Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Российское законодательство, регулирующее правовой статус сотрудника полиции во второй половине XVITI - первой половине XIX века 14
1 Становление и развитие правового статуса сотрудника российской полиции в XVIII - начале XIX века 14
2. Повышение статуса сотрудников полиции в результате проведения полицейской реформы 1862 года 65
ГЛАВА 2. Юридическое и социальное положение полицейского в системе государственного регулирования 84
1. Нормативная основа правового статуса полицейского но второй половине XIX - начале XX века 84
2. Материальное обеспечение сотрудника полиции 116
ГЛАВА 3, Правовой статус и социальное положение сотрудника полиции Нижегородской губернии во второй половине XIX — начале XX века 144
1. Нормативная основа правового статуса сотрудника полиции Нижегородской губернии 144
2. Социальное положение и материальное обеспечение сотрудника нижегородской полиции 184
Заключение 202
Библиографический список 207
- Становление и развитие правового статуса сотрудника российской полиции в XVIII - начале XIX века
- Повышение статуса сотрудников полиции в результате проведения полицейской реформы 1862 года
- Нормативная основа правового статуса полицейского но второй половине XIX - начале XX века
- Нормативная основа правового статуса сотрудника полиции Нижегородской губернии
Введение к работе
Актуальность исследования. Проблема эффективного кадрового
обеспечения всегда была и остается актуальной для отечественных органов
внутренних дел, будь то Петровское время, связанное с зарождением поли
цейских структур как властных органов государства, или этап развития бур
жуазных отношений в Российской империи, приведший к коренной реформе
полицейских органов, или период настоящих внутригосударственных пере
мен в России, имеющих тенденцию к реструктуризации и изменению функ
ций подразделений МВД. ^ ^
Недостатки в деятельности кадровых аппаратов органов внутренних дел постсоветской действительности, стремление как можно быстрее восполнить дефицит сотрудников милиции зачастую приводит к низкой правовой и социальной культуре, невысокому профессионализму, некомпетентности, использованию служебного положения в личных целях, бюрократизму, формализму, волоките, коррумпированности сотрудников правоохранительных органов,
Следует отметить, что в 2008 году Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ) представил данные о том, какие меры по борьбе с преступностью россияне считают наиболее эффективными и что, по их мнению, необходимо для улучшения работы милиции.
Респонденты отметили, что для повышения качества правоохранительной деятельности нужны более строгие правила подбора кадров (так считает половина россиян - 49%), укрепление дисциплины и повышение профессионализма сотрудников (33%). При этом треть респондентов (31%) высказались за реформирование всей системы органов внутренних дел ,
На необходимость повышения уровня дисциплины и правопорядка в подразделениях МВД России неоднократно указывал и глава Министерства внутренних дел РФ Рашид Нургалиев. По его мнению, основные усилия в
1 ТК «Звезда». URL: (дата обращения: 20.02-2009).
работе с личным составом следует сосредоточить на предупреждении милицейской преступности, повышении персональной ответственности сотрудников милиции, ужесточении спроса с руководящего состава органов внутренних дел,
В связи с этим имеет непреходящее значение опыт кадровой работы полиции пореформенной России, связанный с активными процессами комплектования, правовой и социальной защищенности и профессиональной подготовки сотрудников полиции, который нуждается в глубоком научном анализе и практическом переосмыслении с точки зрения сегодняшнего дня.
Радикальное реформирование российского общества во второй половине XIX — начале XX века способствовало четкому определению конкретных правовых основ деятельности полиции. Нормативно-правовые источники пореформенного периода содержат рациональные идеи в области кадрового обеспечения органов внутренних дел, основанные, прежде всего, на принципе вольного найма на службу, которые являлись регламентационной базой в установлении порядка и правил поступления на полицейские должности,
Усилиями законодательных органов Российской империи, правительства, МВД к концу XIX — началу XX века был создан широкий спектр преимуществ социального характера для чинов полиции. Он включал нормативно-правовое направление, которое законодательно защищало полицейских на службе, а также материальное и моральное стимулирование, способствовавшие достойной жизни служащих в полиции и членов их семей, как во время прохождения службы, так и после выхода в отставку. Основные положения существовавшей системы преимуществ полицейских служащих нашли развитие в становлении института социальной защищенности сотрудников органов внутренних дел.
Историко-правовое исследование проблем становления и развития социального статуса и материального обеспечения сотрудников полиции в пореформенный период позволит глубже разобраться в недостатках организации социального обеспечения современной милиции, причинах низкого
* 5
авторитета в обществе, использовать опыт прошлого для комплексного и
#^ систематического повышения правового и социального статуса сотрудника милиции на современном этапе.
Таким образом, основным и определяющим фактором, который обу
словливает актуальность диссертационного исследования, является совре-
менное последовательное реформирование органов внутренних дел с опорой
на исторический опыт отношения государства к статусу сотрудников право-
охранительных органов. *
Степень разработанности темы. Современная отечественная исто-рико-правовая паука обладает рядом исследований по организации и дся-Р л тельности полиции Российской империи. Однако специальных юридических исследований, касающихся правовых основ организации и прохождения службы в органах полиции Российской империи XV11I - начала XX века, а также социального статуса сотрудника полиции, пока явно недо-статочно.
В дореволюционный период изучение вопросов полицейской службы
находилось в русле науки полицейского права. Отечественная полицеистика
до 1917 года достигла значительных успехов. Правовые аспекты полицей
ской деятельности исследовались в трудах государствоведов и полицеистов
(СВ. Ведров, В.М. Гессен, В.Ф, Дерюжинский, В.В. Ивановский, И.Т. Тара
сов и др.), историков права и специалистов по истории Министерства внут
ренних дел и полицейских учреждений (С.А. Андрианов, Е.Н. Анучин,
СП. Белецкий, Н.В. Варадинов, И.П. Высоцкий, П. Рудкевич и др.), работах
руководителей и сотрудников органов внутренних дел (Н.И. Ареф, Н.Т. Вол
ков, Б.Н, Дункель, П.П. Косаговский, A.M. Щукин и др.). 4
В 1920-1940-е годы серьезных юридических работ по теме исследова-ния практически не выходило. Указанной проблематикой отчасти интересовались, в основном, историки, которые изучали вопросы, связанные с борь-* бой полиции против революционного движения. Главное внимание уделя-
лось истории политической полиции, охранных отделении и жандармерии-
6 "?
но проблемы деятельности общей полиции, ее организации, прохождения службы в органах полиции в основном не затрагивались исследователями.
В 1950-60-х годах интерес советской исторической науки к проблемам истории российской полиции значительно расширился. Весомый вклад в их изучение внесли видные историки - ЬШ. Ерошкин, Р.С. Мулукаев, К.Т. Федоров, B.C. Шелкопляс, А.Н. Ярмыш и др. Но их труды были, в основном, посвящены институциональному аспекту деятельности полицейских органов Российской империи (месту в механизме государства, системе полицейских органов, ее становлению и реформированию).
На протяжении двух последних десятилетий проявился устойчивый ис
следовательский интерес к истории полиции и полицейской службы. Про
блемы организации полицейских учреждений России, отдельных полицей
ских структур, функционирования центральных органов и местного аппарата
получили освещение в трудах современных юристов (Ю.Е. Аврутин,
А.В. Борисов, И.И. Мушкет, М.И. Сизиков, А.Е, Скрипилев? Е.Б. Хохлов и др.).
