Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Социально-экономические реформы, проводимые в России в конце 80-х – начале 90-х гг., привели к радикальным переменам в жизни общества. Осуществлена либерализация экономики: переход страны от планового к рыночному ведению хозяйства, введение различных форм собственности, приватизация, ликвидация системы централизованного планирования и управления. Кардинально преобразовано и трудовое законодательство: наметилась децентрализация закрепления норм трудового права, усилилась роль договоров (трудовых и коллективных) в определении условий труда, повысилось значение международных нормативных актов о труде, изменился порядок участия профсоюзов и трудовых коллективов в регулировании трудовых отношений, как следствие – произошла активизация социальной напряженности в сфере труда.
Конституция РФ 1993 г. провозгласила Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Одними из основных направлений деятельности государства в социальной сфере являются охрана труда и здоровья людей; установление минимального размера оплаты труда и иных гарантий социальной защиты; развитие системы социальных служб.
При переходе к рыночной экономике происходящие в ней процессы требуют новых подходов к проведению социальной политики. Это приобретает особую значимость в период кризисных экономических ситуаций. В своем выступлении Президент РФ Д. А. Медведев подчеркнул, что социальная сфера должна стать «высшим приоритетом развития государства», находиться «под неусыпным контролем правительства, законодателей, общественных организаций, парламентских партий».
Новый характер трудовых отношений потребовал соответственно и изменения роли государства в их регулировании, совершенствования надзорно-контрольных функций за соблюдением законодательства о труде. Необходим оптимальный механизм, при котором соотношение государственного и договорного (локального и индивидуального) регулирования трудовых отношений не повлекли бы за собой ослабление правовой защищенности работников.
В связи с этим актуально проанализировать развитие органов надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства: Фабричной инспекции в дореволюционной России, Инспекции труда в Советском государстве и действующей в настоящее время, отмечающей в 2009 г. пятнадцатилетний юбилей Федеральной инспекции труда (Рострудинспекции).
Изучение института инспекции труда в России в историческом ракурсе актуально в трех аспектах: теоретическом (недостаточная разработанность проблемы в научной литературе), нормотворческом (необходимость совершенствования современного законодательства, регламентирующего деятельность инспекции труда) и практическом (выработка конкретных предложений по правоприменению в целях обеспечения конституционного права граждан на труд).
Цель исследования состоит в воссоздании целостной картины становления и развития института инспекции труда в России с учетом изменений ее задач, организационно-правовых форм, механизма функционирования в различные периоды отечественной истории.
Для реализации цели исследования поставлены следующие задачи:
– проанализировать теоретические и практические основы деятельности инспекции труда в России с момента ее создания в 1882 г. до настоящего времени;
– дать периодизацию развития органов контроля и надзора за соблюдением законодательства о труде в России;
– выявить общность целей, задач, преемственность компетенции по осуществлению надзорно-контрольных функций в различные исторические периоды, а также определить их различие исходя из социально-экономических условий жизни страны;
– определить значение института инспекции труда как органа, призванного обеспечить гармонизацию интересов работника, работодателя, общества и государства в различные исторические периоды;
– реконструировать исторический опыт деятельности инспекции труда в целях совершенствования современного законодательства и практики правоприменения.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1882 г. по настоящее время, который можно разделить на три этапа:
1882 – 1918 гг.: Фабричная инспекция в дореволюционной России;
1918 г. – начало 90-х гг.: Инспекция труда в Советском государстве;
начало 90-х гг. – настоящее время: Федеральная инспекция труда (Рострудинспекция).
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, связанных с функционированием инспекции труда в России как органа контроля и надзора за соблюдением трудового законодательства с момента ее создания в 1882 г. до настоящего времени.
Предметом диссертационного исследования представляются теоретико-правовые конструкции, которые были положены в основу функционирования института инспекции труда, нормативно-правовая база, регламентирующая деятельность данного института, а также правоприменительная практика по соблюдению трудового законодательства в дореволюционный, советский и постсоветский периоды в России.
