Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью проблемных вопросов, касающихся принципов организации и функционирования системы правоохранительных органов, путей и способов модернизации правоохранительной системы государства.
Трансформация политико-правовой системы России в современных условиях сопровождается проявлением негативных явлений общественной жизни: криминализации общества, политической нестабильности, этническим негативизмом; имеют место факты неповиновения и силового противостояния власти, акции подрывного террористического характера, направленные на устрашение отдельных социальных групп и общества в целом. В таких условиях насущным вызовом времени становится развитие государственной правоохранительной политики и совершенствование основ организации и функционирования правоохранительной системы государства.
Очевидно, что в процессе решения этих вопросов необходимо опираться на исторический опыт деятельности правоохранительных структур разного уровня, в том числе и региональных органов, призванных осуществлять охрану государственного строя, предупреждение и пресечение преступлений, направленных на подрыв его основ, противодействовать политическому экстремизму и криминальной преступности. Безусловно, изучение накопленного правоохранительными органами опыта не гарантирует приобретения знаний об универсальных способах решения актуальных проблем, ведь каждый раз решения принимаются в конкретной исторической обстановке, в особых условиях состояния государственной и общественной жизни. Однако только на основе знания прошлого можно выявить тенденции развития системы или какого-либо ее звена, определить перспективы их развития и спрогнозировать эффективность использования конкретных форм и методов правоохранительной деятельности.
При этом следует констатировать, что в современной историко-правовой науке серьезному исследованию подвергаются организация и функционирование центральных органов, осуществлявших правоохранительную деятельность, а структура и работа правоохранительных органов, в том числе и органов полиции на местах до сих пор не получила должной разработки. В связи с этим изучение особенностей формирования и деятельности полиции в отдельных губерниях Российской империи представляется актуальным.
Обращение к исследованию истории становления и развития органов полиции Черноморской губернии Российской империи вызвано спецификой и самой территории, располагавшейся на южной окраине Российской империи, и спецификой форм и методов деятельности губернской полиции.
Во второй половине XIX – начале XX в. Черноморская губерния, территорию которой составляли земли западной части Кавказа, простирающиеся узкой полосой вдоль восточного побережья Черного моря, была самой маленькой по своим размерам, занимала площадь около 6455 кв. верст, а число ее жителей не превышало 60 тыс. человек. В то же время губерния являлась стратегической территорией с точки зрения геополитических интересов России на Кавказе, входила в Кавказское наместничество и являлась местом территориальной дислокации Кубанского казачьего войска. Все это, в сочетании с мощными миграционными процессами, сопровождающими колонизацию Кавказа и осложняющими криминогенную обстановку в регионе, придавало управлению губернией, деятельности по обеспечению охраны правопорядка, формированию и функционированию общей и политической полиции Черноморской губернии ярко выраженную специфику.
Степень разработанности проблемы. Изучение отдельных аспектов функционирования полицейских органов на территории черноморского побережья Кавказа началось в российской историографии в конце XIX в. Как правило, эти вопросы рассматривались как частные применительно к исследованию политического и социально-экономического развития региона, на территории которого осуществлялась деятельность органов общей и политической полиции, а также в контексте исследования Черноморского казачьего войска, прежде всего, как военного, экономического, хозяйственного и культурного феномена без акцентирования внимания на выполняемые им полицейские функции. Конкретные эпизоды деятельности правоохранительных органов Черномории получили освещение в исследованиях К. В. Гавозда, Н. А. Жильцова, В. А. Карлебы, В. В. Пономарева, И. В. Сирицы.
