Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Российское местное самоуправление второй половины XIX - начала XX веков теоретико-правовые проблемы 13 - 57
1.1. Местное самоуправление как историко-правовой институт 13-30
1.2. Развитие института местного самоуправления в историко-правовой науке 31 -57
Глава 2. Правовые основы организации местных институтов власти в дореволюционной России 58 -150
2.1. Разработка законодательства о формировании органов местного самоуправления России в 60 - х годах XIX века 5 8 - 77
2.2. Развитие нормативно - правовой базы России об организации выборных учреждений местного самоуправления в 1870-феврале 1917 годов 78-130
2.3. Реформы законодательных актов о создании местных институтов власти в период деятельности Временного правительства 131-150
Заключение 151 - 164
Список использованной литературы и нормативных актов 165 - 180
- Местное самоуправление как историко-правовой институт
- Развитие института местного самоуправления в историко-правовой науке
- Разработка законодательства о формировании органов местного самоуправления России в 60 - х годах XIX века
- Развитие нормативно - правовой базы России об организации выборных учреждений местного самоуправления в 1870-феврале 1917 годов
Введение к работе
В настоящее время в России происходят многочисленные кардинальные изменения во всех сферах жизнедеятельности государства. В результате данных преобразований не только появляются новые государственные и общественные институты, неизвестные до настоящего времени нашей стране, но и реформируются на современных основах ранее существовавшие государственные и общественные явления.
В контексте современных демократических преобразований государственного устройства Российской Федерации все больше получает признание правовой институт местного самоуправления как эффективное средство поддержания стабильности всей системы организации государственной власти в стране. По мысли ученого В. И. Фадеева, « именно развитое местное самоуправление может быть одной из наиболее надежных гарантий обеспечения целостности государства. Оно - тот цементирующий раствор, который скрепляет государственную целостность России»1.
Конституция России признает и гарантирует местное самоуправление как неотъемлемый институт любого цивилизованного и демократического государства. Для того чтобы подчеркнуть независимость органов местного самоуправления от воли центральной власти при решении вопросов местного значения, статья 12 Основного закона нашего государства исключила их из системы государственной власти. Все жители России, независимо от территории их проживания, имеют право на осуществление своей власти не только через государственные органы власти, но и посредством местного самоуправления. Одним из важнейших способов претворения в жизнь местной народной власти
Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. -2-е изд., пе-рераб. и доп. - М: Юристь, 2004. - С. 87.
являются свободные и альтернативные выборы в муниципальные представительные и исполнительные структуры.
Вышеуказанное положение Конституции Российской Федерации в полной мере соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права, являющимся составной частью правовой системы России. Так, оно соответствует статье 2 Европейской Хартии местного самоуправления 1985 года, ратифицированной для России Федеральным законом от 11 апреля 1998 года № 55 - ФЗ. Согласно положениям данной статьи, « принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства ».
Вместе с тем, закрепление в Конституции и ряде иных нормативно - правовых актов России института местного самоуправления вовсе не означает его автоматического претворения в жизнь. К сожалению, даже в данный момент не совсем верно утверждать, что в России построен эффективный институт местной, независимой от государства власти, отвечающей интересам, как самих жителей муниципального образования, так и интересам центра. Как показывает опыт прошедших лет, местное самоуправление зачастую не нужно самому населению той территории, в пределах которой оно организовывается. Ввиду низкой правовой и политической культуры обыватели не понимают смысла существования местных структур власти. К тому же стоит отметить, что на протяжении всех прошедших с момента перестройки государственных и общественных институтов лет, большая часть населения России настолько утратила доверие и интерес к любым органам власти, в том числе и местной, что право на местное самоуправление потеряло для нее всякое значение. Массовый абсентеизм и аполитичность избирателей стали настоящим бедствием для кампаний по формированию не только местных, но и центральных органов власти.
Справедливости ради необходимо упомянуть о том, что подобное отношение к институтам местного самоуправления со стороны населения нередко имеет под собой серьезные практические основания. Органы местного само-
управления часто не справляются с возложенными на них обязанностями по решению вопросов местного значения и по обеспечению нормальных условий жизнедеятельности населения муниципалитетов. Иногда это объясняется отсутствием у самих муниципальных органов власти как реальных законодательных полномочий, так и материально - технической и финансовой базы, необходимых для осуществления своих функций. До сих пор в нормативно - правовой базе, которая регулирует вопросы организации и деятельности в Российской Федерации местного самоуправления имеются значительные пробелы1.
