Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое регулирование финансов в России
1. Полномочия земских учреждений России в сфере финансов 28
2. Правовое регулирование государственных расходов. Бюджет 52
3. Система налогообложения Российской Империи во второй половине XIX - начале XX вв 62
Глава 2. Финансовая база земских учреждений Пензенской губернии
1. Источники формирования земского бюджета 86
2. Кредитно-финансовая деятельность земских учреждений 111
3. Ходатайства Пензенского земства 129
Заключение 150
Библиографический список 161
Приложение
- Полномочия земских учреждений России в сфере финансов
- Правовое регулирование государственных расходов. Бюджет
- Источники формирования земского бюджета
- Кредитно-финансовая деятельность земских учреждений
Введение к работе
Актуальность исследуемой проблемы.
Важное условие нормальной жизнедеятельности общества и государства -надлежащая организация государственного управления. Государство призвано выполнять многообразные и сложнейшие задачи, для успешного осуществления которых необходимы соответствующие материальных средства. Эти средства добываются разнообразными способами: с помощью налогов, доходов от государственной сферы экономики, путем проведения собственных финансовых операций, посредством внешних займов. Для этого государству необходимо иметь правовую базу, обширную и хорошо отрегулированную систему финансовых учреждений, представленную центральными и местными государственными органами финансового управления.
Государство издает законы, регулирующие финансовые отношения, устанавливает налоги, применяет принудительные меры к нарушителям финансовых норм.
Следует отметить, что расходы государства достигают подчас неимоверной величины, а покрывать их приходится за счет граждан. Поэтому необходимо, чтобы средства для их покрытия собирались наиболее экономичными способами и чтобы учреждения, ведающие налогообложением, были построены на рациональной почве. История государства и права России богата подобным опытом и может дать поучительный пример построения финансового управления.
Финансовому управлению в России всегда уделялось самое пристальное внимание. С XVIII в. Россия представляла собой государство фискального характера с обширной и разветвленной бюрократической системой. В последующее время государственная, в том числе финансовая, система совершенствовалась.
Наряду с государственными органами, выполнявшими функции финансового управления, вопросами финансов и налогообложения ведали
органы общей компетенции: губернатор, полиция, позже - земские учреждения. Однако пределы их полномочий в финансовой сфере были строго ограничены.
Особое значение финансовые учреждения приобрели во второй половине XIX в. несмотря на то, что и до отмены крепостного права торгово-промышленный сектор экономики имел большое значение для России, все же преобладала аграрная сфера. Основной производящей силой являлись крепостные крестьяне. После 1861 года положение изменилось. В стране начал утверждаться рынок, отношения свободного предпринимательства. Перед государством стала проблема урегулирования многообразия экономических отношений, определения приоритетных направлений экономики. Проведение такого рода государственной политики возлагалось, прежде всего, на финансовые органы.
Земские учреждения оставили нам уникальный опыт успешной работы в области развития экономики, народного образования, статистики, социальной сферы, культуры.
Земства производили регулярные массовые ассигнования по многим направлениям своей деятельности. Исследование структуры этих отчислений представляет определенную научную ценность, поскольку позволяет ответить на многие вопросы, касающиеся современного положения в данной области, глубже понять динамику экономических связей. В связи с этим представляется важным выявить те моменты в деятельности земств, которые с учетом современных реалий, возможно применить к осуществлению отдельных функций местных органов власти. При этом необходимо учесть то обстоятельство, что деятельность каждого земства протекала во многом в своеобразных условиях, зависящих от социально-экономических особенностей, взаимоотношений с местной администрацией и т.д. Иными словами, важно показать индивидуальное лицо каждого губернского земства, проявлявшееся в разных аспектах деятельности.
В изучение деятельности отдельных местных земских учреждений, которое могло бы способствовать созданию более содержательных, обобщающих работ по истории российского земства в целом и пояснить местную специфику, остается все еще на уровне немногочисленных исследований.
Территориальные рамки работы охватывают Пензенскую губернию. Это было обусловлено тем, что в Пензенской губернии земские органы функционировали на протяжении всего периода своей истории. И хотя Пензенское земство не относилось к числу передовых, в нем достаточно ярко проявились основные принципы и преимущества местного самоуправления.
Анализ финансовой деятельности земских учреждений в Пензенской губернии демонстрирует ее особенность на уровне уездов в зависимости от их социально-экономического развития и стратегии работы, которая прослеживается и на общероссийском уровне в отношении различных губерний.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1865 до 1917 года. Исходная дата обосновывается введением земских учреждений в Пензенской губернии, а конечная дата определяется изменившимися условиями работы органов местного самоуправления в условиях Февральских событий 1917г. Рассматриваемый период был обусловлен формированием правовой и финансовой базы, форм и методов работы земских учреждений.
Степень изученности проблемы
При рассмотрении проблем связанных с функционированием финансовой системы России периода второй половины XIX - начала XX веков сложно дать однозначную оценку степени разработанности данной темы. С одной стороны финансы, финансовая система не были обойдены вниманием ученых -юристов, историков, экономистов. Имеется достаточное количество работ, где, так или иначе, рассматриваются вопросы финансовой деятельности России. Вместе с тем само по себе правовое регулирование финансирования не было предметом отдельного, углубленного изучения.
Исследование финансовой деятельности земских учреждений началось с определения задач новых органов местного самоуправления и активно продолжалось до Февральских событий 1917 года. В порядке совершенствования российского законодательства о функциях местного самоуправления велись оживленные дискуссии историков и правоведов по вопросам финансовой, экономической политики земств, средств ее обеспечения, приоритетов в хозяйственной деятельности.
После отмены крепостного права, из всех проведенных в 60 - 70-е годы XIX века реформ, земская, несомненно, имела наибольшее общественное значение. Естественно, что эта реформа получила отражение в обширной литературе дореволюционного времени, насчитывающей многие сотни изданий. В них, в известной степени, отразились противоположные идеи общественно-хозяйственной и государственной теорий самоуправления. Исходным положением общественно-хозяйственной теории было противопоставление государственных интересов общественным, земских учреждений административным и власти вообще.
Сторонники этой теории самоуправления полагали, что наряду с областью государственных дел имеется еще широкая область дел чисто местных, земских, которых государственная власть не должна касаться и которыми ведают выборные органы земства вполне самостоятельно. В.Н.Лешков, например, отстаивая идею независимости местного самоуправления, связывал ее с самостоятельной экономической политикой земств1.
Б.Н.Чичерин, поддерживая концепцию независимости местного самоуправления от административной власти, наоборот рассматривал земства как структуры для корректировки государственной финансовой политики. Он считал, что в России органы и городского, и сельского самоуправления необходимы для укрепления государственной власти, поскольку они, являясь выборными учреждениями, пользуются поддержкой населения2.
1 Лешков В.Н. О праве самостоятельности как основе для самоуправления. М., 1871.
2 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866.
В 70-е гг. XIX века значительное распространение приобрела «государственная» теория самоуправления, проводившая тесную связь органов самоуправления с началом общего государственного устройства и необходимостью включения их в систему государственных учреждений. К числу авторов и сторонников этой теории принадлежали А.Д.Градовский и Н.М.Коркунов1. Им принадлежала мысль о том, что государство, передавая некоторые из своих функций в руки выборных учреждений, должно предоставить им возможность действовать на правах государственной власти, расширив таким образом социальную опору самодержавия в лице отживающего свой век дворянства. По мнению этих исследователей, в финансовых вопросах земские учреждения должны были вообще действовать на правах государственных органов. Эта новизна в системе управления, по определению А.Д.Градовского и Н.М.Коркунова, должна была во многом компенсировать негативные стороны старого полуфеодального типа экономики.
По мере становления системы земских учреждений накапливались факты, которые позволили в 80 - 90-е гг. XIX в. дать оценку их деятельности. В работах таких авторов, как А.А.Головачев, В.П.Безобразов была мысль о том, что земства не могут быть названы органами самоуправления, так как они не обладают достаточно сильной исполнительной властью и почти не принимают участия в деле государственного управления . Так, В.П.Безобразов сделал вывод о необходимости введения земских учреждений в общий хозяйственный механизм. Также он признавал, что земское самоуправление, даже находясь в неблагоприятных условиях самодержавной монархии, уже начало приносить свои плоды3.
