Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственная организация финансового контроля в России в первой половине XIX века 15
1.1. Основные характеристики государственного контроля. Становление счетно-ревизионной деятельности в России 15
1.2. Создание и развитие органов государственного финансового контроля (1811-1836 гг.) 40
1.3. Формирование новой контрольно-ревизионной системы (1836-1855 гг.) 69
Глава 2. Правовое регулирование финансово-контрольной деятельности в России в первой половине XIX века 97
2.1. Основы контрольно-ревизионной деятельности 97
2.2. Особенная часть в законодательстве о финансовом контроле 118
2.3. Специфика финансово-контрольных правоотношений в первой половине XIX века 139
Заключение 153
Список использованных нормативных правовых актов и научной литературы
- Основные характеристики государственного контроля. Становление счетно-ревизионной деятельности в России
- Создание и развитие органов государственного финансового контроля (1811-1836 гг.)
- Основы контрольно-ревизионной деятельности
- Особенная часть в законодательстве о финансовом контроле
Введение к работе
Актуальность исследуемой проблемы. Вопросы правового регулирования финансовых отношений в государстве является сейчас одними из наиболее актуальных в процессе реформирования государственного механизма в нашей стране. Важнейшим элементом финансовой системы государства является организация финансового контроля.
В условиях постоянно меняющегося законодательства о финансах в нашем государстве, становится понятной необходимость осмысления теоретических аспектов и исторических основ развития механизма правового регулирования, данной части государственной системы. Исторически сложившейся опыт позволяет ответить на ряд вопросов, касающихся совершенствования такого вида государственной деятельности, как финансовый контроль.
Значение исторического опыта России невозможно переоценить при формировании государственной правовой системы, в полной мере это относиться и к вопросам финансового контроля, который как известно, является одним из наиболее важных элементов функционирования государства. Исследование вопросов истории позволяет ускорить процесс создания действенной <* системы государственного финансового контроля современной России.
Усиливающиеся в нашем обществе негативные тенденции, такие как коррупция, злоупотребление служебным положением, неэффективное использование государственных средств, прямое хищение, сокрытие доходов, «отмывание» капиталов через зарубежные банки и иные правонарушения, наносящие существен-ный ущерб нашему государству, усиливают необходимость в совершенствовании контрольных механизмов. Наличие таких проблем делают эффективный государственный финансовый контроль ключевым элементом в процессе наведения порядка в сфере фи-
нансовых отношений, следствием чего должно быть повышение эффективности функционирования всей административной системы России. Обращение к истории данного вопроса позволяет избежать множество проблем при совершенствовании современной системы государственного финансового контроля.
Вместе с тем важно заметить, что улучшение работы государственных финансово-контрольных органов включает в себя изменение двух важнейших элементов. Первый - это административная структура этих органов, второй - это создание адекватной требованиям сегодняшнего дня нормативной правовой базы. Помочь в этом может опыт организации государственного финансового контроля дореволюционной России.
Объектом диссертационного исследования выступают организационно-правовые основы специализированного государственного финансового контроля сложившиеся в России в первой половине XIX века.
Предмет исследования составляют конкретные формы организации и правового регулирования финансово-контрольной деятельности в Российской империи в исследуемый период.
Хронологические рамки исследования включают период с 1811 г. до середины 50-х гг. XIX века. Выбор этого периода обусловлен тем, что позволяет раскрыть цепь изменений и событий, ознаменовавших собой создание в России независимой, специализированной, основанной на национальном опыте финансово-контрольной системы. Начало - 1811 г. это год создания Главного управления ревизии государственных счетов - первого специализированного органа государственного финансового контроля. Конец - середина 50-х гг. XIX в., это время начала процесса реформирования системы государственного финансового контроля, на основе зарубежного опыта, под руково-
дством В.А. Татаринова.
Цель настоящего исследования состоит в историко-правовом анализе российского законодательства первой половины XIX в. регулирующего финансово-контрольную деятельность, а также в обобщении исторического опыта организации и правового регулирования государственного 4 финансового контроля в России.
Цель исследования определила его основные задачи:
анализ процесса развития финансового контроля с момента его появления и до начала XIX века;
анализ основных концепций реформирования системы государственного финансового контроля, а также механизма его правового воплощения в первой половине XIX века;
нормативно-правовой анализ общей и особенной час-тей финансово-контрольного законодательства регулирующих систему финансово-контрольной деятельности в первой половине XIX века;
исследование существовавшей системы правоотношений;
обобщение исторического опыта правового регулирования финансово-контрольной деятельности в первой половине XIX века.
Особенностью организации финансового контроля в Российской империи являлось наличие разнообразных структурных элементов государственного финансового контроля. Вот почему среди задач, сформулированных диссертантом, значительное место занимает исследование организационно-правовых основ деятельности государственных финансово-контрольных учреждений на различных этапах развития государства.
