Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. МЕСТО И РОЛЬ МВД РОССИИ В СИСТЕМЕ ЦЕНТРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В КОНЦЕ XIX ВЕКА 17
1. Развитие функциональной структуры мвд россии во второй половине XIX века
2. Основные направления деятельности мвд россии в реализации реформ Александра II 46
3. Взаимодействие МВД России с органами местного самоуправления по реализации задач охраны правопорядка и борьбы с преступностью 72
ГЛАВА 2. РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ МВД РОССИИ В НАЧАЛЕ XX ВЕКА 102
1. Изменение правового статуса МВД России в начале XX века
2. Совершенствование организации и деятельности МВД России в начале XX века 128
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 150
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ: 155
- Развитие функциональной структуры мвд россии во второй половине XIX века
- Основные направления деятельности мвд россии в реализации реформ Александра II
- Изменение правового статуса МВД России в начале XX века
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В течение нескольких последних лет Россия переживает настолько радикальные, глубокие и масштабные социально-экономические и политико-правовые преобразования, что при всей их непоследовательности и противоречивости нетрудно сделать вывод: идет процесс коренного обновления Российской государственности, который предполагает структурные преобразования ее государственного механизма, изменение законодательно-правовой базы.
Исторический опыт свидетельствует, что коренные изменения социально-политического устройства государства, как правило, влекут за собой реформирование правоохранительных органов.
Определяющим фактором успешной деятельности МВД является его должное правовое обеспечение по реализации правоохранительной функции.
Действующее в настоящее время в сфере организации и деятельности органов внутренних дел законодательство не в полной мере отвечает современным требованиям и нуждается в радикальном обновлении. Необходимо более четкое определение задач и функций Министерства внутренних дел, определение в связи с этим его структуры, упорядочение прав и обязанностей должностных лиц, обладающих государственно-властными полномочиями.
Сфера правового регулирования правоохранительной деятельности изменяется в связи с развитием государства и общественных отношений.
Под правовым регулированием понимается процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм1.
Было бы неправильным, характеризовать изменение сферы правового регулирования однозначно - расширяется или сужается. Эта сфера
См.: Комаров С.А. Общая теория государства и права. Курс лекций ( Издание 2-е, исправленное и дополненное). М., 1995. С. 284.
модифицируется: в чем-то расширяется, в чем-то сужается, в зависимости от складывающихся условий жизни и деятельности общества и государства.
Сказанное в полной мере относится к сфере правового регулирования организации и деятельности МВД. Это, в свою очередь, подчеркивает необходимость исследования пределов правового регулирования в целях совершенствования и оптимизации нормотворческой практики в указанной сфере. Меняется не только сфера правового регулирования, но и характер регулирования.
Концепция развития органов внутренних дел МВД России, имеющая главной целью приведение системы МВД в состояние, «позволяющее обеспечить надежную защиту личности, общества и государства от преступных посягательств»1, прямо нацеливает на изучение и использование отечественного и международного опыта по должному правовому обеспечению функционирования органов внутренних дел, их правоохранительной деятельности.
Исторический опыт показывает, для того, чтобы создать прочную правовую базу деятельности МВД, необходимо знать и учитывать не только современное состояние отечественной и зарубежной законодательной базы, регламентирующей функционирование правоохранительных органов, но и учитывать в полном объеме имеющийся опыт становления и развития законодательства о полиции в дореволюционной России.
Важная роль в вопросе правоохранительной деятельности отводилась Министерству внутренних дел. В этом смысле МВД дореволюционной России накопило богатый и полезный опыт, который успешно может использоваться сегодня. Наряду с охраной общественного порядка министерство обладало обширным кругом административно-хозяйственных функций. В преддверии двухсотлетнего юбилея Министерства внутренних дел изучение и научное осмысление данного аспекта его деятельности является достаточно
См.: Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России. Приложение к приказу МВД России от 20.03.1996г. № 145. С. 10.
актуальным. Научное осмысление деятельности Министерства внутренних дел в дореволюционный период истории нашего государства в вопросах правоохранительной деятельности до сих пор отсутствует.
Следует также иметь в виду, что некоторые приемы разработки и внедрения законодательных актов о МВД в дореволюционной России, после их осмысления и очищения от устаревшего, могут и должны быть использованы современными законодателями в процессе реформирования МВД и создания прочной правовой базы его функционирования.