Научному анализу также были подвергнуты труды таких ученых, как В.А.Лебедев, Д.Львов, Э.Н.Берендтс, С.И.Иловайский, С.Ю.Витте,
' Градовский А.Д. Собрание сочинений. СПб., 1903. Т. 8. С. 558 - 559.; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1877. Т. 2. С. 397 - 398.
2 Головачев А.А. Десять лет реформ 1861-1871 гг. СПб., С. 72.
3 Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874.
И.Х.Озеров . Данные работы представляют собой сочинения по финансовому праву. В них рассматривается предмет финансового права, система налогообложения в России, история ее становления, дается сравнение с налогами зарубежных государств. Немало место занимает финансовое управление.
Историю финансовой системы затрагивают в своих работах видные историки русского права И.Малиновский, А.Н.Филипов2.
Её анализ дается в ходе рассмотрения общей истории развития государственно-правовой системы России. К подобного рода сочинениям относится труд П.Н.Милюкова. Он детально рассматривает становление централизованной власти, становление налоговой системы, финансового аппарата.
Центральное место среди работ о земстве занимает фундаментальное обобщающее исследование Б.Б.Веселовского «История земства за сорок лет»4. Предметом его исследования является образование, эволюция земских учреждений, практика их работы, взаимоотношения с местными органами власти. Будучи активным сторонником укрепления деятельности земских учреждений, он настаивает на расширении их самостоятельности, в том числе на предоставлении им возможно широких финансовых полномочий. Б.Б.Веселовский, используя огромное количество разнотипного материала (статистические отчеты, протоколы земских собраний и рабочих органов земского самоуправления, периодическую печать и т.д.) дает характеристику деятельности земских учреждений в области развития бюджета, медицины, народного образования, ветеринарии, агрономической службы, попечения о путях сообщения, статистики. Отдельный том Веселовский посвящает анализу бюджета земств, исследует источники его пополнения, изучает механизм
1 Лебедев В.А. Финансовое право. СПб., 1889. В 2-х тт.; Львов Д. Ккурс финансового права. Казань. 1887.;
Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. СПб., 1914; Иловайский СИ. Учебник финансового права. Одесса.
1893.; Витте СЮ. Конспект лекций о народном хозяйстве. СПб., 1912; Озеров И.Х. Основные черты науки
финансового права. СПб., Б.г. И.Х.
2 Малиновский И. Лекции по истории русского права. Варшава, 1914; Филипов А.Н. История русского права.
М„ 1905.
3 Милюков П.Н. Очерки по истории русской культуры. СПб., 1904.
4 Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. Т. 1 -4. СПб., 1909- 1910.
финансирования, создание кредитно-финансовых структур, проведения работ по страхованию, вознаграждению, взиманию повинностей. Схожими с сочинением Б.Веселовского являются работы и других авторов -Ю.Скалона, И.П.Белоконского1.
Большое внимание земским финансам уделяет И.Х.Озеров . В частности, он критикует тот порядок взаимоотношений, который сложился между земскими начальниками и податными инспекторами, высказывает предложения по устранению подобных недостатков.
Кредитная система России, так же как и другие животрепещущие вопросы, не была оставлена в стороне русской литературой. Несомненный интерес представляют работы П.П.Мигулина и А.Гурьева . Они практически целиком посвящены истории русских государственных банков, рассмотрению условий и процессу их возникновения, функционирования, особенностям их взаимоотношений с государством и разными слоями населения. Делается попытка установить причины неразвитости банковской системы. Такой характер имеет работа Д.Д.Батюшкова . Все эти авторы критикуют засилье государства в банковской сфере, выступают за упразднение государственной опеки над банками.
Следует так же упомянуть издания, посвященные Государственному банку, Дворянскому земельному и Крестьянскому поземельному банкам. Деятельность Крестьянского поземельного банка рассматривалась в работах А.Ф.Макарова, А.Б.Красика, А.Скалона5. В них содержится оценка деятельности Крестьянского банка, характеризуется его роль в перераспределении земли. В целом, авторы положительно оценивая
1 Скалон B.IO. Земские вопросы. Очерки и обозрения. М., 1882.; Белоконский И.П. Самоуправление и земство.
Ростов н/Д. 1906.
2 Озеров И.Х. Основы финансовой науки. Курс лекций, читанных в московском университете. Вып. 1 -2. М,
1902.
3 Мигулин П.П. Наша банковская политика (1729- 1903). Харьков. 1904.; Мигулин П.П. Возрождение России.
Экономические этюды и новые проекты. Харьков. 1910.; Гурьев А. Очерки развития кредитных учреждений.
СПб., 1904.; Гурьев А. Денежное обращение в России в XIX столетии. СПб., 1903.
4 Батюшков Д.Д. Банки, их значение, историческое развитие, счетоводство. Владикавказ. 1904.
5 Макаров А.Ф. Банки и кредитные учреждения. СПб., 1913; Красик А.Б. Крестьянский банк и его деятельность.
1893 - 1905. Юрьев. 1905; Скалон А. Крестьянский банк и его недоимщики. СПб., 1883.
деятельность Крестьянского банка, указывали на необходимость тесного его сотрудничества с государством.
Обобщая опыт дореволюционной историографии, следует указать, что исследователями был накоплен достаточно богатый опыт изучения деятельности земских учреждений. Все труды были достаточно слабо политизированы, рассматривали с большей или меньшей степенью точности и объективности направления работы земских органов. Многие выводы дореволюционных исследователей сохраняют свою актуальность и ценность и для современного этапа развития историографии.
Несомненной является заслуга дореволюционных историков в публикации документов, издании справочных и библиографических книг по земству . Все эти труды носят для современного исследователя методологический характер в плане применения нетрадиционных подходов изучения финансовой деятельности местного самоуправления.
Органы местного самоуправления были упразднены после Октябрьской революции 1917 года. Именно поэтому история земских учреждений долгое время не вызывала особого интереса советской историографии. Систематических исследований не было до конца 50-х годов. До этого имелись работы лишь косвенно затрагивающие историю экономической деятельности местной власти. Господствовало мнение, что введение во второй половине XIX в. земского самоуправления не имело прогрессивного значения, поскольку не меняло сущности сословно-самодержавного строя. В основу данного утверждения был положен классовый подход. Используя неоспоримый факт о доминирующей роли дворянства в земских собраниях, в силу чего земские мероприятия проводились в первую очередь в интересах имущих слоев, советские историки давали негативные оценки земской финансовой деятельности.
1 Иорданский Н.Н. Земский либерализм. М., 1905; Львов Г.Е., Полиер Т.Н. Наше земство и 50 лет его работы. М., 1914; Максимов Е.Д. Из истории и опыта земских учреждений в России. Очерки к 50-летию земских учреждений. СПб., 1913.
Особый интерес изучения финансовой деятельности органов местного самоуправления было положено работой В.В.Гармизы «Земская реформа и история земств в исторической литературе»1. В ней автор дает детальный анализ буржуазно-либеральной и либерально-народнической теорий местного самоуправления в России, либеральной публицистики 80 - 90-х гг. XIX в. В.В.Гармиза, рассматривая небольшое количество работ о земстве, вышедших к 1960 г. из-под пера советских историков, замечает, что в изучении финансовой политики местной власти сделаны первые шаги. Он ставит исследовательские проблемы: взаимоотношение земства и самодержавия, борьба классовых интересов в земстве, земское движение, земская реформа и ее особенности, практическая деятельность земств, история земств отдельных губерний.
Представляет также научный интерес работа Л.Г.Захаровой и
'J
Л.Г.Мамуловой . Оба автора показывают неизбежность снижения экономической активности местных органов власти в годы контрреформ.
В современной отечественной историографии по земской тематике выделяются работы Л.Е.Лаптевой . Рассматривая становление институтов земского самоуправления, автор уделяет большое внимание теоретическим представлениям о местном самоуправлении и о его законодательной базе, намечает несколько перспективных исследовательских проблем. Одна из них заключается в изучении механизма административного контроля за деятельностью земских учреждений. Лаптева затрагивает очень важные и сложные аспекты проблемы развития самоуправления в России.
История финансов является частью общей истории России. Поэтому вопросы финансовой организации рассматриваются в трудах по общей истории. Так, вопросы финансового управления в значительной степени
' Гармиза В.В. Земская реформа и история земства в исторической литературе. - История СССР. - 1960. № 5. С. 82 - 107.; Там же, Подготовка земской реформы 1864 г. - М., 1957.
2 Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 г.- М., 1868.; Мамулова Л.Г. Земская контрреформа 1890 г.
