Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Органы местного самоуправления IX— первой половины XIX вв .
1.1. Генезис и эволюция органов местного самоуправления в IX-XVII вв 11
1.2. Развитие органов местного самоуправления XVIII - первой половине XIX вв 41
Глава II. Органы городского самоуправления в Российской Империи по Городовым Положениям 1870 и 1892 гг .
2.1. Городская реформа 1870 г. в контексте «великих» реформ Александра II 62
2.2. Структура и функции органов городского самоуправления по Городовому Положению 1870 г 95
2.3. Структура и функции органов городского самоуправления по Городовому Положению 1892 г . 140
Заключение 173
Библиографический список 186
- Генезис и эволюция органов местного самоуправления в IX-XVII вв
- Развитие органов местного самоуправления XVIII - первой половине XIX вв
- Городская реформа 1870 г. в контексте «великих» реформ Александра II
- Структура и функции органов городского самоуправления по Городовому Положению 1892 г
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Построение гражданского общества в Российской Федерации сопровождается интенсивным развитием институтов местного самоуправления. При этом, к сожалению, не всегда учитывается богатый исторический опыт, а ведь история местного самоуправления в нашей стране насчитывает более тысячи лет. В этой ситуации весьма перспективным представляется анализ генезиса и эволюции органов местного самоуправления. Ряд проблем местного самоуправления сопоставим с проблемами аналогичного института дореволюционного прошлого. Однако значительный потенциал исторического опыта остается до настоящего времени невостребованным.
В силу названных выше обстоятельств исследование генезиса и эволюции органов самоуправления в дореволюционной России представляется актуальным как в теоретическом, так и практическом аспектах.
Целью диссертационного исследования является комплексное изучение генезиса и эволюции органов местного самоуправления в дореволюционной России.
Необходимым условием для достижения поставленной цели явилось решение ряда задач:
- изучить и обобщить законодательные документы, научные
исследования и иные материалы в целях определения степени и уровня
разработанности проблемы;
- установить общие закономерности, имманентные развитию местного
самоуправления России в целом;
выявить и оценить основные тенденции развития местного самоуправления XIX века, в целом и городского в частности;
исследовать особенности правового регулирования городского самоуправления XIX века;
- выявить и проанализировать достоинства и недостатки организации и функционирования системы местного самоуправления XIX века, на примере городской формы организации данного института.
Хронологические рамки исследования охватывают период с IX по XIX вв. Первая граница обусловлена периодом формирования и функционирования органов городского управления периода Древнерусского государства, решения которых, по сути, были решениями общегосударственного масштаба. Вторая - предопределена прогрессивными реформированиями в области местного самоуправления XIX в. Результаты реформирования XIX века актуальны и в настоящее время, так как именно в указанном периоде были проведены такие преобразования, которые позволяют вести речь именно о местном самоуправлении, не являющегося придатком органов государственного управления.
Степень научной разработанности темы. Проблематике местного самоуправления уделяли внимание уже дореволюционные историки и правоведы. Большая часть написанных ими сочинений носит теоретический характер. Авторы Х1Х-начала XX вв., как правило, выводили теоретический эталон самоуправления, а затем сравнивали с ним реальные российские обстоятельства. Таким способом они старались высветить недостатки в организации местного самоуправления на тех или иных этапах его развития и указать на желательные изменения в нем. Среди сочинений этой категории следует отметить труды А.Д. Градовского , Н.М. Коркунова, М.И. Свешникова3, В.М. Гессена4, Н.И. Лазаревского5, В.П. Безобразова6, А.В. Лохвицкого , А.И. Васильчикова , Б.Н. Чичерина .
1 Градовский А.Д. Собр. соч. - СПб., 1904. - С. 523.; Градовский А.Д. «История местного управления в России» т. 1 Спб, 1869.
Коркупов Н.М. Русское государственное право, т. И.— СПб., 1893.
Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. — СПб., 1892.
Гессен В.М. Вопросы местного управления. — М., 1904; Гессен В.М. Городское самоуправление. СПб., 1912. 5 Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица. — СПб., 1903.