Степень изученности темы. Институт финансового контроля в первой половине XIX века до нашего времени не является предметом специального комплексного исследования. В дореволюционный период было написано несколько работ касающихся функционирования и деятельности Государственного контроля, среди которых особое место занимают труды правоведов, среди которых СИ. Иловайский1, В.А. Лебедев2, И.Х. Озеров3, И.И. Янжул4. Вопросы происхождения и становления специализированного финансового контроля в Российской империи в первой половине XIX века в своих работах поднимали такие исследовали, как: А.П. Иванов5, П.П. Гензель6, И.И. Блёх7, Н. Алышевский8. Особый интерес вызвала работа служащего одного из департаментов Государственного контроля В. А. Саковича9, который показал целостную и детальную картину развития контрольных органов.
Глубокий анализ происходящих в финансово-контрольной сфере процессов можно найти в работах дореволюционного исследователя М. Кремяновского10, а также Ф.Н. Белявского11, издавшего свой труд в 1919 г., подвергнувший с позиций нового государства не всегда оправданной критике систему государственного финансового контроля Российской империи.
Во второй половине XIX века был издан ряд трудов посвя-
1 Иловайский СИ. Учебник финансового права. Одесса, 1912.
2 Лебедев В.А. Финансовое право. Т. 1-2. СПб., 1882, 1885.
3 Озеров И.Х. 1) Как расходуются в России народные деньги? Критика русского расходного бюджета и Го
сударственный контроль. М., 1907; 2) Русский бюджет доходный и расходный. М., 1907;
4 Янжул И.И. 1) История финансового права. СПб., 1882; 2) Финансовое право. М., 1889.
5 Иванов А.П. Тайны государственного контроля. СПб., 1908.
6 Гензель П.П. Очерки по истории финансов. М, 1913.
7 Блёх И.И. Устройство финансового управления и финансового контроля в историческом их развитии. -
СПб., 1881.
8 Алышевский Н. О прошлом и нынешнем государственного контроля в России. СПб., 1881.
9 Сакович В.А. Государственный контроль в России: его история и современное устройство в связи с изло
жением сметной системы, кассового порядка и устройства государственной отчетности. Т.1. 4.2. СПб., 1896.
10 Кремяновский М. Государственный контроль в России за сто лет//Вестник Европы. 1915. Июль (Кн. 7).
11 Белявский Ф.Н. Исторический очерк развития государственного контроля в России. М., 1919.
щенных изучению зарубежных финансово-контрольных систем , а также их сравнению с российской системой. В этой связи можно отметить работу Ф. Бочковского13, который изучил устройство финансово-контрольных органов Англии, Франции, Пруссии, Италии, в сравнении с Российской империей.
Множество работ в досоветский период было посвящено исследованию теории счетоводства, кассовой и бухгалтерской деятельности14. Особый интерес вызывают труды, касающиеся подбора и анализа счетно-ревизионного законодательства первой половины XIX века15.
В советское время интерес к изучению финансово-контрольного опыта России первой половины XIX века снижается. В довоенный период этот предмет практически никем не исследовался, за исключением лишь небольшой работы А.И. Ефимовича16. В середине века появился ряд исследований, посвященных изучению дореволюционного развития финансового контроля, это диссертационное исследование В.М. Митрофанова17 и труд А.И. Коняева18. Помимо этих двух крупных работ был издан ряд публикаций в различных периодических изданиях.
В современный период вновь возрождается интерес к изучению опыта дореволюционного развития финансового права в на-
12 См., например: 1) Бунге Н.Х. Государственное счетоводство и финансовая отчетность в Англии. СПб.,
1890; 2) Татаринов В.А. Государственная отчетность в Пруссии. СПб., 1858; Государственная отчетность во
Франции. СПб., 1858; Хозяйство и отчетность военного министерства во Франции. СПб., 1858 и др.
13 Борчковский Ф. Организация государственного контроля в России сравнительно с государствами Запад
ной Европы. СПб., 1895.
14 См., например: Арнольд К.И. 1) Опыт гражданской бухгалтерии Ч.' 1-2. СПб., 1814; 2) Он же. О системе
государственного счетоводства. СПб., 1823; 3) Березин П.М. Счетное делопроизводство: Пособие для слу
шателей интендантского курса. СПб., 1901; 4) О преобразовании Государственного контроля и некото
рых частей финансовой администрации в России //Морской сборник. 1859. №12; 5) Сакович В.А. Правила и
формы сметного, кассового и ревизионного порядка. 4-е изд. СПб., 1908; 6) Шамшин А.И. О счетоводст
ве в применении к государственным управлениям. СПб., 1866; 7) Он же. О теории счетоводства. СПб., 1865.
15 См., например: 1) Пестов И.С. Собрание российских законов о счетоводстве и Государственный контроль
в России, губерниях и городах. СПб., 1827; 2) Плехан И.С. Кассовые и бухгалтерские правила и бюджетный
контроль. СПб., 1912; 3) Он же. Общий устав счетный. СПб., 1910.
16 Ефимович А.И. Финансовый контроль в дореволюционной России (1811-1911) //Финансовый контроль в
государствах Западной Европы. М., 1928.