Научный доклад высшей школы. История науки. 1960. № 4. С. 60.
3 Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. - М., 1995.
отражены в трудах Н.М.Карамзина, Н.И.Костомарова, В.О.Ключевского . Повествуя о русской истории, они характеризовали государственный строй России, частью которого являлся финансовый аппарат, они давали также картину финансового состояния России на различных отрезках времени.
В завершении следует указать на труды иностранных авторов. Французский ученый А.Леруа-Болье2 свою научную деятельность посвятил исследованию общественного и государственного строя России. Он анализирует основы государственного строя и финансовой политики абсолютизма.
И наконец, следует обратить внимание на региональную проблематику вопроса. Наиболее крупным и систематизированным исследованием в этой сфере явилась монография Н.Р.Евграфова «Двадцатипятилетняя деятельность Пензенского земства», вышедшая более ста лет назад . Книга является юбилейным статистическим и фактологическим сборником, в котором представлены основные направления работы органов местного самоуправления в 60 - 80 гг. XIX века. В своем труде автор на основе использования обширного круга материалов - журналов губернских и уездных земских собраний, продовольственной и дорожной комиссий, отчетов санитарных и школьных советов, смет и раскладок земских учреждений дает детальный обзор деятельности земств губернии по отдельным отраслям. Н.Р.Евграфов отмечает, что результат деятельности земств в области исполнения вверенных ему «Положением 1864 г.» обязанностей, мог бы быть значительно весомее, если бы инициатива земцев не ограничивалась законодательством.
История земств Пензенской губернии в советской литературе до последнего времени не являлась объектом специального изучения. К.М.Тимошкин рассмотрел функционирование лишь Краснослабодского, Саранского и части Наровчатского уездных земств4.
1 Карамзин Н.М. История государства Российского. М., 1993. В 3-х томах; Костомаров И.И. История Руси
Великой. В 12 тт. М., 2004.; Ключевский В.О. Курс русской истории в 9-ти тт. М., 1989.
2 Leroi- Baulieu A. L Empire des Tsars et les russes. Paris. 1898.
3 Евграфов H.P. Двадцатипятилетняя деятельность Пензенского земства. 1886 - 1890 гг. Пенза, 1894.
4 Тимошкин K.M. Деятельность земств на территории Мордовии в 1864 - 1890 гг.: Дисс. ...канд. истор. наук.
Москва, 1976.
К изучению финансовой базы и материального положения земских учреждений Пензенской губернии второй половины XIX в. за последние пятьдесят лет обращались мало. В 1995 г. была опубликована монография В.В.Гошуляка «Пензенское земство»1. В ней автор перечислил предусмотренные действовавшим законом статьи формирования земского бюджета и описал перевод натуральных повинностей в денежные, а также историю введения земских повинностей и их эволюцию до 1864 г.; отметил рост земского бюджета с 1865 г. по 1890 г., но его динамику в этот период не проследил .
Следует отметить также кандидатскую работу С.Н.Полосина, в которой он констатировал перевод натуральных повинностей в денежные; перечислил повинности, выполнение которых предусматривалось действовавшим законом; подсчитал общую сумму расходов земских учреждений Пензенской губернии с 1865 г. по 1917 г. на народное образование, медицину, дорожное дело, ветеринарию3.
На сегодняшний день применительно к Пензенской губернии недостаточно полно охарактеризованы следующие проблемы: юридическая основа финансовой базы; организация выполнения натуральных повинностей; способы земского губернского и уездного налогового обложения; социальная ориентированность земского налогообложения. Не являлись предметом исследования: причины накопления недоимок между плательщиками и по источникам земских сборов, а также изменение доли последних в общем объеме всех видов податей; недостатки земского налогообложения и совершенствование земской налоговой системы; конфликты между губернским и уездными земствами по вопросам налоговой политики; распределение выполнения обязательных и необязательных земских повинностей между губернским и уездным земствами. В абсолютных и относительных показателях
1 Гошуляк В.В. Пензенское земство. Пенза, 1995.
2 Областная научно-практическая конференция «Земство: история и современность» - Пенза, 1995. С. 28 - 31;
34-36; Гошуляк В.В. Пензенское земство. 1995. С. 12-25.
3 Полосин С.Н. Социально-экономическая деятельность земских учреждений Пензенского края в 1865 - 1917
гг.: Дисс. ...канд. истор. наук. Пенза, 1998.
на уровне уездов и по губернии в целом, по сравнению с другими губерниями иного уровня экономического развития и с общероссийским уровнем, применительно к изучаемому периоду не исследована динамика следующих процессов: изменения соотношения доли окладных и неокладных земских сборов, распределения тяжести окладных земских сборов между их источниками, доли обязательных и необязательных земских сборов в расходном бюджете постатейного финансирования земских повинностей бюджетных ассигнований на каждого жителя губернии.
До настоящего времени тема земских ходатайств не исчерпана как на общероссийском, так и региональном уровнях. К изучению земских ходатайств в той или иной степени обращались почти все историки земства, поскольку в большинстве из них земские учреждения поднимали проблемы присущие земскому самоуправлению в целом.
Только А.А.Ярцев считает, что земские ходатайства не были зеркальным отражением общественных стремлений, т.к. ограничивались рамками местных польз и нужд1.
За последние пятьдесят лет к изучению отдельных пензенских земских ходатайств, не прибегая к их систематизации обращались Л.Д.Гошуляк, В.А.Власов (педагогика), С.И.Полосин, А.А.Беркутов (экономика), В.В.Гошуляк (все направления деятельности земских учреждений) .
На сегодняшний день для проведения полного анализа пензенских земских ходатайств необходимо проанализировать значимость отклоненных и удовлетворенных ходатайств; определить соответствие ходатайств закону и с не соответствовавшими ему провести классификацию по отраслям, вычислить динамику проявления активности губернского и уездных земств в плане подачи
1 Ярцев А.А. Земство северо-западных губерний России 1864 - 1904 гг.: Дисс. канд. истор. наук. СПб., 1995.
2 Гошуляк Л .Д. Основные направления земской деятельности в области народного образования 1865 - 1917 гг.:
на материалах Пензенской губернии. Пенза, 1994.; Власов В.А. Статистика народного образования. //Областная
научно-практическая конференция «Земство: история и современность» - Пенза, 1995; Полосин СИ.
Экономическая деятельность Пензенского земства //Краеведение. 1997. № 1; Беркутов А.А. Земство и развитие
мелкого сельскохозяйственного кредита. //Областная научно-практическая конференция «Земство: история и
современность» - Пенза, 1995; Гошуляк В.В. Пензенское земство. - Пенза, 1995.
ходатайств, а также самостоятельности последних по отношению к первому; выявить степень удовлетворения или неудовлетворения ходатайств по отраслям и проследить динамику удовлетворения ходатайств правительством. Пензенский историк А.А.Беркутов отметил слабую роль государства в поддержке земских учреждений по созданию ссудосберегательных товариществ в 70 - 90-е гг. XIX века1. В.В.Гошуляк перечислил появившиеся в конце 80-х гг. XIX в. новые формы экономической помощи населению: организация ветеринарной службы, касс мелкого кредита; перечислил самые большие ссуды земских учреждений из продовольственного капитала; описал безуспешную попытку открытия Пензенского земского банка в 60 - 70-е гг. XIX в., организацию ссудосберегательных товариществ, констатировал факт открытия в Пензенской губернии филиала Крестьянского банка .
Никогда не являлись предметом специального изучения работа земских учреждений Пензенской губернии в области проведения экономических мероприятий, а также изменение доли пензенского земского бюджета, включавшего в себя расходы на экономические мероприятия с 1869 г. Слабо рассмотрена правовая база деятельности земских учреждений Пензенской губернии в сферах кредитования и страхования; эволюция форм и методов работы в области взаимодействия губернского и уездных учреждений в сфере организации и проведения экономических мероприятий, а также содействие этому процессу со стороны населения, органов крестьянского и государственного управления. Не выделены четко причины, тормозившие активизацию работы земских учреждений Пензенской губернии в экономической сфере.
Существенный вклад в исследование финансовой деятельности внесли Корсакова СВ., Косых И.В., Костюков А.В., Синева Н.Ю., Сорокина Ю.В.,
1 Беркутов А.А. Земство и развитие мелкого сельскохозяйственного кредита. //Областная научно-практическая
конференция «Земство: история и современность» - Пенза, 1995. С. 31 -34.