Отмечая разработанность отдельных аспектов диссертационной проблематики, вместе с тем, приходится констатировать, что в отечественной юридической литературе научно-исследовательские работы монографического характера, в рамках которых осуществлялся бы комплексный историко-правовой анализ организации и функционирования органов полиции Черноморской губернии Российской империи, вплоть до настоящего времени отсутствуют. Представленная диссертация в определенной степени призвана восполнить имеющийся пробел.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования выступают общественные отношения в сфере формирования и функционирования органов полиции в Черноморской губернии. Предмет исследования составляют политико-правовые, геополитические, социально-экономические факторы развития Российской империи во второй половине XIX – начале ХХ века, оказавшие наиболее значимое влияние на процессы формирования и функционирования органов общей и политической полиции Черноморской губернии.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследования заключается в комплексном историко-правовом анализе совокупности политических, социально-экономических и правовых предпосылок, обусловивших особенности формирования, организационного построения и функционирования полиции Черноморской губернии во второй половине XIX – начале ХХ века.
Достижение данной цели потребовало решения следующих задач:
– раскрыть особенности административно-территориальной организации черноморского побережья Кавказа и ее влияние на осуществление правоохранительной деятельности в регионе;
– исследовать политико-правовые предпосылки формирования и функционирования органов полиции на черноморском побережье Кавказа Российской империи;
– определить роль и место органов полиции в системе субъектов, осуществлявших правоохранительную деятельность в Черноморской губернии;
– проанализировать развитие нормативных оснований формирования и функционирования органов полиции на южных окраинах Российской империи;
– исследовать развитие организационных форм осуществления полицейской деятельности в районе черноморского побережья Кавказа в условиях трансформации политико-правовой системы пореформенной России;
– исследовать особенности организационного построения и деятельности органов общей и политической полиции Черноморской губернии в конце XIX – начале XX века.
Методологическую основу исследования составил диалектико-материалистический метод познания, позволяющий рассматривать явления в их развитии и взаимосвязи. Исследование велось с позиции принципа историзма, способствующего созданию целостного представления о функционировании органов полиции в Черноморской губернии. Анализ важнейших нормативных документов (положений, инструкций, циркуляров, приказов), характеризующих правовой статус органов полиции, проводился с использованием возможностей формально-юридического метода. Метод контент-анализа исторических текстов использовался автором в ходе работы с послужными списками полицейских и чиновников жандармских управлений. Социально-психологический и биографический методы в совокупности дали возможность выявить личностные и профессиональные качества руководителей органов общей полиции, начальников жандармских управлений и их подчиненных.
Теоретической основой диссертации послужили труды ученых, принадлежащих к различным эпохам, направлениям и школам. Это, прежде всего, труды дореволюционных исследователей (И. Е. Андреевского, С. А. Адрианова, Е. Н. Анучина, С. Белецкого, Н. И. Белявского, Н. Варадинова, И. П. Высоцкого, В. М. Гессена, П. В. Дашкевича, В. Ф. Дерюжинского, И. Т. Тарасова, И. И. Янжула и др.), а также ученых советского и постсоветского периодов (А. М. Абдулмаликова, Ю.Е. Аврутина, В. К. Агафонова, О. Г. Бодуновой, А. В. Борисова, В. В. Гибова, М. Ю. Гутмана, С. Б. Глушаченко, А. В. Горожанина, А. Н. Дугина, Т. И. Желудковой, Н. А. Жильцова, В. Б. Жилинского, П. А. Зайончковского, Д. А. Ерина, Н. П. Ерошкина, В. А. Ефремова, Б. Н. Зарецкого, В. Е. Иваневского, В. А. Иванова, Е. А. Ивановой, В. М. Курицына, С. И. Кузьмина, Ф. М. Лурье, В. В. Лысенко, А. Я. Малыгина, Р. С. Мулукаева, И. И. Мушкета, Н. С. Нижник, И. Ю. Полякова, Е. Д. Проценко, А. Ю. Реента, Д. Б. Рыскина, В. П. Сальникова, М. И. Сизикова, А. Е. Скрипилева, Ю. П. Соловья, А. Д. Тимошевской Ю. В. Тота, К. Т. Федорова, Е. Б. Хохлова, А. Н. Ярмыша и др.), в работах которых нашли отражение проблемы осуществления полицейской деятельности на разных исторических этапах развития российского государства
Специфика исследуемых в диссертации вопросов предопределила широкое использование трудов таких ученых, как Н. В. Анфимов, Ф. К. Брун, В. Г. Василевский, А. В. Верещагин, А. И. Воейков, Н. Я. Динник, Е. И. Дружинина, В. Г. Егоров, О. В. Маркграф, Ф. И. Пастернацкий, Ю. Н. Седой, А. В. Сивер, Б. А. Трехбратов, В. С. Шамрай, Е. Д. Фелицын, В. В. Шахетов, рассматривавших различные аспекты истории Черноморского побережья Кавказа и Кубанского края, этнической идентификации его населения, а также трудов таких ученых, как И. В. Бенку, Н. И. Бондарь, В. А. Голобуцкий, И. Дебу, И. И. Дмитренко, П. П. Короленко, И. Кулиш, И. Ф. Мужев, П. И. Остапенко, А. П. Певнев, И. Д. Попко, В. Толстов, М. Хорошхин, Г. Н. Шевченко, Ф. А. Щербина, в которых раскрываются особенности социальной организации черноморских и кубанских казаков, специфика управления в казачьем войске, роль и значение казачества в общественно-политической жизни региона.