Указанные обстоятельства дают основание рассматривать правоохранительную деятельность МВД в Российской империи как достаточно крупную проблему, имеющую важное, с точки зрения юридической теории и практики, значение.
Степень разработанности темы. Исследуемая в диссертации тема не получила детальной разработки в историко-юридической литературе и представлена недостаточно полно. Дореволюционный период не отличался разнообразием литературы по данной тематике, в большинстве работ проблемы становления и развития законодательства о полиции в России не являются объектом специального исследования, и затрагиваются лишь в той мере, в какой это было необходимо для освещения автором изучаемых вопросов.
По вопросам полиции в России имеется определенное количество материалов, появившихся до 1917 года. В начале века вышел сборник «Министерство внутренних дел 1802 - 1902 гг.», под редакцией Н. Андрианова. Наиболее фундаментальные работы принадлежат М.Н. Варадинову, В.Н. Никитину, И.Т. Тарасову1, которые в своих трудах при раскрытии поставленных вопросов, в той или иной мере, касались вопросов правового обеспечения деятельности полиции в России.
1 См.: Варадинов Н.В. История МВД. СПб., 1858-1862 гг.; Никитин В.Н. Тюрьма и ссылка. СПб., 1890; Тарасов И.Т. Полиция в эпоху реформ. М., 1885; Андрианов Н. Министерство внутренних дел 1802-1902 гг. СПб., 1902.
Вопросы реформы государственного аппарата и, как частность, некоторые аспекты функционирования центральных полицейских органов были рассмотрены в работах дворянских историков М.И. Богдановича, Н.К. Шильдера. Которые видели главную причину всех преобразований в личных устремлениях монарха и его окружения1. Характерно, что даже эти историки, подходя к вопросам создания некоторых полицейских органов и методов их деятельности, отмечали противоречия между провозглашавшимися намерениями императора и его фактической внутренней политикой.
Общей чертой работ дворянских историков, повлиявших на развитие историографии, посвященной реформам государственного аппарата, созданию министерств и, в частности, Министерства внутренних дел, Министерства полиции, было объявление их заимствованными с западных, прежде всего французских образцов.
Исключением явилась работа крупного русского юриста конца XVIII -начала XIX в. В.Ф. Малиновского2, который проводит анализ правового положения министерств в России, обосновывает преемственность между министерствами и предшествующими органами центрального управления самодержавия.
Диссертация основана на изучении и анализе историко-правового материала. Прежде всего, это правовые источники, сконцентрированные в Полном собрании законов Российской Империи, а также материалы официального делопроизводства центральных высших органов власти дореволюционной России, хранящиеся в Российском государственном историческом архиве. Из последних, прежде всего, необходимо выделить указы императора, постановления и распоряжения Сената и Синода (фонды: 796 -
См.: Богданович М.И. История царствования императора Александра I и России в его время. СПб., 1869; Шильдер Н.К. Император Александр Первый. Его жизнь и царствование. СПб., 1897. Т.З; Он же: Император Николай Первый. Его жизнь и царствование. М.: Алгоритм, 1997.
2 См.: Малиновский В.Ф. Размышления о преобразовании государственного устройства в России. 1803 год//В кн.: Малиновский В.Ф. Избранные общественно-политические произведения. М., АН. СССР, 1958.
Канцелярия Синода, 797 - Канцелярия обер-прокурора Синода, 1661 -Директор Канцелярии обер-прокурора Синода), циркуляры различных подразделений Министерства внутренних дел (фонды: 1282 - Канцелярия МВД, 1284 - Департамент общих дел, 1285 - Департамент государственного хозяйства, 1287 - Хозяйственный департамент, 1286 - Департамент полиции исполнительной, 1290 - Центральный статистический комитет, 1293 - Технико-строительный комитет).
В ходе изучения министерских нормативно-правовых актов, а также подготовленных проектов законов, большой объем информации удалось получить при обращении к архивному пласту разнообразных законодательных начинаний, особенно на стадии составления закона. В ходе подготовительной работы Министерство внутренних дел собирало огромный фактический материал, проводило специальные исследования, обобщало статистические данные, наводило справки у местных властей, по архивным данным восстанавливало всю предшествующую работу правительства в данном направлении, использовало правовой практический и теоретический опыт западноевропейских государств. Поэтому серьезными источниками, использованными в ходе диссертационного исследования, послужили разнообразные подготовительные материалы, собранные министерскими комиссиями, работавшими над проблемой совершенствования правоохранительной деятельности. Это, прежде всего, журналы заседаний комиссий, проекты законов с объяснительными записками, различные точки зрения и замечания, полученные по проекту от многочисленных административных и научных учреждений и обществ, специальные заключения, фиксировавшие многоплановость подходов и разногласий.