2 Гошуляк В.В. Пензенское земство. - Пенза, 1995. С. 12-25.
написавшие последние на данный момент диссертации по тематике, смежной с нашей1.
Таким образом, историографический анализ литературы показывает, что представленная нами тема диссертационного исследования, учитывая ее научно-теоретическую и практическую значимость, является недостаточно изученной и требует своей дальнейшей научной разработки.
Объект исследования - финансовая деятельность земских органов местного самоуправления во второй половине XIX - нач. XX вв.
Предметом изучения диссертации является нормативно-правовая база построения и деятельности финансового аппарата и государственной кредитной системы, финансовая деятельность земских учреждений в период с 1865 по 1917 гг. В работе рассматриваются основные направления вложения капиталов органов местного самоуправления, система доходных и расходных статей бюджета.
Научному анализу в диссертации также подлежат экономические программы местного самоуправления, система субсидирования сельского хозяйства, координация финансовой деятельности в сфере промышленности, планирования кредитной и торговой политики.
В диссертации также исследуется соотношение губернских и уездных затрат, зависимость динамики бюджета земств от изменения численности по годам, проводятся постоянные аналоги со среднестатистическими показателями по России.
Целью диссертации является исследование и проведение историко-правового анализа системы государственного финансового управления, характеристике состояния финансовой сферы России второй половины XIX -нач. XX вв., всестороннее изучение финансовой деятельности органов местного
1 Корсакова СВ. Экономические функции местного самоуправления: историко- и теоретико-правовой аспект: Дисс. ... канд. юрид. наук. - Ставрополь, 2000.; Косых И.В. Социально-экономическая деятельность органов местного самоуправления России XIX - нач. XX вв.: на примере Калужской, Смоленской и Тверской губерний.: Дисс.... канд. истор. наук. - Москва, 2002.; Костюков А.В. Социально-экономическая деятельность Самарского земства (1865 - 1914 гг.): Дисс. ...канд. истор. наук. - Самара, 2003.; Синева НЛО. Организация и основные направления деятельности земских учреждений Пензенского края (1865 - 1890 гг.): Дисс. ...канд. истор. наук. - Пенза, 2000.;Сорокина Ю.В. Система правового регулирования финансовых отношений в России в XVIII - XX веках: Дисс. Докт. юрид. наук. -Нижний Новгород, 2001.
самоуправления Пензенского края на всем протяжении ее существования на основе широкого привлечения архивных и ранее не вводившихся в научный оборот источников, а также использования опубликованных материалов. В соответствии с поставленной целью автором определены основные задачи исследования:
изучить правовую базу земских учреждений, их взаимодействие с органами государственного управления;
исследовать финансовую базу земских учреждений, проанализировав источники формирования доходной части бюджета.
- рассмотреть структуру денежных отчислений земств, а также изменение
принципов их распределения;
выявить соотношение в бюджете местных и государственных средств;
изучить работу земских учреждений по выполнению обязательных и необязательных повинностей, показав эволюцию ее форм и методов;
обнаружить особенности финансовой деятельности земских учреждений Пензенской губернии по сравнению с другими губерниями России;
на основе историко-правового анализа нормативно-правовой базы финансового управления исследовать основные принципы построения и тенденции развития финансовой системы;
- исследовать деятельность государственной кредитной системы, основные
принципы построения и функционирования государственных банков;
рассмотреть возникновения земских ходатайств;
выявить причины неудовлетворения ходатайств правительством.
Методологической основой работы является совокупность общенаучных и конкретно-исторических принципов. При решении поставленных в работе целей и задач, автор использовал основные принципы исследования: принцип историзма, системный подход, научный анализ фактических данных, метод сравнительно-исторического анализа, историко-правовой. Применение историко-правового метода позволяет устанавливать обратную связь между историческими событиями, социальными явлениями и развитием
законодательства; выявлять активную роль права в историческом развитии общества. Системный метод использовался при анализе роли и места местного самоуправления в системе общегосударственного управления. Историко-сравнительные приемы исследования дали возможность актуализировать исторический опыт развития земских учреждений, установить общность многих проблем финансирования местного самоуправления в прошлом и настоящем. Анализ нормативных актов требует применения методов формального анализа, поскольку, только в этом случае можно представить действительную цель законодателя. Для решения поставленных в диссертации задач были применены также сравнительно-сопоставительный, хронологический методы исследования.
Источники диссертационного исследования.
Использованные в диссертации источники подразделяются на несколько групп:
Законодательные акты правительственных органов.
Официальная документация земских учреждений.
Статистические сведения.
Материалы периодической печати.
Исследование законодательной основы финансовой системы составило одну из главных задач настоящей работы.
Нормативно-правовые акты можно разделить на законодательные источники, которые учреждали или ликвидировали государственные органы, вводили или упраздняли должностных лиц, устанавливали их полномочия и сферу деятельности и акты управления, раскрывающие и уточняющие положения закона. Обе группы источников представлены в Полном собрании законов Российской Империи, Своде законов. В диссертации использовались различные издания Свода законов - 1832, 1893, 1899 годов.
К законодательным источникам можно отнести бюджеты Российской Империи, которые именовались государственной росписью доходов и
расходов. С 1862 г. они публиковались для всеобщего обозрения. Росписи вырабатывались в стенах Министерства финансов.
Для исследования и характеристики местных органов финансового управления важнейшее значение имеет второй том Свода законов. Там представлены законы, определяющие правовой статус, полномочия и порядок функционирования местных органов власти и управления - губернатора, губернского правления, казенной палаты, казначейства, полиции, их финансовой компетенции.
Отдельную группу законодательных источников составляет налоговое законодательство. Эти акты определяют перечень налогов и сборов, содержат в себе процедурное регламентирование их собирания. Важность этих фактов в исследовании компетенции финансовых органов состоит в том, что они раскрывают полномочия этих последних в динамике, то есть определяют порядок действий финансовых учреждений, закрепляют процедуру разрешения споров и конфликтов. К таким нормативным актам относятся «Устав о прямых налогах», «Устав о питейном сборе», «Устав о табачном сборе», «Правила об акцизе с сахара, осветительных нефтяных масел и с зажигательных спичек и о продаже фосфора», «Устав о гербовом сборе», «Устав о пошлинах с имуществ, переходящих безвозмездными способами», «Устав о крепостных пошлинах». Эти источники содержатся в Т. 5 Свода законов Российской Империи. Их изучение позволяет выявить основные черты финансовой системы России.
Следует также выделить законодательные источники, регламентировавшие правовую основу функционирования и деятельности земских учреждений, в том числе их финансовые полномочия. К таким источникам относятся -«Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г.», «Положение о земских учреждениях 12 июня 1890 г. с относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями», «Временные правила для земских учреждений по делам о земских повинностях», «Устав о земских повинностях», законодательные акты, распоряжения, циркуляры и другие документы Правительства.
К этой же группе источников относятся «Отчет Кузнецкого городского общественного банка», «Отчет Нижне-Ломовского городского общественного банка», которые были использованы в диссертации. Они содержали законоположения, инструкции о частных финансовых вопросах, а также отражение хода их обсуждений.
Из второй группы источников особого внимания заслуживают материалы постановлений, решений и делопроизводства земских учреждений. Это журналы заседаний и постановлений губернских и уездных земских собраний, а также различные доклады управ и отдельных комиссий, распоряжения, прошения, справки. Данная группа документов дает возможность определить круг вопросов, решением которых занималось земство, выявить различные точки зрения по направлениям и формам земской деятельности, каковы были постановления и итоги работы земских учреждений за определенный период деятельности и т. д.
В 1913 - 1914 гг. органы местного самоуправления стали издавать «Систематический сборник постановлений Пензенского губернского земского собрания» за 1865 - 1911 гг. в десяти томах. Цель этого издания состояла в систематизации краевых и районных постановлений, имеющих распорядительное значение. Сборник носит тематический характер.
Однако все тома этого ценного источника не вышли по причине слабости финансирования издательской деятельности органов местного самоуправления государством и отсутствия собственных денежных средств у муниципалитетов. При написании диссертации нами использовались 2, 3, 4, 5 и 7 тома сборника.
Третью группу источников составляют статистические материалы, которые содержались в ежегодных отчетах губернской и уездных управ по всем направлениям земской деятельности. Все земства губернии, без исключения, издавали сметы доходов и расходов.
