Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Исторический аспект изучения законодательства о местном самоуправлении с.П.
1.1. Местное самоуправление в дореволюционной России: социально-политические и историко-правовые предпосылки с.11.
1.2. Идеи организации местного самоуправления в трудах правоведов второй половины XIX - начала XX века с. 30
Глава 2. Правовые основы формирования местного самоуправления в Российской империи второй половины XIX-начала XX века с.51.
2.1. Правовые основы формирования земских учреждений в дореволюционной России с.51.
2.2. Правовые основы формирования городского самоуправления в дореволюционной России с.68.
2.3. Крестьянское общинное самоуправление в Российской империи: правовое регулирование и практика с.86.
Глава 3. Законодательство Российской империи о местном самоуправлении: причины и направления развития с. 108.
3.1. Контреформы и изменение законодательства о местном самоуправлении в последней четверти XIX столетия с. 108.
3.2.Проекты реформирования местного самоуправления
в начале XX века с. 124.
Заключение с.144.
Список источников и использованной литературы с.150.
- Местное самоуправление в дореволюционной России: социально-политические и историко-правовые предпосылки
- Идеи организации местного самоуправления в трудах правоведов второй половины XIX - начала XX века
- Правовые основы формирования земских учреждений в дореволюционной России
- Контреформы и изменение законодательства о местном самоуправлении в последней четверти XIX столетия
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена практической потребностью совершенствования системы местного самоуправления в современной России. В современных политико-экономических условиях укрепление государственности и властной вертикали сопровождается передачей части функций государства на местный уровень. Это обусловливает необходимость эффективной деятельности органов местного самоуправления, от которой зависит социальное самочувствие жителей каждой конкретной местности.
В современных условиях местное самоуправление становится важным элементом формирования гражданского общества в России. Проблемы общественного развития требуют от местного самоуправления участия в решении не только местных, но и общегосударственных вопросов. Это связано с поиском оптимальной модели включенности органов самоуправления в систему взаимоотношений между государством и обществом.
В соответствии с Конституцией, местное самоуправление в Российской Федерации не входит в систему органов государственной власти. Тем не менее, между государственным управлением на местах и местным самоуправлением существует достаточно много общего, и их нельзя противопоставлять. И органы государственной власти, и органы местного самоуправления осуществляют публичную власть. Но органы государственной власти, осуществляя местное управление, решают задачи государственного значения, в то время как органы местного самоуправления решают вопросы местного значения.
Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государства осуществляются на основе соответствующего законодательства, в том числе, муниципального. Это законодательство в
современных условиях отличается незавершенностью, определенной противоречивостью, наличием пробелов, следовательно, нуждается в развитии и совершенствовании.
Как отмечает профессор Ю.И. Скуратов, на практике институт местной власти в России работает еще недостаточно эффективно, и в связи с этим «очень важно найти такие организационные и правовые механизмы, которые способны обеспечить высокую степень реализации конституционного потенциала местного самоуправления, превратить соответствующие красивые декларации в нормы повседневной политической практики на местном уровне» .
Проблема совершенствования современного муниципального законодательства связана с необходимостью научного осмысления того опыта, который был накоплен в специфических Российских условиях в иные исторические эпохи, в том числе, в пореформенный период Российской империи, когда в условиях становления капиталистических производственных отношений происходило формирования правовых основ создания и деятельности отечественной системы местного самоуправления.
В целом, актуальность исследования правовых основ развития местного самоуправления в России обусловлена следующими соображениями:
1 .Нормативно-правовая основа организации и деятельности системы местного самоуправления в современной России нуждается в совершенствовании на основе имеющегося опыта и исторических традиций.
Скуратов Ю.И. Проблемы теории и практики местного самоуправления на современном этапе // Актуальные проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: теория и практика: Материалы межвузовской научно-практической конференции. М, 2004. С.7
2. Исследование исторического опыта организации взаимоотношений между государством и обществом может быть полезно для построения гражданского общества и правового государства в России.
3.Установление оптимального баланса между системами управления и самоуправления требует осмысления соответствующих политико-правовых концепций прошлого.
Степень научной разработанности проблемы. В процессе исследования были использованы труды ученых и общественных деятелей периода Российской империи, которые анализировали законодательство о местном самоуправлении и практику его применения: В.П.Безобразова, А.Н.Васильчикова, В.М.Гессена, А.Д.Градовского, И.К.Дитятина, В.В. Ивановского, А.А.Кизеветтера, П.Л.Корфа, Н.И.Лазаревского, В.Н. Лешкова, Б.Э. Нольде, К.А. Пажитнова, Б.Н. Чичерина и других1. Данные авторы развивали и обосновывали основные теории местного самоуправления, прогнозировали направления и перспективы его развития. С современных позиций, сформулированные ими позиции можно считать устаревшими, часть из них не выдержала проверку практикой.