Эмпирическую базу исследования составили историографические и архивные источники, относящиеся к процессам формирования Черноморской губернии и ее полицейских формирований; статистические и картографические источники, научные статьи, отчеты, Всеподданнейшие донесения, письменные воспоминания русских офицеров, чиновников, ученых, непосредственно связанных с событиями этого исторического периода; Указы и распоряжения высочайшей власти, специальные административно-правовые акты, инструктивные указания и распоряжения министерств и иных главных ведомств, касающиеся управления национальными окраинами Российской империи; Высочайшие повеления и Именные Указы, касающиеся формирования общей и политической полиции Черномории; инструкции о внутреннем устройстве губернских, уездных и городских полицейских учреждений в губерниях Закавказского края.
В качестве эмпирических источников использовались также периодические издания, освещавшие деятельность общей и политической полиции, в частности, «Кубанские областные ведомости» (Екатеринодар, 1869-1914 гг.), «Кубанский календарь» (Екатеринодар, 1873-1916 гг.), «Кубанский край» (Екатеринодар, 1913).
Решение поставленных задач потребовало обращения не только к опубликованным источникам, но и к хранящимся в Государственном архиве Краснодарского края (далее – ГАКК) и Новороссийском филиале Государственного архива Краснодарского края (далее – НФ ГАКК). Особую важность при исследовании диссертационной проблематики приобрели документы ГАКК фондов канцелярии наказного атамана Черноморского казачьего войска (ф. 249), войсковой канцелярии Черноморского казачьего войска, (ф. 250), войскового правления Черноморского казачьего войска (ф. 252), отделения Кубанского казачьего войска Кавказского военного округа (ф. 318), канцелярии начальника Кубанской области (ф. 454), канцелярии черноморского губернатора (ф. 468), кубанского областного жандармского управления (ф. 583), екатеринодарского отделения жандармско-полицейского управления Владикавказской железной дороги (ф. 585), а также материалы НФ ГАКК, сосредоточенные в фондах новороссийской городской управы (ф. 2) и новороссийской городской полиции (ф. 4).
Многие из указанных материалов вводятся в научный оборот впервые, а их использование способствует комплексному репрезентативному исследованию выбранной темы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что настоящая работа представляет собой первое в современной юридической науке комплексное исследование, непосредственно обращенное к истории формирования и функционирования органов полиции в Черноморской губернии Российской империи.
В результате диссертационного исследования выявлены основания формирования и функционирования органов полиции на черноморском побережье Кавказа Российской империи; определена взаимообусловленность административно-территориальной организации черноморского побережья Кавказа и особенностей осуществления правоохранительной деятельности в регионе; выявлен круг нормативных правовых актов, регламентировавших процесс формирования и функционирования органов полиции в Черноморской губернии; определены особенности осуществления полицейской деятельности в районе черноморского побережья Кавказа; выявлена специфика структурирования и функционирования органов полиции региона в условиях трансформации политико-правовой системы пореформенной России; определена роль и место органов полиции в системе субъектов, осуществлявших правоохранительную деятельность в Черноморской губернии; выявлено общее и особенное в процессе формирования и функционирования органов общей и политической полиции Черноморской губернии в конце XIX – начале XX века.