Кандидатскими диссертациями юристов (СЕ. Бойкеева, ГОЛ. Ершов,
А.О. Костылев, А.Д. Тимошевская, И.Л, Ченкова, K.JL Яковлев и др.) и док
торскими исследованиями (Ю.А. Реент, Ю.В_ Тот) в научный оборот были
введены многие не известные ранее материалы, раскрыты механизмы подго
товки полицейских реформ, затронуты кадровые и социальные проблемы
развития общей полиции Российской империи. м.Щ
Таким образом, следует констатировать что обобщающих научных работ, в которых бы комплексно исследовалась проблема правового регулирования службы в органах полиции Российской империи со времени их образования в начале XVIII века до ликвидации в ходе Февральской революции 1917 года, недостаточно, а исследования, посвященные правовому и социальному статусу сотрудника полиции в целом и в пореформенный период в частности, практически отсутствуют, имеются лишь обрывочные, несистематизированные данные по вопросам правовой и социальной защищенности, материального обеспечения чинов полиции.
Объектом исследования является правовой статус полицейских в сис
теме органов и государственных служащих общей полиции как части госу
дарственного механизма Российской империи, созданной для поддержания
общественного порядка, борьбы с преступностью и обеспечения безопасно
сти населения. " ^вь. "
Предмет исследования составляет нормативно-правовое регулирование службы в органах полиции Российской империи в XIX - начале XX века.
Цель диссертационной работы состоит в комплексном историко-
правовом исследовании правовых и организационных основ юридического
статуса сотрудника российской полиции во второй половине XIX — начале
XX века. ,<щ^
Для достижения поставленной цели решались следующие исследовательские задачи:
всесторонне и последовательно рассмотреть предпосылки зарождения и развития института полицейской службы, в том числе оформление правового статуса сотрудников полиции Российской империи;
обобщить и проанализировать основные направления нормативно-правовой регламентации службы в полицейских учреждениях Российской империи; .л ш
установить особенности полицейской службы в Российской империи в исторически меняющихся условиях, обусловленные формой государства и уровнем развития российского общества;
выявить степень влияния полицейских реформ середины XIX века на процесс регулирования службы в полицейских органах России и повышение правового и социального статуса сотрудников полиции;
провести анализ социального положения полицейского, особенностей комплектования, материального и пенсионного обеспечения, присвоения классных чинов по полицейской службе и определить эффективность перечисленных мер в различные периоды истории правоохранительных органов Российской империи;
исследовать правовой статус^ нормативную основу и социальное положение сотрудника полиции Нижегородской губернии в пореформенный период и раскрыть влияние реформ середины XIX века на социальный статус полицейского в Нижегородской губернии;
сформулировать выводы и предложения о возможности установления отдельных положений законодательства о полиции Российской империи в законодательстве о статусе сотрудников милиции Российской Федерации.
Хронологические рамки исследования охватывают период с начала XVIII века — периода формирования регулярной полиции в Российской империи - до 1917 года, когда в связи с революционными событиями регулярная полиция царской России прекратила свое существование. Выбор именно таких временных рамок обусловливается тем, что реформы органов полиции второй половины XIX века были детерминированы недостатками нормативно-правового регулирования полицейской службы в предшествующий период, а результаты указанных реформ оказывали влияние на правовой и социальный статусы сотрудника полиции вплоть до 1917 года.
Методологической основой исследования является совокупность общих и специальных исторических и правовых методов. Базовым стал диалектический метод как всеобщий метод научного познания- Из специальных методов познания в ходе исследования использовались исторический, сравнительно-правовой, формально-логический, системно-структурный, методы статистического анализа и изучения документов.
революционных отечественных правоведов и историков, советских и современных российских специалистов в области теории и истории права и государства, государственного и административного права.
Источниковой базой исследования являются: систематизированное законодательство Российской империи, ведомственные сборники правовых норм, руководства, инструкции, правила, составляющие правовую основу деятельности полиции в XIX - начале XX века,
Научная новизна диссертации. В диссертации впервые проведено
комплексное историко-правовое исследование проблемы становления и раз
вития правового статуса и социального положения сотрудника полиции Рос
сийской империи. Ряд архивных материалов, используемых в исследовании,
ранее не рассматривался в полном объеме, а часть их, выявленная диссертан
том, вводится в научный оборот впервые. По-новому охарактеризованы не
которые значимые правовые, социальные и финансовые аспекты организации
полицейской службы в Российской империи; проведен анализ штатов орга
нов полиции, в том числе и по Нижегородской губернии, уточнено место ор
ганов общей полиции Российской империи в механизме государственного
управления страной; выявлены причины неэффективной кадровой работы с
органами полиции Российской империи и конкретные методы ее совершен
ствования. ж
Положения, выносимые на защиту:
Под правовым статусом сотрудника полиции мы представляем зако-нодательно установленные государством и соединенные права, обязанности и свободы, связанные с гарантией стабильности государственной и общественной жизни Российской империи.
Кадровое обеспечение органов полиции Российской империи являлось частью кадровой политики Российского государства в конкретных исторических условиях. Полицейский чиновник представлял собой лицо, занимающее должность и осуществляющее предписанные законом или иным нормативно-правовым актом действия. Все существенные стороны государственно-служебного правоотношения были урегулированы в законах.
Правовые основы формирования кадрами полицейских органов были закреплены в отраслевых законодательных актах и определяли основные задачи полицейских органов и порядок их кадрового обеспечения. Эти крупные законы дополнялись и конкретизировались многочисленными законодательными и подзаконными актами, издаваемыми как отдельно, гак и в качестве разделов в нормативных актах общего характера. Таким образом, правовой
статус сотрудников полиции возник с момента официального создания и оформления полиции.
Прием на службу в полицию устанавливался в положениях, включающих в себя такие признаки, как сословное происхождение и уровень знаний. Генеральный регламент, Табель о рангах и другие нормативно-правовые акты (уставы) о гражданской службе отвечали в первую очередь интересам дворян, в которых абсолютная монархия видела свою основную социальную опору.
Недостатки и упущения в системе кадрового обеспечения на протяжении всего периода существования Российской империи оставались практически неизменными. Наиболее характерными являлись такие недостатки, как: сословность и широкое распространение протекционизма при приеме на службу, при производстве в чины; противоречивость законодательства о полиции; отсутствие демократических начал и гласности в формировании кадров полицейских органов; наличие у начальствующих лиц неограниченных полномочий в отношении подчиненных при решении вопросов их карьеры и продвижения по службе; противоречия между декларируемыми и устанавливаемыми в законах требованиями к полицейским кадрам с реальной практикой их деятельности,
Все углубляющийся кризис феодально-крепостнической системы7 рост социальной напряженности, ухудшение криминогенной обстановки в стране требовали принятия целого комплекса мер, направленных на укрепление полиции и, прежде всего, на качественное улучшение се кадров. Попытка разрешения этой проблемы в первой половине XIX века преимущественно путем увеличения штатной численности полиции не увенчалась успехом. Коренному изменению порядка комплектования полиции мешала существовавшая сословная структура общества. Качественно новые подходы наметились в ходе реформ 1860 - 1870 годов. **
Стремление правительства Российской империи к укреплению кад-ров полиции привело к созданию широкого спектра преимуществ социального
характера для чинов полиции. Он включал нормативно-правовое направление, которое законодательно защищало полицейских на службе, а также материальное и моральное, способствовавшие достойной жизни служащих в полиции и членов их семей как во время прохождения действительной службы, так и после выхода в отставку.