17 Митрофанов В.М. Государственный финансовый контроль в дореволюционной России. (1811-1917). Дис
сертация к.э.н., М., 1961.
18 Коняев А. Финансовый контроль в дореволюционной России (Очерки истории). М., 1959.
шей стране и его составляющей - финансового контроля. Появилось множество публикаций различных авторов, вышли учебники по финансовому контролю, целые разделы которых посвящены истории становления данного института государственной системы. Особого внимания заслуживают диссертационные исследования А.А. Ялбулганова19, посвященного исследованию дореволюционного финансового контроля в армии, и Е.Ю. Грачевой20 затрагивающей процесс исторического развития института финансово-контрольной деятельности в нашей стране. Общий ход развития финансового контроля в дореволюционной России показан в работе О.В. Владимировой21, в одном из параграфов которой показана общая организация органов финансового контроля в России первой половины XIX века.
В целом созданные в последнее время работы исследуют либо отдельные части финансового контроля, либо показывают общий ход государственных изменений, а комплексного исследования государственно-правовой составляющей развития специализированного финансового контроля до настоящего времени не создано.
Методологическая основа исследования. Общенаучные методы - системный и логический - позволили выявить основные тенденции и закономерности развития изучаемого объекта. Част-нонаучные методы - формально-юридический, сравнительный, институциональный, статистический, функциональный, моделирования - дают возможность выделить, описать и воспроизвести исследуемые явления, сопоставить их с целью выявления сходства и различия. Важным для исследования стал системный подход, способствующий выявлению многообразных типов связей
19 Ялбулганов А.А. Организационно-правовые основы финансового контроля в Российской армии (XIX -
нач. XX). Диссертация д.ю.н. М., 1999.
20 Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. Диссертация
д.ю.н. М., 2000.
21 ВадимироваО.В. Государственный финансовый контроль России в XVI1-XIX вв.: историко-правовое ис
следование. Диссертация к.ю.н. Белгород, 2003.
субъектов финансового контроля, и дающий возможность создать единую картину этой сферы государственной деятельности, и его важнейших аспектов - правового, финансово-экономического, организационные и др.
Исследование велось исходя из принципа историзма, т.е. события рассматривались в хронологической последовательности и с учетом условий существовавших в момент совершения данного события. Изучение проблемы велось с использованием последних достижений историко-правовой науки, теории государства и права, финансового права и финансовой науки.
Источниковую базу исследования составляют: нормативные правовые акты, архивные материалы, акты финансово-контрольных органов, отчеты Государственного контролера, официальные юбилейные издания государственных учреждений, издания российских архивов.
В основе работы лежат, главным образом, нормативно-правовые акты, принятые в первой половине XIX века и направленные на регулирование контрольно-ревизионной деятельности, законы, указы, манифесты и др., важнейшими из которых являются манифест «о Государственном контроле и об устройстве Главного Управления ревизии Государственных счетов» от 28 января 1811 г.22 и манифест «Об утверждении образования Государственного контроля»23 от 30 декабря 1836 г., а также Свод законов Российской империи.
Впервые отдельный систематизированный нормативный документ, регулирующий счетно-ревизионную деятельность, появился в России в 184 8 г. Этой части государственного управления была посвящена вторая часть восьмого тома свода законов Российской империи, который вошел в издание 1857 г., которое было опубликовано Сенатом на основе Высочайшего указа
22 Полное собрание законодательства Российской империи. Издание первое. Т. XXVII. № 24502. СПб., 1830.
23 Полное собрание законодательства Российской империи. Издание второе. Т. XII. № 9812. СПб., 1836.
от 12 мая 1858 г. «О третьем издании общего свода законов Российской империи»24. Именно это издание, как более полное, позволяет более качественно изучить нормы, регулирующие финансово-контрольную деятельность.
Диссертант использовал в работе материалы фонда 57 6 Российского государственного исторического архива (РГИА), в котором содержатся сведения о деятельности Главного управления ревизии государственных счетов и Государственного контроля, а также фонда 184 Государственного архива Курской области (ГАКО) позволяющего изучить структуру и правоприменительную практику местных финансово-контрольных органов. Наиболее интересным является «Общая архивная опись дел контрольного отделения с 1781 - 1843 гг.»25. В данных источниках можно найти множество интересных фактов характеризующих организацию и деятельность финансового контроля в России в первой половине XIX века.
Соискатель использовал акты ревизионных органов, многие из которых впервые были введены в научный оборот, так например, акт составленный после ревизии Фатежского уездного казначейства Курской губернии чиновником особых поручений Феоктистовым26. Данный вид источников позволяет исследовать функции контрольных чиновников, их практические обязанности и возможности в контрольно-ревизионной сфере.
Диссертант использовал периодические отчеты Государственного контролера о делах Государственного контроля, наиболее интересным для исследования финансового контроля в первой половине XIX века является Всеподданнейший доклад Государственного контролера о развитии деятельности государственного контроля с 1835 по 1880 г. (СПб., 1880 г.) . В этом источнике описываются произошедшие с 1835 по 1880 г. события в жизни контрольных органов, мнения современников
24 См.: Там же. T.XVIII. № 16584.