В этой связи стоит отметить, что далеко не во всех субъектах страны местное самоуправление воспринималось региональными властями как обязательный институт демократического государства. Как свидетельствует ученый А. Н. Буров, « время показало, что региональные власти по - разному воспользовались своим правом регулирования местного самоуправления. В одних регионах, например в Воронежской, Ленинградской областях, развернулись активный поиск и испытание различных форм организации местного самоуправления, в других - таких как Вологодская и Арахангельская области, взяла верх выжидательная позиция, в третьих - как, к примеру, в Приморском крае - имело место активное противодействие местному самоуправлению » .
Между тем, местное самоуправление по своей природе ближе к населению той территории, на которой оно действует. По мнению исследователя В. В. Пылина, « местное самоуправление позволяет демократизировать систему управления и решать местные вопросы с гораздо меньшей степенью бюрократизации и большей эффективностью по сравнению с централизованной систе-
Будем надеется, что в определенной степени данные пробелы поможет ликвидировать последний принятый Федеральный Закон Российской Федерации от 6 октября 2003 года № 131 - ФЗ « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации », вступающий в действие с 1 января 2006 года / 1 Российская газета. 2003. № 202 (3316).
Буров А. Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. — Ростов на Дону: Издательство Ростовского университета, 2000. - С. 128.
6 мой управления. Оно позволяет лучше сочетать интересы и права человека и местного сообщества с региональными и государственными интересами »1.
Примечательно, что в некотором смысле схожая ситуация с осуществлением местного самоуправления наблюдалась в России в период первоначального становления и развития института во второй половине XIX - начале XX веков. Становление выборного местного самоуправления, к участию в формировании которого были привлечены практически все слои населения, в том числе крестьяне, в централизованном Российском государстве началось еще в середине XIX века, когда в Российской империи законодательно были введены земские и городские учреждения. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года, а также Городовое положение 1870 года заложили фундамент для формирования в России местного самоуправления как юридического института, официально признанного государством. За более полувековую историю существования городского и земского самоуправления в нашем государстве был накоплен ценнейший опыт по формированию и практической деятельности данных органов.
В современной России еще только складывается местное самоуправление, идут активные поиски наиболее рациональной, демократичной и в то же время в полной мере отвечающей интересам, как отдельной личности, так и всего общества и государства, модели организации и деятельности местных органов власти. В данной связи, несомненно, актуальным является изучение и анализ огромного законодательного опыта, накопленного нашей страной в данной области в течение многих десятилетий, в частности законодательной базы по формированию органов местного самоуправления в дореволюционной России. Ведь, как известно, у страны, которая не помнит своего прошлого, нет и не может быть нормального будущего.
Стоит отметить, что законодательство России второй половины XIX - начала XX века о формировании органов местного самоуправления с юридической
1 Пылин В. В. Местное самоуправление: выборы, референдумы, отзыв выборных лиц, собра-
точки зрения исследовано довольно слабо, что придает новизну теме нашего исследования. В разное время проблемы местного самоуправления исследовались многими видными учеными, как теоретиками, так и практиками. Среди них можно выделить таких исследователей, как Барабашева Г. В., Безобразова В. П. , Бурова А. Н., Васильева В. И., Веселовского Б. Б., Гессена В. М., Гра-довского А. Д., Дитятина И. И., Ю.А. Дмитриева, Н.Н. Ефремовой, Зиновьева А. В., Коркунова Н. М., Кутафина О. Е., Лаптевой Л. Е., Пажитнова К. Е., Постового Н. В., Пылина В. В, Семенова Д. Д., Фадеева В. И., Чичерина Б. Н.
В то же время законодательный аспект становления местного самоуправления в России довольно слабо разработан в юридической литературе. Свидетельством этому может являться большое количество научных исследований, посвященных историческому и политическому ракурсу формирования и деятельности институтов местного самоуправления в Российском государстве 1864 - 1917 годов. Однако, работ, рассматривающих юридические вопросы организации земских и городских органов России до октября 1917 года, проводящих анализ законодательства о местном самоуправлении досоветской России, крайне мало. Наиболее значительные пробелы имеются в изучении законодательства Временного правительства о выборах в городские и земские учреждения. Между тем, именно оно является одним из наиболее значимых этапов на пути становления нормативно - правовой базы по формированию местного самоуправления в условиях республиканской формы правления в России.
По нашему мнению, данный дисбаланс требует дополнительного изучения именно юридического аспекта формирования земских и городских учреждений дореволюционного Российского государства. Более глубокое изучение данной проблемы, в свою очередь, будет способствовать дальнейшему совершенствованию законодательства о выборах в муниципалитеты сегодняшней России.
Таким образом, актуальность научного исследования объясняется тем, что в современной России активно ведется поиск наиболее оптимальной модели
ния (сходы) граждан. - СПб.: ЛГОУ им. А. С. Пушкина, 2001. - С. 3.