Социальная поддержка полицейских чиновников исходила не только от государства. МВД и полицейские учреждения на местах сами зачастую инициировали создание обществ взаимопомощи классных и нижних чинов, образование ссудосберегательных касс и заемных капиталов,
Хотя существовавшая система социальной защиты чинов полиции Российской империи имела несовершенство, прежде всего, в организации должного материального обеспечения полицейских и пенсионного содержания отставных чиновников, основные ее положения нашли развитие в становлении института социальной защищенности сотрудников органов внутренних дел.
Становление и развитие нижегородской полиции как части российской полиции является противоречивым: с одной стороны, несомненные успехи в ее организации и деятельности, с другой — для нижегородской полиции характерна текучесть кадров и достаточно большая самостоятельность в кадровой политике, в деятельности нижегородской полиции присутствовали присущие всей бюрократической системе государственных органов царской России превышения и злоупотребления властью и чиновничий произвол, материальное обеспечение сотрудников полиции, по сравнению с другими государственными служащими, было неудовлетворительным, что явилось основанием для принятия ряда своевременных мер по повышению правового и социального статуса сотрудников полиции,
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что содержание и выводы диссертационного исследования вносят определенный вклад в соответствующие разделы истории отечественного права и государства, исторических разделов административного права, правоохранительных органов
12 и могут составить базу для дальнейших научных исследований, а также способствовать формированию новых подходов в изучении деятельности российской полиции.
Разработанная проблематика позволяет дать объективную оценку как особенности процесса развития, так и состояния современного правового статуса сотрудников ОВД, дополняет и расширяет сферу научных знаний, определяет ряд важных аспектов создания, развития и реализации законодательства о правовом статусе полицейских чинов Российской империи.
Практическая значимость исследовании состоит в том, что его результаты могут быть учтены или непосредственно использованы в организации должного кадрового обеспечения органов внутренних дел на современном этапе.
Материалы диссертации могут быть также использованы в процессе совершенствования действующего законодательства, регулирующего социальный и правовой статус сотрудника современной милиции, а также в учебном процессе при подготовке лекций и семинарских занятий, составлении методических и иных материалов по соответствующим разделам дисциплины «История отечественного права и государства», спецкурсов по административному праву, истории правоохранительных органов.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли свое отражение в опубликованных автором 4 статьях по теме проведенного исследования общим объемом 1,62 п. л., докладывались на ряде научно-практических конференций, в том числе Всероссийской конференции «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Нижний Новгород, 9 декабря 2009 г.).
Результаты проведенного исследования прошли обсуждение и были одобрены на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России.
Материалы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Нижегородской академии МВД России и используются при изучении курсов «История отечественного государства и права».
13 Структура диссертации обусловлена объектом и предметом исследования и отвечает поставленным целям и задачам; работа состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
\
'% ГЛАВА 1. РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО,
РЕГУЛИРУЮЩЕЕ ПРАВОВОЙ СТАТУС . '
СОТРУДНИКА ПОЛИЦИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XVIII - ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА
1. Становление и развитие правового статуса сотрудника российской полиции в XVIII— начале XIX века
Ч'
Учреждение и формирование в России системы самостоятельных специализированных полицейских органов было напрямую связано со становлением абсолютизма, государственно-правовой преобразовательной деятельностью Петра I и образованием Российской империи,
Статус (от лат. status — состояние, положение), правовое положение гражданина либо юридического лица.
Статус правовой - установленное нормами права положение его субъектов, совокупность их прав и обязанностей .
Полиция (фр- Police, от др.-гр. шДітєіа, - государство, город) - система государственных служб и органов по контролю и подавлению". Юридический словарь определяет полицию (нем. Polizei) как систему особых органов по охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Расследует не-которые виды правонарушений . Современная энциклопедия указывает, что
полицию образуют особые органы по охране общественного порядка, рас
следованию некоторых видов правонарушений и т, д. Входит обычно в сис
тему Министерства внутренних дел , г^
1 См.: Большой юридический словарь / под ред. AJL Сухарева. М.? 2007. С. 623. " См.: Википедия. URL: (дата обращения; 08.12.2008). 3 См.: Юридический словарь. URL: (дата обращения: 08.12.2008). '
См.: Современная энциклопедия. URL: (дата обращения: 20.02.2009).
15 Полиция являлась для Петра I одним из важнейших инструментов
преобразований, ломки старых порядков и организации нового уклада жизни. Недаром полиция впервые была создана именно в Санкт-Петербурге, так как основанная Петром I новая столица должна была стать образцом нововведений для всей России.
Решение о создании регулярной полиции в Петербурге принималось под влиянием событий, связанных с арестом, судом и кончиной царевича Алексея, что определяло главное содержание ее деятельности — обеспечение общественной безопасности. Это подтверждается содержанием полицейской инструкции, разработанной 23 мая 1718 года, повторявшей, по сути дела, перечень обязанностей объезжим головам в Москве по поддержанию тишины и спокойствия. Однако Петр 1 воспринял ее основные положения как уже давно устаревшие и через два дня, 25 мая 1718 года, утвердил новую, разработанную с его участием и получившую название «Пункты, данные Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру Дивиеру для руководства»1. Этот законодательный акт с полным основанием можно рассматривать как концептуальную установку Петра I на предназначение и определение главных направлений деятельности создавшейся регулярной полиции.
В Пунктах излагались не только обширные обязанности полиции: борьба с уголовной преступностью и охрана общественного порядка, обеспечение санитарной безопасности (в том числе соблюдение правил торговли съестными продуктами), пожарной безопасности и так далее, но и полицейские обязанности населения,
Сенат не замедлил с выполнением Указа монарха: 7 июня 1718 года весь Петербург был оповещен о том, что в городе учреждена должность генерал-полицмейстера, при нем создается канцелярия с особым штатом сотрудников, которые будут заниматься наведением и поддержанием порядка в столице, о котором должны быть не только осведомлены, но и обеспокоены своим участием все обыватели.
1 nC3LT.VI.№3203.
Как центральный орган управления полицмейстерская канцелярия подчинялась при Петре I только Сенату и монарху и функционировала на тех же принципах, что и учрежденные им коллегии1.
Место полицмейстерской канцелярии в системе органов государства не было четко определено в законодательстве. Оно определялось постепенно в ходе становления этого органа отдельными узаконениями и его практической деятельностью. Как и многое в реформировании государственного механизма, этот процесс порождал ряд противоречий. Например, должность генерал-полицмейстера была отнесена Табелью о рангах к V классу - ниже президентов коллегий, но выше чинов местного уровня. Приставка «генерал» давалась руководителям центральных ведомств, штатским должностным лицам общегосударственного масштаба (генерал-прокурор, генерал-фискал, генерал-ревизор и т. д.) или главам значительных губерний. Последние, как и сенаторы, в силу их особо высокого положения не были обозначены в Табели о рангах, Генерал-полицмейстер, таким образом, в силу компетенции может быть отнесен именно к этой высшей группе должностей. На имя генерал-полицмейстера издавались царские указы общегосударственного значения.