Наряду с авторами, которых можно отнести к либеральному направлению отечественной политико-правовой мысли, высказывали свои взгляды на проблемы местного самоуправления революционные демократы Н.Г. Чернышевский и А.И. Герцен, анархист П.А. Кропоткин2, социал-демократ Г.В. Плеханов. Последний, в частности, писал, что
Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление // Русский вестник. 1874. Апрель. Васильчиков А.Н. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных и общественных учреждений. СПб., 1872; Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1883; Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IX - XIX столетия: Исторический очерк. М, 1910; Коркунов II. М. Русское государственное право. СПб., 1901; Пешков В.Н. Опыт теории земства и земских учреждений по Положению 1864 года. М., 1865; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866 и др.
Кропоткин П.А. Современная наука и анархия. Пг.-М., 1920.
самоуправление «лучше бюрократического режима в новом государственном строе» .
Также в диссертации использованы работы современных специалистов области истории местного самоуправления и муниципального права, таких, как Г.В.Барабашев, Л.В.Гильченко, Ю.А.Дмитриев, Н.А.Емельянов, А.В.Колотилин, В.В.Куликов, Г.С.Лиманский, Н.А.Максимова, Е.Е.Некрасов, А.М.Никитин, А.С.Прудников, Ю.Свирин, Ю.И.Скуратов, А.А.Ярцев и другие . Большинство данных авторов затрагивают вопросы истории местного самоуправления только применительно к современным российским реалиям, не углубляясь в особенности развития местного самоуправления в Российской империи.
Большое внимание проблемам местного самоуправления, в первую очередь, земского, в самодержавной России уделяют отечественные историки Г.А. Герасименко, Л.Г. Захарова, Ю.С. Кукушкин, Н.С. Тимофеев и другие3, которые рассматривают, в основном, фактологию событий, не останавливаясь подробно на их правовой составляющей.
В целом, степень научной разработанности проблемы позволяет поставить вопрос о необходимости ее дальнейшего изучения.
1 Плеханов Г.В. Соч.: В 24 т. Т. 16. С. 177.
Гильченко Л. В. Из истории становления местного самоуправления в России // Государство и право. 1996. № 2; Емельянов Н.А. Местное самоуправление в дореволюционной России. Тула, 1992; Куликов В. В. К оценке Земского положения 1890 года // Государство и право. 2000. №11; Свирин Ю. Исторические этапы развития местного самоуправления в России // Право и жизнь. 2004. №69; Ярцев А.А. Земское самоуправление и местные органы административной юстиции в1890-1904 гг. (на материалах Северо-Запада России) // Государство и право. 2004. №10 и др.
Герасименко Г.А. История земского самоуправления. Саратов, 2003; Он же. Земское самоуправление в России. М., 1990; Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890г. М., 1968; Кукушкин Ю.С, Тимофеев Н.С. Самоуправление крестьян России (XIX - начало XXI века). М., 2004 и др.
Объект исследования - местное самоуправление в Российской империи в конце XIX - начале XX века.
Предмет исследовании - нормативно-правовые акты, регулировавшие создание и деятельность местного самоуправления в Российской империи, а также проекты их изменения и практика реализации.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе научного анализа нормативно-правовых актов и практики их применения исследовать содержание, формы и методы правового регулирования местного самоуправления в Российской империи.
Общая цель исследования конкретизируется в следующих задачах:
исследовать социально-политические и историко-правовые предпосылки становления местное самоуправление в России;
проанализировать идеи местного самоуправления в трудах правоведов пореформенного периода;
изучить становление правовых основ деятельности земских учреждений;
исследовать становление правовых основ городского самоуправления;
изучить становление правовых основ деятельности земских учреждений в Российской империи;
исследовать становление правовых основ городского самоуправления в Российской империи;
проанализировать крестьянское сословное самоуправление в пореформенной России;
- исследовать развитие отечественного законодательства о местном
самоуправлении в период контрреформ последней четверти XIX столетия;
- проанализировать проекты реформирования самоуправления в начале XX
века.
Хронологические рамки исследования. Развитие системы местного самоуправления происходило во второй половине XIX - начале XX века на
фоне качественно новых в истории России социально-экономических и политических процессов. Реформы 60-70-х годов оказали сильное влияние как на реализацию государством его основных функций, так и на общественное сознание, на активизацию общественной жизни. С одной стороны, страна наращивала экономическую мощь, с другой стороны, укреплялся кризис самодержавия. На положении населения отрицательно сказывались финансовые кризисы, инфляция, частые неурожаи, эпидемии, войны, что актуализировало потребность в создании эффективной системы самоуправления, способной решать проблемы на местном уровне.