организации местного самоуправления, гармонично сочетающей в себе элементы самостоятельности его органов в решении насущных вопросов муниципальной жизнедеятельности, с одной стороны, и, ответственности данных органов за незаконные действия, ущемляющие права и свободы человека и гражданина, а также интересы общества и государства, с другой стороны. По этой причине, безусловно, анализ опыта, накопленного нашей страной за время становления и развития законодательства о формировании органов местного самоуправления, особенно земских учреждений и городских дум России в 1864 -1917 годах, представляет значительную ценность для нашего государства.
Новизна нашей диссертационной работы обусловлена тем, что она представляет собой один из первых комплексных научных трудов в области исто-рико-правового анализа законодательства о формировании органов местного самоуправления в России второй половины XIX - начала XX веков.
На защиту выносятся следующие положения, отражающие новизну диссертационной работы:
Местное самоуправление как общественно — правовой институт, призванный обеспечить самостоятельное решение населением определенной территории вопросов местного значения получил официальное признание уже в законодательстве о местном самоуправлении Российской империи.
Разработка законодательства о формировании земских и городских выборных учреждений и последующее его введение в действие были вызваны целым комплексом социально - экономических и политических причин внешнего и внутригосударственного характера, среди которых кардинальное значение имели Крымская война и отмена крепостного права.
Анализ нормативно - правового содержания статей Положения 1864 года о губернских и уездных земских учреждениях, и, в особенности, Городового положения 1870 года позволяет сделать вывод о том, что названные законодательные явились во многом компромиссом между интересами аристократии и нарождавшегося класса промышленно - торговой буржуазии, при
этом в процессе формирования городских дум преимущество отдавалось именно представителям промышленников и крупных торговцев.
Законодательство о формировании местного самоуправления царской России довольно уникально по своей природе - оно учредило выборные структуры местного самоуправления, не имеющие себе подобных не только в истории и законодательной практике нашей страны, но и в мировой истории и юриспруденции.
Историко - правовой анализ показывает, что законодательство России о формировании органов местного самоуправления в период с февраля по
4 март 1917 года впервые заложило правовые основы для регулирования во-
просов формирования местных учреждений в условиях существования России как республиканского государства.
Предметом научного исследования являются нормативно - правовые аспекты формирования местного самоуправления России во второй половине XIX -начале XX века, а именно законодательные процессы, определяющие создание и развитие данного общественно - правового явления. В качестве объекта научной работы выступает комплекс общественно - правовых отношений, связанных со становлением и развитием законодательства о формировании орга-нов местного самоуправления в России второй половины XIX - начала XX веков.
Цель диссертационной работы состоит в обобщении накопленного научно
го и правового опыта в области становления и развития законодательства об
организации местного самоуправления, а также в выработке рекомендаций и
предложений по теоретическому и практическому применению результатов ис
следования в интересах совершенствования научной, учебной и правотворче
ской деятельности в сфере общественно - правовых отношений, регулирую-
4 щих вопросы формирования органов государственной власти и местного само-
управления.
Предмет и цель научной работы определили круг взаимосвязанных задач, решение которых составляет содержание данной работы. К ним, в частности, относятся:
На основе взглядов ученых - юристов и анализа законодательства раскрыть понятие, сущность и функции местного самоуправления как правового института.
Определить место правового института местного самоуправления в системе юридической науки, показать значимость данного института для любого цивилизованного государства.
Проанализировать причины и условия, способствовавшие созданию законодательства России о формировании органов местного самоуправления в 60 - х годах XIX века.
Проследить основные тенденции развития законодательства об организации местных учреждений России в 1871 - феврале 1917 года.
Изучить особенности и цели реформирования законодательства о формировании органов местного самоуправления в период деятельности Временного правительства.
Выработать и предложить практические рекомендации с целью совершенствования современного законодательства о выборах местного самоуправления, а также научной и учебной деятельности.
Хронологические рамки работы охватывают 1864 - 1917 года, то есть период действия законодательства о формировании органов местного самоуправления Российской империи. Обращение к исследованию причин и условий становления данного законодательства существенно расширяет рамки исследования и позволяет выявить определенные закономерности между общественно — правовым развитием Российской империи и процессами становления законодательства о выборах в городские думы и местные учреждения.
Методологическая основа научного исследования базируется на принципе методологического плюрализма, предполагающего использование различ-
11 ных научных методов в комплексе. В первую очередь, при написании исследования используется общенаучный диалектический метод познания. Кроме этого, применяются сравнительно - правовой, сравнительно - исторический и формально - юридический методы. Помимо вышеприведенных находят применение системно - структурный и социологический методы, методы дедуктивного и индуктивного мышления, метод государственного и правового моделирования.
Теоретической основой исследования служит совокупность мировоззренческих положений о том, что местное самоуправление является одним из главных элементов демократического и правового государства, деятельность которого основана на признании и соблюдении прав и свобод человека и гражданина.