Однако первоначально компетенция генерал-полицмейстера ограничи
валась, в основном, Петербургом. Региональные полицейские органы импе
рии еще только предстояло создать. ^
Для кадрового обеспечения полиции Сенат 4 июня 1718 года направил генерал-полицмейстеру 10 офицеров разных званий, 20 унтер-офицеров, 60 имеющих «дрбрую» репутащію солдат, а также дьяка и подьячих". Офицеры и солдаты направлялись губернским управлением, где они до образования канцелярии выполняли полицейские функции, то есть уже подготовленные и проверенные люди, что было для генерал-полицией стера большой помощью. Однако к концу 1718 года, большинство из них так и не прибыли к новому
См.: Стетеико Л.А,, Софроиеико К.А. Государственный строй России в первой четверти XVIII в. М., 1973. С. 80,
См,: Сизиков ММ. Рождение Российской полиции // Известия методического центра профессионального образования и координации научных исследований ГУК МВД России. 1997. №3, С. 145.
17 месту службы, в результате чего в 1719 году численность штата полиции по-прежнему была незначительной и составляла около 67 человек .
На петербургских островах (полицейских «командах», которых при Петре І в Петербурге было 5) создавались полицейские съезжие дворы под руководством одного-двух обер-офицеров с командами солдат и унтер-офицеров, подьячими.
Все полицейские служащие при поступлении на должность приносили присягу, в которой клялись «верным, добрым и послушным рабом» быть царю, царице и их наследникам, их права и прерогативы, «по крайнему разумению, силе и возможности предостерегать и оборонять и в том живота своего в потребном случае не щадить», способствовать полезным для царя делам, предотвращать от него беду и убыток, строго соблюдать тайну, исполнять законы и предписания начальства. После произнесения текста присяги чиновник целовал Евангелие и крест2.
%. Полицейские чины жалованье и провиант получали наравне с военнослужащими. В 1718 году майору полиции полагалось жалованья в год 168 р., капитану - 96 р., прапорщику - 50 р., вахмистру - 14 р. 40 копм каптенармусу- 13 р. 68 коп., сержанту- Юр. 08 коп., капралу-6 р. 96 коп., писарю-8 р. 04 коп., рядовому - 7 р. 20 коп.
Штаб и обер-офицеры полицмейстерской канцелярии и их денщики жалованье, провиант и амуницию получали из Главного комиссариата, с 1721 года - из остаточных сумм Военной коллегии, «понеже армия в полном комплекте состоять не может»3.
В 1719 году для чипов полиции была введена особая форма (кафтаны василькового цвета с красными обшлагами, зеленые комзолы, короткие штаны василькового же цвета и т. п.). На вооружении полиции были алебарды, шпаги и фузеи со штыками .
См.: Сизикоб М.И, История полиции России (1718-1917 гг.): Становление и развитие общей регулярной полиции в России XVIII века, М., 1992. С. 10,
2 См. там же. С. 15.
3 См. там же. С. 14.
4См.:ПС31,Т.УГ.№3216,3851.
18 Однако жалованье полицейские получали недостаточное. Кроме того,
происходила частая задержка при выплате жалованья и выдаче предметов обмундирования, вооружения и снаряжения. 24 апреля 1723 года генерал-полицмейстер A.M. Девиер подал рапорт в Сенат, из которого явствует, что полицейские унтер-офицеры и рядовые мундирных вещей не получали с 1719 года, а оружие и амуницию - с 1715 года. Чиновники в полицейских командах обнашивались до такой степени, что им не в чем было нести службу и они сидели дома, не выходя ни на работу, ни в караулы.
Такое положение вещей не могло оставаться долго. Расширяя полицейскую деятельность в империи, увеличивая штаты полиции, правительство одновременно вынуждено было больше уделять внимания и социальной защищенности чиновников, Это нашло отражение, прежде всего, в материальном содержании. Уже в ноябре 1732 года в Главной полицмейстерской канцелярии бригадир (полковник) имел жалованье 600 рублей в год, майор -300 рублей, капитан - 180 рублей, поручик — 120 рублей, прапорщик -84 рубля. Кроме того, им полагались деньги на содержание денщиков и на уход за лошадьми . Позволяло ли жалованье полицейского чиновника в достаточной степени обеспечить ему и его семье безбедное существование, можно определить обратив внимание на цены продовольственных товаров, которые были установлены в Санкт-Петербурге в августе 1736 года. Так, мука ржаная стоила от 26 до 27 коп. за один пуд (16,38 кг), мука пшеничная -36^10 коп., .масло коровье —1р. 25 коп. - 1 р. 30 коп., масло конопляное — 75-80 коп.г мед - I р. 40 коп. - 1 р. 60 коп.^ крупа гречневая - 34—40 коп. за одну четверть (4,1 кг), пшено-55-60 коп., горох-40-55 коп., овес— 13—15 коп."
Явный дисбаланс между возросшим объемом полицейских обязанностей и незначительным жалованьем, которое получали чиновники за свой труд, привел к многочисленным злоупотреблениям. Жестокость, применяемая к населению за неисполнение или ненадлежащее исполнение большого
1 См.: Санкт-Петербургская столичная полиция и градоначальство: краткий исторический очерк- СПб., 1903. С. 48. Л ^ " См. там же. С. 34.
числа предписаний правительства, сочеталась полицейскими с казнокрадством, взяточничеством, вымогательством денег у жителей. Только в Москве за служебные злоупотребления были привлечены к ответственности командир съезжего двора, чиновник канцелярии, полицейский каптенармус1.
О штатах полицмейстерской канцелярии в своей статье «История русской полиции и отношение ее к юстиции» писал правовед И.Т. Тарасов: «В состав полицейского персонала входили полицмейстеры, уличные надзиратели, офи-церы или урядники, унтер-офицеры и рядовые»". В Табели о рангах от 24 января 1722 года, которая формировала статусную иерархию государственных чиновников, среди статских чинов в IX классе значится «полицмейстер в резиденции», в то время как генерал-полицмейстер значится в V классе ,
Главной особенностью организации полицейской службы, и не только в период ее становления, было привлечение к ней обывателей и армейских чинов. Именно полицейским функциям военных в уездах уделяют особое внимание «Плакат» и «Инструкция полковнику». Полковник признавался главой земской полиции в уезде. «Плакат», как и особый указ «О должности полковника по наблюдению земской полиции в уездах», предписывал, прежде всего, бороться с бегством крестьян. «Плакат» признавал безусловную незыблемость помещичьей собственности и запрещал военным вмешиваться в дела поместий, владельцы которых выполняли полицейские функции в отношении своих КрССТЬЯН-
Таким образом, с появлением регулярной полицейской службы можно вести речь о формировании статуса полицейского.
Вслед за Петербургом, но спустя почти четыре года, регулярная полиция была учреждена в Москве. 19 января 1722 года Петр I указал Сенату:
1 См.: Сизгтов М.И. История полиции России (1718-1917): Становление и развитие общей регулярной полиции в России XVIII века. М, 1992. С. 21.
" Тарасов И. Т. История русской полиции се отношение к юстиции // Юридический вестник. 1884.№ КС. 186. 3См.:ПСЗ К Т. VI. №3890.
Статус — абстрактный многозначный термин, в общем смысле обозначающий совокупность стабильных значений параметров объекта или субъекта. С упрощенной точки зрения статус объекта или субъекта — это его состояние.
«Учинить в Москве обер-полицмейстера, который должен депенденцию иметь от генерала-полицмейстера» . Кандидатура обер-полицмейстера согласовывалась с генерал-полицмейстером. Это свидетельствует о том, что Петербургская полицмейстерская канцелярия в данном случае уже выступала в качестве главного центрального органа. В апреле 1722 года назначенный по выбору Петра I обер-полицмейстером Москвы полковник МД\ Греков получил инструкцию об устройстве и основных обязанностях московской полиции, в которой, и частности, указывалось «канцелярских и прочих служителей взять у прежних командиров, кому оное полицейское смотрение и правление в Москве поручено было»".