Источники исследования. В качестве основного источника исследования в работе использовано законодательство Российской империи о местном самоуправлении, в первую очередь, Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 и 1890гг., Городовое положение 1870 и 1892гг., другие нормативно-правовые акты, регулировавшие порядок создания и функционирования органов местного самоуправления.
Еще одним источником исследования стали архивные документы из фондов Российского государственного архива древних актов и Государственного архива Ставропольского края.
Также в качестве источника использованы материалы периодической печати изучаемого периода: журналов «Вестник Европы», «Городское дело», «Журнал гражданского и уголовного права», «Земское дело», «Русский вестник», «Русская старина», «Юридический вестник» и других.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, общенаучные методы анализа и синтеза, а также специальные методы: структурно-функциональный, формально-юридический, ретроспективный, компаративный и другие. Институт местного самоуправления в Российской империи исследовался в работе в
развитии, во взаимосвязи и взаимодействии с органами центральной власти на местах, с существовавшей социально-политической обстановкой.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в работе комплексно изучен институт местного самоуправления как неотъемлемая составляющая российской государственной системы в пореформенный период; для анализа истории местного самоуправления использован структурно-функциональный метод, который позволил рассмотреть местное самоуправление как систему, состоящую из ряда элементов, отличающихся своими функциональными свойствами, но в совокупности выполняющих общую функцию; обоснован авторский взгляд на особенности развития местного самоуправления в пореформенной России; выявлены социально-политические предпосылки развития отечественного местного самоуправления.
Проведенное исследование позволило сформулировать ряд положений и выводов, которые выносятся на защиту:
1.Местное самоуправление не может быть полностью отделено от системы органов государственной власти и является составной частью этой системы с определенной долей автономии. В пореформенной России оно было представлено, главным образом, земскими, городскими и крестьянскими сословными учреждениями, которые функционировали под жестким контролем государственной власти.
2.История государства и права России дает пример взаимодействия и взаимопроникновения государственной власти и местного самоуправления. Местное самоуправление в России не может успешно развиваться в условиях ослабления государственной власти. Без поддержки государственной власти местное самоуправление нежизнеспособно.
3.Важное значение для организации управления обществом имеет определенный баланс государственного управления и самоуправления на местах. В России этот баланс часто был нарушен в пользу
государственного управления, что объясняется политико-географическими факторами развития страны, которые обусловили необходимость существования сильной централизованной государственной власти.
4.Правовые учения о местном самоуправлении в период Российской империи имели ряд особенностей: они возникли позже, чем в Европе, и поэтому имели частично заимствованный характер, кроме того, в России были представлены не все теории, которые имелись на тот момент в мире.
5.Система местного самоуправления в пореформенной России имела такие особенности, как наличие, наряду с земскими и городскими учреждениями, сословных органов управления, а также сословную и цензовую избирательную систему. Эти особенности определялись наличием пережитков феодального строя, что сдерживало развитие местного самоуправления в условиях перехода к капитализму.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Материалы диссертации представляют как теоретический, так и практический интерес. Основные положения и выводы работы могут послужить основой для дальнейших научных исследований истории и специфических особенностей местного самоуправления в России. Основные выводы диссертации ориентированы на использование в современной научно-правовой практике, при разработке концепций развития отечественного местного самоуправления. Материалы диссертации могут быть использованы при написании учебных пособий и в процессе преподавания курсов истории государства и права России и муниципального права.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы исследования нашли свое отражение в выступлениях автора на научных конференциях в г.Москве, г.Ставрополе и г.Армавире, они изложены в лекциях, прочитанных в Пятигорском государственном технологическом университете, и в научных публикациях автора.
Местное самоуправление в дореволюционной России: социально-политические и историко-правовые предпосылки
Любое государственно-правовое явление для своего развития требует наличия определенных предпосылок, определяющих степень его востребованности и специфические черты. Активное развитие местного самоуправления в Российской империи второй половины девятнадцатого столетия было детерминировано совокупностью социально-политических факторов, вызвавших к жизни реформы императора Александра II. Особенности российского местного самоуправления в рассматриваемый период были обусловлены существовавшей в то время социально-политической обстановкой, всей логикой развития российского государства и права.
Главным препятствием для вступления России в стадию активного развития капиталистических производственных отношений являлось в середине девятнадцатого столетия крепостное право. Естественно, что до отмены крепостного права местного самоуправления в полном смысле данного понятия возникнуть не могло. В этом плане правовые акты 19 февраля 1861г. очень знаменательны для истории отечественного местного самоуправления. Освобождение крестьян создало рынок свободной рабочей силы - главного условия капиталистического развития - и стало важной вехой на пути ликвидации сословных привилегий класса феодалов.