Источниковедческой базой исследования выступили многочисленные работы ученых, посвященные теоретико-правовым проблемам местного самоуправления России второй половины XIX - начала XX веков. Значительная часть источников была выявлена автором самостоятельно в процессе подготовки материала для диссертации. Использованы труды большого числа крупных специалистов в области местного самоуправления, а также множество материалов периодической печати дореволюционной России. В ходе создания научного исследования активно изучался материал о порядке формирования городских дум и земских учреждений, о составе избранных гласных, представленный в таких изданиях Российской империи как « Вестник Европы », « Город и земство », « Городское дело », « Журнал гражданского и уголовного права », « Земское дело », « Московские ведомости », « Русский вестник », « Русская мысль », « Русская старина », « Юридический вестник ».
Основные выводы и рекомендации по использованию результатов диссертационного исследования выведены посредством анализа законодательных актов России 1864 - 1917 годов, регулирующих вопросы формирования органов местного самоуправления. В среде правовых источников главное место за-
нимают Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 и 1890 годов и Городовые положения 1870 и 1892 годов, а также Положение об общественном управлении города Санкт - Петербурга 1903 года. Большое значение имеют нормативно - правовые акты Временного правительства, существенно реформировавшие порядок выборов в местные учреждения.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования во многом определены его научной новизной. По мнению автора, результаты нашего исследования могут быть использованы, в первую очередь, для совершенствования законодательства о формировании органов местного самоуправления. Кроме этого, они будут полезны в научной и преподавательской работе.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре теории и истории государства и права, где произведено ее обсуждение и рецензирование. Проблемы, связанные с темой научного исследования рассматривались на научно - практических конференциях: « Правовая культура: проблемы становления и развития » (Санкт — Петербург, Санкт — Петербургский Гуманитарный университет профсоюзов, 12 апреля 2002 года); « Информационное право: информационная культура и информационная безопасность » (Санкт - Петербург, Санкт - Петербургский Гуманитарный университет профсоюзов, 17-19 октября 2002 года); « Правовая культура современного российского общества: проблемы формирования и развития » (Санкт — Петербург, Санкт - Петербургский Гуманитарный университет профсоюзов, 12 апреля 2003 года).
В соответствии с поставленными целью и задачами, диссертационная работа подразделяется на введение, две главы, включающие в себя два и три параграфа соответственно, заключение, список использованной литературы и нормативных актов.
Местное самоуправление как историко-правовой институт
Местное самоуправление представляет собой многогранную, комплексную научную категорию, включающую в себя самые различные по своей природе элементы. Оно, являясь неотъемлемым институтом современного демократического государства, вобрало в свой состав организационно — технические, финансово - экономические, территориальные, политико - юридические, социально - культурные и иные аспекты. В данной связи оно может рассматриваться исследовательской мыслью не только с юридической точки зрения, но и исходя из экономических, социальных и других позиций. В нашей работе мы будем рассматривать местное самоуправление преимущественно как историко-правовой институт1.
В современной юридической науке местным самоуправлением признается « гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и местных традиций » . По нашему мнению, данное определения является универсальным и отражает все основные признаки местного самоуправления: законность; самостоятельность в решении вопросов местного значения; обязательное участие населения в местном самоуправлении; ответственность органов местного самоуправления перед государством, обществом и личностью.
В наше время местное самоуправление считается обязательным атрибутом любого цивилизованного государства. Наличие либо отсутствие в государстве данного института позволяет во многом судить о его демократическом или антидемократическом характере.
Стоит отметить, что не во все времена местное самоуправление было неотъемлемым явлением государства. Так, в Российском централизованном государстве, местное самоуправление в определенной степени признается как необходимый институт государства, основанный на принципах выборности и определенной автономии в местных делах, лишь в середине XIX века. В связи с этим теоретико-правовые основы института местного самоуправления в Российской империи были разработаны довольно слабо, а сам понятийный аппарат практически отсутствовал. К примеру, нормативно - правовые акты Российской империи, регулирующие вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления, не содержали самого определения местного самоуправления. Данное обстоятельство, по нашему мнению, выступало в качестве одной из главных теоретико - методологических проблем местного самоуправления России в середине XIX - начале XX века.
Под термином « самоуправление » в общесоциальном смысле этого слова понимается « автономное функционирование какой - либо организации, которое обеспечивается принятием членами данной организации каких - либо норм и решений, касающихся ее жизнедеятельности, совместным ведением этими индивидами общих для них всех дел, отсутствием в организации разрыва меж-ду субъектом и объектом управления » .