В работе также использованы сведения в ежегодно издававшихся обзорах, памятных книжках, а так же материалы отчетов губернатора, специальные уездные очерки о работе земств, сметы и раскладки натуральных и денежных
повинностей по годам. К статистическим материалам относятся также различные справочные книги, издаваемые с 1865 - 1911 гг. Статистика содержала богатейший материал о сумме расходов на проводимые земствами мероприятия и т. д.
Почти все перечисленные материалы, относящиеся к первым трем группам источников, были опубликованы. Однако приходилось обращаться и к архивным документам, хранящимся в фондах Государственного архива Пензенской области. Были просмотрены материалы фондов Канцелярии Пензенского губернатора (Ф - 5), Пензенской губернской земской управы (Ф -158). Ценные материалы о деятельности губернской кассы мелкого кредита содержатся в 79 фонде. Был использован также фонд Пензенского губернского правления (Ф — 6), привлечены статистические сведения (Ф - 9), изучены связи земства с губернским комитетом по делам мелкого кредита (Ф - 78). Всего в процессе подготовки диссертации было выявлено свыше четырёхсот архивных дел. При этом их историческая достоверность не вызывает сомнения.
К ценным источникам относится периодическая печать того времени. Особый интерес представляет периодический орган Пензенского губернского земства «Вестник Пензенского земства», издававшийся с 1910 г. В нем печатались решения земских собраний, отчеты земских органов, списки избирателей, результаты выборов, сведения о жизни и деятельности земских деятелей и много другой полезной и интересной информации. В диссертации проанализированы материалы газеты «Пензенские губернские ведомости» /1865-1915 гг/.
Из центральной периодической печати были использованы журналы «Земство», «Земское дело», «Земский вестник», «Вестник финансов, промышленности, торговли». Привлечение периодической печати значительно расширяет историческую фактографию рассматриваемой проблемы и дает конкретные ответы по многим дискуссионным вопросам. Также была использована научно-публицистическая литература. Например, Витте СЮ. Самодержавие и земство. Штутгарт. 1903. Эта записка выходила под другими
наименованиями - «Объяснения Министра финансов на записку Министра внутренних дел о политическом значении земских учреждений» СПб. Б.г. и «По поводу непреложности законов нашей экономической жизни» СПб. 1905. Кроме того, в качестве научно-публицистических источников следует назвать работы Н.Х.Весселя «Наша новая финансовая политика» СПб. 1896.; И.Х.Озерова «Как расходуются в России народные деньги. Критика русского расходного бюджета и государственный контроль». М. 1907.; Струве П. «К характеристике нашего бюджетного права //в сб. Вопросы хозяйства и бюджетного права». Вып. I. СПб. 1907.; Мигулин П.П. «Возрождение России. Экономические этюды и новые проекты» Харьков. 1910.
Помимо официальных источников, на которых основывается диссертационное исследование, следует иметь ввиду неофициальные или частные, изучение и использование которых, также необходимы для уяснения финансовой системы России, а также правового регулирования земских органов местного самоуправления второй половины XIX - нач. XX вв. К ним относятся проекты, переписка, записки, воспоминания. Они крайне важны тем, что их авторы были непосредственными участниками многих событий. Так, в своих воспоминаниях С.Ю.Витте описывает проведение денежной реформы, введение монополии на продажу спиртных напитков. В.Н.Коковцев большую часть своих воспоминаний посвятил бюджетной работе министерства финансов, взаимоотношениям с Государственной Думой.
Были изучены также воспоминания государственного деятеля начала XX века П.Н.Милюкова, который оценивает современников - П.А.Столыпина, В.Н.Коковцева, С.Ю.Витте и др. Заслуживают внимания известные воспоминания А.В.Никитенко, воспоминания участника земского движения Н.В.Фирсова, где описываются портреты деятелей эпохи реформ 60 - 70-х гг. XIX века.
Большой интерес представляют доклады и записки государственных деятелей и экономистов, опубликованные в Архиве СЕ.И.В. канцелярии под
ред. Н.Дубровина.СПб. 1890. Это документы Н.С.Мордвинова, А.А.Вяземского и др.
Совокупное изучение вышеуказанных источников, их сопоставление позволяет решить поставленные в нашей работе задачи.
Научная новизна исследования состоит в том, что оно является первым в юридической науке комплексным исследованием, определяющим особенности формирования организационно-правовой и финансовой базы земских учреждений Пензенской губернии во второй половине XIX - начале XX веков. На основе введения и анализа большого фактического материала были рассмотрены доходная и расходная части бюджета Пензенской губернии, проведены самостоятельные подсчеты и обобщения, позволяющие глубже понять происходящие процессы. Многие архивные материалы были введены в научный оборот впервые. Анализ данных материалов доказывает неэффективность влияния законодательных актов на результаты финансовой деятельности в Российской Империи в рассматриваемый период.
В исследовании выявлены особенности финансовой деятельности земских учреждений Пензенской губернии по сравнению с другими губерниями России.
Доказано, что российское государство в изучаемый период имело значительные финансовые проблемы, которые пыталось решать за счет основной массы небогатого населения страны.
Положения выносимые на защиту
1. Правовую базу финансирования земских учреждений определяли «Положение ...» 1864 г., «Временные правила», законы регулировавшие деятельность отраслей народного хозяйства, народного образования, медицины, которые были переданы в ведение земств, а также правительственные указы и циркуляры, направленные на корректировку и дополнение перечисленных законодательных актов. Полномочия земств касались только сельской местности.
Земские учреждения оказались совершенно неспособными противостоять государственной машине. После ряда правительственных актов, касающихся
частных вопросов, было принято новое Положение 1890 г., регулирующее деятельность земских учреждений, которое существенно расширило права губерний по отношению к земствам. Службу в земских учреждениях прировняли к государственной службе, существенно сократили некоторые финансовые полномочия земств. Вновь принятое Положение «отбросило земства далеко назад в сторону сословной исключительности и усиления правительственной опеки».
2. Государство представляет собой сложный экономический механизм,
обладающий большими, по сравнению с частным хозяйством средствами и
производит огромное количество расходов на удовлетворение своих
специфических потребностей. Особенность государственной финансовой
деятельности состоит в том, что она требует законодательного, правового
оформления. Так, доходы должны собираться из источников, предусмотренных
в законе и в установленном законом порядке. Денежные средства должны
направляться на цели, также предусмотренные законом, а отнюдь не
расходоваться произвольно. Таким образом, бюджет - это финансовый закон
государства, обязательный к исполнению государственными органами.
Нарушение бюджета в той или иной части влечет негативные последствия как
экономического, так и социального характера.
3. Финансовая деятельность земств не ограничивалась взысканием земских
повинностей. По мере возможностей они старались помочь населению
улучшить материальный уровень их жизни. Этому способствовала кредитная
деятельность земств. Они впервые поставили вопрос о необходимости
организации земельного крестьянского кредита, поскольку, как никто другой,
земства были в курсе проблем крестьянства, связанных с малоземельем.
Можно сказать, что земские учреждения подготовили почву для создания
Крестьянского поземельного банка, сформулировали основные его задачи и
направления деятельности.
4. Налоговая система России была построена на относительно
рациональных началах. С одной стороны она не была разорительна для
населения: лицензионная и акцизная системы не препятствовали развитию предпринимательства. С другой стороны, она обеспечивала поступление доходов в казну. При этом государство старалось избегать повышение налогов. При введении нового налога отменялся старый. В целом, налоговая система России работала эффективно. На практике деятельность земства зачастую оказывалась весьма далекой от идеала. Право земских учреждений самостоятельно устанавливать ставки налогов нередко имело результатом то, что одни несли налоговое бремя в полной мере, а другие оказывались в более льготном положении.
Основным источником формирования земского бюджета Пензенской губернии в рассматриваемый период служили налоги с недвижимых имуществ, преимущественно с земель и лесов. Размер их обложения в губернии рос быстрее, чем в среднем по России из-за отставания в экономическом развитии. К прогрессивным направлениям финансовой политики земских учреждений Пензенской губернии, как и в большинстве губерний России, можно отнести перевод натуральных повинностей в денежные.
Важным направлением работы органов местного самоуправления Пензенской губернии являлась кредитно-финансовая сфера. Особой группой в системе кредитных мероприятий краевых учреждений была деятельность по формированию долгосрочных инвестиционных структур.