Большое значение для исследования имеет документация Государственной думы (фонд 1278 - Государственная дума). Журналы, стенограммы заседаний общих собраний и особенно думских комиссий содержат часто предысторию вопроса, изложение мнений по законопроекту заинтересованных ведомств и общественных организаций.
Среди обобщающих трудов по истории государственных учреждений до 1917 года можно назвать учебник Н.П. Ерошкина «История государственных учреждений дореволюционной России» (М., 1983), в котором проанализированы социально-экономические причины возникновения, организационного устройства, направления деятельности и взаимодействия центральных органов власти, а среди них - Министерства внутренних дел.
Большой фактический материал по истории государственных учреждений второй половины XIX в. содержится в таких монографиях П.А. Зайончковского, как: «Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке» (М., 1978); «Кризис самодержавия на рубеже 1870-х - 1880-х годов» (М., 1984); «Российское самодержавие в конце XIX столетия» (М., 1970).
Разработка истории государственных учреждений дореволюционной России проводится и историками-правоведами. В общих курсах истории государства и права имеются фактические сведения по истории наиболее важных государственных учреждений.
По истории Министерства внутренних дел вышел целый ряд книг, хотя большая их часть исследует советский период. Что же касается исторического периода до 1917 года, то здесь перечень исследований очень невелик. Одна из первых - работа доктора права и философии Н. Варадинова «История Министерства внутренних дел» (СПб., 1859 - 1863).
К столетию министерства было выпущено юбилейное издание С.А. Андрианова «Министерство внутренних дел. Исторический очерк. 1802 - 1901 гг.» (СПб., 1902), где в развитии рассматривается структура Министерства внутренних дел. Она представляет собой подробное описание деятельности МВД с 1802 по 1901 год, но носит фактологический характер и не содержит каких-либо обобщений. Особый акцент сделан на несколько непривычных для нашего современника функциях: строительном деле, продовольственном и медицинском обеспечении. Это можно объяснить тем, что в прошлом веке они не были второстепенными, а МВД уделяло им действительно большое внимание. Достаточно подробно рассматривается деятельность отдельных
департаментов Министерства внутренних дел, наряду с другими учреждениями, в книге «Правящая Россия» (СПб., 1904).
Структуру, функции, сущность, связь с другими министерствами рассматривает советский исследователь Д.И. Шинджикашвили в учебном пособии «Министерство внутренних дел царской России в период империализма» (Омск, 1974). Но, к сожалению, в изложении, анализе и выводах явно прослеживается давление идеологических догм и политических установок советского времени.
В преддверии 200-летия Министерства внутренних дел в Санкт-Петербургском университете МВД России изданы материалы международной научно-практической конференции (2000 г.). В сборник вошел ряд статей на интересующую нас тему.
Нельзя не сказать еще об одном юбилейном издании - «Органы и войска МВД. Краткий исторический очерк» (М., 1996), где речь идет о том, как проходило двухвековое строительство министерства, развивались основные направления его деятельности.
Объект исследования. В качестве объекта диссертационного
исследования выступает механизм правового регулирования
правоохранительной деятельности Министерства внутренних дел.
Предметом исследования являются нормативно-правовые акты, регулировавшие, организацию и деятельность Министерства внутренних дел дореволюционной России.
Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе объективного и комплексного исследования механизма правового регулирования правоохранительной деятельности МВД Российской империи в конце XIX - начале XX вв., определить закономерности развития и сформулировать предложения по совершенствованию правоохранительной системы в современных условиях.
Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:
изучить и проанализировать имеющиеся научные материалы, касающиеся правоохранительной деятельности МВД в конце XIX - начале XX вв., определить степень и уровень разработанности темы;
исследовать историко-правовой аспект этапов формирования структуры и основных направлений правоохранительной деятельности Министерства внутренних дел;
определить роль и место МВД Российской империи в механизме государства конца XIX - начала XX вв.;
проанализировать эффективность механизма правового обеспечения правоохранительной деятельности МВД Российской империи;
- определить роль нормативно-правовых актов Министерства
внутренних дел в вопросе правового регулирования правоохранительной
деятельности.