Методологическую основу исследования составляют всеобщий диалектический метод познания, позволяющий рассматривать явления в их взаимосвязи и развитии. В работе использованы сравнительно-исторический, антропологический, системный, структурно-функциональный, реконструктивный, статистический методы, а также общенаучные методы познания (анализ, синтез, индукция и дедукция и др.). Перечисленные методы в едином комплексе с учетом объективных и субъективных факторов в историческом процессе позволили выявить общее и особенное в деятельности института инспекции труда в различные периоды отечественной истории и применить исторический опыт для решения проблем, стоящих сегодня перед Рострудинспекцией по обеспечению трудовых прав граждан.
Теоретическую основу исследования составляют труды ученых-специалистов в области теории и истории права и государства, теории прав человека, теории и истории трудового права: С. С. Алексеева, М. И. Байтина, О. Н. Волковой, Я. Л. Киселева, Л. Г. Коняхина, Э. Э. Крузе, В. М. Курицына, Е. А. Лукашевой, А. М. Лушникова, М. В. Лушниковой, Р. З. Лившица, А. В. Малько, Н. И. Матузова, А. С. Мордовца, М. В. Немытиной, В. С. Нерсесянца, Т. А. Нестеровой, О. Ю. Рыбакова, Ю. А. Тихомирова, Е. Б. Хохлова, О. И. Чистякова, Б. С. Эбзеева и других.
Историография проблемы. Историографию инспекции труда можно разделить на дореволюционную, советскую и исследования современных авторов.
Исследованию Фабричной инспекции дореволюционного периода ее современниками было посвящено значительное количество работ.
Особо следует выделить труды практикующих фабричных инспекторов, которые наряду с исполнением государственных функций осуществляли научные изыскания в области фабричного (трудового) права. Известны работы А. Н. Быкова, В. Е. Варзара, В. П. Литвинова-Фалинского, М. Г. Лунца, А. А. Микулина, И. И. Янжула. Ими была обоснована сложная структура предмета трудового права, включившая в себя не только трудовые отношения нанимателя и работника, но и контрольно-надзорные функции государственных органов, способы разрешения трудовых конфликтов. В деятельности Фабричной инспекции они видели прямое государственное вмешательство, направленное на посредничество в разрешении споров, предупреждение столкновений между нанимателями и рабочими.
В советской историографии изучению деятельности Фабричной инспекции в дореволюционной России не было уделено достаточного внимания, господствовал односторонний подход, в силу которого она рассматривалась как орудие самодержавия, направленное на подавление рабочего движения (например, работы А. Ф. Вовчика, К. Горшенина, Э. Э. Крузе).
Всплеск интереса к проблеме Фабричной инспекции приходится на постсоветский период, когда меняются акценты, восстанавливается интерес к наработанным до революции исследованиям. Социально-экономические преобразования в России потребовали изменения роли государства в регулировании трудовых отношений, поиска новых форм и методов.
Институт инспекции труда исследовался в исторической науке А. Ю. Володиным, О. А. Смоленской; в историко-правовой науке В. И. Богданом, И. Ю. Ташбековой; в науке трудового права А. М. Лушниковым, М. В. Лушниковой, Е. А. Федоровой, Е. Б. Хохловым.
Фабричная инспекция рассматривалась как государственный орган, регулирующий частноправовые отношения наемного работника и работодателя. Отмечалось, что причинами неисполнения фабричного законодательства были отсутствие реального механизма правового воздействия со стороны фабричной инспекции на владельцев фабрик и заводов, нарушавших положения фабричного законодательства, несовершенство законодательной базы, определяющей полномочия и порядок работы Фабричной инспекции.
Оценка современниками деятельности Инспекции труда советского периода в научной литературе носила идеологизированный характер. В основном изучением этого органа в 20 – 30-е гг. прошлого века занимались практикующие инспекторы труда, технические и санитарные инспекторы: А. Е. Винников, Л. А. Качаунова и другие.