В середине девятнадцатого века в экономике России продолжал господствовать феодализм, препятствовавший развитию производительных сил, усиливался процесс обезземеливания крестьянства. Усиливалась отсталость России, связанная с утверждением зачатков капитализма не на капитале и конкуренции, а на монополии и владельческом праве. На мануфактурах и заводах широко практиковался подневольный труд. Ухудшавшееся положение крестьянства приводило к росту антифеодальных выступлений. Крымская война обнажила административную, технологическую и военную отсталость России. Казна испытывала колоссальный финансовый дефицит.
Военное поражение «выявило наличие глубокой державной стагнации, сущностного, проникающего кризиса в самом истеблишменте, оно поставило верхи перед неотвратимостью перемен»1. Для выхода России из глубокой стагнации необходим был прорыв, связанный с освобождением от крепостничества.
Новый царь, казалось, был готов оправдать надежды. В 1856 г. в результате амнистии были освобождены оставшиеся в живых декабристы и петрашевцы. В стране повеяло свободой. Стали открываться многочисленные новые журналы, открыто обсуждаться ранее запретные темы. Лев Толстой писал, что тот, кто не жил в пятьдесят шестом году в России, не знает, что такое жизнь. В этом же году Александр II объявил о предстоящей отмене крепостного права.
Правовая основа крестьянской реформы содержалась в Манифесте 19 февраля 1861 г и в Общем положении о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости3, от того же числа. Согласно данным документам, крепостное право отменялось навсегда, крестьяне становились лично свободными, могли иметь собственность, но освобождались без земли, которую должны были выкупать. При неспособности сразу выкупить землю крестьяне становились временнообязанными, то есть находились под надзором помещиков и выполняли в их пользу повинности. В разных районах страны условия реформы несколько различались.
Вслед за крестьянской реформой последовал целый ряд других преобразований, среди которых наиболее радикальной и последовательной стала судебная реформа. Учреждение судебных установлений от 20 ноября 1864г.1, разработанное передовыми русскими юристами, вводило в России новый суд - бессословный, гласный, с состязательным процессом, с независимыми судьями, адвокатурой и с присяжными заседателями. Устанавливалась следующая судебная система: мировые судьи, съезды мировых судей, окружные суды, судебные палаты, Сенат в качестве верховного кассационного органа. Мировые судьи избирались на уездных земских собраниях или городскими думами на три года из числа жителей данной местности с учетом возрастного, образовательного, имущественного и служебного ценза. Судьи окружных судов назначались императором по представлению министра юстиции. Они должны были иметь высшее юридическое образование и стаж работы по юридической специальности не менее трех лет.
В ходе реформы города и уезды были разделены на участки мировых судей. Территория окружных судов охватывала несколько уездов, округа судебных палат состояли из нескольких губерний. Такое деление способствовало большей независимости судей от мнения администрации. Важное значение для независимости судов имел принцип несменяемости судей. Судьи окружных судов и судебных палат не могли быть уволены или переведены на другую должность без их согласия иначе как по приговору суда.
Большое значение для реформы имело создание адвокатуры и реорганизация прокуратуры. Адвокаты делились на две категории: присяжные поверенные, объединявшиеся в корпорации по округам судебных палат, и частные поверенные, состоявшие при судах и занимавшиеся менее значительными делами. Прокуратура была лишена функции общего надзора, ее деятельность ограничилась судебной сферой, в основном надзором за ходом следствия и поддержанием обвинения в суде. Подчинялась прокуратура министру юстиции.
В рассматриваемый период правительство Александра II провело также ряд других реформ, в том числе реформу Государственного контроля, создание Государственного банка, реформу комплектования армии и т.д. Однако, по нашему мнению, «великие реформы» царя-освободителя действительно были великими, но только по сравнению с предшествующим правлением. Они несли в себе позитивное начало, но оно было слабым, половинчатым, не смогло обеспечить России требуемого прорыва, не смогло преодолеть ее рудиментарную отсталость. Практическое воплощение реформ в жизнь нельзя признать успешным. Тем не менее, реформы способствовали формированию предпосылок национальной гражданской политической жизни. Они вовлекли в сферу политики, которая концентрировалась преимущественно в царском дворце, неказенные, неформальные объединения, вплоть до редакций влиятельных журналов и добровольных обществ. Однако приходится признать, что реформы не затронули вопросов ни правового государства, ни гражданского общества, следствием чего стало отсутствие консенсуса государства и общества, власти и права.
Одной из наиболее значимых реформ Александра II стало введение местного самоуправления. Надо отметить, что во всех европейских странах переход к капитализму сопровождался приобщением населения к местному самоуправлению. Но специфика России заключалась в том, что у нас эта система создавалась сверху.