Методологической основой исследования является диалектико-материалистический метод познания социально-правовых явлений, а также историко-правовой, системно-структурный, сравнительно-правовой и логико-теоретический частно-научные методы исследования всех имеющихся нормативных документов и материалов в сочетании с системным подходом и анализом.
Теоретико-методологическую основу диссертации составляют научные разработки отечественных дореволюционных и современных ученых в области теории и истории права. При анализе проблемы применялись разнообразные методы исследования. Так, диалектический метод познания позволил исследовать предмет изучения в динамике. Методологическую базу диссертации составил и неразрывно связанный с диалектическим методом принцип историзма.
Анализ, синтез, комплексный и другие подходы, объединяясь в общенаучный метод исследования, были использованы в ходе изучения правоохранительной функции МВД. Диссертация построена на историко-правовом позитивном и критическом анализе нормативно-правовых
11 документов с целью обобщения деятельности государственных органов по законодательному закреплению правоохранительной деятельности МВД.
Комплексный подход способствовал формированию выводов о некоторых особенностях правотворчества дореволюционной России, а функциональный подход к рассмотрению предмета исследования позволил определить приоритетные направления в правоохранительной деятельности Министерства внутренних дел Российской империи.
Теоретической основой исследования явились труды известных российских ученых: Ю.А. Агафонова, С.С. Алексеева, М.Н. Альтшуллера, Л.И. Антоновой, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, Ю.М. Батурина, В.В. Бородина, А.Я. Бельсона, Н.В. Витрука, И.А. Возгрина, СБ. Глушаченко, Ю.И. Гревцова, А.В. Зиновьева, И.А. Исаева, В.Н. Карташева, Д.А. Керимова, Г.Д.Ковалева, И.Ю. Козлихина, А.И. Королева, В.Н. Кудрявцева, Э.В. Кузнецова, В.М. Курицина, Д.И. Луковской, В.В. Лысенко, Г.Н. Манова, В.М. Манохина, Н.И. Матузова, Р.С. Мулукаева, Р.В. Нарбутова, Л.А. Николаевой, И.Ф. Покровского, В.П. Сальникова, М.И. Сизикова, А.Т. Скилягина, СВ. Степашина, И.Е. Тарханова, Л.Б. Тиуновой, Ю.А. Тихомирова, В.П. Федорова, Е.Б. Хохлова и др.
Хронологические рамки исследования. Исследование охватило период коренных реформ Министерства внутренних дел середины XIX -начала XX вв. Время этих реформ характеризовалось тем, что государство в эти годы стояло перед выбором пути дальнейшего развития, от этого выбора во многом зависела и судьба Министерства внутренних дел, призванного обеспечивать правоохранительную функцию в Российской империи.
Источниковую базу исследования составили несколько групп источников:
1) Законы и нормативные акты XVIII - XIX вв., касающиеся деятельности полиции: акты комплексного характера (Соборное уложение 1649 г., Воинский устав 1716 г., Уголовное уложение 1903 г.), специальные административно-правовые акты (Генеральный регламент 1720 г., Устав предупреждения и пресечения преступлений ред. 1876 г.), а также
регламентации различных направлений деятельности полиции (Наказ о градском благочинии 1649 г., Пункты, данные Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру 1718 г., Регламент Главного магистрата 1721 г., Устав благочиния 1782 г., Указ о средствах к исправлению полиции в городах 1803 г., Положение о земской полиции 1837 г., Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний 1862 г., Временное положение о полицейских урядниках в 46-ти губерниях, по Общему Учреждению управляемых 1878 г., Положение «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» 1881 г., Положение о земских участковых начальниках 1889 г., Закон «Об учреждении полицейской стражи» 1903 г., Закон «Об организации сыскной части» 1908 г., Постановление Совета министров «Об усилении полиции в 50-ти губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов» 1916 г. и др.);
поистине незаменимыми источниками по истории становления и развития законодательства о полиции в России являются: Полное собрание законов Российской империи, Свод законов Российской империи, Собрание узаконении и распоряжений правительства;
архивные материалы: фонды Государственного Архива Российской Федерации в городе Москве - № 102 Департамента полиции; фонды отдела рукописей Российской Государственной Библиотеки: № 290 Н.И. Стояновского, № 169 Д.А. Милютина; фонды отдела рукописей и редкой книги Государственной Публичной Библиотеки им. Салтыкова-Щедрина № 637 СИ. Зарудного;
4) протоколы заседаний различных комиссий, журналы, доклады,
проекты и некоторые сопроводительные документы за весь рассматриваемый
период от возникновения до ликвидации Министерства внутренних дел. Для
характеристики деятельности комиссий по составлению проектов
реформирования полиции в непосредственном приближении к их творческой
«лаборатории», к механизму согласования взглядов и мнений имеют большое
значение Мемории - протоколы заседаний комиссий А.А. Макарова и В.Э. Фриша .
