Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Историко-правовой опыт формирования, развития и деятельности полицейских учреждений в России 10-72
1. Генезис полицейских учреждений в России и проблемы организационного и кадрового строительства 10-41
2. Развитие и становление системы юридического образования как системы подготовки полицейских кадров 42-72
Глава 2. Реформы полицейских органов во второй половине XIX- начале XX вв. и их влияние на развитие систему подготовки и комплектования специализированных подразделений полиции 73-146
1. Совершенствование системы органов полиции 73-86
2. Особенности кадровой политики МВД в XIX веке 87-104
3. Организация профессиональной подготовки полицейских 105-144
Заключение 145-152
Список литературы 153-165
- Генезис полицейских учреждений в России и проблемы организационного и кадрового строительства
- Развитие и становление системы юридического образования как системы подготовки полицейских кадров
- Особенности кадровой политики МВД в XIX веке
- Организация профессиональной подготовки полицейских
Введение к работе
Устойчивый рост социально-политической напряженности и экономических противоречий российского общества предопределяет концептуальные изменения в деятельности государственно-властных структур. Негативным элементом реформирования российского государства выступает обвальный рост преступности. Криминальная обстановка требует решительных целенаправленных, последовательных и эффективных государственных мер противодействия, основанных на активном правовом воспитании граждан, выявлении и устранении как социально-экономических, так и политических причин преступности. Не случайно многозначащими стали в настоящее время проблемы укрепления законности, правопорядка в Российской Федерации, организационно-правовых основ деятельности органов внутренних дел их кадрового обеспечения и профессиональной подготовки.
Кадровая политика МВД РФ, направленная на увеличение численности личного состава не принесла ожидаемых результатов. Оставляет желать лучшего качественный профессиональный отбор. Из десяти желающих кандидатов, как правило, непосредственно в подразделения ОВД приходят на практическую работу не более одного-двух, которые всецело удовлетворяют требованиям приема. В тоже время имеет место тревожная тенденция оттока опытных, квалифицированных кадров, имеющих практический опыт.
Правильный профессиональный отбор, расстановка, обучение и воспитание кадров, сокращение их текучести, создание крепкого, сплоченного коллектива является необходимым условием повышения эффективности деятельности органов внутренних дел. В связи с этим определенный интерес представляют вопросы профессиональной подготовки и кадрового обеспечения полицейских органов в истории российской государственности.
Актуальность темы диссертационного исследования предопределяется как научно-теоретической, так и практической значимостью проблемных
4 вопросов связанных с формированием и функционированием в Российской
Федерации эффективной правоохранительной системы, обеспечивающей
высокую степень социально-политической стабильности и оказывающей
реальное противодействие противоправным посягательствам.
Осуществляемая в современной России административная реформа имеет своей целью оптимизацию структурных и функциональных элементов механизма государственного управления в целом и являющейся важнейшей составной частью данного механизма правоохранительной системы государства в частности.
К числу важнейших задач, с решением которых связывается достижение поставленной цели, вне всякого сомнения, относятся задачи кадрового обеспечения правоохранительной деятельности. Вопросы комплектования, профессиональной подготовки, материального и социального обеспечения сотрудников правоохранительных органов относятся к числу приоритетных как с точки зрения юридической науки, так и в контексте практической деятельности, направленной на поддержание и охрану законности и правопорядка.
Решение обозначенных вопросов требует осуществления комплексных научных исследований, посвященных системному анализу положения, сложившегося в сфере кадрового обеспечения органов внутренних дел, определению круга факторов, оказывающих как позитивное, так и негативное воздействие на происходящие в данной области правового регулирования процессы, и способствующих выработке практических рекомендаций, направленных на модернизацию соответствующих правовых институтов и отношений. В контексте предполагаемых исследований актуализируется значение исторического опыта, полученного в процессе формирования и функционирования полиции дореволюционной России. При этом, наиболее интересным, с точки зрения восприятия и возможности использования в современной практике правоохранительной деятельности, представляется период российской истории с первой половины XIX по
5 начало XX века. Именно в этот период происходит окончательное
оформление структуры полиции, определяются и юридически закрепляются ее функциональные полномочия, устанавливаются доктринальные, нормативные и организационные основания кадрового и материально-технического обеспечения профессиональной деятельности.
Изучение опыта, накопленного в сфере комплектования полицейских подразделений и профессиональной подготовки сотрудников полиции в России XIX - начала XX века, представляется целесообразным осуществлять в рамках самостоятельной монографической работы, комплексный характер которой позволил бы провести сопоставление истории и современности и на этой основе сформулировать предложения и рекомендации, направленные на оптимизацию процессов формирования и функционирования органов внутренних дел в обозримом будущем.
Анализ степени разработанности темы диссертационного исследования позволяет говорить о том, что вопросы, поднимаемые в рамках диссертационного исследования, привлекали к себе достаточно пристальное внимание многих выдающихся представителей отечественной историко-правовой науки.