Правовая основа для местного управления создавалась, несомненно, с определенным учетом опыта, накопленного в данной сфере в предшествующие периоды развития страны. Говоря о наличии исторического опыта местного самоуправления в России, нельзя не вспомнить о Псковской и Новгородской феодальных республиках периода раздробленности. Особенности их государственного устройства определялись отдаленным положением от остальных русских земель, невозможностью развитого хлебопашества из-за климатических условий, активным участием в торговых оборотах, что облегчалось близостью к главным речным бассейнам Восточно-Европейской равнины. В результате основой местного народного хозяйства стало не хлебопашество, а ремесло и торговля. Это и предопределило большую демократичность политического устройства. Новгородцы, например, ввели в свой государственный строй такие важные начала, как избирательность высшей администрации и ряд, то есть договор, с князьями. Посадник, тысяцкий и даже епископ выбирались на вече. Князь, необходимость которого диктовалась внешней опасностью (вспомним борьбу Александра Невского с немцами и шведами), крестным целованием скреплял права новгородцев. Князь был в Новгороде высшей правительственной и судебной властью, руководил управлением и судом, скреплял сделки. Но все эти полномочия он совершал не по своему усмотрению, а в присутствии и с согласия посадника.
Идеи организации местного самоуправления в трудах правоведов второй половины XIX - начала XX века
Важное значение для развития любого государственно-правового явления имеют идеи, концепции и положения, высказываемые представителями юридической науки и практиками государственной деятельности. Высокая степень развития данных идей может способствовать формированию правовой доктрины, которая влияет на развитие соответствующего законодательства и правоприменительной практики.
В рассматриваемый период существовал и развивался ряд теорий местного самоуправления, которые разделяли и отечественные мыслители. Среди наиболее распространенных теорий, получивших поддержку в России, можно выделить общественно-хозяйственную теорию местного самоуправления, государственную теорию самоуправления и юридическую теорию самоуправления. При этом надо учитывать, что развитие идей местного самоуправления в России началось позже, чем в Европе, что было связано с отсутствием практической востребованности в условиях самодержавия и сохранения феодализма. Серьезный интерес к изучению теории местного самоуправления в России впервые значимо проявился в период реформ 60 - 70 годов девятнадцатого столетия и был связан с великими преобразованиями, в том числе, с учреждением земских учреждений и городских дум. С первых же лет своей деятельности, местные учреждения привлекли к себе внимание самых различных кругов российского общества, в том числе, юристов и ученых.
Основой проведения российских реформ местного самоуправления второй половины XIX в. стала общественная (общественно-хозяйственная) теория, которая предполагала создание негосударственных органов власти, решающих общественно-хозяйственные вопросы местной жизни. Истоки данной теории - в учении славянофилов о естественных правах общины .
Наиболее характерными представителями этого направления были В.Н.Лешков и А.И.Васильчиков, которые отстаивали право местных учреждений заниматься хозяйственными делами независимо от государства.
В.Н.Лешков обосновывал идеи независимости органов самоуправления от государства, как четвертой власти, хотя он и не отрицал возможность сотрудничества с государственными чиновниками. Позиция его коренилось на различиях природы государства и местного самоуправления. Власть в государстве - это необходимый атрибут, самоуправление - явление общественное, власть его органов строится всегда на основе выборов. Как следствие этого он добивался равных выборов всех слоев населения .
В.Н.Лешков утверждал, что «земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом», что «права земских учреждений, в смысле прав земства, отныне составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, так же точно, как и от права государственного. Это - система права земского или общественного»3.
Более полно освещены основные положения "общественной" теории в работе А.И. Васильчикова "О самоуправлении". Основанное на обширном сравнительно-правовом материале, данное исследование свидетельствует о славянофильских настроениях автора и его вере в русскую общину. Считая самоуправление особой формой самоорганизации жителей определенной территории, он пытался соединить публичный характер государственной власти и самоуправления, как особой формы этой власти. Получалось как бы два непересекающихся круга власти, наполненных разным содержанием1.
А.И. Васильчиков противопоставлял «местные дела» и «местные должности» делам и должностям государственным. Он предлагал различать два вида органов местного самоуправления: «общественные союзы» и «территориальные или административные округа»2.
К учреждениям общественным он относил в России сельские общества, волости, магистраты, городские думы, к территориальному самоуправлению - уездные и губернские земские учреждения, причем органами самоуправления эти территориальные округа становятся только в том случае, когда к участию в их управлении приглашаются представители местных союзов.