Основными тенденциями демократизации финансовой политики органов местного самоуправления являлись мероприятия по созданию ссудно-сберегательных и кредитных товариществ, касс мелкого займа. Кассы мелкого займа были первыми земскими координирующими финансовыми учреждениями. Сфера их компетенции предусматривала разносторонние направления экономической деятельности.
7. Земские учреждения взаимодействовали с правительственными
структурами путем подачи ходатайств. Они были неравнозначны по смыслу: от
мелочной просьбы до законотворческой инициативы. При этом ходатайства
земских учреждений, с одной стороны, способствовали получению
правительством информации о земских стремлениях и желаниях, а с другой, давали земствам возможность общаться путем изучения публикуемых в печати требований других органов самоуправления и выдвижением собственных на аналогичные темы. Теоретическая и практическая значимость исследования.
Настоящее диссертационное исследование имеет своим результатом получение новых данных и формулирование научных положений и выводов.
Теоретическая значимость исследования состоит в разработке положений о характере государственного строя России рассматриваемого периода с точки зрения правовых основ финансового регулирования, выявление специфики взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления в финансовой сфере, правовых основ кредитной системы.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при изучении курса истории государства и права, конституционного права, финансового права, а также в ряде лекционных курсов, как по отечественной, так и по региональной истории.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что обобщенный в ней материал может быть использован при подготовке нормативных актов по финансовому управлению, по основам налоговой системы, организации сбора и распределения налогового бремени, по банковской деятельности; при создании обобщающих трудов по истории земских учреждений, в специальных работах по различным отраслям земской практики, особенно по бюджетной политики, статистике.
Апробация диссертации осуществлялась путем обсуждения ее результатов на заседаниях кафедры теории права и государственно-правовых дисциплин Института истории и права Пензенского государственного педагогического университета им. В.Г.Белинского, изложения теоретических и практических предложений в тезисах выступлений и докладах на конференциях, опубликования материалов диссертации в ряде научных статей. Результаты
исследования внедрены в учебный процесс Пензенского государственного педагогического университета им. В.Г.Белинского.
Структура диссертации. Структура диссертации определялась целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав (с выделением параграфов), заключения, приложения и библиографического списка используемой литературы.
Полномочия земских учреждений России в сфере финансов
Централизованное управление являлось характерной чертой российского государства. Если и появлялись органы самоуправления, то существование их было временным и не составляло традицию российской государственности. Французский ученый, исследователь российской экономики А.Леруа-Болье писал: «Если обратиться к истории, мы увидим, что история России есть одновременно история централизации. Централизация неизбежно подавляла политическую активность подданных, лишала их элементарных прав и свобод. С другой стороны она служила опорой для проведения крупных государственных реформ, прежде всего реформ Петра I. Кроме того, именно централизация в немалой степени способствовала сохранению независимости российского государства»1.
Характеризуя самоуправление в России, следует отметить, что здесь преобладала политика всесторонней правительственной опеки. Центральная власть удерживает в своих руках основную массу дел. Участие общества в управлении ограничено или вовсе отсутствует. Как замечает А.Романович-Славатинский «каковы бы ни были достоинства и недостатки той или другой системы, преобладание каждой из них обусловливается историческими причинами, и невозможно одной революцией или одной реформой свою классическую структуру заменить на другую»2. Государственное управление на Руси основывалось на вотчинном хозяйстве. При Петре I усилилась централизация власти, расширилась область деятельности государства. В круг своих дел правительство стало включать такие как просвещение и культура. Екатерина II, несмотря на знакомство с идеями западного просвещения, продолжила данную политику. Отсюда бюрократическая организация государственного управления, сложная система административных инстанций, запутанное канцелярское производство.
С.Ю.Витте отмечал, что «учреждения царского и императорского периода, которые во внешней своей форме несколько напоминали самоуправление, в действительности ни в какой мере не отвечали понятию этого последнего» . Если в государствах Западной Европы право самоуправления воспринималось как благо, в России участие в выборных органам рассматривалась как повинность, от которой народ старался уклониться. «Даже тогда, когда императоры под влиянием форм западноевропейской жизни сами пытались пересадить начала самоуправления на российскую почву (магистраты Петра I, сословные учреждения Екатерины II) население оказывалось совершенно индифферентно, не желая идти по тому пути, по которому его направляли» . До реформы 1864 года, до образования земств, выборные учреждения совершенно не занимались политическими вопросами, и, вообще, население было лишено самостоятельности в разрешении своих собственных административных и хозяйственных дел. Это относится в равной мере к дворянству, городскому населению и крестьянам, которое не имело при крепостном праве даже элементарной свободы. «Если обратиться к подлинной истории, то станет довольно ясно, что до реформ Императора Александра II у нас не было никаких данных не только для развития народного представительства в сфере местного управления, но и для развития местного узко сословного самоуправления»3.
Век просвещенного абсолютизма и необходимость упорядочения местного управления обусловили первые шаги к организации самоуправления в России. Собственно говоря, первым шагом стало «Учреждение для управления губерний», где впервые губерния была охарактеризована как «самодвижущаяся организация». Жесткая власть губернатора, как представителя центра, не давала возможности для развития самоуправления. Но мысль о самоуправлении уже овладевала общественными и правительственными кругами. И надо сказать, что эта идея возникла именно в связи с финансами, а точнее в связи с взиманием налогов. Стояла проблема разграничения общегосударственных и местных налогов. На практике действительно было трудно разграничить общегосударственные и местные повинности. В том и другом случае правительству приходилось сталкиваться с одним и тем же плательщиком. Поэтому «поле, на котором государство и земство взимают свои доходы должно быть размежевано, должно быть определено законом какими источниками может пользоваться земство, а какие должны оставаться за общегосударственной казной. При обращении того и другого к одним источникам должна быть указана мера пользования ими для государства и земства»1. В первую очередь государство заботилось о взимании общегосударственных налогов. Но усложнение общественной жизни, экономическое и социальное развитие провинции заставили обратить внимание на ее проблемы. Провинция традиционно рассматривалась центральной властью как средство удовлетворения ее потребностей. Но достижение этих целей оказалось невозможным при игнорировании местных интересов. Сложившееся положение подталкивало к мысли о самоуправлении, которое бы позволило провинции решать свои собственные проблемы самостоятельно. К таким проблемам относилось взимание местных налогов2.
Первые попытки урегулировать местные повинности относятся к началу XIX столетия. В Высочайшем указе 24 июля 1802 г. было обращено внимание на то, что «взимаемые с обывателей городов, поселян и помещиков на строение дорог, содержание почт и на управление прочих городских и земских повинностей сборы не столько тягостны сами по себе, сколько по разнообразию сроков, не уравнительности раскладок и производительности их взысканий». В связи с этим Сенату было необходимо собрать точные сведения о всех повинностях, оценить их, разложить равномерно по губерниям, установить «единообразную раскладку по полосам губерний или по другому удобному правилу» и, наконец, установить «единообразное и общее о повинностях положение» .
Правовое регулирование государственных расходов. Бюджет
Совокупность правовых норм, регулирующих поступление государственных доходов, являлась первой составной частью системы финансового права России. В другой ее части содержались нормы, определяющие порядок расходования государственных средств. Объем расходов определялся государственными потребностями в соответствии с его целями и назначением. Государственные расходы подразделялись на обыкновенные и чрезвычайные. Обыкновенные направлялись на удовлетворение постоянных, повседневных потребностей государства, чрезвычайные появлялись в экстраординарных случаях, например, во время войны или в период эпидемии. Обыкновенные расходы в свою очередь подразделялись на постоянные и изменяющиеся. Первые были определены в твердой денежной сумме, вторые производились в зависимости от обстоятельств, хотя направления этих расходов определялись заранее, например, постройка зданий, сооружений, помощь промышленности и т.д.
К постоянным обыкновенным расходам относились следующие. Во-первых, содержание членов семьи императорского дома. Для обеспечения содержания определялись особые мнения, денежные капиталы. Использовались и государственные средства.
Одной из главных статей расходов являлось содержание государственного аппарата, поскольку нормальное функционирование публичной власти являлось залогом существования всего государства. Расходы включали в себя выплату жалования и иных форм вознаграждения государственным чиновникам, выплату пенсий чиновникам, вышедшим в отставку, а после их смерти их вдовам и детям до достижения совершеннолетия. К расходам на содержание аппарата относились и материальные средства, необходимые для создания нормальных условий функционирования государственных учреждений: постройка зданий, снабжение мебелью, транспортом, канцелярскими принадлежностями, оплата услуг почты и т.д.