Несмотря на сухость и краткость, мемории передают в главных чертах ход дискуссий вокруг докладов, сообщают поименное соотношение голосов при баллотировке спорных вопросов, тем самым, позволяя проанализировать специфику реформаторских воззрений каждого из ведущих членов комиссий. Известно, что законодательный документ, прежде чем стать актом, определяющим законодательные нормы, проходит, как правило, несколько стадий формирования: почина, или как его называют - законодательной инициативы, разработки законопроекта и его обсуждения, утверждения или санкции и обнародования.
Материалы, отложившиеся на этих стадиях по характеру или типу, можно разделить на две основные группы: а) юридически оформленные акты (т.е. собственно законодательные акты); б) материалы, связанные с их разработкой и применением. По происхождению они делятся на правительственную документацию и документы сословно-представительных и ведомственных учреждений.
Классификация материалов по типу документов и их происхождению имеет большое значение. Она помогает установить связи и взаимосвязи между ними, облегчает выделение наиболее важных или основных.
Это Всеподданнейшие доклады министра внутренних дел и других высших государственных чиновников, их служебная конфиденциальная переписка с сановниками и министрами по требующим предварительного согласования вопросам реформирования полиции. Отзывы о присылавшихся на имя руководителей того или иного ранга частных записок и проектов. Здесь же представлены наиболее полные экземпляры секретного делопроизводства;
5) публикации в профессиональном журнале «Вестник полиции», который издавался с декабря 1907 года до февраля 1917 года, в других
См.: Краткая объяснительная записка и заключение межведомственной комиссии под председательством сенатора А.А. Макарова по преобразованию полиции в империи. СПб., 1911; ГА РФ. Фонд 102-ДП. Оп.261, Д.203.
государственных и частных изданиях, например, в «Журнале гражданского и уголовного права», «Русском вестнике», «Русской стране», «Журнале министерства юстиции» и газетах того времени;
6) несомненно, ценным источником при изучении поставленной
проблемы является обширная мемуарная литература ;
7) оперативную часть сведений автор почерпнул из трудов видных
дореволюционных ученых - юристов России: И.Е. Адреевского, И.Д. Беляева,
М.Ф. Владимирского-Буданова, В.М. Гессена, И.И. Дитятина, И.Т. Тарасова, П.
Шеймина, А. Юсупова, А.И. Елистратова, Н.М. Коркунова и др.
Интересный материал содержится в произведениях полицейских чиновников, практических работников, участников и современников реформ Н.П. Высоцкого, С. Белецкого и П. Руткевича2, Лопухина А.А3.
Научная новизна исследования определяется тем, что впервые в историко-правовой науке, диссертантом предпринята попытка проведения комплексного исследования деятельности Министерства внутренних дел России по формированию механизма правового регулирования и реализации правоохранительной функции государства в конце XIX - начале XX вв.
В ходе диссертационного исследования дается комплексный анализ организационно-правовых основ деятельности Министерства внутренних дел России в конце XIX - начале XX вв., позволяющий судить о наличии достаточно активной работы по его правовому обеспечению и участию в законотворческой деятельности по решению названной проблемы.
1 См.: Валуев П.А. Дневник П.А. Валуева, Министра внутренних дел. В 2-х
томах. М.,1961; Витте СЮ. Воспоминания. В 3-х томах. М.: Соцэкиз,1960;
Конец русского царизма (Воспоминания генерала П.Г. Курлова). М.П.:
Госиздат, 1923; Победоносцев К.П. Письма Победоносцева к Александру III: с
приложением писем к В. Кн. Сергею Александровичу и Николаю И. М.,1925. Т.