25 Государственный архив Курской области (ГАКО), ф. 184, оп. 1.
26 Там же, ф. 184, оп. 1, д. 3849 (1211).
совершаемых процессов, проведен анализ изменений их целесообразность и эффективность.
Соискатель изучил официальные юбилейные издания государственных органов, в которых излагалась официальная точка зрения на происшедшие в истории становления финансово-контрольных органов события. Наиболее интересным для исследования является юбилейные издания, посвященные 100-летию с момента образования Государственного контроля и Министерства финансов Российской империи27.
Важное значение для диссертации имело официальное издание Российского государственного исторического архива (РГИА) «Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917 гг. Т 2: Высшие государственные учреждения» (СПб., 1998 г.) Это издание содержит информацию (фактический материал, статистические данные и др.), содержащуюся в 57 6 фонде РГИА, в котором собраны данные о деятельности Государственного контроля.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем одним из первых проведен всесторонний анализ организации и деятельности финансового контроля в России в первой половине XIX века. Диссертант впервые с современных позиций осуществил комплексное исследование эволюции государственного устройства специализированных финансово-контрольных органов и провел анализ правового регулирования данного института государственной власти с момента её зарождения и до середины 50-х гг. XIX века. Это дало возможность устранить существовавшие пробелы в изучении истории создания финансового контроля и при анализе процесса его правового регулирования в первой половине XIX века.
См.: 1) Государственный контроль 1811-1911. СПб., 1911; 2) Министерство финансов 1802-1902. СПб., 1902.
Основные положения, выносимые на защиту:
Специализированные органы финансового контроля в составе государственной системы управления России, вопреки сложившимся в науке представлениям, были созданы только в первой половине XIX века. В компетенцию этих органов входило наблюдение за правильностью движения казенных и общественных капиталов.
В ходе проводимой в начале XIX века кодификации российского законодательства были созданы первые систематизированные счетно-ревизионные акты - Счетные уставы. Однако кодификация норм, регулирующих финансово-контрольную деятельность, не была доведена до логического завершения, поскольку наряду со Счетными уставами продолжали действовать и иные нормативные правовые акты по этим вопросам.
Законодательство России первой половины XIX века по вопросам финансового контроля фактически содержало особенную и общую части. В качестве общей части выступал Общий Счетный устав, а отдельные уставы министерств и государственных управлений представляли собой в совокупности его особенную часть.
Единая система финансового контроля в России в первой половине XIX века так не была создана. Наряду с Государственным контролем действовавшим на правах министерства, существовали независимые от Государственного контроля местные специализированные ревизионные органы, относившиеся к Министерству финансов.
Механизм финансового контроля, созданный в России в первой половине XIX века, был крайне неэффективным. Большинство злоупотреблений, допускаемых должностными лицами, не вскрывались. Кроме того, этот механизм предполагал проведение ежемесячных и ежегодных (генеральных) проверок министерств и государственных управлений. Относительно действенной в тот период была лишь деятельность по проверке еже-
месячных отчетов центральных учреждений, поскольку на этом этапе имелась реальная возможность для сличения представленных на ревизию отчетов с первичными документами. Проверки ежегодных (генеральных) отчетов были нерегулярными и не давали даже таких результатов, ибо реально Государственный контроль не в состоянии был обработать весь массив документов, накопленных за год.
Практическая значимость исследования. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в дальнейших исследованиях по истории отечественного государства и права, при чтении лекций, спецкурсов и проведении семинарских, а также при решении проблем возникающих в процессе совершенствования современной системы государственного финансового контроля России.
Положения диссертации были апробированы:
- при чтении лекций и проведении семинарских занятий на
юридических факультетах Курского государственного универси
тета, Курского представительства Международного института
экономики и права, Курского института социального образова
ния (филиал Российского государственного социального уни
верситета) /
в выступлениях с докладами на различных научно-практических конференциях;
в ходе прохождения стажировки в Контрольно-ревизионном управлении Министерства финансов Российской Федерации в Курской области.
- основные положения диссертации раскрыты автором в научных
публикациях, перечисленных в приложении к автореферату.
Диссертация обсуждена и утверждена на заседании кафедры теории и истории государства и права Российского государственного торгово-экономического университета.
Структура диссертации определена с учетом специфики темы диссертации, а также степени научной разработанности затрагиваемых проблем. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Основные характеристики государственного контроля. Становление счетно-ревизионной деятельности в России
Для решения задач данного исследования, посвященного вопросам финансового контроля в России в первой половине XIX века, особое значение имеет рассмотрение сущности понятия государственный финансовый контроль. В научной литературе его обычно делят на: 1) государственный (в том числе муниципальный), 2) негосударственный (аудиторский) и 3) внутрихозяйственный финансовый контроль.