Интерес к Инспекции труда как к органу, в задачи которого входили надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде и охране труда, активизировался в конце 50-х гг., когда и в международном праве, и в советском законодательстве наметилась тенденция признания и обеспечения на государственном уровне основных прав человека, в том числе права на труд.
Известны работы в области трудового права В. С. Бердычевского, В. С. Гудкова, К. М. Горячих, Я. Л. Киселева, А. Б. Назарова, В. И. Семенкова, Ю. П. Смирнова. Господствовало мнение, что в Советском государстве было создано самое передовое в мире законодательство об охране труда, существовал эффективный механизм надзора, который был передан в руки массовой организации рабочего класса – профсоюзов.
Советский период деятельности Инспекции труда сегодня изучен недостаточно. Анализируя отдельные аспекты защиты трудовых прав граждан фрагментарно исследовали институт инспекции труда Т. А. Нестерова, Е. А. Федорова, А. В. Яковлева.
Современный этап развития инспекции труда – Федеральной инспекции труда (Рострудинспекции) – в науке трудового права глубоко не изучен, а в историко-правовой науке такие исследования вовсе отсутствуют. Между тем 15-летний период ее существования в переломное для российского общества и государства время вызывает необходимость исторического анализа деятельности этого органа. Сравнительная юриспруденция в историческом ракурсе, изучение традиций отечественного права, понимание его истоков, анализ накопленного опыта (сравнение «по вертикали») чрезвычайно важны для развития современного российского правоведения. Изучению способствует личное участие автора настоящего диссертационного исследования в процессе современной модернизации института инспекции труда на современном этапе.
К деятельности инспекции труда как к универсальному международно-правовому институту проявляют интерес и зарубежные авторы. Так, отдельные ее аспекты рассмотрены в работе В. Рихтхофена.
Научная новизна диссертационного исследования. Анализ работ вышеуказанных авторов показывает, что институт инспекции труда в исторической и историко-правовой науке и отрасли трудового права исследован фрагментарно. На сегодняшний день отсутствуют исследования этого института с момента его создания в России в 1882 г. до настоящего времени. В этой связи представленная диссертационная работа является первым историко-правовым исследованием деятельности инспекции труда в России на протяжении всего периода ее существования. Она обобщает накопленный исторический опыт для совершенствования функций и полномочий этого государственного органа в современных условиях в целях гармонизации отношений работника и работодателя. «Современность вырастает из истории, а динамичность государственной жизни, общественных процессов не исключает преемственности положительного опыта».
Источники. Используемые диссертантом в работе источники можно разделить на четыре группы: 1) нормативный материал; 2) материалы официального делопроизводства; 3) дневники и воспоминания; 4) периодическая печать.
В работе использовано более ста нормативных правовых актов дореволюционного периода, советского времени и современности: дореволюционные законы, советские конституции 1922, 1936, 1977 гг., Конституция РФ 1993 г., Кодексы законов о труде РСФСР 1918, 1922, 1971 гг., Трудовой кодекс РФ 2002 г. и другие законы, декреты советской власти, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, постановления и приказы различных министерств и ведомств и другие подзаконные нормативные акты, детализирующие деятельность органов контроля и надзора за соблюдением трудового законодательства, в том числе совместные постановления ВЦИК и СНК, акты общественной организации – ВЦСПС.
Изучены также международно-правовые акты: Конвенция 1947 года об инспекции труда, Протокол 1995 года к Конвенции 1947 года об инспекции труда, Конвенция 1978 года о регулировании вопросов труда и Конвенции 1981 года о безопасности и гигиене труда и производственной среде, ратифицированные Федеральным законом РФ от 11 апреля 1998 г., и другие.
К материалам официального делопроизводства можно отнести 15 томов отчетов фабричных инспекторов, опубликованных Министерством торговли и промышленности дореволюционной России, находящихся в фондах Российской государственной библиотеки.
По материалам фонда «ВЦСПС» (Ф. Р-5451. Оп. 24 (ч. 1, 3), Д. 3, 4, 1700) Государственного архива Российской Федерации изучены причины и порядок как ликвидации правовой инспекции труда в 1940 г., так и возобновления ее деятельности в 1958 г.