Значительная часть денежных средств направлялась на поддержание отечественной экономики. Существование системы государственных банков, которые давали кредиты на льготных условиях, государственные инвестиции -все это требовало значительных денежных вливаний.
Как особые стать расходов выделялись средства на поддержание внутренней безопасности или благочиния. Сюда включалось финансирование борьбы с преступностью - предупреждение и пресечение правонарушений, меры по устранению последствий, вызванных стихийными бедствиями, расходы, связанные с привлечением виновных к ответственности, исполнение решений судов. Надо сказать, что рассмотрение уголовных дел финансировало государство. Если отправление гражданского правосудия окупалось хотя бы частично за счет судебных пошлин, то уголовное судопроизводство ложилось на казну.
Большое значение для безопасности государства имела армия, содержание которой составляло, едва ли не основную статью расходов. В нее входили расходы на жалование военнослужащим, расходы на вооружение, на обучение и переподготовку военных кадров, на обмундирование и другие бытовые потребности.
К обыкновенным расходам относились расходы на содержание посольств и иных представительств, имеющих постоянное местонахождение за рубежом. Размеры их определялись особо, так как для нормального функционирования посольств и иных представительств недостаточно было выплаты жалования и обеспечения материально-бытовых условий для работы и проживания. Деятельность посольств, как тогда говорили, «должна быть окружена некоторым блеском»1. Поэтому расходы на содержание дипломатического корпуса увеличивалась по сравнению с расходами на содержание чиновников внутреннего управления.
Наконец, в расходные статьи включалось обслуживание внешнего и внутреннего долга - выплата процентов по кредитам и государственным ценным бумагам.
Что касается чрезвычайных расходов, то их возникновение было связано с наступлением чрезвычайных обстоятельств - войны, эпидемии, реформами и т.д. следует отметить, что возможность таких расходов всегда резервировалась и предусматривалась в бюджете. То есть всегда существовала резервная казна, которая при обычном ритме жизни оставалась неприкосновенной.
Напомним, что количество и состав расходов в российском государстве определялись ранее, чем доходы. Количество доходов определялось теми расходами, которое государство предполагало производить в будущем финансовом периоде. Таким образом, сначала составлялась расходная часть бюджета, а потом доходная.
Самостоятельной частью системы русского финансового права составляло бюджетное право или «учение о равноправии доходов и расходов». Действительно, составление сметы прихода и расхода всегда являлось условием успешного ведения любого хозяйства, так как необходимо знать какими средствами располагает хозяйство и на какие цели они затрачиваются. Государство представляет собой сложный экономический механизм, обладающий большими, по сравнению с частным хозяйством средствами и производит огромное количество расходов на удовлетворение своих специфических потребностей. Особенность государственной финансовой деятельности состоит в том, что она требует законодательного, правового оформления. Так, доходы должны собираться из источников, предусмотренных в законе и в установленном законом порядке. Денежные средства должны направляться на цели, также предусмотренные законом, а отнюдь не расходоваться произвольно. Таким образом, бюджет — это финансовый закон государства, обязательный к исполнению государственными органами. Нарушение бюджета в той или иной части влечет негативные последствия как экономического, так и социального характера. Произвольное обращение с финансами в абсолютистском государстве, неизбежно приводило к расстройству финансовой системы и обеднению казны. Напротив, строгое исполнение бюджета сопряженное с отчетом правительства о том как и куда направляются государственные средства является залогом стабильности государства и повышает к нему доверие. Государственный бюджет - это приходно-расходная книга государства.
В России бюджет имел весьма несчастливую историю. Вплоть до конца XVIII в. российское государство не имело единого бюджета, более того, правительство не знало, сколько государство имеет доходов, сколько расходует, кто и как расходует казенные деньги . В XVII в. делались попытки составить нечто похожее на бюджет, правда, это диктовалось не сколько стремлением упорядочить государственное хозяйство, сколько потребностью найти новые доходы. Первые сведения о существовании бюджета относятся к 1645 г. Тогда составлялись общая и городские сметы, но единообразные правила его составления отсутствовали. Приказы собирали деньги, расходовали их. Если расходовались не все, то остатки оставались в приказе. В случае необходимости средства передавались из одного приказа в другой без какого-либо правового основания.
Источники формирования земского бюджета
Источники формирования земского бюджета законодатель подразделял на два вида - окладные и неокладные сборы. К первому относились сборы с недвижимых имуществ: земель, лесов, жилых домов, фабричных, заводских и подобных помещений, а также налог с торговли и промышленности в зависимости от платимого в казну гильдейского сбора. На уездном, губернском и общероссийском уровне распределение земских сборов между источниками обложения зависело, помимо действовавших законодательных норм, от уровня экономического развития. В Пензенской губернии в 60-80-е гг. XIX в. самую большую долю окладных земских сборов составлял сбор с земель и лесов, размер которого колебался от 81,7 % до 84,1 %, затем следовал сбор с торговых и промысловых свидетельств от - 7,5 % до 10% и сбор с недвижимости, помимо земель и лесов, - от 6,1 % до 10,2 %. В плане распределения тяжести окладных земских сборов между различными источниками налогового обложения изо всех уездов губернии выделялся лишь Пензенский, где с 1869 г. по 1890 г. объем земских сборов с земель и лесов понизился на 24812,1 руб., или 6 % от общего объема окладных земских сборов, с других недвижимых имуществ возрос на 10506, 9 руб., или 8,8 % от общего окладных земских сборов, а с торговых и промышленных свидетельств на 6563,9 руб., или 2,8 % от общего объема окладных земских сборов. Процент земского сбора с недвижимых имуществ, помимо земель а также с торговых и промысловых свидетельств в этом уезде соответствовал уездам губерний, развитых в экономическом отношении, что, на наш взгляд, было связано с губернским городом, который являлся центром экономических связей. Распределение тяжестей окладных земских соборов между их источниками в Пензенской губернии было одинаково со сходными с ней в плане экономического развития Вятской и
Псковской . В то же время в промышленно-развитых губерниях шло уменьшение доли сборов с земель и лесов в общем объеме окладных земских сборов и он был меньше по отношению к последнему по сравнению с другими губерниями. Так, в Московской губернии данный вид сбора с 1868 г. до 1890 г. понизился с 40,8 % до 31 %, во Владимирской - с 68,5 % до 65,8%2. Сбор с недвижимых имуществ с 1868 г. по 1890 г. в этих губерниях был выше, чем в остальных, и возрос в этот период: в Московской с 29,5 % до 42,7 %, во Владимирской - с 21,8 % до 36,5 %3. Аналогичная тенденция просматривалась в изменениях величины процента сбора с торговых и промысловых предприятий по отношению к объему складных земских сборов до издания в 1884 г. Указа правительства, ограничившего его размер 10 % и 25 %4. В Московской губернии земский сбор с торговых и промысловых предприятий с 1868 г. по 1884 г. увеличился с 29,7 % до 33,9 %, а к 1890 г. понизился до 26,3 %, а во Владимирской - 9,7 %, 10 %, 7,8 % соответственно5. Рассмотрев распределение тяжести окладных земских сборов между их источниками, перейдем к анализу структуры каждого из них.