Противоположные по ряду ключевых моментов позиции занимали сторонники государственной теории местного самоуправления. «Распространение «государственной» теории было вызвано изменившимися реалиями второй половины 19 - начала 20 века. По мере развития процессов урбанизации и индустриализации изолированность и самодостаточность отдельных территорий начали ощутимо снижаться»3. Развитие данной теории совпало с кризисом либеральных реформ в России во второй половине XIX века, что привлекло к ней значительное число сторонников среди русских ученых. Эту теорию поддержали такие известные мыслители, как В.П.Безобразов, А.Д.Градовский, В.М.Гессен, Н.И.Лазаревский, А.И.Елистратов и др.
Выступая против теории общественного самоуправления, государственный деятель России Б.Э.Нольде писал: «самоуправляющиеся единицы делают то же дело, что и непосредственные органы государства. Самоуправление - такая же часть государственного управления, что и управление коронное. И напрасно ведутся бесконечные споры о собственных делах общин и о делах, возложенных на них государством, споры, загромождающие учение о самоуправлении совершенно бесполезной схоластикой лишенных жизненного значения формул»1. Б.Э. Нольде считал, что у местных общин нет своих собственных дел, полностью не зависимых от государства. Однако теория общественного самоуправления довольно быстро показала свою недееспособность в части многих своих постулатов, прежде всего, мысли о наличии у местных общин особой компетенции, которая принадлежит исключительно данным общинам.
Другой сторонник государственной теории, ученый В.П. Безобразов, изучая вопросы формирования и деятельности местного самоуправления, приходит к выводу, что вся система местного самоуправления, по существу, выступает придатком центрального административно-управленческого аппарата .
В.П. Безобразов писал, что «чем шире развиты элементы местного самоуправления, чем более самостоятельны его органы, чем более его начала господствуют в местной администрации, тем строже и теснее они должны входить в общий строй государственного управления и, тем не менее, возможно раздвоение власти - раздвоение и антагонизм самоуправляющихся государственно-общественных учреждений и бюрократических».
Правовые основы формирования земских учреждений в дореволюционной России
Одной из задач, стоявших перед Россией в процессе перехода к капитализму, стало развитие местной инициативы на основе формирования органов местного самоуправления, принципиально отличавшихся от раннефеодальных земских сословных учреждений. Это связано с тем, что «разложение сословно-крепостнического строя выявило полную непригодность административного и хозяйственного устройства дореформенной России»1. Становление капиталистических отношений потребовало перестройки всей системы управления, но данная задача оказалась не под силу правящему классу. Однако шаги по созданию местного самоуправления были предприняты, и при этом был, в определенной мере, использован уже имевшийся в других странах опыт.
Европейское законодательство о местном самоуправлении оказало существенное влияние на содержание нормативно - правовых актов по формированию земских учреждений и городских дум. Так, исследователь В.Ивановский отмечал, что приоритет имущественного ценза над сословным, закрепленный в Положении 1864 года есть «результат влияния общих законов развития европейских государств» . Положение о земских учреждениях 1864 года разрабатывалось с 1859 года, когда по указанию императора Александра II Министр внутренних дел П.А. Валуев создал комиссию для подготовки проекта нового нормативно - правового акта о местном земском самоуправлении. В данную комиссию вошли ряд общественных и государственных деятелей, в том числе представители Канцелярии императора, а также региональных губернских и городских управлений. Данная комиссия, по мнению правоведа В.Ивановского, с «самого начала своей деятельности поставила своей целью создать в русской области действительно независимое, самостоятельное всесословное земство»1. Ведение местных дел, по мнению этой Комиссии, следовало передать выборным учреждениям. С этим был согласен и царь, требовавший от Комиссии именно такого закона .
Следует отметить, что разработка и введение в действие Положения 1864 года, в отличие от процесса составления и принятия Городового положения 1870 года, заняли относительно небольшой промежуток времени. К концу 1863 года проект Положения о губернских и уездных земских учреждениях был подготовлен и передан в канцелярию императора. 1 января 1864 года Положение о губернских и уездных земских учреждениях получило санкцию монарха и вступило в юридическую силу3. К 1867 году действие данного документа было распространено на большую часть северо-западных и центральных губерний России, а к 1874г. - на 34 губернии Европейской России.
Стремясь включить сельских и городских обывателей в местную власть, правительство провело городскую и земскую реформы. Концепция этих реформ развивалась в русле общественно-хозяйственной теории самоуправления, развитой на Западе, которая предполагала создание негосударственных органов власти, решающих только общественно-хозяйственные вопросы местной жизни.
Принятие закона о земском самоуправлении наталкивалось на сильное сопротивление консервативных правящих кругов, которые осознавали, что самоуправление может существенно ограничить полномочия бюрократии и реальную власть помещиков. Сказывалась и борьба двух основных концепций местного самоуправления, распространенных в правящих кругах: общественной и государственной. В результате этой, так и не завершившейся борьбы, как отмечал Н.М. Коркунов, «все местное самоуправление оказалось... проникнутым дуализмом»1.