В процессе исследования организации и функционирования органов полиции Черноморской губернии Российской империи в широкий научный оборот были впервые введены архивные материалы, позволяющие конкретизировать и уточнить ряд проблемных аспектов, имеющих важное значение для историко-правовой науки.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. Одной из ведущих характеристик имперской политики на всем протяжении отечественной истории было продиктованное необходимостью обеспечения безопасности государства постоянное стремление к политической и экономической экспансии, присоединению к России, в том числе и путем военной колонизации, новых территорий. При этом политика в отношении новых территорий была достаточно гибкой. Анализ опыта управления Великим княжеством Финляндским, Царством Польским, Остзейским краем, Туркестанским краем, Бессарабией, Восточной Грузией и Северным Азербайджаном позволяет утверждать, что все присоединяемые к Империи территории, как правило, первоначально сохраняли особый правовой режим, порой элементы государственности, однако со временем происходило постепенное ограничение привилегий национальных районов и их инкорпорирование в состав Российской империи, нередко с сохранением элементов традиционных форм самоуправления.
2. Система управления окраинами в Российской империи имела особенности, обусловленные спецификой соответствующих территорий: их геополитическое значение для внешней и внутренней политики империи, национальный состав населения, способ присоединения к империи новых земель (добровольное вхождение или военная колонизация). Эти особенности влияли как на административно-территориальное деление, включая формирование крупных (наместничества в царстве Польском и на Кавказе; генерал-губернаторства в Прибалтике, Оренбургском крае, Западной и Восточной Сибири) и мелких (области, округа, магалы и т. д.) территориальных единиц, так и на образование специфических, нередко только на данной территории имеющихся, учреждений и должностных лиц.
3. Особенности организации и функционирования системы управления, специфика осуществления правоохранительной деятельности на черноморском побережье Кавказа во многом были обусловлены административно-территориальным статусом территории. Черноморское побережье Кавказа, получившее название Черномории, с конца XVIII в. являлось местом дислокации и владением Черноморского казачьего войска. В результате поисков оптимальной модели административно-территориального устройства южных окраин Российской империи принадлежность Черномории постоянно изменялась. Она входила в Ростовский уезд Новороссийской губернии (с 1796 г), а после раздела Новороссийской губернии (1802 г.) на Таврическую и Херсонскую существовала как Тмутараканский уезд Таврической губернии. В 1820 г. Черномория вошла в состав Кавказской губернии, в 1866-1893 гг. – существовала как Черноморский округ Кубанской области, а в 1896-1917 гг. – как Черноморская губерния (с центром в г. Новороссийск) в составе Кавказского наместничества.
4. Особенности административно-территориального устройства Черноморского побережья Кавказа оказали существенное влияние на деятельность правоохранительных органов на местах и их кадровое обеспечение. В условиях сохранения казачьих войск как важного структурно-функционального элемента полицейской системы российского государства именно казачество выполняло значительный объем полицейских полномочий, являясь также базой формирования кадрового корпуса общей, а позднее – и политической полиции.
5. Значительный объем полицейских функций, выполняемых военными формированиями, затруднял процессы создания в этом регионе общей полиции. Реформы в полиции, проведенные в Российской империи в 80-х годах XIX в. имели большое значение для определения функций, компетенции и структурирования полицейских органов Кубани. Быстрый рост численности населения городов Кубанской области, связанный с хозяйственным освоением региона и железнодорожным строительством, оказал непосредственное влияние на организацию полицейских органов и их кадровый состав.