В XIX - начале XX вв. понятие «финансовый контроль» отсутствовало, а о государственном контроле говорилось не как о функции власти, а как об учреждении; термин «надзор» самостоятельно не использовался; он шел в связке с названием органа, который его осуществлял («надзор начальства», «надзор полицейский»).
Контроль - важнейший атрибут государственной власти, одна из основных ее функций. Он включает в себя наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с позиций правовых, научных, социально-политических, организационно-технических1. Контроль - это комплексное явление которое выполняет такую важную как надзор.
Проблема разграничения сущности и соотношения понятий государственный (административный) контроль и надзор является актуальной в научном отношении. По словам Б.Н. Габричидзе, «контроль в отличие от надзора - более широкое и объемное понятие. Он охватывает разные сферы и области управления, не
ограничивается кругом вопросов, связанных с соблюдением обязательных предписаний - законов и других нормативных актов»2. В исследовании О. А. Ногиной под контролем понимается механизм, посредством которого проверяется соответствие поведения и деятельности контролируемых (подконтрольных) субъектов предписаниям юридических норм3. И еще одна третья точка зрения представлена в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ. Данный документ устанавливает, что государственный контроль (надзор) - это проведение проверки деятельности по выполнению обязательных требований к товарам. В этом нормативном акте обеднены понятия контроля и надзора. По нашему мнению, необходимо их четкое разграничение. Контроль - более широкое понятие по сравнению с надзором; в его функции помимо надзора за законностью каких-либо действий входит выявление отклонений от заданных параметров и влияние на процесс их устранения.
В дореволюционном законодательстве под контролем подразумевался именно надзор, т.е. процесс по обеспечению выполнения законности в ходе какой-либо деятельности. Исходя из этого, точку зрения Н.П. Ерошкина, называющего контроль «частным видом надзора»4, следует считать ошибочной.
Обозначенное разграничение понятий контроль и надзор связано с представлением о природе контрольно-надзорной функции государственных органов в России на различных этапах становления российской государственности. Сущность этой функции проявляется в ходе решения проблем, связанных с масштабностью управленческой структуры. Государственный контроль делает административный механизм более мобильным под угрозой введения определенных санкций со стороны органов, имеющих для этого необходимые полномочия.
При анализе понятий контроля и надзора следует иметь в виду, что для осуществления надзора необходимо создание специальных органов, которые будут выполнять эту функцию, а контрольная деятельность может быть как главной, так и второстепенной задачей того или иного учреждения. Надзор - это одна из форм работы различных органов по обеспечению законности. Контроль направлен не только на отслеживание неправомерных действий, но и на повышение качества и результативности работы практически любого механизма.
Как справедливо высказывался И.А. Белобжецкий, «в реальной действительности нет «контроля вообще», а есть контроль конкретного содержания и конкретных форм»5. Исходя из этого, можно определить виды контроля. Одним из них является государственный финансовый контроль.
Перед государственной властью поставлена цель реализации права государства законными путями обеспечить свои финансовые интересы и финансовые интересы своих граждан6. Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом7.
Итак, важнейшим моментом в организации государственной финансовой политики является контроль. Финансовый контроль -это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов8.
Создание и развитие органов государственного финансового контроля (1811-1836 гг.)
Период первой трети XIX века является важнейшим этапом в развитии государственного финансового управления и финансового контроля. Реформа системы управления финансами и экономикой в этот период времени имела одну основную причину. Это постоянно увеличивающийся дефицит государственного бюджета. Так, например, в 1809 г. доходная часть государственного бюджета определялась в 195 млн. руб. ассигнациями, или менее 80 млн. руб. серебром, расход же - 278 млн. руб. ассигнациями, или около 114 млн. руб. серебром. Дефицит покрывался все возрастающим выпуском ассигнаций, в результате чего курс их непрерывно падал и к концу 1810 г. был ниже 20 копеек1.
Первые изменения в системе государственного финансового управления в XIX веке начинаются с появления 8 сентября 1802 г. «Манифеста об учреждении министерств»2, согласно которому происходит разделение Управления государственных дел на 8 отделений: военное, морское, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. В этой системе министерство финансов - одно из ключевых, которое имеет два главных предмета ведения: «управление казенными и Государственными частями, кои доставляют Правительству нужные на содержание его доходы; и генеральное всех доходов рассиг-нование по разным частям Государственных расходов»3. Помимо функций осуществления доходно-расходного процесса казенных средств в сферу деятельности этого министерства входила «обязанность при конце каждого года делать для наступающего подробный штат общих государственных расходов»4. Можно сделать вывод о том, что в России в этот период закладываются основы для бюджетного процесса отвечающего требованиям времени. Это выражалось в том, что имелись четкие временные рамки исполнения бюджета, а также специальные органы, которые осуществляли планирование государственных доходов и расходов на текущий год.
Одним из наиболее существенных недостатков в организации бюджетного управления этого времени было отсутствие единства кассы. Каждое министерство само получало свои доходы, само производило свои расходы, имея свой бюджет, независимо от какой-либо центральной кассы5. Такая система не обеспечивала необходимую прозрачность финансовых потоков, что исключало сколько-нибудь действенных контроль в бюджетной сфере и расстраивало всю бюджетную систему России.