Вводились земства только в центральных губерниях, где преобладало помещичье землевладение. Их не было в Сибири, на Кавказе, Средней Азии, Литве, Белоруссии и т.д. В 1865 г. земства были в 19 губерниях, а к 1917 г. они существовали в 43 губерниях из 101. Реформа завершилась, в основном, к 1874 г2.
Положение 1864 года кардинальным образом отличалось от предшествующих нормативно - правовых актов о формировании органов местного самоуправления в России. Впервые законодательно в Российской империи закреплялось создание всесословных местных учреждений, в производстве выборов которых участвовали различные слои населения. В законе отмечалось, что «сословное деление, доселе признаваемое и принятое законом, не согласно с характером земских учреждений, имеющим в принципе не сословные, но общие хозяйственные интересы известной местности»3. Всесословный характер делал систему земского самоуправления более гибкой и эффективной.
По мнению дореволюционного исследователя В. Смирнова, «земские органы самоуправления XVI - XVII веков не имели ничего общего с земствами XIX века, так как органы самоуправления представляли собой органы бюрократии»1. Как отмечал В.Смирнов, «преобразование органов самоуправления в органы бюрократической централизации началось вскоре же по их учреждении, и началось с того, что они были лишены своей, так сказать специфической особенности - выборности. Губные старосты, а затем и земские в первой половине XVII века из выборных блюстителей местных интересов превратились в назначаемых самой центральной администрацией исполнителей различных ее поручений» .
С мнением В. Смирнова соглашается и современный правовед В.В. Куликов, который также считает, что «в истории государственных институтов земские учреждения не имели и не имеют аналогов»3.
Далеко не все современники были довольны принятым законом. Некоторые дореволюционные исследователи отмечали, что он в конечном итоге вышел «несовершенным, измятым и недоговоренным, во многих своих частях неразработанным и невыясненным» .
По Положению 1864 г., в земские органы избирались представители всех сословий: дворяне, горожане и бывшие помещичьи крестьяне5.
Регламентация деятельности земских учреждении осуществлялась посредством нормативных актов, которых постепенно накопилось более 200. Анализ их позволяет определить основные направления деятельности земств: 1) заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства; 2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земства; 3) меры обеспечения и народного продовольствия; 4) заведование земскими благотворительными заведениями и прочие меры призрения (способы прекращения нищенства); 5) попечение о построении церквей; 6) управление делами взаимного земского страхования имущества; 7) попечение о развитии местной торговли и промышленности; 8) участие преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определенных, в попечении о народном образоварши, народном здравии и тюрьмах; 9) содействие к предупреждению падежей скота, а также к охранению хлебных посевов и других растений от истребления насекомыми и животными; 10) исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления, участие в делах о почтовой повинности; 11) раскладка земских государственных денежных сборов; 12) назначение, раскладка, взимание и расходование на основании Устава о земских повинностях местных сборов для удовлетворения земских потребностей губернии или уезда; 13) представление ходатайств, сведений и заключений правительству по предметам ведения земских учреждений; 14) производство выборов в члены и другие должности по земским учреждениям, и назначение сумм на их содержание .
Контреформы и изменение законодательства о местном самоуправлении в последней четверти XIX столетия
В 1881 г., после убийства «царя-освободителя», «линия правительственной политики, сущность которой заключалась в либеральных преобразованиях, оборвалась»1. Императором стал Александр III, и реформы сменились контрреформами, которые осуществлялись как консервативная система мероприятий, направленных на ужесточение правительственного контроля государственной и общественной жизни. В условиях революционного террора Манифест об укреплении самодержавия (апрель 1881 г.) провозгласил укрепление христианско-монархической идеологии, пресечение терроризма и революционной пропаганды. 14 августа 1881 г. «Положение о мерах к сохранению государственного порядка и общественного спокойствия» разрешило объявлять отдельные местности находящимися в "состоянии усиленной охраны" . В пределах этих местностей губернаторы и градоначальники получили право издавать обязательные постановления по вопросам общественного порядка и государственной безопасности, устанавливать взыскания за нарушения этих постановлений, воспрещать всякие собрания, закрывать торговые и промышленные заведения, проводить закрытые судебные процессы, передавать отдельные судебные дела в военные суды для рассмотрения их по законам военного времени.
В дальнейшем правительство Александра III приняло ряд мер по отмене некоторых наиболее радикальных положений буржуазных реформ предшествовавшего царствования. Временные правила о печати в 1882 г. усилили цензуру. Университетский устав 1884 г. установил назначаемость министерством ректора, деканов, профессоров, до этого выборных. В 1889 г. выборные мировые судьи стали назначаемыми.