Классификация земель для обложения земским сбором была осуществлена УЗС Мокшанского уезда с 1865 г., Наровчатского - с начала 70-х гг. XIX, Пензенского - с 1881 г. и Краснослободского - с 1890 г.6 Она устанавливала льготное налогообложение для лесов и малоплодородных земель, которое с начала 80-х гг. XIX в. составляло соответственно 1/3 и 2/3 от общего, а до этого размер льгот периодически изменялся7. До проведения классификации в перечисленных уездах, как и в остальных, разные по качеству земли и леса были обременены земским сбором. Размер сбора земства устанавливали по стоимости доходности или по каждому из этих параметров отдельно. На протяжении всего рассматриваемого периода по стоимости и доходности земли облагали земские учреждения Пензенского, Инсарского и Наровчатского уездов, по стоимости - Краснослободского уезда, а в остальных уездах виды этих параметров периодически изменялись в течение 60-80 гг. XIX в.1. В 1865г. ПГЗС обложило земли и леса губернии для взимания губернского сбора по стоимости последней десятины высшего душевого надела2. С 1873 г. объем губернского земского сбора, приходившегося на земли и леса, стал распределяться между уездами, исходя из ценности и доходности, которая была установлена ПГЗС для Саранского уезда -45руб., в Краснослободском - 33,3 руб., в Городищенском - 20 руб., а для всех остальных - 40 руб. за 1 дес.3 В 1884 г. для обложения губернским земским сбором ПГЗС, по данным ревизионной комиссии, осуществило классификацию земель по их плодородности, богатству лесными массивами с учетом густоты населения, влиявших на их доходность, на четыре разряда. К первому оно отнесло Пензенский, Мокшанский, Нижне-Ломовский, Чембарский и Керенский уезды, оценив в них 1 дес. земли в размере 80 руб., ко второму - Наровчатский, Инсарский и Саранский, где оценка 1 дес. земли равнялась 70 руб., к третьему -Краснослободский с оценкой 1 дес. 50 руб., а к четвертому - Городищенский, где оценка 1 дес. - земли равнялась 30 руб. Стоимость земель при отсутствии их классификации земские собрания Пензенской губернии определяли «по стоимости последней десятины высшего душевого надела, а за доходность одних случаях арендную плату с десятины, а в других - 4 % со стоимости последней десятины высшего душевого надела»5. Как и в остальных губерниях России, в Пензенской в 60-80-е гг. XIX наблюдалось изменение среднего обложения 1 дес. земель и лесных угодий, что демонстрирует таблица № 1. Она свидетельствует о повышении среднего обложения земель и лесов по губернии с 11,4 коп. с 1 дес. в 1869 г. до 21,6 коп. с 1 дес. в 1884 г., и о понижении к 1890 г. до 20,9 коп. с 1 дес. Эта закономерность прослеживалась и в ряде других земских губерний России, а также во всех уездах Пензенской губернии, кроме Наровчатского, где шло стабильное увеличение данного показателя. При этом в Пензенской губернии, по данным таблицы № 1, средний размер обложения 1 дес. земель и леса увеличился с 1869 г. по 1890 г. в 1,8 раз, а в среднем по России - в 2 раза . Следовательно, на общероссийском уровне этот процесс проходил интенсивнее. Б. Веселовский отмечал, что рост земского обложения недвижимых имуществ в целом и в особенности земель и лесов являлся в условиях становления и развития земского хозяйства результатом отсутствия эффективной системы кредитования, незначительности величины источников неокладных земских сборов и сокращения правительством размеров земских сборов с торговых и промышленных заведений .
Кредитно-финансовая деятельность земских учреждений
Важнейшим направлением работы Пензенского земства являлась сфера субсидирования. Органы местного самоуправления осознавали, что одни лишь административно-плановые меры не способны разрешить хозяйственные проблемы в губернии. Нужны были разумные финансовые и налоговые методы управления рынком, требовалась комплексная программа муниципальной кредитной политики.
Сразу же после своего возникновения земские учреждения пришли к выводу, что главные причины неудовлетворительного состояния экономики заключались в слабости крестьянских хозяйств и в отсутствии соответствующих денежных средств у мелких производителей. В подобной ситуации настоятельно требовалось ввести систему государственного займа для населения, способную на равных условиях удовлетворить все социальные группы.
Другой причиной создания муниципальных финансовых структур в Пензенском крае являлась необходимость постоянного притока средств в с/х на фоне исключительно низкой платежеспособности региона, стоявшего среди всех губерний российской империи на последнем месте: высокий уровень эксплуатации в черноземье, обусловленный более быстрым развитием наемного труда, товарности и капиталистической собственности с одной стороны, и сохранением помещичьего землевладения, барщины, оброка и иных повинностей, с другой стороны, стимулировал рост налогов, способствовал более активной дифференциации крестьянства, являлся причиной массовых неплатежей, условием увеличения размеров недоимок на местах1. Однако для мелкотоварного сектора экономики нужны были постоянные вложения: рост частной инициативы в предприимчивости в процессе дальнейшего лишения конкуренции на аграрном рынке, увеличение цен на с/х продукцию при
повышении покупательской способности населения, стимулирование спроса на промтовары на базе развития арендных связей в деревне - все эти явления предопределяли необходимость расширения крестьянских хозяйств, вели к их укрупнению, ставили на повестку дня вопросы технических новшеств и интенсификации производства.В свою очередь это выявляло катастрофическую нехватку капиталов, порождало дефицит средств в деревне, оказывало негативное воздействие на кредитную кооперацию, тормозило активность товарно-денежных отношений в регионе. Земское субсидирование ставило целью разрешение этих противоречий: инвестиции в с/х создавали благоприятные условия его подъема.
На наш взгляд, закономерность складывания муниципального финансового механизма также во многом объяснялась снижением доходности налогообложения крестьянских земель, что было вызвано падением их рентабельности в системе свободной капиталистической конкуренции. Органы местного самоуправления пытались сохранить социальную категорию мелких производителей в качестве одного из важнейших поставщиков сборов в государственную казну, надеялись через систему кредитования создать опору в деревне, сформировать «средний класс», поднять жизненный уровень крестьянства, обеспечить достойные условия труда на базе прочного экономического интереса.
Источниками земского субсидирования являлись губернские сборы, свободные остатки уездных капиталов, фондовые муниципальные средства, кредиты государственного банка, ассигнование коммерческих структур, отчисления сельских обществ и кооперативов, а также займы частных лиц1. С начала ХХв. привлекается также иностранная валюта, заключаются договора сдачи в аренду государственной собственности, распространение получают добровольные пожертвования, используется продажа краткосрочных муниципальных облигаций для сельских артелей. В целом, оформляется тенденция расширения источников земского кредитования, намечаются процессы роста финансовой базы губернской власти, увеличения районных бюджетов, развития экономической активности уездных органов местного самоуправления.
Однако, недостаток денежных средств, особенно на начальном этапе субсидирования, вынуждал муниципальные учреждения составлять многочисленные ходатайства в правительство. Первая группа запросов касалась посреднических займов. Так, в 1869 и 1876 гг. Пензенское Губернское Земство обращалось в МВД России с просьбой предоставления средств на закупку инвентаря для землевладельцев и крестьян. На эти же цели правительство отчисляло 50.0 тыс. руб. в декабре 1884г1. С 1891г. органами местного самоуправления стали составляться ходатайства на получение промышленных дотаций2. В 1907г. муниципальным учреждениям МВД предоставило 100,0тыс, а в 1909г.-200,0тыс. руб. на ремонт с/х машин. Другая группа запросов направлялась в Министерство финансов.
Так, в 1910г. было удовлетворено ходатайство краевой власти о выдаче 27,7тыс. руб. на создание опытных и показательных полей, а в 1911г.- о ссуде в размере 151,9тыс. руб. на содержание и оборудование 39 агрономических участков . На наш взгляд, необходимость составления запросов в правительство объяснялась не только слабостью финансовых ресурсов, но также неустойчивостью координации правления земских учреждений, их разобщенностью, сильной зависимостью от государственной власти, недостатком навыков организационной работы, отсутствием опыта экономической деятельности.
Следующее направление представляли ссудные ходатайства органов местного самоуправления на землю. Прежде всего, следует отметить запросы 1894 и 1899гг. в МЗиЗ о мелиоративных кредитах в размере 150тыс. и соответственно 200тыс. руб. которые были удовлетворены в течение 3-х месяцев, а также обращение в правительство в 1901г. о выделении 100,0тыс. руб. на с/х мероприятия1. На заседании краевой власти в 1880г. было составлено ходатайство об отсрочке казенных платежей для крестьян, нуждающихся в продовольствии . В 1881г. в МПС направлялся запрос об увеличении тарифа на импортную шерсть в целях предотвращения дальнейшего роста губернского налога на пастбища3. Следует также отметить, что открытие любого учреждения /курсы, школы, больницы, товарищества/ было обязательно связано с ходатайством муниципалитетов на землю4. На наш взгляд, все обращения местных учреждений в государственные органы о финансовой помощи деревне ставили задачей урегулирование аграрного вопроса, обеспечение постоянного субсидирования с/х производства, предусматривали оказание технической помощи крестьянству, улучшение его материального положения. Важно также обратить внимание на то, что быстрое удовлетворение краевых ходатайств свидетельствовало о стремлении правительственных органов конструктивно разрешать назревшие вопросы землеустройства, а грамотная тарифная политика муниципалитетов способствовала активизации торговых отношений, развитию рыночных связей мелкотоварного сектора экономики с другими отраслями народного хозяйства.