Взгляды либералов на местное самоуправление можно понять лишь в сравнении с теми требованиями и проектами, с которыми выступали их оппоненты из правительственного лагеря и среды консервативного дворянства. Поэтому важное значение имеет анализ взглядов на местное самоуправление министра внутренних дел П.А. Валуева10, руководившего подготовкой реформы местного самоуправления, влиятельного публициста М.Н. Каткова и других авторов.
Существует и ряд работ специально посвященных местному самоуправлению. Например, книга И. Блинова11 и статья П.П. Тройского .
В конце 1950-х годов в работах историка земской реформы В.В. Гармизы13 институт местного самоуправления вновь становиться предметом изучения. Весьма цельный и подробный обзор взглядов на государство и самоуправление идеологов западнического либерализма - Кавелина, Каткова, Чичерина - в 1850-1860-е годы можно найти в монографии В.А. Китаєва .
В настоящее время вопросы, касающиеся местного самоуправления, вызывают интерес у ученых. Проблемам самоуправления посвящены работы В.И. Васильева, Л.Е. Лаптевой, Г.В. Марченко, В.В. Меньшикова и др.15
Безобразов В.П. Государство и общество: управление, самоуправление и судебная власть.
- СПб., 1882; Безобразов В.П. «Земские учреждения и самоуправления», М., ч. 1-2, Спб,
1874.
Лохвицкий А.В. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. СПб., 1864.
Василъчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869 - 1871, т. 1-3.
Чичерин Б.Н. Областные учреждения России в XVII веке. - М, 1856; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. - М, 1866.; Чичерин Б.Н. Несколько современных вопросов. -М., 1862.
Валуев П.А. Дневник министра внутренних дел, т. 1. - М. 1994. 1 Блинов И. Отношения Сената к местным учреждениям в XIX веке. - СПб. 1911.
Тройский П.П. Теории самоуправления в русской науке // Юбилейный земский сборник. М, 1914.
Гармиза В.В. Земская реформа и земство в исторической литературе/История СССР, 1960, №5
Китаев В.А. От фронды к охранительству. Из истории русской либеральной мысли 50-60-х гг. XIX в. - М., 1972. 15 См.: Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие.
- М., 1999; Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России: Вторая половина
19 века. — М., 1998; Марченко Г.В. К вопросу о соотношении государственной власти и
местного самоуправления в России // Местное самоуправление: проблемы и решения. -
М., 1996; Меньшиков В.В. Власть и самоуправление. - Ростов-на-Дону, 1991.
6 Говоря о выборах в органы местного самоуправления, необходимо назвать, прежде всего, работы Л. Е. Лаптевой16 и А. Ю. Шутова17; значительный вклад в изучение системы городского представительства XIX-XX вв. внесли работы В. А. Нардовой18 и Л. Ф. Писарьковой19 и многих других ученых20.
Лаптева Л. Е. Земские учреждения в России. М, 1993; Лаптева Л. Е. Об истории земских учреждений России// Государство и право. 1993. N8; Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России: (Вторая половина XIX века). - М., 1998; Лаптева Л. Е. Реформы и развитие системы самоуправления// Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995; Лаптева Л. Е. Становление буржуазных форм местного самоуправления в России (60-80 годы XIX века)// Закономерности возникновения и развития политико-юридических идей и институтов: Сб. ст. М., 1986; Лаптева Л. Е., Шутов А. Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. Приложения. М., 1999.
17 Шутов А. Ю. Земская избирательная система: Из истории разработки// ПОЛИС (Политические исследования). 1998. N2; Шутов А. Ю. Политические дискуссии о земской избирательной системе в России (50-60-е годы XIX в.)// Вести. Моск. ун-та. Сер. 12: Политические науки. 1998. N3; Шутов А. Ю. Политические дискуссии о земской избирательной системе в России начала XX в.// Вести. Моск. ун-та. Сер. 12: Политические науки. 1998. N6; Шутов А. Ю. Реформа земской избирательной системы в России 1890 г. М., 1997.