Видные русские учёные-полицеисты И.Е. Андреевский, В.Ф. Дерюжинский, В.В. Ивановский обосновали в своих работах сущность, задачи и предназначение административно-полицейской деятельности1. Проблемы обеспечения государственной безопасности полицейскими органами нашли своё отражение в монографиях И.М. Снегирёва, К.К. Палена2. Систематизацией полицейского законодательства, разъяснением его
1 Андреевский И.Е. Лекции по истории полицейского права и земских учреждений в
России. СПб., 1883; Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Пг., 1917; Ивановский
В.В. Учебник административного права. 2-е изд. Казань, 1907.
2 Пален К.К. Полиция безопасности. СПб., 1910; Снегирев И.М. Безопасность и
полиция. Витебск, 1912.
основных положений занимались П.Е. Нечаевский, И.П. Моллериус1. Проблемы комплектования, профессиональной подготовки и воспитания полицейских чинов находились в центре внимания Н.И. Арефа, Н.Т. Волкова, В.М. Попова, А.М. Щукина2.
После Октябрьской революции 1917 года проблемы, касающиеся формирования и функционирования полиции, рассматривались в контексте так называемого классового подхода.
Идеологизированный характер отечественной юридической науки советского периода послужил основанием для выделения двух разнонаправленных векторов, предопределяющих развитие исследований, посвященных комплектованию структурных подразделений и профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел. В рамках первого направления обосновывалась точка зрения, в соответствии с которой, советская милиция, «рожденная революцией», являлась защитницей интересов представителей рабочего класса и беднейшего крестьянства и, вместе с тем, «карающим мечом», посредством которого диктатура пролетариата уничтожала классовых врагов. В свою очередь, второе направление, в рамках которого рассматривались особенности полицейской деятельности в Российской Империи, носило ярко выраженный критический характер. Считалось, что полиция Российской Империи выполняла только одну функцию - обеспечение безопасности властных структур3 и являлась
1 Нечаевский П.Е. Алфавитный указатель действующих узаконений для руководства
чинов полиции по всем предметам полицейского ведения. СПб., 1900; Моллериус И.П.
Руководство для полицейских чинов. В 2 т. СПб., 1911.
2 Арефа Н.И. Инструкция полицейским урядникам. СПб., 1914; Волков Н.Т. Подробные
правила поступления (лиц всех сословий), программы испытаний, инструкции и другие
сведения для самоподготовки на все городские и уездные полицейские должности.
СПб., 1912; Попов В.М. Алфавит полицейских законов, разъяснений и циркуляров.
Сборник необходимых чинам полиции извлечений из действующего Свода Законов со
всеми позднейшими приложениями и дополнениями. СПб., 1914; Щукин А. Руководство
для изучения полицейской службы. СПб., 1913.
3 Агафонов В.К. Заграничная охранка. Пг, 1918; Волков А. Петроградское охранное
отделение. Пг., 1917; Ирецкий В.Я. Охранка. Пг., 1917; Осоргин М.А. Охранное
отделение и его секреты. М., 1917; Павлов П. Агенты, жандармы, палачи. Пг, 1922;
Членов СБ. Московская охранка и её секретные сотрудники. М., 1919.
7 «слепым инструментом» в руках представителей господствующего класса, при
помощи которого осуществлялось порабощение трудящихся масс.
Демократические преобразования, начавшиеся в стране во второй половине XX в. обусловили стремление к переосмыслению целого ряда вопросов отечественной полицеистики. Среди современных авторов, посвятивших свои труды исследованию структурно-функциональньїх аспектов деятельности органов охраны правопорядка, следует назвать А.Н. Аверьянова, Ю.Е. Аврутина, Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, В.Д. Ардашкина, М.И. Байтина, Н.С Бондаря, А.Г. Братко, С.Н. Братуся, Д.Н. Бахраха, Е.В. Болотину, Ю.Е. Винокурова, В.И. Власова, В.А. Галкова, А.П. Глебова, В.М. Горшенева, Э.П. Григониса, К.Ф. Гуценко, В.Г. Даева, Ю.А. Денисова, Б.В. Дрейшева, Е.Г. Евдокимову, П.Ф. Елисейкина, М.И. Еропкина, И.Ф. Казьмина, СТ. Келину, С.Ф. Кечекьяна, М.А. Ковалева, В.В. Лазарева, В.М. Лебедева, И.П. Левченко, Е.А. Лукашеву, Ю.А. Лукичева, В.Д. Малкова, А.В. Малько, СТ. Максименко, А.А. Матюхина, Я.С. Михаляка, Г.А. Мурашина, М.А. Мушинскиого, И.И. Мушкета, Л.А. Николаеву, А.С. Пашкова, В.Д. Плахова, СВ. Поленину, Б.И. Пугинского, Т.Н. Радько, В.П. Реутова, Н.М. Рудакова, Б.И. Сазонова, В.П. Сальникова, И.С Самощенко, Е.Л. Слюсаренко, В.Г. Смирнова, Л.И. Спиридонова, А.В. Стремоухова, М.С Строгович, Д.Д. Стронского, Н.И. Тарасова, Ю.Г. Ткаченко, В.П. Федорова, А.Н. Харитонова, А.Ф. Черданцева, Д.М. Чечота, А.И. Числова, Т.М. Шамба, А.П. Шептулина, А.И. Экимова, Л.С Явича, Ц.А. Ямпольскую и др.