В организации регулярной полиции в Москве широко использовался опыт, накопленный за четыре года в Петербурге. Правовой основой ее деятельности стал «Регламент, или Устав главного магистрата», дополняемый постоянным изданием указов и инструкций. Московская полиция руководствовалась в своей деятельности также указаниями генерал-полицмейстера, что ставило Петербургскую полицмейстерскую канцелярию по отношению к ней в положение главной.
Не перечисляя всех признаков сходства в устройстве полиции двух столиц, отметим главное: в деятельности московской милиции также преобладали функции общего внутреннего управления и надзора, что было особенно отражено в инструкциях 1723, 1727, 1732, 1733 годов3.
Создание регулярной полиции требовало формирования соответст-вующего полицейского аппарата. Однако здесь властям пришлось столкнуться с рядом трудностей, связанных в первую очередь с тем, что в распоряжении правительства не было достаточных средств для содержания полицейских чиновников.
Штаты полицмейстерских канцелярий законодательным путем установлены не были, отсутствовало четкое название должностей и определение
'ПСЗ К Т. VI. №3883. 2ПС3 1.Т.У1.№4047-ъ См.: ПСЗ 1. Т. VI. № 7239,4047, 5333.
"W
их субординации. На службу в полицию временно направлялись подьячие из других учреждений и военнослужащие из армейских подразделений. Случалось, что для выполнения определенных задач в полицейских учреждениях туда направлялись и лица, совершавшие ранее преступления. Об отношении Сената к комплектованию полиции красноречиво говорит тот факт, что на просьбу Главной полицмейстерской канцелярии о выделении ей для различных полицейских работ рекрутов ей было выделено 85 каторжных невольников1. В октябре 1726 года Сенат рассматривал отчет Главной полицмейстерской канцелярии, в котором отмечалось, что в полиции служат освободившиеся с каторги люди, которые были замечены в кражах, грабежах, пьянстве и иных нарушениях".
' Состояние дисциплины и законности среди полицейских чиновников было крайне низким. За взятки, казнокрадство и служебные злоупотребления фискалами в Москве были привлечены к ответственности командир съезжего двора, чиновник канцелярии, полицейский каптенармус. По архивным документам можно проследить, что предметом разбирательства в Сенате и полицмейстерских канцеляриях были в основном случаи злоупотреблений, которыми причинялся ущерб учреждениям или знатным лицам3. Дореволюционный полициист ИЛ\ Тарасов заметил, что полиция «очень скоро после своего возникновения заявила себя весьма склонной к обидам и взяткам»4.
Не лучше обстояли дела в московской полиции. В докладе московского обер-полицмейстера руководящим инстанциям отмечалось, что за недостатком офицеров в его ведомстве «в отправлении дел чинится остановка», что при полиции «обретаются солдаты старые и дряхлые»5.
'См.:ПСЗ К Т. VII. №4970,
" См.: Лысенко З.В. Полиция дореволюционной России и противоправные проявления в области общественной нравственности (теоретический и нормативно-правовой анализ): дис,... д-раюрид. наук. СПб,. 1998. С, 78. 3 РГАДА. Ф. 1451, Д. 20, Л. 72-73.
'' Тарасов И,Т. История русской полиции и отношения ея к юстиции // Юридический вест
ник. 1857. №2, С. 203. *
5nC3 1.T.VII.№4970.
22 В 1731 году Сенат установил штаты московской полиции. Количество
съезжих дворов в Москве увеличилось с 8 до 12. Появляется промежуточное
звено в территориальном управлении городской полиции. Каждыми шестью
съезжими дворами заведовали майоры. Определяется и штат съезжих дворов,
включающий 2 офицеров, 2 урядников, б солдат, 1 барабанщика.
Был определен состав присутствия Главной полицмейстерской канцелярии, включающий 5 человек: генерал-полицмейстера, 2 советников и 2 асессоров- Но как в Петербурге, так и в Москве состав присутствий не был постоянным.
На апрель 1733 года в Главной полицмейстерской канцелярии и ее подразделениях в Петербурге, кроме членов присутствия и канцелярских служителей, состояло 99 человек. При огромном количестве задач, возложенных на полицию, это число было крайне недостаточно. Нужны были принципиальные шаги по укреплению полиции не только в столице, но и в регионах.
По резолюции императрицы Анны Иоанновны от 23 апреля 1733 года в 23 городах, в том числе 10 губернских и 2 уездных, были созданы полицмейстерские конторы как самостоятельные учреждения . Штаты полицейских органов в перечисленных юродах состояли из полицмейстера, одного унтер-офицера, одного капрала, восьми рядовых в губернских и шести - в провинциальных городах, а также двух канцелярских служителей.
В императорской резолюции было предусмотрено издание инструкции полицейским учреждениям периферийных городов, которую должна была составить полицмейстерская канцелярия. Но единого документа, определяющего компетенцию и порядок деятельности полицейских учреждений, создано не было. Полицмейстерские канцелярии и конторы в своей деятельности руководствовались Пунктами генерал-полицмейстеру, Инструкцией московскому полицмейстеру, многочисленными указами, относящимися к полицейскому управлению.
1ПСЗЬТ.1Х.№6378. #
23 Законодательный акт «Об учреждении полиции в городах» от 23 апреля 1733 года завершает первый этап законотворчества о создании регулярной
» полиции в регионах. В нем впервые определяются штаты полиции в губерн-
ских и провинциальных городах, которые фактически действовали почти
полвека1- ^
Средний уровень кадрового состава полицейских служащих формировался, в значительной степени за счет армейских чинов, которые при направлении на полицейскую службу сохраняли воинские звания, получали денежное довольствие, оружие, снаряжение и одежду от военного ведомства, несли ответственность по военному законодательству перед трибуналом» На постоянную службу в полицию принимались отставные, а также получившие ра-- нения или болезни военнослужащие. Полицейские чины получали жалованье и провиант, как правило, наравне с военнослужащими. Помимо военных, на полицейскую службу направлялись канцелярские и конторские служители. По сравнению с военнослужащими их материальное обеспечение было гораздо хуже, и они шли на службу в полицию с огромным нежеланием. Сложное экономическое положение страны, особенно в начале XVIII века, не позволяло государству должным образом материально обеспечить служащих полиции. В 1718 году майору полиции в год полагалось жалованья 168 рублей, капитану - 96, прапорщику - 50 рублей, вахмистру - 14 р. 40 коп., сержанту - 10 р. 8 коп. и 7 р. 20 коп., каптенармусам - 13 р. 68 коп. и 9 р. 71 коп., капралам - по 6 р. и 6 р. 96 коп., писарям — по 8 р. 4 коп. и 6 р. 96 коп., рядовым - по 7 р. 20 коп, и 6 р. 13 коп. Штаб и обер-офицеры полицмейстерской канцелярии и их денщики жалованье, провиант и амуницию получали из Главного комиссариата, с 1721 года - из остаточных сумм Военной коллегии".