В политико-юридическим смысле категорию « самоуправление » впервые стали употреблять в Великобритании в конце XVIII века, обозначая данным термином «прежде всего состояние английского народа, самоуправляющегося с помощью парламента и местных представительных органов, не знающих административной опеки со стороны правительственного аппарата и его органов»3. Впоследствии термин « самоуправление » посредством рецепции английского местного права был перенесен юристами в страны континентальной Европы.
В современном виде местное самоуправление начало складываться в начале XIX века и было ответом местных органов самоуправления на попытку центра превратить их в разновидность органов государственной власти, придав им характер послушного исполнителя своей воли. К тому времени сформировались две основные концепции местного самоуправления: общественная теория самоуправления, постепенно трансформировавшаяся в англо - саксонскую (или англо - американскую) теорию местного самоуправления и государственная теория местного самоуправления, которая была прототипом нынешней европейской континентальной (французской) теории местного самоуправления.
В соответствии с первой теорией общественного самоуправления, основные положения которой были сформулированы еще в XVIII веке, « самоуправление есть самостоятельное осуществление местным обществом своих собственных, общественных интересов »4. Сущность данной теории состоит в признании на- линия у местного сообщества своих собственных, отличных от государственных интересов, которые оно может осуществлять самостоятельно, без вмешательства государственной власти. Концепция общественного самоуправления получила наибольшее распространение в XIX веке в Великобритании и ряде ее колониальных владений.
Важнейшие черты государственной теории сложились во Франции в XIX веке и затем были заимствованы рядом других европейских стран. В противовес общественной концепции местного самоуправления государственная теория утверждает, что местное сообщество не имеет своих собственных дел и осуществляет на местах отдельные государственные функции, законодательно делегируемые местным органам власти центральными властными структурами.
К концу XIX - началу XX века данные теории самоуправления послужили фундаментом для двух главных моделей самоуправления, господствующих в современном мире. Первая модель, именуемая англо - саксонской, предполагает широкую автономию местного самоуправления внутри государства. Данная теория основывается на принципах теории общественного самоуправления. Между тем она более умеренна и рациональна, чем теория общественного самоуправления, и предполагает, что местное самоуправление осуществляет свою деятельность не в полной мере свободно, а на основе определенных законов и правовых обычаев, созданных в государстве и гарантирующих ему некоторые права. Примером реализации положений англо - саксонской модели местного самоуправления может служить Британия, где наряду с большими полномочиями муниципалитетов, громадное влияние на общественную и государственную жизнь оказывают также судебные органы, в том числе и местные.
Развитие института местного самоуправления в историко-правовой науке
Местное самоуправление в качестве юридического и социального института стало активно исследоваться в юридической науке со времени введения в Российской империи всесословных органов местного самоуправления в середине XIX века. В то время, под влиянием целого ряда социально - экономических и общественно - политических факторов император вынужден был пойти на учреждение земств и городских дум - первых учреждений местного самоуправления централизованного российского государства, к участию в организации и деятельности которых были привлечены самые широкие слои российского населения. С первых же лет своей деятельности, местные учреждения привлекли к себе внимание самых различных кругов российского общества, в то числе многочисленной плеяды юристов и ученых.
За более полувековую историю существования органов местной власти им-щ перии было написано множество самых различных по своим идеям и содержанию научных трудов по различным аспектам выборов в органы местного самоуправления. Среди них можно выделить работы таких ученых и юристов как К. К. Арсеньева, В. П. Безобразова, Б. Б. Веселовского, И. И. Дитятина, В. В. Ивановского, А. А. Кизеветтера, Ф. Ф. Кокошкина, К. А. Пажитнова, Д. Д. Семенова, Б. Н. Чичерина1. Значительный вклад в исследование проблемы внесли многие другие научные и общественные деятели1.
Практически сразу после введения в действие Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года и Городового положения 1870 года содержание данных нормативно - правовых актов стало предметов научных трудов ряда ученых и государственных деятелей, среди которых можно выделить такие фигуры как И. К. Дитятина, В. В. Ивановского, П. Л. Корфа, Б. Н. Чичерина .
Исследователь И. И. Дитятин в своем очерке « К истории Городового положения 1870 года »3 довольно основательно исследовал вопросы, связанные с разработкой, утверждением и введением в юридическую силу важнейшего законодательного акта о выборах и организации деятельности городских органов самоуправления. Большое внимание он уделил, в частности, рассмотрению различных цензов, устанавливаемых на выборах в городские думы. В целом, И. И. Дитятин делал вывод о том, что местное городское самоуправление не оправдало себя, «... чему доказательством недовольство им, высказываемое в печати, обществом и правительственными кругами » \
Противоположную позицию занимал В. В. Ивановский, который в статье, посвященной историческим основам организации земского самоуправления в России , указывал на пользу, которую принесли земские учреждения обществу, предоставив ему, возможность реально управлять своими местными делами . Исследователь полагает, что Положение о губернских и уездных учреждениях 1890 года серьезно навредило местному самоуправлению, отстранив от участия в нем значительную часть населения страны и считает, что нормы данного законодательного акта « не вполне согласуются с началами исторического раз вития у нас земской организации »4. Вместе с тем, В. В. Ивановский при ветствует то обстоятельство, что изменения в земском законодательстве не по шли дальше, вообще не упразднив данный выборный орган самоуправления5.