Анализ имеющихся научных работ позволяет утверждать, что научные исследования, проведенные в данной области общественных отношений, посвящены анализу отдельных аспектов проблемы комплектования подразделений и профессиональной подготовки сотрудников полиции в России XIX - начала XX века, причем многие из них на сегодняшний день явно устарели. Проведенное диссертантом исследование способствует переосмыслению отдельных догматизированных стереотипов и в
8 определенной степени восполняет пробел, существующий в данной области
отечественной историко-правовой науки.
В качестве основной цели диссертационного исследования
определяется осуществление историко-правового анализафакторов
оказывавших наиболее значимое внимание на процессы комплектования
полицейских структур и профессиональную подготовку сотрудников
полиции в России XIX - начала XX в.
ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ:
исследовать исторические предпосылки создания в России
профессиональной полиции;
проанализировать содержание нормативно-правовых актов,
регламентирующих процессы формирования и функционирования
российской полиции в XIX- начала XX в.;
рассмотреть факторы, влияющие на эффективность правоохранительной деятельности полицейских подразделений, и показать степень зависимости функциональной эффективности полиции от ее кадрового потенциала;
определить место и роль профессиональной подготовки в механизме правоохранительной деятельности российской полиции;
показать значение системы юридического образования для профессиональной подготовки полицейских кадров;
- проанализировать эффективность государственных мер, направлявшихся
на укрепление полиции России в пореформенный период;
- на основе проведенного исследования определить специфику
государственной деятельности, направленной на модернизацию механизма
комплектования органов полиции и профессиональной подготовки
полицейских в России в XIX - начале XX в.
Объектом данного исследования являются общественные отношения в сфере комплектования органов полиции, а также осуществления первоначальной подготовки и профессиональной специализации полицейских в Российской Империи XIX - начала XX века.
9 В предмет исследования включены понятия, принципы, технологии, в
совокупности характеризующие систему кадрового обеспечения
полицейской деятельности в обозначенный период развития российского
государства, нормативно-правовые акты общегосударственного и локального
характера, регламентировавшие процессы формирования и
функционирования полицейских структур в пореформенной России, а также
особенности профессиональной подготовки сотрудников полиции в
различных по характеру выполняемых задач подразделениях. Теоретическая
значимость исследования заключается в том, что сформулированные в работе
теоретические положения и выводы во многом дополняют, развивают и
конкретизируют тематические блоки истории отечественного права и
государства, истории органов внутренних дел, организации кадровой и
воспитательной работы и др.
В диссертации систематизируются разрозненные сведения о процессах
комплектования полицейских подразделений и профессиональной
подготовке полицейских в дореволюционной России и на этой основе
делаются обобщающие выводы, а также выдвигаются рабочие гипотезы,
обсуждение и рассмотрение которых позволяет определять новые
направления научных исследований в данной области.
Результаты, полученные в ходе выполнения диссертационного
исследования, могут быть востребованы в процессе разработки и
претворения в жизнь современной концепции комплектования органов
внутренних дел, организации и осуществлении профессиональной
подготовки сотрудников милиции. Основные положения диссертационного
исследования могут быть также использованы в процессе преподавания
истории права и государства; истории органов внутренних дел; организации
кадровой и воспитательной работы с личным составом органов внутренних
дел. Материалы диссертационного исследования представляется
целесообразным использовать при разработке и преподавании спецкурса
«Проблемы кадрового обеспечения полиции в дореволюционной России».
Генезис полицейских учреждений в России и проблемы организационного и кадрового строительства
Возникновение в России самостоятельных специализированных полицейских органов было связано со становлением абсолютизма, преобразовательной деятельностью Петра I и рождением Российской Империи. Петр I, реформировавший весь государственный аппарат, создавший регулярную армию, положил начало созданию «регулярной» полиции.
Разумеется, полицейские функции в Русском государстве осуществлялись и ранее. Однако до петровских реформ не было специальных полицейских учреждений, а их функции осуществлялись, наряду с другими функциями управления (судебными, финансовыми, военными), центральными и местными органами власти (приказами, воеводами). Их деятельность регламентировалась Соборным Уложением 1649 г., Указными книгами приказов - Тайных дел, Земского, Разбойного, Холопьего и др., а также указами царя и Боярской думы. Главной задачей созданной Петром I полиции стала борьба с уголовной преступностью и охрана общественного порядка, а также обеспечение санитарной безопасности (в том числе соблюдение правил торговли съестными продуктами), пожарной безопасности и т.д.1 Однако роль полиции этим не ограничивалась. Она явилась для Петра I одним из важнейших инструментов преобразований, ломки старых порядков и организации новой жизни. Недаром полиция впервые была создана именно в Санкт-Петербурге. Основанная Петром I новая столица должна была стать образцом нововведений для всей России. Руководствуясь получившими распространение в Европе идеями «просвещенного абсолютизма», российские императоры стремились во имя «общей пользы» поставить под контроль власти каждый шаг подданных, подчинить регламентам и инструкциям все стороны их бытия, даже самые мелочные проявления общественной и личной жизни. Инструментом такого «тоталитарного» контроля в руках абсолютистского государства стала полиция. Отсюда чрезвычайно пшрокий круг ее задач. Полиция должна была контролировать даже домашние расходы (не допуская чрезмерной роскоши и расточительства) и воспитание детей.