' Из-за низкого материального обеспечения процветали взяточничество
и злоупотребления по службе, что не прибавляло авторитета полицейским служащим и в целом органам полиции. Дошедшие до нашего времени жалобы
Становление и развитие правового статуса сотрудника российской полиции в XVIII - начале XIX века
Учреждение и формирование в России системы самостоятельных специализированных полицейских органов было напрямую связано со становлением абсолютизма, государственно-правовой преобразовательной деятельностью Петра I и образованием Российской империи, Статус (от лат. status — состояние, положение), правовое положение гражданина либо юридического лица. Статус правовой - установленное нормами права положение его субъектов, совокупность их прав и обязанностей . Полиция (фр- Police, от др.-гр. шДітєіа, - государство, город) - система государственных служб и органов по контролю и подавлению". Юридический словарь определяет полицию (нем. Polizei) как систему особых органов по охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Расследует не-которые виды правонарушений . Современная энциклопедия указывает, что полицию образуют особые органы по охране общественного порядка, рас следованию некоторых видов правонарушений и т, д. Входит обычно в сис тему Министерства внутренних дел , Полиция являлась для Петра I одним из важнейших инструментов преобразований, ломки старых порядков и организации нового уклада жизни. Недаром полиция впервые была создана именно в Санкт-Петербурге, так как основанная Петром I новая столица должна была стать образцом нововведений для всей России. Решение о создании регулярной полиции в Петербурге принималось под влиянием событий, связанных с арестом, судом и кончиной царевича Алексея, что определяло главное содержание ее деятельности — обеспечение общественной безопасности. Это подтверждается содержанием полицейской инструкции, разработанной 23 мая 1718 года, повторявшей, по сути дела, перечень обязанностей объезжим головам в Москве по поддержанию тишины и спокойствия. Однако Петр 1 воспринял ее основные положения как уже давно устаревшие и через два дня, 25 мая 1718 года, утвердил новую, разработанную с его участием и получившую название «Пункты, данные Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру Дивиеру для руководства»1. Этот законодательный акт с полным основанием можно рассматривать как концептуальную установку Петра I на предназначение и определение главных направлений деятельности создавшейся регулярной полиции. В Пунктах излагались не только обширные обязанности полиции: борьба с уголовной преступностью и охрана общественного порядка, обеспечение санитарной безопасности (в том числе соблюдение правил торговли съестными продуктами), пожарной безопасности и так далее, но и полицейские обязанности населения, Сенат не замедлил с выполнением Указа монарха: 7 июня 1718 года весь Петербург был оповещен о том, что в городе учреждена должность генерал-полицмейстера, при нем создается канцелярия с особым штатом сотрудников, которые будут заниматься наведением и поддержанием порядка в столице, о котором должны быть не только осведомлены, но и обеспокоены своим участием все обыватели. Как центральный орган управления полицмейстерская канцелярия подчинялась при Петре I только Сенату и монарху и функционировала на тех же принципах, что и учрежденные им коллегии. Место полицмейстерской канцелярии в системе органов государства не было четко определено в законодательстве. Оно определялось постепенно в ходе становления этого органа отдельными узаконениями и его практической деятельностью. Как и многое в реформировании государственного механизма, этот процесс порождал ряд противоречий. Например, должность генерал-полицмейстера была отнесена Табелью о рангах к V классу - ниже президентов коллегий, но выше чинов местного уровня. Приставка «генерал» давалась руководителям центральных ведомств, штатским должностным лицам общегосударственного масштаба (генерал-прокурор, генерал-фискал, генерал-ревизор и т. д.) или главам значительных губерний. Последние, как и сенаторы, в силу их особо высокого положения не были обозначены в Табели о рангах, Генерал-полицмейстер, таким образом, в силу компетенции может быть отнесен именно к этой высшей группе должностей. На имя генерал-полицмейстера издавались царские указы общегосударственного значения. Однако первоначально компетенция генерал-полицмейстера ограничи валась, в основном, Петербургом. Региональные полицейские органы импе рии еще только предстояло создать. Для кадрового обеспечения полиции Сенат 4 июня 1718 года направил генерал-полицмейстеру 10 офицеров разных званий, 20 унтер-офицеров, 60 имеющих «дрбрую» репутащію солдат, а также дьяка и подьячих". Офицеры и солдаты направлялись губернским управлением, где они до образования канцелярии выполняли полицейские функции, то есть уже подготовленные и проверенные люди, что было для генерал-полицией стера большой помощью. Однако к концу 1718 года, большинство из них так и не прибыли к новому месту службы, в результате чего в 1719 году численность штата полиции по-прежнему была незначительной и составляла около 67 человек . На петербургских островах (полицейских «командах», которых при Петре І в Петербурге было 5) создавались полицейские съезжие дворы под руководством одного-двух обер-офицеров с командами солдат и унтер-офицеров, подьячими. Все полицейские служащие при поступлении на должность приносили присягу, в которой клялись «верным, добрым и послушным рабом» быть царю, царице и их наследникам, их права и прерогативы, «по крайнему разумению, силе и возможности предостерегать и оборонять и в том живота своего в потребном случае не щадить», способствовать полезным для царя делам, предотвращать от него беду и убыток, строго соблюдать тайну, исполнять законы и предписания начальства. После произнесения текста присяги чиновник целовал Евангелие и крест. %. Полицейские чины жалованье и провиант получали наравне с военнослужащими. В 1718 году майору полиции полагалось жалованья в год 168 р., капитану - 96 р., прапорщику - 50 р., вахмистру - 14 р. 40 копм каптенармусу- 13 р. 68 коп., сержанту- Юр. 08 коп., капралу-6 р. 96 коп., писарю-8 р. 04 коп., рядовому - 7 р. 20 коп. Штаб и обер-офицеры полицмейстерской канцелярии и их денщики жалованье, провиант и амуницию получали из Главного комиссариата, с 1721 года - из остаточных сумм Военной коллегии, «понеже армия в полном комплекте состоять не может». В 1719 году для чипов полиции была введена особая форма (кафтаны василькового цвета с красными обшлагами, зеленые комзолы, короткие штаны василькового же цвета и т. п.). На вооружении полиции были алебарды, шпаги и фузеи со штыками .