I-II.; Эйдельман Н.Я. Мемуары Екатерины И/ В сб.: Из потаенной истории
России XVIII-XIX вв. М.: Высш. школа, 1993.и др.
2 Белецкий С, Руткевич П. Исторический очерк образования и развития
полицейских учреждений в России. СПб., 1913; Высоцкий И.П. Санкт-
Петербургская столичная полиция и градоначальство: Краткий исторический
очерк. 1703-1903. СПб.,1903.
3 Лопухин А.А. Настоящее и будущее русской полиции. (Из итогов
служебного опыта). М., 3 907.
Автором предпринята попытка анализа факторов, оказывающих влияние на эффективность правоохранительной деятельности МВД России в исследуемый период, которые необходимо учитывать и на современном этапе развития Министерства внутренних дел.
Материалы диссертации, выводы и оценки, сделанные автором, могут быть использованы при подготовке общих и специальных курсов по истории органов внутренних дел в учебных заведениях системы МВД России.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В соответствии с Манифестом об учреждении министерств,
Министерство внутренних дел наделялось многофункциональными задачами.
Концентрация внутренних функций государства в рамках Министерства
внутренних дел определила его в качестве ведущего органа государственного
управления.
2. Наряду с реализацией правоохранительной функции государства
Министерство внутренних дел принимало активное участие в проведении
реформ земского и городского самоуправления второй половины XIX в.
3. Участие Министерства внутренних дел в разрешения
внутриполитического кризиса начала XX в. явилось одной из причин
ослабления борьбы с общеуголовной преступностью.
В целях совершенствования реализации правоохранительной функции государства министр внутренних дел наделялся правом законодательной инициативы, а Министерство внутренних дел принимало активное участие в систематизации нормативных актов. Работа в указанном направлении проводилась МВД постоянно и активно, особенно в конце XIX - начале XX вв., в период руководства этим министерством таких государственных деятелей как: С.С. Ланской, М.Т. Лорис-Меликов, Д.А. Толстой, П.А. Столыпин, которыми вынашивались идеи реформирования правоохранительной системы.
Отрицательное воздействие на эффективность правоохранительной деятельности МВД Российской империи в исследуемый период оказали следующие факторы: низкий уровень взаимодействия подразделений в
16 аппарате МВД; несоответствие величины штатов относительно протяженности территории; явная недостаточность финансирования; все возрастающая отчужденность правоохранительных органов и общества.
Практическая значимость работы. Заключается в том, что результаты ее могут быть использованы в процессе реформирования МВД в современных условиях, в научно-исследовательской работе преподавателей и слушателей (курсантов) юридических вузов МВД, а также в ходе преподавания учебных курсов «История отечественного права и государства» и «История ОВД».
Апробация и внедрение в практику результатов исследования.
Материалы диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России. Положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в процессе чтения лекций по истории органов внутренних дел в Санкт-Петербургском университете МВД России. Различные аспекты исследования получили апробацию в ходе выступлений на конференциях и симпозиумах.
Структура и объем исследования. Цели и задачи, поставленные в диссертационном исследовании, определили структуру и логику работы, которая состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.
Развитие функциональной структуры мвд россии во второй половине XIX века
Развитие государственной системы России в начале XIX в. шло в направлении дальнейшей централизации и бюрократизации административного аппарата. Император Александр І, в молодости разделявший либеральные взгляды, понимал, что одними полицейскими мерами невозможно решить проблемы внутренней и внешней политики России.
Поэтому в планы императора наряду с подготовкой новых основных законов, кодификации законодательства входила и реорганизация системы государственного управления. Вопросом реформы центрального управления вплотную занялся так называемый Негласный комитет, состоящий из друзей и единомышленников императора: П.А. Строганова, В.П. Кочубея, Н.Н. Новосильцева, А.Е. Чарторыйского. На его заседаниях, проходивших с 9 мая 1801 года по 9 ноября 1803 года, обсуждалось большинство государственных мероприятий, которые составляли как-бы программу внутренней политики Александра І, в том числе реформы Сената и образование министерств. Предполагалось ввести принципы единоначалия в управление различными ведомствами, а Сенату придать то значение, какое он имел при Петре I, сосредоточив в нем судебную, исполнительную и охранительную власть. Ставился вопрос и о создании особого законосовещательного органа при императоре.