Законотворческая деятельность абсолютизма характеризуется подробной регламентацией всех сторон общественной и частной жизни. Наиболее распространенными формами правовых актов в первой четверти XVIII века были: регламенты - правовые акты, определяющие общую структуру, статус и направления деятельности отдельных государственных учреждений; манифесты, которые издавались только монархом, за его подписью и были обращены ко всему населению и всем учреждениям; именные указы, издаваемые и подписываемые монархом, в которых формулировались решения, относящиеся и адресованные к конкретным государственным учреждениям или должностным лицам; указы монарха или от его имени Сената, нацеленные на решение конкретного дела или случая, введение или отмену конкретных учреждений, норм или принципов деятельности, содержащие правовые нормы и административные предписания; уставы - сборники, содержащие нормы, относящиеся к определенной сфере государственной деятельности1.
Формирование так называемого «полицейского государства», граждане которого должны были жить в соответствии с инструкциями и регламентами, охватывающими все стороны общественной и личной жизни, требовало создания специализированных правоохранительных органов. Инструментом такого «тоталитарного» контроля в руках абсолютистского государства стала полиция. Непосредственное формирование полицейских органов и образование «регулярной» полиции большинство исследователей относят к 25 мая 1718 г., когда была учреждена должность Санкт-Петербургского генерал-полицмейстера, которому была подчинена главная полицмейстерская канцелярия. Петр I сам участвовал в написании инструкции, названной «пунктами», в которой определялась компетенция генерал-полицмейстера2. Этот документ стал важной вехой в истории государства и права, полиции России.
Первый законодательный акт о полиции не определял штаты полицейских органов, но в то же время предписывал использовать в полицейской деятельности местное население. Пункты 12 и 13 этого документа предписывали «...с дворов определить караульщиков, дабы когда драка учинится или какой вор побежит, тогда б караульщики с двора оного поймать могли». Для обеспечения порядка надлежало «определить в каждой слободе или улице старосту, и к каждым десяти дворам десятского из тех же жителей, и дабы каждый десятский за своим десятком накрепко смотрел, чтоб чего не учинилось противного запрещенного...»1. Полицейская повинность для горожан была вынужденной мерой, так как кадровый состав полиции только начинал формироваться. Для формирования полицейского аппарата четвертого июня 1718 г. Сенат направил в распоряжение генерал-полицмейстера десять офицеров, двадцать унтер-офицеров, шестьдесят солдат «добрых» и одиннадцать приказных служителей во главе с дьяком.
Однако к концу 1718 года его персонал состоял из сорока одного человека (одного майора, двух капитанов, двух прапорщиков, двух вахмистров, двух сержантов, четырех каптенармусов, четырех капралов, двадцати двух рядовых и двух писарей - подьячих), а в 1719 г. его фактическая численность составляла лишь 67 человек2.
Наиболее полно задачи полиции определялись в Регламенте Главному магистрату 1721 г.3 В нем говорилось, что «полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности».
Учитывая сравнительную малочисленность полиции, к несению службы по охране общественного порядка привлекалось в порядке повинности местное население по одному человеку с каждых десяти дворов («десятские») и в качестве старшего над ними - один человек с каждых ста дворов («сотский»)1. В городах этих привлеченных к несению охранной службы из местного населения людей в некоторых документах XVIII в. именовали квартальными поручиками. Традиция привлекать выборных людей из местного населения к несению службы охраны общественного порядка существовала на Руси и до реформ Петра I, с древнейших времен.2 При рассмотрении развития организационных форм полиции в XVIII в. обращает на себя внимание то, что первоначально специализированные полицейские органы были учреждены в столицах: Петербурге (1718 г.) и Москве (1721 г.), а затем в 1733 г. и в раде других городов. В провинции специализированные полицейские органы выделялись не сразу, а полицейские функции по-прежнему исполнялись органами местного управления. Это объяснялось тем, что подавляющее большинство крестьян находилось в крепостной зависимости и подчинялось полицейской власти и суду помещиков. В ходе проведения при Екатерине II губернской реформы 1775 г., последовавшей в след за подавлением крестьянского восстания Пугачева, значительно усиливается местный аппарат управления, Губернии были разукрупнены, причем при определении оптимального размера губернии и уезда в основу клались административно-полицейские соображения - удобства осуществления полицейского контроля за населением. Права губернаторов расширялись, в их распоряжение были
Развитие и становление системы юридического образования как системы подготовки полицейских кадров
Один из замечательных русских юристов, профессор Московского университета середины ХГХ в. Ф.Л.Морошкин, обращаясь к истории развития правовой мысли и юридического образования в России, отмечал, что уже с изданием «Соборного уложения» 1649 г., являвшегося, по существу, кодексом русских законов, «...открывается период практической юриспруденции», имея в виду, что возникает потребность в людях, знающих и умеющих толковать нормы права.
