшествующего развития самодержавия в условиях крепостничества, дальнейшего роста и укрепления дворянской бюрократии, совершенствования ее методов управления, необыкновенного усложнения всех звеньев го-сударственного аппарата» . В то же время «начало нового, XIX века, не является историческим рубежом, не знаменует собой начало исторической эпохи, а лишь продолжает уже начавшуюся, прежнюю. Первая половина XIX в. тесно примыкает в этом отношении к предшествующему историческому периоду, в ней основной, ведущий процесс времени лишь протекает еще отчетливее и интенсивнее...» .
Известно, что к моменту вступления на престол Александра I государственное управление в России было в состоянии глубокого кризиса и уже не могло отвечать потребностям государства2. В первую очередь это коснулось области финансов. «Пределы Империи расширились. Земледелие, промышленность и торговля распространились. Государственные расходы увеличились. Наши понятия, нужды и познания умножились. При таких обстоятельствах невозможно, в отношении к финансам, следовать во всем старинному порядку», - писал министр финансов Д.А. Гурьев3. Неслучайно, поэтому на первый план вышел выбор способов и методов дальнейшего управления4.
В историческом плане события развивались следующим образом. По предложению П.А. Строганова был образован Негласный (Неофициальный) комитет, в котором предполагалось выработать план реформ. «В сущности, учреждение министерств является единственным практическим последствием деятельности Неофициального комитета, - писал позднее М.В. Довнар-Запольский. При этом впервые речь о министерстве (причем английского образца), в котором бы происходило совместное обсуждение дел с государем, зашла на заседании 18 ноября 1801 года1. Однако с течением времени преобладание получила идея создания не «министерского совета», а министерств как особых учреждений.. .»2.
В основу преобразований была положена идея министерского управления, сформулированная А. Чарторижским в его докладе, сделанном на заседа-нии Негласного комитета 10 февраля 1802 года . В нем автор критиковал существующую систему управления: высшая администрация, по его мнению, «представляла картину высочайшего неустройства»4. В качестве причин сложившейся ситуации назывались безответственность чиновников, а также отсутствие четкого разделения компетенции Сената, Государственного Совета и генерал-прокурора, вызывавшее бесконечные споры и конфликты между ними. Для исправления этих недостатков А. Чарторижский предложил следующие нововведения: - разделить административную власть между несколькими министрами и сосредоточить в их руках все управление; - реформировать судебную власть с ликвидацией ее подчиненного положения Сенату; - установить контроль Сената за действиями всех чиновников, в т.ч. министров и губернаторов.
В соответствии с этим планом были разработаны и рассмотрены Негласным комитетом три проекта указа об учреждении министерств. Необходимо отметить, что в процессе их обсуждения решалась двуединая задача: с одной стороны сформировать систему государственных учреждений, имеющих чет кую законодательную базу и являющихся противовесом власти императора; с другой - не допустить создания какого-либо противостояния в ближайшем его окружении.
Первый проект, составленный Л.К. Платером, был рассмотрен Негласным комитетом 10 марта 1802 года и кратко изложен в протоколах П. Строганова1. Согласно данному проекту предполагалось учредить 9 министерств, а именно: иностранных дел, военное, морское, народного просвещения, внутренних дел, юстиции, финансов, коммерции и полиции. При этом по императорским указаниям, данным «ad hoc», министры должны были собираться в Совет. Для обсуждения законопроектов предполагалось учредить Государственный Совет, объединенный в пять секций: законодательную, морскую, военную, финансов и внутренних дел. Что касается финансового контроля, то мы можем лишь предполагать, что основные полномочия в этой сфере должны были сосредоточиться в Министерстве финансов, а Государственный совет наделялся бы только правом предварительного контроля в процессе рассмотрения законопроектов по финансовым вопросам.
Негласный комитет принял проект Л.К. Платера за основу в части разделения между министрами сфер управления, однако в отношении других положений был существенно переработан.
24 марта 1802 года на заседание Негласного комитета был представлен проект указа о министерствах В.П. Кочубея, которым предлагалось заменить коллегии канцеляриями министерств, что обеспечивало возможность уже на первом этапе создать в чистом виде министерскую систему управления. Однако эта идея не нашла поддержки у императора. Спустя некоторое время Негласный комитет рассмотрел третий проект, составленный Н.Н. Новосильцевым1, который и был положен в основу будущего манифеста об учреждении министерств. В соответствии с проектом планировалось создать 8 министерств: финансов; юстиции; внутренних дел; иностранных дел; военных сухопутных сил; морских сил; народного просвещения, воспитания юношества и распространения наук и художеств; внешней торговли. Подчеркнем одну деталь: в черновике проекта, написанном собственноручно Н.Н. Новосильцевым , названо отдельно министерство государственного казначейства. Учитывая, что по официальному проекту на министра финансов возлагалось «управление казенными и государственными частями, кои доставляют правительству нужные на его содержание доходы, и генеральное всех доходов рассигнование», возможно предположить, что в этом черновом варианте министерство государственного казначейства должно было выполнять функцию по управлению расходами, которое отделялось от управления доходами. Более того, в этом случае контрольными полномочиями в сфере финансов наделялись бы оба эти органа. Однако в процессе работы над проектом его автор отказался от идеи создания министерства государственного казначейства .
Государственный контроль и Министерств финансов - органы финансового контроля в 1811-50-х гг. XIX века
С утверждением в России министерской системы управления произошла передача вновь созданным органам основных полномочий исполнительного характера, в том числе контрольно-распорядительных.