Указом 30 марта 1801 года был образован Непременный совет «для рассуждения о делах государственных». В него Александр I назначил представителей высшей титулованной знати. «Наказ» Непременному совету 5 апреля 1801 года особо отмечал, что это учреждение является частным совещанием при императоре, имеющим «силу соображения». Непременный совет был упразднен в связи с учреждением 1 января 1810 года Государственного совета1.
Основные принципы министерской реформы излагались в проектах двух членов Негласного комитета. В записке А.Е. Чарторыйского об общей программе реформы центрального управления, представленной в декабре 1801 года, главное место занимала министерская реформа. Он предлагал разделить исполнительную власть между несколькими министрами, а контроль за их деятельностью возложить на Сенат. Записку А.Е. Чарторыйского обсудил Негласный комитет в феврале 1802 года, а затем одобрил Александр I .
Проект Н.Н. Новосильцева предлагал помимо министерств учредить Комитет министров для решения наиболее важных и общих для министерств дел. Он провозглашал принцип ответственности министров, которые должны были представлять свои отчеты сначала в Сенат на заключение, а оттуда — императору. Он был обсужден на заседании Негласного комитета 11 и 21 апреля 1802 года и также получил одобрение императора.
В основу подписанного императором 8 сентября 1802 года Манифеста «Об учреждении министерств» легли оба эти проекта. Манифестом учреждалось единое министерство, разделенное на восемь отделений, каждое из которых «составляло особое министерство и находилось под непосредственным управлением министра»3. Создаваемыми отделениями стали: 1) отделение военных сухопутных сил, 2) морских сил, 3) иностранных дел, 4) отделение юстиции, 5) внутренних дел, 6) финансов, 7) коммерции, 8) народного просвещения.
Основные направления деятельности мвд россии в реализации реформ Александра II
XIX в. для России ознаменовался проникновением элементов капиталистического уклада в недра феодально-крепостного строя, и это не могло, не отразится на самодержавном дворянско-бюрократическом государстве. Таким образом, в середине XIX в. сформировались социально-политические предпосылки для буржуазных реформ России, с целью создания мощного полицейско-бюрократического аппарата. Александр II, старший сын Николая I, вступил на российский престол 19 февраля 1855 года, положение в стране было очень сложным. Участились крестьянские волнения, свою деятельность активизировали радикально настроенные противники существующего строя. Правительственные круги были в растерянности, с одной стороны, понимание несовершенства существующей системы, а с другой, справедливая боязнь того, что подрыв одного из устоев Империи может привести к ее полному краху. Все это не могло не заставить нового хозяина Зимнего дворца задуматься о направлении своей внутренней политики. Император пришел к выводу о необходимости проведения реформ. Главной из них стала отмена крепостного права, что было обусловлено политическими, экономическими, социальными и нравственными предпосылками.
Правительство, готовя отмену крепостного права, столкнулось с необходимостью реорганизации полиции. «Из всех предстоящих преобразований в государственном строительстве, - вспоминал Д.А. Милютин, - ближайшую связь с отменой крепостного права имело устройство местного управления вообще, в особенности же полиции»1.
Это обусловливалось тем, что помещик для поддержания порядка в своих владениях, в соответствии с действующим законодательством сам вершил правосудие, отмена крепостного права автоматически ликвидирует вотчинную полицию, которая была существенным придатком государственной полиции.
С освобождением крестьян охрана порядка всецело становилась обязанностью государственной полиции, которая из-за отсутствия соответствующей законодательной базы и штатного расписания была не готова к этому. Требовалось незамедлительное совершенствование ее системы, структуры и особенно усиление ее низовых звеньев. Тем более что правящие круги и руководство Министерства внутренних дел не без основания полагали, что отмена крепостного права повлечет за собой резкий рост крестьянского движения в ответ на грабительский характер крестьянской реформы. Старый полицейский аппарат оказался не в состоянии выполнить вставшие перед ним задачи.
Именно эти две причины, прежде всего, обусловили то, что полицейская реформа была проведена вслед за крестьянской и явилась второй по счету буржуазной реформой.
Кроме полицейской, разрабатывались проекты судебной, земской и городской реформ, которые непосредственно затрагивали вопросы компетенции полиции и ее взаимоотношения с вновь образованными органами. Их основная цель - привести государственный строй и административное управление в соответствие с новой социальной структурой, в которой многомиллионное крестьянство получало личную свободу.