Таким образом, в конце первого десятилетия XIX века контрольно-ревизионная деятельность находилась в упадке. Основной причиной этого кризиса была институциональная структура финансового контроля, которые не имели целостного характера, и отличались преобладанием внутриведомственной отчетности. Проблемной ситуацией являлось то, что Министерство финансов, производившее расходование средств, само осуществляло финансовый контроль. В современной структуре финансового контроля складывается похожая ситуация. Так в соответствии с Постановлением Правительства РФ от б августа 1998 г.6 на базе Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов РФ был создан Департамент государственного финансового контроля и аудита; помимо этого Минфину РФ переподчинились территориальные контрольно-ревизионные органы, существующие в нашей стране с 1923 г. Основной задачей контрольно-ревизионных органов является осуществление последующего контроля за своевременным, целевым и рациональным использованием и сохранностью федеральных денежных средств. Таким образом, основной институт, использующий бюджетные денежные средства - Министерство фи- нансов, как в начале XIX века, так и сейчас, получило возможность самостоятельно осуществлять проверку своей собственной деятельности. Что является существенным просчетом в процессе аккумулирования государственных финансовых ресурсов.
Впервые вопрос об изменении в организации финансового контроля возник в связи с проектами внутренних реформ, разработкой которых занялся М.М. Сперанский. В своей работе «Введение к Уложению государственных законов» (План всеобщего государственного преобразования) 1809 года Сперанский предложил решение проблемы финансового контроля7. По его мнению, Министерство финансов «должно различать три главные разделения: 1) источники доходов, их управление и распределение по доходам; 2) движение капиталов, в казначейство входящих, их отпуск и верный счет; 3) отчеты в их употреблении.
Трудно предполагать, чтобы в пространном государстве один министр мог управлять сими тремя частями. Последняя из них отчет (control) - должна быть даже по существу своему от него независима, ибо он сам некоторым образом в ней был бы истец, ответчик и судья»8.
М.М. Сперанский развивает свои взгляды в «Плане финансов» (1810 г.), где высказывает соображения по поводу формирования государственного финансового контроля. М.М. Сперанский ясно осознавал, что даже хорошо задуманная бюджетная система может функционировать нормально только при наличии четко организо ванного контроля: «...одна ревизия счетов может показать, до какой степени финансовый закон в каждом году был сохранен или нарушен»9. Среди основных целей финансового контроля он называет контроль над исполнением государственного бюджета. Сперанский поставил задачу совершенствования методов контроля, в частности ревизии, и считал необходимым распространить ревизионную деятельность контроля на все виды государственных и местных доходов и расходов на все звенья государственного аппарата, а так же на всех должностных лиц, вплоть до минист ров10.
Основной идеей М.М. Сперанского, по нашему мнению, является создание тотального, целостного финансового контроля над расходованием государственных денежных средств, обеспечивающего прозрачность всех финансовых потоков и невозможность для злоупотреблений. Контроль он считал важнейшим элементом государственной системы, способным обеспечить богатство и процветание Российской империи.
Следствием предлагаемых М.М. Сперанским преобразований явилось создание специального, независимого, со статусом министерства государственного финансово-контрольного ведомства, заложившего основу для нового этапа в развитии российского финансового контроля. К сожалению, не все предложения Сперанского были реализованы, но и это стало большим шагом вперед к укреплению российской государственности.
Основы контрольно-ревизионной деятельности
Одной из основных функций государства является деятельность по обеспечению законности, эта сфера отношений заложена в основе административного хозяйствования. По мнению А. Гра-довского, цели государства разделяются на: а) частично формальные, именно приведение в действие известных законоположений; б) осуществление задач государственного хозяйства1. Если исходить из данной градации, то финансово-контрольная деятельность скорее относиться ко второй части, однако она также призвана обеспечить законность аккумулирования государственных денежных средств. Естественно, что такая важная сфера требует качественного законодательного обеспечения своей работы.
Впервые нормы, регулирующие специализированную финансово-контрольную деятельность, нашли свое отражение в Высочайшем манифесте от 28 января 1811 г. «О Государственном контроле и об устройстве Главного управления ревизии государственных счетов»2. В этом документе четко был определен предмет ведения этого управления, который состоял в «проверке и ревизии приходов и расходов всех казенных и общественных сумм и капиталов, и надзор за совершением оных»3. Оговаривалось, что Главное управление ревизии имеет право проверять, во-первых, законность финансовых операций; во-вторых, полезность этих операций для казны; и, в-третьих, качество оформления отчетной документации. Однако этот законодательный акт обозначил лишь общие представления о функциях нового органа, его правах и обязанностях. Важным для эффективности контроля был тот факт, что этот Высочайший манифест оставлял возможность сличения отчетной документации с первоисточниками (расчетными квитанциями учреждений, их бухгалтерской (счетной) документацией).