6. Отличительной особенностью полиции в Черноморском округе являлось то, что во главе уездных полицейских управлений стояли не исправники, а уездные начальники. При этом уезды делились не на станы, а на участки, возглавлявшиеся участковыми приставами. Полицейские обязанности в пределах станичного юрта (территории) выполняли местные казаки, подчиненные своему атаману. Для выполнения полицейских функций в ближайших к станице поселках и хуторах под руководством станичного атамана из числа крестьян, казаков, отставных солдат и унтер-офицеров избирались десятские. Избранные давали присягу о соблюдении законности и верности императору, а также подписывали «присяжный лист», или «клятвенное обещание». Станицы, в силу разных причин, могли по своему усмотрению, но с разрешения военного министра, упразднять установленные полицейские должности.
7. Основной проблемой, обусловившей реформирование полиции в начале ХХ в., явилась необходимость устранения недостатков ее организационно-функциональных характеристик: отсутствия должного единства в устройстве полиции; отсутствия служебного ценза и должной устойчивости в служебном положении чинов полиции; малочисленности состава и его несоответствия количеству населения; материальной необеспеченности чинов полиции; отсутствия общего полицейского устава и перегруженности обязанностями, не соответствующими назначению полиции.
8. На всем протяжении существования полиции Черноморской губернии ее руководством при поддержке местных и центральных органов власти велся активный поиск путей совершенствования полицейской деятельности, укрепления взаимодействия с иными правоохранительными структурами. Эти усилия особенно активизировались в первом десятилетии XX в., когда произошло резкое ухудшение криминогенной обстановки, вызванное значительным увеличением миграционных процессов, ростом актов терроризма и контрабанды, в том числе оружия и боеприпасов. Руководство полиции в меру имеющихся сил и средств сумело противопоставить этим тенденциям конкретные меры, направленные на совершенствование управления полицейскими учреждениями, укрепление их кадрового состава, улучшение тактики охраны порядка, выявления и раскрытия преступлений, в том числе путем кардинального улучшения сыскной работы, укрепления взаимодействия с жандармскими управлениями и таможней.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что в диссертации освещаются вопросы, имеющие существенную значимость для историко-правовой науки, дополняя, конкретизируя и уточняя отдельные разделы истории государства и права, истории органов внутренних дел. Проведенное исследование, в процессе которого в научный оборот веден ряд новых, ранее невостребованных архивных источников, является вкладом в расширение и углубление научных познаний об особенности структурирования и функционирования полицейских сил в регионе, обладавшем особым правовым статусом, занимавшем одно из ключевых мест в обеспечении государственных интересов России на Кавказе.
Практическая значимость исследования определяется тем, что полученные результаты могут найти практическое применение в историко-правовых и отраслевых научных исследованиях, связанных с изучением процессов становления и развития административно-территориального устройства Российской империи, формированием ее правоохранительной системы, генезисом институализации полицейской функции государства.
Результаты исследования могут быть использованы: в правотворческой и интерпретационной деятельности государственных органов Российской Федерации; в установлении взаимосвязей между компонентами правоохранительной системы с целью оптимизации правового воздействия на различные сферы жизнедеятельности общества и повышения эффективности деятельности правоохранительных органов Черноморского региона.
Основные положения диссертационного исследования могут найти практическое применение в процессе преподавания в высших учебных заведениях юридического профиля истории государства и права, а также при разработке и преподавании специального курса, посвященного истории органов внутренних дел.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры истории государства и права Санкт-Петербургского университета МВД России. Отдельные положения исследования отражены в научных публикациях соискателя, а так же в выступлениях автора на: межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности на Северном Кавказе» (Новороссийск, 22–23 сентября 2005 г.); международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы деятельности правоохранительных органов по профилактике, раскрытию и расследованию преступлений» (Санкт-Петербург, 2006); межвузовской научно-теоретической конференции «Актуальные проблемы современного государства и права» (Санкт-Петербург, 2007).
Собранные в процессе работы над диссертацией материалы положены в основу экспозиции созданного при непосредственном участии автора музея истории Новороссийской милиции.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка источников и литературы.