Действительно, говоря о становлении юридического образования в России начала XVIII в., надо вспомнить, что укрепление и развитие российской государственности в XVII в. после потрясений смутного времени включали в себя и развитие права как регулятора общественных отношений и необходимого условия эффективного функционирования разраставшегося и усложнявшегося центрального и местного аппаратов государственного управления.
История государства и права, правовой мысли, педагогики допетровской Руси богата и своеобразна. Она включала в себя вопросы подготовки людей, в чьи профессиональные обязанности входили знание законов, других нормативных актов и их практическое применение. Но только с начала XVIII в., с создания системы научно-педагогических учреждений, основания Академии наук, университетов и других учебных заведений, что вызывалось возрастающими потребностями общества и государства в специалистах, можно говорить о регулярной, организованной подготовке правоведов в России.1
Петровские реформы, в том числе и в государственно-правовой сфере, в организации науки, образования, были подготовлены развитием культуры России XVII в. К достижениям ее следует отнести такой памятник права, как «Соборное уложение» 1649 г. отца Петра I царя Алексея Михайловича. Оно было отпечатано типографским способом и разослано во все государственные учреждения.
Много лет спустя М.М.Сперанский, крупнейший государственный деятель и правовед России XIX столетия, составляя Полное собрание законов Российской Империи, включил в него и «Соборное уложение» 1649 г.
Благоприятствовал российским реформам начала XVIII в. и тот факт, что во главе государства стояла неординарная личность самодержца, понявшего значение России в системе Европейских государств и то, что надо сделать для ее величия в будущем. Он сознавал, что Россия в силу ряда исторических особенностей отставала от стран Европы в формировании юридического образования, что западные государства имеют значительно больший опыт в правоведении. Поэтому Петр I активно использовал их идеи в своих реформах.
Труды знаменитых западноевропейских юристов Г.Гроция, С.Пуффендорфа и других ученых благодаря Петру I, увлекавшемуся ими, стали известны в России, вошли в культурный обиход, способствовали развитию отечественной правовой мысли, потому что нашли в России достаточно подготовленную почву, способную их воспринять \
В Западной Европе учебные заведения по изучению права начали создаваться еще в XI в. на базе католических монастырей и соборов. В XII в. они стали преобразовываться в университеты - цитадели правовых знаний, объединяющие преподавателей, студентов и обслуживающий персонал. Так был создан старейший университет в Болонье (Италия), который славился по всей Европе подготовкой квалифицированных специалистов в области права. Римский папа и европейские короли покровительствовали этому учебному заведению и широко пользовались советами болонских юристов во внутренней и внешней политике.
В 1211 г. по инициативе папы римского был создан университет в Париже. В нем было четыре факультета: теологии, права, медицины и свободных искусств. Парижский университет первым стал практиковать присвоение своим питомцам ученых степеней бакалавра, лиценциата и доктора права.
При университете создавались колледжи для бедных студентов. Название одного из этих колледжей «Робера Сорбонна» в последствии было присвоено Парижскому университету. Правовые факультеты университетов Гренобля, Оксфорда прославились на всю Европу.
Петровские реформы ломали одни и развивали другие традиции, имевшиеся в культуре страны предшествовавшего периода. Знаменательным и характерным явлением для истории России начала XVIII в. было введение обязательного (практически принудительного) обучения для дворянства (указ Петра I от 20 января 1720 г.), бывшего тем социальным слоем, опираясь на который, Петр I осуществлял задуманные им реформы. Не прошедшим обучение и не сдавшим экзамен запрещалось жениться.