Повышение статуса сотрудников полиции в результате проведения полицейской реформы 1862 года
Полицейская реформа второй половины XIX века была подготовлена всем предшествующим ходом исторического развития России и вызвана теми же социально-экономическими и политическими предпосылками, что и другие буржуазные реформы 60-х годов этого века. Но, по мнению В.А. Шел-копляса, она имела и ряд особых причин, вызвавших необходимость ее проведения, К ним относились: - отмена крепостного права, ликвидировавшая вотчинную полицию, которая была существенным придатком государственной полиции, что объективно потребовало усиления низовых звеньев этой системы; - предполагаемый резкий рост народного волнения в результате крестьянской реформы1. Основными шагами в реформировании были мероприятия, намеченные в Высочайшем указе от 14 июля 1858 года: назначение полицейских чиновников от правительства; соединение городской полиции с уездной; отделение от полиции следственной, судебной и хозяйственной частей. По мнению К-П. Юхневича, «именно с осуществления этих решений полиция стала в состоянии заниматься своей основной функцией — обеспечением общественного порядка и спокойствия»". 25 декабря 1862 года были приняты «Временные правила об устройст-м, тотлщда ъ ч &рук&& и уездах. vy pw/Mft- t гаутарий, у ъвдяжга, ".то ЙЛДОТЧ7Л городские полиции объединяются, для чего создается уездное полицейское управление во главе с уездным исправником. При этом в наиболее крупных уездных и губернских городах, а также столицах объединение произведено не было, а, как и ранее, была сохранена городская полиция. Уезды делились на станы, полицейские функции в которых выполняли становые приставы. В городах, подведомственных уездному полицейскому управлении поли цейскую службу несли городские и участковые приставы и полицейские над зиратели. Решающим звеном в ней, с интересующей нас точки зрения, стало введение в 1873 году принципа комплектования полиции «по вольному найму» взамен системы направления на службу в полицию солдат и унтер-офицеров армии, признанных негодными к строевой службе. Поступающий на службу представлял положительные отзывы-рекомендации с мест прежней службы. Основным требованием к полицейскому становится профессионализм, нравственные качества и развитое правосознание. К претендентам на службу в полиции стали предъявляться повышенные требования. Так, в санкт-петербургскую полицию не могли быть определены: а) состоявшие под следствием или судом за преступления или проступ ки, а равно подвергшиеся по судебным приговорам за противоправные дея ния, заключению в тюрьму или иному более строгому наказанию, и те, кото рые были под судом.за преступления и проступки, влекущие за собой такие наказания, но не оправданы судебными приговорами; б) нижние чины запаса армии, которые во время прохождения действи тельной службы состояли в разряде штрафных; в) исключенные из службы по суду, из духовного ведомства за пороки или из среды обществ и дворянских собраний по приговорам тех сословий, к которым принадлежали; г) объявленные несостоятельными должниками; д) состоявшие под опекой за расточительство2. Комплектование полицейских органов по вольному найму открывало возможность гражданам свободного, осознанного поступления на полицейскую службу, а руководству полицейских органов — возможность отбора лиц, наиболее удовлетворявших конкретным условиям вакантной должности. По установленным правилам, подбирать кандидатов на вакантные должности полицейский начальник мог как из среды бывших военнослужащих, так и из гражданских чиновников, лишь бы «кандидат имел данные стать хорошим полицейским чином». Желающим служить в полиции на классных должностях рекомендовалось начинать с младших должностей: помощника городского пристава или полицейского надзирателя, с тем чтобы -они могли под руководством старших полицейских чинов на практике усвоить основные полицейские обязанности. Многие приставы, исправники и полицмейстеры изучили таким образом полицейскую деятельность без какой-либо теоретической подготовки. Случались назначения лиц, не служивших прежде в полиции, прямо на должности исправника или полицмейстера, но они были крайне редки, так как для этих должностей нужны были вполне подготовленные и знающие лица. Более приемлемыми оказывались назначения на эти должности опытных городских и становых приставов или тех помощников исправника и полицмейстера, которые не специализировались на канцелярской переписке, прошли наружную полицейскую службу и отличались выдающимися качествами . Наиболее острой проблема кадров полиции была в провинциальных городах. Она имела не только количественный, но и качественный аспект. Анализ сохранившихся документов показывает, что почти 80% состава городовых были выходцами из крестьянской и казачьей среды. Примерно 857 из них отслужили в армии рядовыми или унтер-офииерами. Горожанами среди низших полицейских чинов были единицы. Таким образом, городовой - это отслуживший в армии нижний чин, вчерашний крестьянин, решивший перебраться на новое место жительства в город. Не каждый был способен безболезненно адаптироваться к новой социальной среде и специфике профессии, сопряженной с властью. Поэтому неудивительно, что текучесть кадров среди городовых составляла примерно 200% в год. Из них 13% увольнялись по отрицательным мотивам: пьянство, неблаговидные поступки, нерадение к службе и т. д. Среди нижних чинов лишь 40% проработали в полиции свыше одного года1. Губернскую администрацию возглавлял губернатор, который одновременно являлся представителем высшей власти и в то же время официальным представителем Министерства внутренних дел. По делам особой важности губернаторы имели право личного доклада императору. В губернии не были подконтрольны губернатору только два установления: суд и жандармское управление. В отношении всех других органов и организаций губернатор имел властные полномочия
Нормативная основа правового статуса полицейского но второй половине XIX - начале XX века
Реформы 1860-1870-х годов существенно изменили компетенцию ой-щей полиции, организации местного аппарата и исполнительных структур полиции, ее ведомственных подразделений. Дальнейшее развитие нормативной базы показало, что законодатель стремился приспособить органы полиции к новым социально-политическим условиям. Несовершенство проведенных реформ в области полицейского устройства, слабая законодательная база, резкое изменение социально-политической обстановки в стране, резкий рост преступности и развитие терроризма неизбежно привели уже вскоре после этих реформ к необходимости внесения коррективов в организацию, струк-туру и компетенцию полицейских органов. Назрела необходимость проведения новой полицейской реформы. К концу XIX века сохраняли силу явно устаревшие законодательные акты, некоторые из них действовали еще с Петровских времен, которые, несмотря па изменившиеся условия, продолжали регламентировать все стороны жизни и деятельности граждан- Так, например, одним из руководящих документов, регламентирующим обязанности полиции, был «Устав предупреждения и пресечения преступлений»1. Особенностью Устава было то, что при общей кодификации законов за его основу был взят «Устав благочиния или полицейский» 1782 года, дополненный последующими полицейскими узаконениями. «Устав предупреждения и пресечения преступлений» после редаїщий 1842, 1857 и 1876 годов в малоизмененном виде просуществовал вплоть до 1917 года. Система Устава во всех редакциях осталась неизменной. Устав делил полицию безопасности на публичную и частную. Он говорил о предупреждении и пресечении: 1) преступлений против веры (полиция религии); 2) преступлений против общественного порядка и учреждений правительства (высшая полиция безопасности); 3) беспорядков при увеселениях и забавах, явного соблазна и разврата в поведении (полиция нравственности); "" 4) преступлений против личной безопасности и против имущества (низшая полиция безопасности). Содержание «Устава предупреждения и пресечения преступлений» не соответствовало в конце XIX - начале XX века правовому строю, современным учениям о полиции. Его содержание вызывало массу недоразумений. Полное применение Устава на практике могло бы привести к столкновению органов полиции с другими властными структурами и гражданами. Реально половина статей Устава не применялась. Существенными недостатками Устава были: 1) действие Устава, изданного первоначально для городов, позднее было распространено ни сельскую местность, к которой многие статьи совершенно неприменимы; 2) Устав не отделял права от нравственности, запрещая, например, роскошь, игру в карты, пьянство и т. п.; 3) Устав не делал различия между жизнью частной (домашней) и жизнью общественной (публичной); 4) многие статьи Устава повторяются в других частях Свода законов1. Несмотря на очевидные недостатки и несоответствие его содержания условиям времени, так как этот законодательный акт по своему содержанию был документом отживающего свой век полицейского государства, законо датель так и не нашел времени привести Устав в соответствие с реальной действительностью, Несоответствие Устава действительности отмечали не только ученые юристы, но и сами правительственные чиновники признавали, что Устав, являющийся одним из важнейших законодательных актов, регламентировавших деятельность российской полиции, покоится именно на полном отрицании гражданской свободы, «на строгой и подробной регламентации всех особенностей гражданского быта и на постоянной опеке и надзоре за обывателем» . Этот документ безнадежно устарел, ибо был документом полицейского государства. Изменившиеся в конце XIX - начале XX RCK-А социально-экономические условия и внутриполитическая обстановка предъявили новые требования к комплектованию кадрового аппарата. Исходя из специфики данного рода занятий можно выделить ряд принципов, раскрывавших сущность полицейской службы в Российской империи. Это, прежде всего, непоколебимая преданность государю и отечеству. Непосредственно статья 4 главы I Свода законов Российской империи гласила: «Императору Всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть. Повиноваться власти его, не только за страх, но и за совесть, сам Бог повелевает»". Принцип неукоснительного исполнения закона обязывал строить служебную деятельность на основе законодательства, разработанного императором, Государственным советом и Государственной думой. Только тогда полицейский чиновник мог достичь существенных успехов и обеспечить себе достойное будущее. Непосредственно соприкасался с вышеуказанным основополагающим началом другой принцип - соблюдение прав и свобод подданных государства, а также других граждан. Любое ограничение прав и свобод граждан, применение насилия вопреки законодательству было чревато для полицейского чина не только отстранением от должности, но и привлечением его к ответственности по суду. Принцип иерархической подчиненности чинов полиции основывался на строгом и неуклонном исполнении приказов, распоряжений и циркуляров, исходивших от руководства МВД к региональным полицейским органам. Подчинение нижестоящих чинов вышестоящим являлось необходимым условием прохождения полицейской службы. Соблюдение служебной дисциплины как принцип предполагало для чиновников полиции необходимость следования установленному законодательством Российской империи, МВД порядку и правилам при исполнении возложенных на них обязанностей и применении правомочий. _ Принцип продвижения по службе и приобретения служебных преимуществ предоставлял чинам полиции возможность по результатам трудовой деятельности и выслуге лет иметь более высокий чин по Табели о рангах, которому соответствовали повышенные льготы. Наряду с основополагающими началами, полицейская служба имела правовую базу. Правовую основу службы в полиции пореформенной России составляли: Свод законов Российской империи; Устав о службе по определению от правительства; Положение о приеме офицеров в Отдельный корпус жандармов от 27 декабря 1913 года; Циркуляр штаба корпуса жандармов №15 от 1897 года; Инструкция чинам сыскных отделений от 9 августа 1910 года; Циркуляр санкт-петербургского градоначальника Н.В. Клейгельса № 5TGO от XI августа \!$fy года. "Кроме этого, существовал ряд циркуляров и инструкций, регламентировавших порядок прохождения службы в определенных полицейских подразделениях.