Более того, сторонники крепостничества, к числу которых относилась подавляющая часть дворянства, представляли неудовлетворительное состояние полиции «как одно из средств к устрашению правительства и к становлению дальнейшего развития мысли об освобождении крестьян»1. Поэтому без реформы полиции оказалось невозможным решение крестьянского вопроса.
Реформы стали результатом стремления «либеральной бюрократии осуществить политическую модернизацию страны. Для этого требовалось приспособить самодержавие к развитию капиталистических отношений и использовать буржуазию в интересах господствующего класса» .
В Министерстве внутренних дел во исполнение Высочайшего повеления Александра II от 18 марта 1858 года «министрам юстиции, государственных имуществ, внутренних дел и генерал-адъютанту Ростовцеву было поручено составить предложения об устройстве уездного управления и представить их в главный комитет по устройству сельского хозяйства. В этот же комитет поступили соображения по тому же предмету особого совещания, образованного с участием губернаторов»2.
Этим занялась комиссия, состоящая из сотрудников министерств внутренних дел, юстиции и государственных имуществ. Проведя большую, кропотливую работу члены комиссии пришли к выводу, что к числу причин неготовности правоохранительных органов к осуществлению реформы относилось наделение «полицейских чиновников», помимо функций поддержания общественного порядка, «самыми разнородными обязанностями, происходящими от смешения судебной, следственной и хозяйственно-распорядительной деятельности. При таком устройстве полиции, которая распоряжалась, производила следствие, судила и в то же время приводила в исполнение собственные свои распоряжения и приговоры, она не могла вселить в себя доверие и с тем вместе лишалась надлежащей силы» .
Изменение правового статуса МВД России в начале XX века
В условиях нарастания социальной напряженности на рубеже начала XX в. перед правительством встала задача сохранения существующего строя репрессивными методами или его модернизация. В высших правительственных сферах не было единства в решении этой проблемы. Одни (министр финансов СЮ. Витте, губернатор П.Д. Святополк-Мирский и др.) считали необходимыми экономические, политические и социальные реформы, чтобы привести государственное устройство России в соответствие с потребностями развивающегося индустриального общества. Другие (обер-прокурор Синода К.П. Победоносцев, министры внутренних дел И.Н. Дурново и В.К. Плеве) не признавали совершившихся в экономической жизни страны перемен, требовали расправы с революционерами и оппозиционерами, стремились усилить идеологический нажим на общественное сознание в духе теории «официальной народности». Выбор правительственного курса целиком и полностью зависел от императора.
Суть внутренней политики правительства Николая II состояла в том, чтобы не поступиться основными самодержавными принципами и в то же время снять социальную напряженность в стране.
В своей внутренней политике начала XX в. правительство не смогло удовлетворить запросы ни одной социальной группы. Даже помещики были недовольны, так как, по их мнению, власть оказалась неспособной защитить ни себя, ни свою социальную опору.
Под напором развернувшихся событий правительство вынуждено было пойти на определенные уступки, была создана Государственная дума. Современники назвали I Государственную думу «Думой народных надежд на мирный путь». Однако ее законодательные права были урезаны еще до созыва.
Совещательный Государственный совет был преобразован в верхнюю законодательную палату, но, несмотря на это, даже уже и после образования
Думы он продолжал оставаться высшим совещательным органом, через который проходило большинство законопроектов и на который возлагалась обязанность кодифицировать действующее законодательство.
Новые «Основные законы Российской империи», опубликованные до открытия Думы, оставили за царем право издания указов без ее одобрения, что противоречило обещаниям Манифеста 17 октября 1905 года1. Тем не менее, некоторое ограничение самодержавия было достигнуто, так как Государственная дума получила право законодательной инициативы.
Но даже с этими иллюзорными зачатками демократии и ограничениями власти самодержавия правящая верхушка не желала мириться. Ведущая роль в сохранении привилегий самодержавной власти, как и прежде, отводилась Министерству внутренних дел.
Дальновидные и умные государственные деятели России понимали, что необходимы коренные преобразования всей полиции, поэтому в начале XX в. появляется ряд соответствующих проектов.
В стране действовали различные ведомственные и межведомственные комиссии и подкомиссии, готовившие законопроекты по реформированию полиции. С мест в МВД стекалась информация с предложениями по реорганизации полицейских органов, существовал ряд частных проектов по переустройству полиции в империи.