Впервые в научный оборот введены материалы фондов Государственного архива Саратовской области: «Старший фабричный инспектор Саратовской губернии (1894–1917 гг.)» (Ф. 20. Д. 286, 287, 881, 882), позволяющие судить о численном составе фабричных инспекторов на территории Саратовской губернии, об активности их работы, решаемых ими вопросах; «Отдел учета и распределения рабочей силы Саратовского губернского исполнительного комитета Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов (1919–1924 гг.)» (Ф. Р-901. Д. 9, 11, 26); «Подотдел социального обеспечения и охраны труда при Саратовском губернском отделе труда (1918– 1922 гг.)» (Ф. Р-902. Д. 9, 11). По данным фондам исследована специфика практической деятельности инспекторов труда в обозначенный период, в частности их работа в комиссиях по трудповинности.
В работе широко использованы официальные документы Федеральной службы по труду и занятости, Государственной инспекции труда в Саратовской области и других ведомств: отчеты, приказы, пояснительные записки, характеризующие современный этап ее деятельности.
Значимы для исследования деятельности инспекции труда дневники и воспоминания практикующих инспекторов, наработанный и обобщенный ими опыт позволяет восстановить историю вопроса.
Важной составляющей частью источников для исследования является периодическая печать. В периодической печати дореволюционной России уделялось большое внимание деятельности Фабричной инспекции. В еженедельной юридической газете «Право», журнале «Вестник фабричного законодательства и профессиональной гигиены» публиковались разъяснения и анализ новых законодательных актов, приводились примеры из практики, статистические сведения о работе Фабричной инспекции и другое.
В годы советской власти интерес к работе Инспекции труда проявлялся на страницах журналов «Охрана труда», «Советское государство и право», «Советские профсоюзы», «Советская юстиция». Здесь публиковались статьи о работе инспекторов труда, технических и санитарных инспекторов. Эти публикации отражали характерный для того времени классовый подход к оценке деятельности этого органа.
Современный период деятельности инспекции труда отражен в журналах «Человек и труд», «Охрана труда и социальное страхование» и других. Здесь рассматриваются различные стороны Федеральной инспекции труда, выводы и высказываемые предложения в основном направлены на совершенствование ее деятельности в целях эффективного обеспечения защиты прав граждан на труд в современных экономических условиях.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Обосновывается, что «Фабричная инспекция», «Инспекция труда», «Рострудинспекция» – это наименования органа контроля и надзора за соблюдением трудового законодательства, в целом составляющие единый институт, имеющий в международном праве универсальное название «инспекция труда». С момента создания инспекции труда в России в 1882 г. до настоящего времени целью ее деятельности было соблюдение действующего трудового законодательства для обеспечения баланса интересов работника и работодателя.
2. Определяется, что, несмотря на различие социально-экономических и политических условий, в которых в разные периоды отечественной истории функционировала инспекция труда, она имела идентичные функции и полномочия: вопросы правового и технического обеспечения труда работников, рассмотрение обращений граждан по трудовым вопросам, разрешение трудовых конфликтов, принятие мер по устранению нарушений трудового законодательства, привлечение виновных лиц к административной ответственности.
3. Рассматривается деление функций инспекции труда на превентивные и репрессивные. Превентивные функции направлены на предупреждение нарушений трудового законодательства всеми субъектами трудовых отношений. Репрессивные нацелены на устранение выявленных нарушений трудового законодательства и привлечение к ответственности виновных лиц. Основным направлением деятельности инспекции труда должна быть превентивная деятельность, что неизбежно приведет к снижению уровня репрессивного воздействия, которое не только не способствует урегулированию разногласий между работником и работодателем, а наоборот, ведет к их обострению.
4. Обосновывается необходимость узкой специализации инспекторов труда (как правовых, так и по охране труда) по отраслям производства, что обусловлено высоким уровнем технологий, децентрализацией и развитием локального нормативного регулирования трудовых отношений: принятием межотраслевых, отраслевых соглашений, трехсторонних соглашений на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации, коллективных договоров. Подобный опыт имелся в истории советского периода.