Нормативная основа правового статуса сотрудника полиции Нижегородской губернии
В первой четверти XVIII века по указам Петра I 1714—1719 годов началось образование Нижегородской губернии. До 1714 года Нижегородская провинция входила в состав Казанской губернии, «1714 года, январь, в 26 день Великий Государь Царь и великий князь Петр Алексеевич веся Великия и Малыя и Белыя Росии самодержец указал: Нижегородской губернии быть особо. В ней городы: Нижний, Алатарь, Балахна, Муром, Арзамас, Гороховец, Юрьев Поволжский, Курмыш, Василь, Ядрнн, Губернатору быть Андрею Петрову сыну Измайлову...», - говорится в архивных документах Нижнего Новгорода , Нижегородская губерния в этих территориальных границах просуществовала до 1929 года» В конце 1717 года губерния вновь была подчинена Казанскому губернатору Петру Апраксину. Ее самостоятельность была восстановлена по указу Петра I «Об устройстве губерний» от 29 мая 1719 года. Ее центром стал Нижний Новгород. Нижегородские купцы вели крупные операции с волжскими городами, Москвой, Вологдой, Соликамском, имели связи с Сибирью, выходили за пределы страны. В огромном количестве шла по Волге из Астрахани рыба, в Нижнем Новгороде развернулась оптовая торговля зерном, солью. В этой связи создаются необходимые предпосылки для обеспечения законности и порядка в губернии, которая издавна считалась криминальным регионом, наряду со всем бассейном реки Волги, и территорий, далее на восток России, что, прежде всего, характеризует относительную малонаселенность этих мест, наличие такого оживленного водного транспортного тракта, как реки Волга и Ока. Создание полиции приводило население к необходимости соблюдения многих правовых норм, регламентирующих государством различные сторо ны общественной жизни. Компетенция полиции указанного периода времени была очень широкая. Во второй половине XVII века верховной властью были законодательно закреплены меры по упрочению общественного порядка в стране. К нача-лу XVIII века указанная тенденция утверждения ответственности за нарушение установленного порядка усиливается. Именно поэтому впервые в истории Российского государства создаются специальные полицейские органы. Практически определились их функции: — охрана порядка в общественных местах (наружный надзор, борьба с пьянством, проституцией, азартными играми, обеспечение безопасности движения); - обеспечение паспортного режима; - цензура; -деятельность по предупреждению пожаров и борьбы с ними. Получили законодательное закрепление и меры по борьбе с преступностью. Одно из первых распоряжений касалось Нижнего Новгорода - «Правила для сысчиков, отправленных в Н. Новгород для искоренения воров и разбойников»1, ведь междуречье рек Оки и Волги, нижняя часть Волги были криминогенным регионом2. Правовые основы деятельности состоящих на службе у государства «сысчиков», даны в именных указах: «О сыске воеводами воров и разбой ЕШ-ков », «О ведении разбойных, убийственных и татебных дел в Разбойном приказе»"а «О возложении уголовной репрессии на воевод, ссылке в города сыщиков и о докладе государю» , «чтоб они воров сыскивали, а по розыску тем ворам за их воровство указ чинили» и др. При Петре 1 увеличились требования к людям, занимающимся сыском4 преступников5. Распоряжением Правительствующего сената от 28 августа 1744 года «Об определении сыщиков для искоренения воров и разбойников в низовых городах» по рекам Оке и Волге, Каме, вплоть до города Казани, было предписано организовать защиту граждан с «наикрепчайшим подтверждением и с полным наставлением по пресечению и искоренению злодейства»- Что же касается прежних сыщиков, а также губернаторов и воевод, не приложивших старания к искоренению разбоев, то приказано в их отношении «накрепко исследовать». Эту же линию преследовал Указ «О мерах для искоренения воров и разбойников». Власть и в дальнейшем надеялась на помощь розыскных команд. Тем не менее, они предупреждались, что если кто из них узнает о ворах, или скроет их, то таковые злодеи «казнены будут смертию. Если же местные власти таковых злодеев в поимке и искоренении оных старания иметь не будут, оные как яко преступники указов, суждены и истязаны будут, без всякой пощады»7. Утверждается инструкция для «сысчиков». Прежде чем приступить к исполнению обязанностей, они должны принести присягу в том, что «в порученном деле будут поступать истинно и никаких измышлений сверх настоящего дела не употреблять и не вымышлять». Дія борьбы с разбойниками привлекались «огненным и студеным оружием» жители, которым полагалось вознаграждение по 5 рублей за пойманного преступника. В Указе от 20 июня 1748 года отмечалось; «Отобранные у разбойников пожитки, деньги, лошади по силе данной сыщикам инструкции оставлять им. Если через 6 месяцев хозяева не явятся, негодные лошади продавать с торга, а годных отправлять п военные конторы» . В селе Воскресенском с окрестными деревнями находилось много воров и разбойников. Нижегородскому сыщику предписывалось тех воров ловить, местному же губернатору приказывалось «крайнейшее старание приложить» и тех воров «всякими способами доставить». Для сыска и искоренения воров и разбойников в город Нижний Новгород летом 1756 года был определен премьер-майор Бражников «во искоренение злодеев в Макарьеве, Лыскове, Глазове до Казани употреблять все возможные способы и поступать по Регламенту и данной сыщикам инструкции»2. Его отряд на Оке столкнулся с отрядом разбойников из 80 человек. В стычке с разбойниками 27 человек было убито, 5 ранено, живыми поймать разбойников не удалось.