Такая система финансового контроля не заложила основу единой формы отчетности, поэтому «счета предоставлялись в таком состоянии, что к этому беспорядочному материалу нельзя было применить даже самых скромных требований сколько-нибудь правильной ревизии. Цифровые данные по разным оборотам нередко смешивались в кучу»4. По словам Ф.Н, Белявского «Это хаотическое состояние отчетности доходило по некоторым учреждениям до того, что парализовало всякую контрольную работу»5. Данная ситуация была следствием слабости именно законодательной базы, поэтому изменение этой части контрольно-ревизионной деятельности было заложено в основу преобразований конца первой половины XIX века.
Изменение финансово-контрольного законодательства началось в 1828 г. с создания «Генеральных правил отчетности» и продолжилось с принятием 30 декабря 1836 г. манифеста «Об утверждении образования Государственного контроля»6, в котором были изложены основные нормы, регулирующие контрольно-ревизионную деятельность7.
Создание правовых основ для финансового контроля не выходило из общего процесса реформирования государственного устройства Российской империи. Как известно, одним из первых шагов Николая I во внутренней политике стало упорядочение законодательства и издание нового Свода законов, составленного на основе Полного собрания законов Российской империи, который в свою очередь включил в себя 35 993 акта, изданных за период с 164 9 г. до 12 декабря 1825 ги. Свод законов Российской империи был введен в действие 1 января 1835 г. Создание законодательной базы финансово-контрольной сферы шло с небольшим отставанием. По словам дореволюционного исследователя В.А. Лебедева «Правила счетоводства у нас долгое время не были сведены систематическое целое. Дело это было начато ещё в 30-х годах при Сперанском, но затянулось до 1848 г., когда наконец изданы были Счетные уставы»9. По утверждению СИ. Иловайского, «Сводом Уставов Счетных 18 4 8 г. восполнен был столь важный пробел, как отсутствие обстоятельных систематических правил счетоводства, отчетности и ревизии»10.
Таким образом, впервые в 1848 г. в России вышел в свет отдельный систематизированный нормативный документ, регулирующий счетно-ревизионную деятельность. Этой части государственного управления была посвящена вторая часть восьмого тома Свода законов Российской империи. Этот том Свода законов вошел в издание 1857 г., которое было опубликовано Сенатом на основе Высочайшего указа от 12 мая 1858 г. «О Третьем издании Общего Свода Законов Российской Империи»11.
Это издание, по нашему мнению, и является основополагающим документом для изучения финансово-контрольного законодательства первой половины XIX века.
В споре о юридической силе Свода законов автор присоединяется к точке зрения Г.А. Жолобовои, утверждающей, что «Свод законов Российской империи представлял собой официальную инкорпорацию действующих на момент его составления законодательных актов», объясняя это тем, что «статьи Свода законов имеют силу не потому, что они включены в Свод, а потому, что служат отражением подлинных законов»12. Итак, подводя итог вышеизложенному, можно сделать вывод, что для правового регулирования контрольно-ревизионной деятельности в Российской империи первой половины XIX века основным документом, имеющим высшую юридическую силу, была вторая часть восьмого тома Свода законов Российской империи.
Устав счетный состоял из нескольких частей, объединенных в два больших раздела. Первый - это общая часть (Общий устав счетный), второй - несколько частных счетных уставов, среди которых: 1) Счетный устав Министерства финансов; 2) Счетный устав Министерства государственных имуществ; 3) Счетный устав Министерства внутренних дел; 4) Счетный устав Министерства народного просвещения; 5) Счетный устав Главного управления путей сообщений и публичных зданий; 6) Счетный устав Главного управления почт; 7) Счетный устав Министерства юстиции; 8) Счетный устав Министерства иностранных дел; 9) Счетный устав мест и властей, подведомственных святейшему Синоду; 10) Счетные правила особых установлений, от ревизии Государственного контроля не изъятых; 11) Счетные правила Министерства императорского двора; 12) Счетные правила ведомства учреждений Императрицы Марии.
При анализе правовых основ финансово-контрольной деятельности в Российской империи в первой половине XIX века необходимо обозначить ряд моментов, которые позволяют определить, что именно относилось к финансовому контролю. В Общем счетном уставе говорилось о том, что «Все места и лица, заведыващие сбором, или приходом, хранением и употреблением казенных и общественных денежных капиталов, как денежных так и материальных, обязаны вести этим капиталам счет».
Особенная часть в законодательстве о финансовом контроле
Особенную часть финансово-контрольного законодательства в первой половине XIX века составляли Счетные уставы отдельных министерств и ведомств, «изъятых и не изъятых из подчинения Государственного контроля», такие как: 1)счетный устав Министерства финансов; 2)счетный устав Министерства государственных имуществ; 3)счетный устав Министерства внутренних дел; 4)счетный устав Министерства народного просвещения; 5)счетный устав Главного управления путей сообщений и публичных зданий; 6)счетный устав Главного управления почт; 7)счетный устав Министерства юстиции; 8)счетный устав Министерства иностранных дел; 9)счетный устав мест и властей, подведомственных святейшему Синоду; 10)счетные правила особых установлений, от ревизии Государственного контроля не изъятых. Помимо этого к особенной части финансово-контрольного законодательства относились счетные правила особых учреждений - Министерства императорского двора и счетные правила ведомства Учреждений императрицы Марии.