Другой ученый Б. Н. Чичерин большое внимание в своем труде6 уделяет исследованию природы народного представительства как политического и правового института в целом, а также сущности политических и избирательных прав граждан, как на общегосударственном, так и на местном уровне. Стоит отметить, что Б. Н. Чичерин, полагает, что политические права, в том числе и избирательные права должны принадлежать исключительно представителям дворянского сословия, которое, по его мнению, наиболее подготовленно к политической жизни в стране в силу своей образованности и наличия определенного управленческого опыта7.
Мы полагаем, что мнение правоведа Б. Н. Чичерина о возможности предоставления избирательных прав только дворянам не совсем обоснованно, так как необходимым опытом и образованием для ведения местных дел может обладать не только дворянин, но и кандидат от других сословий. В то же время, по нашей мысли, претенденты на места в органах государственной власти и органах местного самоуправления должны обладать определенным образованием, опытом и деловыми качествами, позволяющими им эффективно и рационально управлять местными делами.
Работа П. Л. Корфа1 представляет собой довольно объемный труд, посвященный проблемам совершенствования различных аспектов местного самоуправления, в том числе и устранения отдельных недостатков законодательства выборах в органы местного самоуправления. По признанию ученого - специалиста в области местного самоуправления П. Л. Корфа, « местное управление, в силу того, что оно местное, соприкасается непосредственно с постоянными будничными интересами населения, а потому и неудивительно, что оно всех интересует »2.
В самом деле, многие проблемы, связанные с местным самоуправлением, в том числе и вопросы его формирования, на протяжении всех лет его существования вызывали большой интерес, как ученых - теоретиков, так и юристов - практиков, а также государственных и общественных деятелей, в том числе и П. Ротаста3. Председатель земской управы придерживается довольно консервативных взглядов на земство и считает состояние выборного процесса, а также состава земств вполне удовлетворительным для России. Проводя параллель между историей развития России и стран Западной Европы, автор подчеркивает, что высшие классы российского общества не составляют « враждебного крестьянству и мелкому землевладению элемента »\ В случае избрания в земские учреждения, по мысли П. Ротаста, дворяне и крупные промышленники, будут стремиться представлять в них не столько свои интересы, сколько интересы других классов России. Данное обстоятельство, как утверждает исследователь, вытекает из особого чувства заботы о благе государства, присущего российской аристократии. В связи с этим, как заключает автор, законодательство о формировании органов местного самоуправления не нуждается в изменениях и вполне соответствует представлениям о местном самоуправлении всего российского общества2.
Впрочем, далеко не все авторы разделяли столь радужные и, на наш взгляд, даже немного наивные (или политически корректные) воззрения П. Ротаста на выборы в местное самоуправление. Особенно усилилась критика существующего законодательства о выборах в органы местного самоуправления после издания Манифеста 17 октября 1905 года, введения в действие Основных Зако-нов Российской империи 1906 года и учреждения Государственной Думы. Многие юристы и ученые, а также политики склонны были считать данные действия прелюдией к конституционной монархии, расширению прав местного самоуправления, а также демократизации избирательного законодательства, в том числе нормативно - правовой базы по выборам местного самоуправления.
Разработка законодательства о формировании органов местного самоуправления России в 60 - х годах XIX века
Важнейшим итогом либеральных преобразований 60 - 70 - х годов XIX столетия, помимо отмены крепостного права, явилось введение всесословных органов местного самоуправления, формирование и деятельность которых были построены на принципиально новых законодательных началах. Впервые в истории Российской империи высшая власть на нормативно - правовом уровне закрепила существование в России выборных органов местного самоуправления, которым передавалась часть государственных функций для управления местными делами. Более того, земские учреждения и городские думы стали первыми выборными органами в Российском централизованном государстве, к участию в избрании которых были привлечены практически все сословия страны.