Дворянские и боярские дети учились и до Петра I Хорошо и разносторонне образованный человек не был редкостью на Руси. Но при Петре I организация образования становится важной функцией государства, заинтересованного в воспитании и подготовке людей, обладающих определенной суммой знаний, навыками и умениями, которые государство могло бы использовать в своих интересах и в интересах общества. Как писал В.О.Ключевский: «Разнообразные стимулы были приведены в действие, чтобы двинуть все сословие на службу государству: школьная палка, виселица, инстинкт, привязанность к соседке-невесте, честолюбие, патриотизм, сословная честь».1 Создавая новый государственный аппарат, Петр I столкнулся с проблемой наполнения его подготовленными служащими. В России возникает новый социальный слой - чиновничество. Вполне естественно, что та его часть, которая служила в центральных учреждениях и занимала ответственные должности, формировалась из дворян. Дворяне же испытывали традиционное предубеждение против службы в канцеляриях, конторах, считая ее уделом дьяков и подьячих. Понимая, что судьба реформ, новых учреждений будет зависеть от того, какие люди придут в них на службу, Петр I принимает меры по подготовке служащих государственных учреждений. В феврале 1720 г. он издает указ, обязывающий дворянских детей поступать на службу в гражданские ведомства, начиная ее с низших должностей и даже без определенной должности, для того чтобы овладеть навыками и знаниями, необходимыми для чиновника. В указе отмечалось, чтобы «это в укоризну знатным фамилиям не ставить: ибо кроме сего пути никто в высший градус и до министерского чина произведен быть не может». К числу знаний, которыми должен был овладеть молодой служащий, относилось и «законоведение», понимаемое как знакомство с указами, инструкциями, «регламентами», определяющими порядок деятельности, функции, компетенцию различных государственных учреждений. В Табели о рангах, изданной в 1722 г., предусматривался чин коллегии-юнкера, присваемый молодому человеку, проходящему своеобразную стажировку в государственном учреждении. В 1740 г. для коллегии-юнкеров при сенате была открыта специальная школа, которую они должны были посещать наряду со службой. Среди предметов, преподаваемых в школе, было законоведение. От успехов, проявленных на службе и в школе, во многом зависела дальнейшая чиновничья карьера коллегии-юнкера.
Таким образом, в России начинала реализовываться идея Петра I о том, чтобы продвижение по служебной лестнице определялось не столько или по крайней мере не только знатностью, древностью, богатством рода, но и усердием в службе, и уровнем образования.
При Петре I происходит существенное изменение в содержании и формах организации процесса обучения. По западноевропейскому образцу создается Академия наук, планируется открытие университета с юридическим факультетом, преподавать на котором должны ученые-правоведы. В то же время Россия еще не испытывала потребности знаний в том виде и объеме, в каком они преподавались в западноевропейских странах. Там были сильны традиции уважения к праву, идущие еще от Римской Империи, признание его как важнейшего регулятора общественных отношений. Выход на историческую арену «третьего сословия», заинтересованного в повышении роли права в жизни общества, обусловил повышение интереса к правоведам, теоретическим проблемам права и преподаванию юридических дисциплин. Петр I мог воочию убедиться в том, что в Англии, Пруссии, Голландии судьи, адвокаты, нотариусы играли большую роль в жизни общества, занимали важные посты в государственном аппарате.
Особенности кадровой политики МВД в XIX веке
Необходимость кадрового обеспечения полицейских органов России возникла сразу же после создания Петром І в 1718 году «регулярной» полиции. 27 мая 1718 г., царским указом генерал-полицмейстером Санкт-Петербурга был назначен личный адъютант императора Петра I - Антон Мануилович Девиер. По Табели о рангах эта должность соответствовала V классу. Генерал-полицмейстер являлся руководителем полицмейстерской канцелярии, по своей служебной деятельности он подчинялся Правительствующему Сенату.
С утверждением этой должности начинается комплектование аппарата генерал-полицмейстера, который одновременно с назначением получил собственноручно утвержденную императором инструкцию, в которой определялась его компетенция. Для исполнения обязанностей возложенных на полицмейстерскую канцелярию, требовался соответствующий состав служащих. Однако при комплектовании полицейского аппарата пришлось столкнуться с рядом трудностей, и в первую очередь с тем, что к середине 1718 г., в распоряжении правительства не было достаточных средств для содержания полицейских чиновников. В связи с этим значительная доля их обязанностей, полицией была возложена на жителей столичного города. Полицией назначались на каждой улице старосты, «ночные караульщики», «десятские». Сохранение полицейской повинности для горожан было вынужденной мерой, вызываемой, прежде всего, увеличением армии чиновничьего аппарата, поглощавших значительные финансовые и людские ресурсы государства.
Кроме того, для формирования полицейского аппарата 4 июня 1718 г. Сенат направил в распоряжение генерал-полицмейстера 10 офицеров (от майора до прапорщика), 20 унтер-офицеров, 60 солдат «добрых», дьяка и 10 подьячих.1
Однако к концу 1718 г., большинство из них так и не прибыли к новому месту службы, а в 1719 г., его фактическая численность не превышала 67 человек.2
К причинам возникших трудностей, связанных с комплектованием первого полицейского органа России, Ю.А.Ершов относит: 1)острый недостаток квалифицированных чиновников в первой половине XVIII века; 2) отсутствие должного поощрения гражданской службы; 3) низкую популярность службы в полиции; 4) нежелание или отсутствие у чиновников возможности переезжать в другую местность к новому месту службы; 5) принудительный порядок назначения на службу в полицию; 6) нежелание учреждений расставаться с опытными чиновниками и служителями.3
Эти и другие причины нередко приводили к тому, что на службу в полицию назначались лица не имевшие морального права осуществлять задачи охраны правопорядка.
В октябре 1726 г., Сенат рассматривал отчет Главной полицмейстерской канцелярии, в котором отмечалось, что в полиции служат освободившиеся с каторги и гулящие люди, которые «едва не все штрафованы за побеги и кражи, да ныне состоят в непристойных непотребностях и пьянствах». Не лучше обстояли дела и в московской полиции. Такая «укомплектованность» полиции не способствовала стабилизации обстановки в столицах и вызывала озабоченность правительства.