5. Ставится вопрос о том, что малочисленность состава инспекции труда, недостаточное внимание к данному институту со стороны государства, как показывает исторический опыт, является одной из причин неэффективной деятельности этого органа по обеспечению соблюдения трудового законодательства. В целях надлежащей досудебной защиты необходимо предусмотреть на законодательном уровне меры по обеспечению исполнения работодателями требований инспекторов труда о восстановлении нарушенных трудовых прав работников.
6. Обращается внимание на необходимость распространения надзорно-контрольных функций инспекции труда на всю совокупность трудовых отношений. Актуален вопрос о применении положительного опыта советского периода в части распространения функций инспекции труда на все без исключения предприятия, учреждения и организации. Существующее на сегодняшний день исключение государственной службы из-под контроля инспекции труда неминуемо приведет к ограничению трудовых прав государственных служащих.
7. Доказывается на исторических примерах, что имеющихся в арсенале инспекции труда средств и способов недостаточно для защиты слабой стороны трудового договора – работника, восстановления его нарушенных трудовых прав. Это обусловливает самозащиту прав самими работниками, в том числе посредством крайних форм: демонстраций протеста и забастовок, что (исторически доказано) в период экономических кризисов может приобрести политическую окраску. В этой связи необходимо развивать и модернизировать накопленный исторический опыт по предупреждению нарушений в сфере трудовых отношений.
8. Устанавливается, что среди государственных органов, в той или иной степени осуществляющих надзорно-контрольные функции по соблюдению законодательства о труде – органов прокуратуры, экологического, технологического, атомного и санитарно-эпидемиологического надзоров в Российской Федерации, других государственных и муниципальных органов – ведущая роль по обеспечению соблюдения трудового законодательства, защите трудовых прав граждан должна быть отведена инспекции труда, поскольку ее полномочия охватывают всю совокупность трудовых отношений, и она реально может исполнять роль центрального звена в системе.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что в работе сформулированы положения и выводы, дополняющие и расширяющие область научного знания не только историко-правовой науки, но и трудового и административного права. Материалы исследования могут быть использованы в преподавании этих курсов. На основе диссертации может быть разработан оригинальный учебный курс для студентов юридических вузов, а также для практикующих работников в системе дополнительного образования.
Практическая значимость диссертационной работы выражается в том, что проведенный анализ института инспекции труда способствует более глубокому осознанию истории становления и развития этого органа. Обобщение законодательства, регулирующего деятельность органов контроля и надзора за соблюдением трудового законодательства, а также практики его применения, позволит учесть обретения и просчеты, которые имели место в историческом прошлом, в деятельности Федеральной инспекции труда в настоящее время.
В работе сформулированы направления по совершенствованию действующего законодательства, регламентирующего деятельность этого органа, рекомендации по организации и функционированию Федеральной инспекции труда сегодня.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры истории государства и права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» и были изложены автором в выступлениях на международных конференциях: «Общество и милиция. Проблемы обеспечения прав человека и социальное партнерство» (г. Саратов, апрель 2008 г.), «Конституция Российской Федерации и развитие современной государственности (к 15-летию Конституции РФ)» (г. Саратов, октябрь 2008 г.); на всероссийской научно-практической конференции «Современное состояние и тенденции российского законодательства в условиях преемственности государственно-правового развития России» (г. Балаково, май 2008 г.); на совещании в Государственной инспекции труда в Саратовской области, посвященном 90-летию создания Инспекции труда в Советском государстве (г. Саратов, май 2008 г.).
Результаты исследования используются автором при чтении лекций на курсах повышения квалификации специалистов по кадрам и охране труда, а также в практической деятельности в качестве начальника отдела по надзору и контролю за соблюдением законодательства о труде Государственной инспекции труда в Саратовской области.
Структура диссертации определена целями и задачами работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.