Следует отметить, что выборные органы местной власти существовали в России в том или ином виде еще во времена Киевской Руси, до образования централизованного Московского государства. Большой вклад в развитие российского избирательного права внесла деятельность выборных учреждений Киева, Великого Новгорода, Пскова и других древнерусских городов. По свидетельству Н. Н. Ефремовой, « вершиной данного этапа его эволюции явилась организация выборов должностных лиц в Новгородской и Псковской боярских республиках Л
Как известно, выборы всех должностных лиц в Новгороде и Пскове являлись всеобщими, в них участвовали все правоспособные граждане городов. В дальнейшем, в период Московского царства, городское самоуправление также длительное время основывалось на всесословных выборах. Как утверждает Д. Д. Семенов, « ... в московское время признаком принадлежности к правоспособному населению, а, следовательно, и к избирателям, служил платеж государственного налога, положение в тягло, приписка к посаду, к слободе. Данное начало равноправности существовало бок о бок с сословной особенностью, введенной Соборным Уложением царя Алексея Михайловича. Общее право всего городского общества на участие в городском самоуправлении было признано и в опытах XVII столетия устройства городского управления... как, например, в Пскове, с всенародным вечем, по проекту боярина Ордын - Нащокина »\
В целом, XVII век характеризуется наличием двух форм организации самоуправления: губной и земской, каждая из которых отличается особым порядком выборов. Губные органы самоуправления выбирались всем свободным населением городского округа, в то время как право избирать земские учреждения предоставлялось только черносошным крестьянам и людям, приписанным к какому - либо посаду. Выборы производились на общих сходах в городах, волостях и погостах.
В период укрепления абсолютной монархии и превращения России из Московского царства в Российскую империю при Петре I, органы местного самоуправления уже создавались не на основе равных и всеобщих выборов, а на базе социальной принадлежности местных жителей. По мере укрепления сословных различий, выборное законодательство также постепенно приобретало сословно - классовый оттенок. Параллельно с этим органы самоуправления все более и более бюрократизировались и превращались в придаток государственного аппарата. Дореволюционный ученый К. А. Пажитнов так описывает выборы и деятельность местных органов в городах начала XVIII века: « нужно заметить, что эти выборные коллегиальные присутствия ведали управление и суд не в городе вообще, а лишь в посаде, то есть среди торгового и ремесленного населения города. Члены этих присутствий, бургомистры и ратманы, выбирались на посадских сходах. Это посадское самоуправление получило, таким образом, узко - сословную окраску, а по содержанию своей деятельности и по свойству своих отношений к органам правительственной власти эти посадские -учреждения сохранили глубоко — архаический характер. Выбираемые населением, эти бургомистры и ратманы, поступали в полное распоряжение центральной правительственной власти, и все значение мирских выборов сводилось лишь к тому, что население должно было поставлять для правительства из своей среды исполнительных агентов с ручательством за их исполнительность.
Действительно, местные учреждения эпохи царствования Петра I по своей природе имели мало общего с органами местного самоуправления, так как фактически не обладали никакой самостоятельностью в решении вопросов местного значения. По мысли историка В. Ивановского, в начале XVIII века « общественная самостоятельность была несовместима с полицейским характером государственной деятельности »3.
После смерти Петра Великого, органы самоуправления, введенные им, были упразднены и возродились только при Елизавете Петровне. Однако, восстановленные императрицей учреждения самоуправления сохранили все свои дефекты, в том числе и сословный характер выборов. В таком виде они просуществовали до Екатерины II.
Грамота на права и выгоды городам Российской империи от 21 апреля 1785 года1 разделила все население города на курии: « настоящих городских обывателей » ( лиц, владеющих недвижимостью в черте города ); « именитых граждан » ( лиц, имеющих диплом художника или ученого ); купцов ( 1, 2 или 3 гильдии в зависимости от торгового дохода); иностранных купцов; посадских ( старожилов и посадских работников, не связанных с цехами ) и цеховых ( работников и ремесленников, входящих в состав цеха ). Указанные курии производили выборы в шестигласную думу, ведавшую местными делами.
Вместе с тем, произвол бюрократии и всеобъемлющий административный контроль над деятельностью органов самоуправления фактически уничтожили все начинания « просвещенного » монарха. По верному, на наш взгляд, выра-жению К. А. Пажитнова, « самоуправление существовало только на бумаге » . Между тем, законодательные проекты о выборах в органы местного само-управления, разработанные с участием императрицы Екатерины II, были использованы в последующих нормативно - правовых актах о выборах местного самоуправления.
При Павле местные учреждения были упразднены. В царствование его преемника, Александра I было создано несколько проектов организации органов местного самоуправления.
Развитие нормативно - правовой базы России об организации выборных учреждений местного самоуправления в 1870-феврале 1917 годов
Земская и городская реформы, проведенные в 1864 и 1870 году открыли качественно новый этап в развитии законодательства о выборах в органы местного самоуправления. 1 января 1864 года Высочайшим Именным Указом было введено в действие Положение о губернских и уездных земских учреждениях1, предусматривающее введение в России новых органов самоуправления - губернских и уездных земств, действующих на принципах выборности и самофинансирования. Через несколько лет, 16 июня 1870 года Высочайшим Имен-ным Указом было утверждено Городовое положение , коренным образом изменившее порядок выборов в городские думы. Указанные нормативно - правовые акты органов местного самоуправления дореволюционной России на протяжении десятилетий регулировали порядок формирования органов местного самоуправления в Российской империи .