Ряд ученых, исследуя развитие государственного финансового контроля в России в первой половине XIX века, как правило, анализируют деятельность только одного органа власти, которому были присущи контрольные функции -Главного управления ревизии государственных счетов (Государственного контроля)1. Однако, на наш взгляд, при этом неоправданно упускается из виду контрольная деятельность Министерства финансов. Разделяем суждение В.А. Лебедева, который считал: «...само Министерство финансов настоятельно заинтересовано в верности своих денежных оборотов; и оно ... имеет право и должно производить известную проверку в кругу своего ведения. Таким образом, в самом министерстве существует проверка действий низших мест высшими...»2.
Безусловно, Министерство финансов в системе государственного финансового контроля того периода не следует считать лидирующим органом. Но, реализуя свои контрольно-ревизионные полномочия, оно фактически выполняло общегосударственную функцию финансового контроля. Более того, с 1823 года, когда в России была введена система генеральной отчетности, и вплоть до реформ 60-х годов XIX столетия роль финансового контроля, осуществляемого Министерством финансов, существенно возросла.
В связи с этим проанализируем правовые основы формирования и развития специализированного органа финансового контроля, а также исследуем контрольные полномочия Министерства финансов.
Высший финансовый контроль должен осуществляться, как правило, особым самостоятельным учреждением, независимым от иных органов управления. Эта мысль впервые была высказана М.М. Сперанским в его Плане финансов, и реализована на практике, как уже отмечалось, после издания Манифеста от 25 июля 1810 года, когда ревизия государственных счетов по всем военным и гражданским департаментам была выделена в самостоятельную отрасль государственной деятельности — Главное управление ревизии государственных счетов во главе с Государственным контролером.
Компетенция и устройство нового органа финансового контроля закреплялись в Манифесте от 28 января 1811 года «Об устройстве. Главного управления ревизии государственных счетов»1, согласно которому, указанное ведомство обязано было проверять приходы и расходы «всех казенных и общественных сумм и капиталов». Именно с издания данного нормативного акта, утверждают ученые, началась «история Государственного контроля в виде отдельного и самостоятельного ведомства»2. Однако при этом не учитывается деятельность Счетного приказа, Ревизион-коллегии (на определенном этапе), которые, полагаем, также были по своей сути самостоятельными контрольными органами. К тому же, если определять Главное управление ревизии государственных счетов как какой-то совершенно новый контрольный орган, то о начале его истории необходимо говорить все-таки с июля 1810 года.
Главное управление ревизии государственных счетов (далее - Главное управление) состояло из Департамента ревизии по гражданской части и Департамента ревизии по военной части. При его формировании предполагалось, что все, ранее действовавшие контрольные учреждения, должны были войти в его состав. Причем Манифест от 25 июня 1811 года окончательно закрепил это положение1. Так, в Департамент ревизии по гражданской части были включены Государственная экспедиция ревизии счетов (состоявшая из шести отделений), а в состав Департамента ревизии по военной части вошли счетные экспедиции, существовавшие при Военной и Адмиралтейской коллегиях.
«Таким образом, - отмечал М. Кремяновский, - существовавшая до того времени ведомственная проверка отчетности теряла свое контрольное значение, и все дело ревизии сосредотачивалось в особом ведомстве государственного контроля»2. Думается, это не совсем верное утверждение, поскольку, во-первых, уже на начальном этапе деятельности Главного управления практика управления финансами пошла по иному пути: ни одно из учреждений не было согласно передать свои счетные отделения в состав контроля, уклоняясь от этого под тем предлогом, что занятые в этих отделениях чиновники выполняли кроме счетных также иные текущие обязанности3. Во-вторых, ведомства были заинтересованы в первую очередь во внутреннем контроле за движением «своих» сумм.
В соответствии с Манифестом от 25 июня 1811 года при Государственном контролере образовывался Совет для рассмотрения дел «требующих по важности своей общего соображения» , в который входили Государственный контролер и директоры департаментов. В его ведении также находились вопросы, связанные с рассмотрением годовых смет и отчетов, претензий частных лиц к казне, проступков чиновников контрольного ведомства и т.п. Заметим, принимаемые им решения имели рекомендательный характер. Но вместе с тем значимость Совету придавало то, что в случае отсутствия Государственного контролера (по болезни или иным причинам) ему предоставлялось право руководства Главным управлением1.
Что же касается компетенции Управления, то по Манифесту от 28 января 1811 года на данное учреждение возлагалась обязанность контролировать законность финансовых операций, проводимых с бюджетными средствами, и правильность государственной отчетности. При этом факт правильности проверяемых счетов утверждался выдачей расчетных свидетельств (квитанций). В случае же выявления каких-либо несоответствий («неисправностей счетов или действительных начетов») виновные привлекались к ответственности. Кроме того, Главное управление одновременно составляло «сличительные расчеты или балансы, по коим можно было бы усмотреть выгоды, приобретенные казною при разных предприятиях (операциях), или убытки, ею понесенные, хотя бы впрочем самое производство их и счеты найдены были в порядке» ( 2).
В этой связи справедливо замечание А.А. Ялбулганова о том, что данное ведомство получило право проверять эффективность и «полезность» всех фи-нансовых операций со средствами казны . На наш взгляд, это было положительное нововведение, поскольку позволяло оценивать составленную роспись государственных доходов и расходов с практической точки зрения и избежать в будущем нецелесообразного использования казенных средств.