Контрреформы затронули и систему местного самоуправления, развитие которой всецело зависело от настроений и намерений центральной власти. Как отмечает А.В. Кружков, «в дореволюционной России сложилась вполне определенная традиция реформирования местного самоуправления - реформы проводились «сверху», по инициативе властей; государство строго контролировало МСУ; его права и свободы ущемлялись как по закону, так и на практике»1. По мнению английского исследователя П.Волдрона, после 1881г. очень скоро стало понятно, что Александр III и его министры не имеют намерения предпринимать какие-либо шаги к повышению роли народного представительства в России . Ситуация усугубилась и тем, что ряд земских деятелей стал проявлять определенные политические стремления, что явно противоречило установкам самодержавия.
Контрреформы в сфере местного самоуправления были проведены на основе нескольких нормативно-правовых актов, которые вносили ряд изменений в порядок формирования и функционирования соответствующих органов.
Согласно Положению о земских участковых начальниках от 12 июня 1889 г., каждый уезд разделялся на земские участки, и в каждом таком участке учреждалась должность земского участкового начальника. Этот начальник назначался из числа потомственных дворян1. Он выполнял функции мирового судьи, а также следил за крестьянским общественным управлением, мог приостанавливать приговоры сельских сходов, подвергать трехдневному аресту.
12 июня 1890 года появилось новое земское Положение, которое, фактически, дискредитировало идеи расширения местной власти и отбрасывало Россию в этом вопросе назад2.
Принятие Положения в таком виде было не случайным. Именно в последней четверти прошлого века среди общественных деятелей и теоретиков земства, под воздействием общего социально-экономического кризиса и на этой почве отхода Александра III от идей реформаторства, стала превалировать государственная теория самоуправления, которая послужила теоретической основой изменения положения дел в земском самоуправлении. Было принято решение о включении системы земских учреждений в состав структуры государственных органов управления.
Граф Д.А. Толстой, который при новом императоре стал министром внутренних дел, сразу же подверг резкой критике законодательство о местном самоуправлении, заявив о своем намерении усилить влияние правительства на органы местного самоуправления заменив начала общественного самоуправления «началами государственного управления, через посредство или при содействии местного населения»3. По мнению профессора Л.Г. Захаровой, которое разделяется диссертантом, воплощение такого проекта в жизнь означало бы прекращение существования земских учреждений1.
После смерти Толстого занявший место министра внутренних дел И.Н. Дурново также настаивал на установлении более твердого правительственного контроля за деятельностью местного самоуправления, что и проявилось при принятии нового земского Положения.
Реформированное Положение о губернских и уездных земских учреждениях несколько изменило порядок выборов в земские органы самоуправления. Двухступенчатая система выборов вводилась и для мелких землевладельцев, а не только для сельских обществ, как это предусматривала статья 30 Положения 1864 года. Согласно статье 15 нового Положения, в каждом уезде через три года созывались земские избирательные собрания и волостные сходы - для выборов земских гласных, а также земские избирательные съезды - для избрания уполномоченных лиц в земские избирательные собрания.
В соответствии с новым Положением, сословное начало в земствах увеличивалось, для чего сокращалось число гласных и изменялся порядок их выборов. Были сформированы три группы избирателей. В первую группу входили дворяне всех категорий, во вторую - все прочие избиратели и юридические лица, в третью - крестьяне. Крестьяне же избирали на своих сходах лишь кандидатов в гласные. Из их числа губернатор назначал устанавливаемое в расписании число гласных. Так, дворяне получили абсолютное преобладание, а избирательных прав совсем лишилась большая группа лиц (духовенство, церковный приход, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие землей на правах частной собственности, владельцы торговых и промышленных заведений, купцы, лица иудейского вероисповедания). Состав губернских гласных складывался в 1897 г. по сословиям следующим образом: дворяне и чиновники - 89,5%, разночинцы - 8,7%, крестьяне - 1,8%. Вместе с тем, общее число гласных от каждого уезда было уменьшено на 1% .
Таким образом, новым Положением были существенно ограничены права крестьян на земских выборах. В соответствии со статьей 26 Положения 1890 года, крестьяне, принадлежащие к составу сельских обществ лишались права участвовать в избирательных собраниях и съездах даже при наличии установленного имущественного ценза. Гласные от сельских обществ могли избираться только на волостных сходах, при этом избранные гласные подлежали, согласно статье 51, обязательному утверждению губернатором. Губернатор определял также порядок заступления гласных от крестьян на место выбывших гласных.
Похожие диссертации на Местное самоуправление в России во второй половине XIX - начале XX века