Серьезной причиной, влияющей на решение кадровых проблем полиции в этот период, было и отсутствие полицейской регламентации. Несмотря на усилия правительства расширить полицейскую деятельность отдельными узаконениями, не устанавливались конкретные границы этой сферы государства, не определялся объем этой деятельности и методы ее осуществления.
Чрезвычайно широкий круг задач полиции вызвало необходимость привлечения к полицейской службе, не только обывателей, но и армейских чинов, возложение полицейских функций на армию. Например, указом от 21 июня 1728 г., полевые командиры должны были для поимки воров и разбойников посылать служилых людей потребное число немедленно. Указом от 9 января 1730 г., предписывалось посылать военные отряды из полков, квартируемых в губерниях, для поимки воров и разбойников.2
Отсутствие подготовленных кадров в полиции вызывало необходимость комплектования руководящего состава полицмейстерских канцелярий из числа армейских офицеров. На службу в полицию направлялись из гарнизонных частей также унтер-офицеры и рядовые.
В соответствии с Указом от 14 мая 1740 г., проблемы комплектования кадрами полицейских подразделений фактически были возложены на армию. Управленческий аппарат полицмейстерских канцелярий и контор комплектовался, как правило, армейскими офицерами. Непосредственно полицейские обязанности исполняли унтер- офицеры и нижние чины, которые направлялись на службу из военных гарнизонов. Так как они не были в штатах полицейских подразделений на постоянной основе, то первоначально не теряли связи со своими воинскими частями, имели воинские звания и соответствующие преимущества, были ответственны перед военным судом. Военное ведомство обеспечивало их денежным и натуральным довольствием, оружием, снаряжением и обмундированием. Только из Петербургского гарнизона в Главную полицмейстерскую канцелярию направлялись ежегодно около 140 унтер-офицеров и солдат. Выделяемый личный состав заменялся каждые 4 месяца.1
Кроме того, в полицию на постоянной основе принимались отставные нижние и унтер-офицерские военные чины вследствие ранений или болезни. На постоянную службу также принимался и вспомогательный персонал - канцелярские и конторские служители (секретари, канцеляристы, копиисты и т.п.)
Привлечение военнослужащих к комплектованию полиции было связано с необходимостью укрепления ее более подготовленными кадрами, по роду своей деятельности знакомыми со спецификой государственной службы. Помимо опыта государственной службы, военнослужащие имели определенный уровень образованности, что было немаловажно для качественного выполнения полицейских обязанностей. Рядовые и унтер-офицеры владели грамотой. Офицеры имели определенную юридическую подготовку, как уже отмечалось. С 1731 г. в военных кадетских корпусах было введено изучение юриспруденции. Подготовка будущих офицеров предполагала возможность занятия им полицейских должностей, что нашло свое отражение в Уставе сухопутного шляхетского кадетского корпуса. Кадеты присутствовали при проведении судебных процессов. Из числа выпускников, прослуживших не менее 3 лет согласно Устава мог назначаться полицмейстер Корпуса.
Но привлечение армии и ее кадрового состава к выполнению полицейских функций не могли решить основных проблем полицейской деятельности. Необходимо было на основе реформ государственного центрального и местного управления провести реформирование полицейских органов, увеличить их штаты, поднять авторитет полиции в глазах населения.
После введения «Устава благочиния» в 1782 г., были определены должности полицейского ведомства и их соответствие Табели о рангах: полицмейстер в столице - VI класс, приставы уголовных и гражданских дел - VII, частные приставы - IX. В провинциальных городах соответствующие должности были рангом ниже.1 Определялся также порядок комплектования вновь учреждаемых должностей. В частности, в Санкт-Петербурге и Москве обер-полицмейстеры, приставы уголовных и гражданских дел назначались Сенатом по представлениям губернских правлений. По Уставу руководящий состав Управы благочиния должен был обладать определенными профессиональными и моральными качествами: здравым рассудком, доброй волей в отправлении порученного, человеколюбием, верностью службе императору, усердием к общему добру, радением к должности, честностью и бескорыстием. При определении на должность, чиновник, наиболее полно отвечавший предъявляемым требованиям, имел преимущественные позиции при занятии вакансии.