Перечисленные государственные структуры это основная структуры административной системы Российской империи первой половины XIX века.
При анализе финансово-контрольного законодательства первой половины XIX века, на наш взгляд, особое внимание необходимо обратить на систему финансовой отчетности для проведения проверок в отдельных государственных ведомствах и непосредственное делопроизводство по контрольно-ревизионной части.
Наибольшего внимания, по нашему мнению, заслуживают вопросы организации и нормативно-правовой базы проведения ревизий и составления отчетности Министерства финансов как основного звена финансовой системы Российской империи.
Министерство финансов в первой половине XIX века должно было отчитываться: 1) непосредственно по полученным доходам и произведенным расходам; 2) «по своим особым хозяйственным управлениям присоединенным»; 3) по своим заграничным денежным оборотам; 4) по деятельности своих кредитных учреждений. Помимо отдельных частей отчетности Министерство финансов обязано было составлять и сдавать единый отчет по всему министерству1 .
Отличительной чертой процесса составления отчетности Министерством финансов был его двухступенчатый характер, а точнее система переходов от нижестоящих органов к вышестоящим. Так, Уездные казначейства через Казенные палаты передавали отчетность в департаменты Министерства финансов. Некоторые управления, имевшие особые доходы и соответственно отдельную отчетность (например, почтовое ведомство), направляли в Уездные казначейства одни доходы и только по ним отчитывались. Доходы учреждений, заведовавших сбором различных пошлин (крепостных пошлин, взысканий за гербовую бумагу и пр.), также поступали в Уездные казначейства, а книги подлежали ревизии Казенных палат. По горной части, полученные благородные металлы, из которых впоследствии делались монеты, доставлялись на Монетный двор. Эта деятельность также входила в общую отчетность Министерства финансов. По таможенной части в Казенные палаты поступали лишь одни денежные доходы, а общая отчетность таможен полностью относилась к департаменту внешней торговли.
Законодательством устанавливались случаи непредвиденных (чрезвычайных) расходов Министерством финансов, для которых существовал специальных механизм получения средств непосредственно в Главном казначействе, что снижало вероятность злоупотребления2 .
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что в структуре аккумулирования денежных средств важнейшим .элементом являлись именно Казначейства, в которые как поступали все денежные средства, так и производились все расходы. В данной ситуации, естественно, объединяла и отчетность Министерства финансов по всем денежным оборотам с отчетностью Департамента государственного казначейства, что отличало её от отчетности других министерств и главных управлений.
В этой связи важно отметить то, что Департамент государственного казначейства должен тесно взаимодействовать с другим важным элементом государственной финансовой системы - Департаментом разных податей и сборов. В законе четко оговаривалось требование «ближайшего соглашения счетного производства между собой»3.
Департамент государственного казначейства заведовал общими кассовыми оборотами4 в государстве, а также получал все необходимые для этого сведения от других министерств и государственных управлений. Помимо этого одной из основных функций этого департамента было составление генерального кассового отчета по государству (государственной росписи), наблюдение за поступлением доходов и разработка методов их увеличения.
В 1854 г. к Департаменту государственного казначейства были присоединены Отделения о земских повинностях (как распорядительные, так и счетные), находившиеся до этого в подчинении Департамента разных податей и сборов. Это стало первым шагов в создании системы «единой кассы» в России, когда одно министерство осуществляет получение доходов и производит расходование, что упрощает систему проверки, а для финансового контроля является одним из основных залогов успешной работы. Во второй половине XIX века идея «единства кассы» получит свое дальнейшее развитие5.
Чтобы обеспечить целостность государственной отчетной документации, Департамент государственного казначейства при составлений генерального отчета получал сведения от Департамента разных податей и сборов обо всех поступивших государству доходах за прошедший период. Притом сведения могли быть как полные, так и касающиеся отдельных предметов6. Помимо этого целостность кассовых оборотов обеспечивалась отчетной документацией Департамента горных и соляных дел, а также Департамента внешней торговли. Первый, производящий добычу и последующую реализацию соли, приносившей в то время значительный доход государству, полностью представлял всю отчетность о своих денежных оборотах. Второй - лишь предоставлял «одну кассовую связь с Департаментом государственного казначейства»7, т.е. документацию, касающуюся деятельности связанной с получением таможенных доходов.
Кроме этого перед Департаментом государственного казначейства отчитывались Департаменты мануфактур и внутренней торговли. Это в основном отчетность, связанная с расходованием средств, потраченных на заготовление сукна для армии и флота, а также обеспечения потребностей Санкт-Петербургского технологического института и Иркутской (Тельминской) казенной фабрики8. Иная деятельность не была подотчетна Департаменту государственного казначейства, а переправлялась непосредственно в Государственный контроль.