Разработанное Положение 1864 года кардинальным образом отличалось от предшествующих нормативно - правовых актов о формировании органов местного самоуправления в России. Впервые законодательно в Российской империи закреплялось создание всесословных местных учреждений, в производстве выборов которых участвовали практически все слои населения государства. По мнению дореволюционного исследователя В. Смирнова, « земские органы самоуправления XVI - XVII веков не имели ничего общего с земствами XIX века, так как органы самоуправления представляли собой органы бюрократии » . Как отмечает данный ученый, « преобразование органов самоуправления в органы бюрократической централизации началось вскоре же по их учреждении, и началось с того, что они были лишены своей, так сказать специфической особенности — выборности. Губные старосты, а затем и земские в первой половине XVII века из выборных блюстителей местных интересов превратились в назначаемых самой центральной администрацией исполнителей различных ее поручений »2.
С мнением В. Смирнова соглашается и современный правовед В. В. Куликов, который также считает, что « в истории государственных институтов земские учреждения не имели и не имеют аналогов » .
Существенную новизну в формирование городских местных учреждений внесло Городовое положение 1870 года. Как подчеркивает исследователь К. А. Пажитнов, «... Положение 1870 года все же является крупным шагом вперед по сравнению с предшествующим периодом... Будучи проникнуто хотя и умеренно, но все же либеральным духом, и построено на идее доверия к общественной самодеятельности оно впервые вызвало наши города из той спячки, в которую последние были погружены, и придало им ту силу и значимость, о которой лишь мечтали преобразователи XVIII века » \
В соответствии с Положением 1864 года, земские учреждения разделялись на уездные и губернские. Уездные земские собрание состояли из земских гласных, избираемых на трех съездах: уездных землевладельцев, городских обществ и сельских обществ (статья 14, 16 Положения). Губернские земские учреждения, в свою очередь, включали в себя гласных, избираемых из числа членов уездных земских собраний.
Первый избирательный съезд составляли крупные дворяне - землевладельцы, владеющие в уезде на праве собственности большими земельными площадями, определяемыми для каждого уезда индивидуально и лица, владеющие в уезде иным недвижимым имуществом, в том числе промышленными и хозяйственными заведениями капитальной стоимостью не менее 15 тысяч рублей. Промышленные предприятия и торговые заведения, как определял пункт б статьи 23 Положения 1864 года, должны были иметь также общий годовой финансовый оборот не менее 6 тысяч рублей. Помимо вышеперечисленных категорий статья 23 предоставляла право голоса на выборах земских гласных от съезда уездных землевладельцев также лицам, имеющим доверенности на участие в выборах от юридических лиц, отвечающих установленному имущественному цензу.
Женщины и лица моложе 25 - летнего возраста, но достигшие гражданского совершеннолетия , имели право, согласно статье 18 Положения, снабжать доверенностью на участие в выборах иных лиц, имеющих 25 — летний возраст, являющихся российскими подданными и не состоящих под судом или следствием. При этом доверенность на участие в земских выборах должна была быть написана на специальной гербовой бумаге и заверена мировым посредником или мировым судьей1.
В качестве исключения примечание к статье 23 Положения 1864 года предоставляла право на участие в съезде уездных землевладельцев лично или через уполномоченных лиц крестьянам, приобретшим в собственность земельные участки размером не менее установленного для данного уезда.
Право участия в избирательном съезде от городских обществ приобретали, согласно статье 28 Положения 1864 года о губернских и уездных земских учреждениях, лица, имеющие купеческие свидетельства; владельцы находящихся на земле уездных городов, входящих в состав земства, фабрик и иных торгово-промышленных заведений, годовой финансовый оборот которых не менее 6 тысяч рублей; собственники городской недвижимости стоимостью в городских поселениях с населением более 10 тысяч человек - не менее 3 тысяч рублей; в поселениях с населением от 2 до 10 тысяч человек - не менее 1 тысячи рублей; в прочих городских поселениях - не менее 500 рублей. Кроме этого, возможность участия в выборах второго съезда получили назначенные юридическими лицами доверенные лица. При этом для участия в выборах через своего представителя юридическое лицо должно было соответствовать имущественному цензу, установленному для физических лиц.
Съезды для избрания гласных от сельских обществ, как устанавливала статья 30 Положения, образовывались из выборщиков, назначаемых волостными сходами из своей среды. Число данных выборщиков не превышало одной трети всех лиц, имеющих право на участие в волостном сходе с тем, чтобы от каждого села, располагающего на территории волости, приходилось не менее одного представителя.