Организация профессиональной подготовки полицейских
Проблемы подбора и подготовки кадров полиции вызывали серьёзную озабоченность у МВД Российской Империи на протяжении всего периода его существования, но особую актуальность они приобрели во второй половине XIX века, когда полиция стала комплектоваться на основе принципа вольного найма.1 С этого момента у руководства полицейских органов появилась возможность отбора для службы в полицию лиц, наиболее отвечавших конкретным условиям вакантной должности.2
Недостатки, имевшие место в исследуемый период в комплектовании подразделений полиции, объяснялись, прежде всего, отсутствием служебного ценза и устойчивости в служебном положении чинов полиции, низкой материальной обеспеченностью и обремененностью их прямыми обязанностями, малочисленностью личного состава и несоответствием его с количеством и плотностью населения, а также отсутствием общего полицейского устава.3
Кардинальные изменения в системе полицейских органов предполагалось осуществить в ходе преобразований, запланированных и проводимых председателем Совета министров, министром внутренних дел П.А.Столыпиным. Сошной частью этих преобразований должна была стать полицейская реформа. Уже в марте 1907 года, выступая во її-ой
Государственной Думе, П.А.Столыпин заявил: «Новым в области полицейской будет предлагаемый вниманию Государственной Думы Устав полицейский, который должен заменить устаревщий Устав о предупреждении и пресечении преступлений и точно установить сферу действий полицейской власти».1
«Устав полицейский» был необходим, так как, с одной стороны закон требовал, чтобы полиция «беспрекословно и неукоснительно» исполняла предписания «как высшего, так и губернского начальства», не имея права «входить в рассмотрение законных предписаний и требований», а с другой стороны - пределов власти полиции установлено не было. А.А.Лопухин, являвшийся с 1902 по 1905 годы директором департамента полиции, писал по этому поводу: «При неполном определении всех обязанностей полиции, распространяющихся с области жизни граждан, закон вполне естественно не мог установить самого главного: пределов власти полиции».2
Для подготовки законопроектов по реформе полиции была создана специальная комиссия под председательством сенатора А.А.Макарова, плановые заседания которой начались в августе 1907 года.3 Перед комиссией была поставлена задача, не только пересмотреть действующее законодательство, определявшее «условие службы и порядок деятельности чинов полиции», но и завершить работу по проекту «исключительного закона», подготовленного комиссией генерал-адъютанта А.П.Игнатьева. Рост уголовной преступности, серьёзные недостатки в организации полицейской службы, отчётливо проявившиеся в годы революции 1905 1907 годов, ковали изменения отношения руководства МВД к профессиональной подготовке её кадров, но не всё можно было сделать собственными силами. Невысокий уровень подготовки полицейских отчасти был обусловлен отсутствием финансирования, так как действовавшее законодательство не предусматривало устройство специальных полицейских школ.2 Если образование каждого философа обходилось государству до 35 000, медика свыше 25 000, юриста до 20 000, офицера 10 000 рублей, то для подготовки полицейских, «охранявших первейшую необходимость всякого общежития», не тратилось ни одной копейки.3
Не случайно комиссия генерал-адъютанта А.П.Игнатьева, оценивая деятельность полиции, отмечала, что «на качество полиции влияет отрицательным образом незначительное число имеющихся школ для низших полицейских агентов (урядников, околоточных и т.п.) и полное отсутствие таких курсов или учебных заведений, которые служили бы для выработки сведущих технически и практически с полицейским делом чинов и создавали бы надёжные основные кадры полиции».
Для повышения эффективности полицейской службы комиссия предлагала организовать в стране сеть учебных заведений - полицейские специальные школы и курсы для подготовки классных и нижних чинов. Окончание подобной школы или же сдача соответствующих экзаменов «могли бы быть сделаны обязательными для поступления на службу по полиции и, во всяком случае, для получения дальнейшего движения по службе».2
То, что реформа полиции не мыслима без кардинального изменения системы подготовки её чинов и повышения образовательного ценза ряда должностей прекрасно понимали в правительстве. Были повышены требования к поступающим на службу кандидатам. В полицию не могли быть приняты лица: «а) Состоящие под следствием или судом за преступления и проступки, а равно подвергшиеся по судебным приговорам, за противозаконные деяния, заключению в тюрьме или иному более строгому наказанию и те, которые быв под судом за преступления и проступки, влекущие за собою такие наказания, не оправданы судебным приговорами; б) нижние чины запаса армии, которые во время прохождения действительной службы, состояли в разряде штрафованных; в) исключенные: из службы по суду, из духовного ведомства за пороки ни из среды обществ и дворянских собраний по приговорам тех сословий, к которым принадлежали; г) объявленные несостоятельными должниками; д) состоящие под опекою за расточительность».
Все лица, принятые в полицию городовыми, должны были прослужить в ней не менее 3 лет. Тех же, кто увольнялся без уважительных причин, не выслужив данного срока, вторично на службу в с полицию принимались.
Порядок поступления на службу был следующим. Желающие стать городовыми или полицейскими служителями писали прошение на имя градоначальника, предъявляли соответствующие документы и аттестаты. Начальник полицейского резерва лично осматривал каждого человека и беседовал с ним.
На просителей, которые удовлетворяли предъявленным требованиям, полиция наводила подробные справки по месту прежнего жительства, работы и службы.
После получения на них положительных отзывов, лица, подавшие прошения, зачислялись кандидатами в городовые, поселялись в казармах резерва и приступали к занятиям. Ежегодно наибольшее число желающих поступить на службу городовыми было в декабре, после увольнения нижних чинов из армии наступлением весны их количество уменьшалось, так как начинались сельскохозяйственные работы.1