Нардова В. А. Городское самоуправление в журналистике 70-80-х гг. XIX в.: (По страницам «Вестника Европы» и «Отечественных записок»)// Общественная мысль в России. Л., 1986; Нардова В. А. Городское самоуправление в России после реформы 1870 г.// Великие реформы в России. 1856-1874: Сб. ст. М., 1992; Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX века: Правительственная политика. Л., 1984; Нардова В. А. Между двумя реформами: (Общественное управление Петербурга в 1892-1903 гг.)// Монополии и экономическая политика царизма в конце XIX - начале XX: К проблеме исторических предпосылок Великой Октябрьской социалистической революции: Сб. ст. Л.: Изд-во «Наука», Ленингр. отд-ние, 1987; Нардова В. А. Органы городского самоуправления в системе самодержавного аппарата власти в конце XIX - начале XX в.// Реформы или революция? Россия 1861-1917: Материалы международного коллоквиума историков. - СПб., 1992; Нардова В. А. Первые выборы в городские думы по избирательному закону 1892 г.// Проблемы социально-экономической истории России: К 100-летию со дня рождения Б. А. Романова. СПб., 1991; Нардова В. А. Петербургская дума и высшая бюрократия в 1858-1862 годах// Петербургские чтения: Петербург и Россия: Науч. конф., 13-15 апреля 1994 года. СПб., 1994; Нардова В. А. Самодержавие и городские думы в конце XIX - начале XX вв. - СПб., 1994;
19 Писарькова Л. Ф. Городовое положение 1870 года и социальный состав городского управления в губерниях Центрально-Черноземного района// Буржуазные реформы в России второй половины XIX в.: Межвуз. сб. науч. трудов. Воронеж, 1988; Писарькова Л. Ф. Городские головы Москвы: (1863-1917)// Отечественная история. 1997. N2; Писарькова Л. Ф. Городские избирательные кампании 1860-х гг. в Москве// Москва: Люди. Проблемы. События: Краеведческий сб. 2-е изд., испр. М., 1998; Писарькова Л. Ф. Демократия «на вырост»: Московское городское самоуправление за 300 лет// Открытая политика. 1997. N9; Писарькова Л. Ф. Московская городская дума: 1863-1917 гг. М., 1998; Писарькова Л.
Эмпирическую основу исследования составили дореволюционное законодательство и делопроизводственная документация.
Методологическую основу диссертационного исследования
составляет диалектико-материалистический метод познания историко-правовой действительности, а также основанные на нем общенаучные (исторический, логический, системно-структурный, функциональный и др.) и частнонаучные (формально-юридический, сравнительно-правовой, анализ документов и др.) методы.
Теоретическую основу исследования составили работы дореволюционных, советских и современных юристов — специалистов в области истории отечественного государства и права, муниципального права, теории государства и права Е.Ю. Апрокимовой, Р.Ф. Асанова, В.М. Баранова, И. Блинова, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, В.Ю. Виноградова, М.Ф. Владимирского-Буданова, Ю.Г. Галая, А.А. Демичева, В.В. Еремяна, О.В. Исаенковой, В.Б. Макарова, М.Н. Марченко, Максимовой Н.А., Р.С. Мулукаева, Н.Н. Ефремовой, Н.В. Постового, В.А. Толстика, Н.Н. Трофимовой, Г.И. Шрейдера, а также ряда историков: Н..П. Ерошкина, П.А. Зайончковского, Л.Г. Захаровой, И.Я. Фроянова.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, связанных с формированием и функционированием института самоуправления России.
Ф. Социальный состав городских гласных накануне контрреформы 1892 года// История СССР. 1989. N6.
См.: Институт выборов в истории России: Библиографический указатель/ Авторы проекта и составители: Ю. А. Веденеев, И. В. Зайцев, В. В. Луговой, В. В. Тылкин. Калуга, 1999. С. 125-140; Авакъяп С. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Материалы научно-практической конференции, 25 апреля 1996 г. М: МГУ; Бондарь К, Чернышев М. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении. - Ростов-на-Дону, 1996; Ефремова К, .Лаптева Л. История земств и перспективы развития местного самоуправления. // Государство и право. - 1993 -№11 - С. 150-153; Марченко Г.В. Государственная власть и местное самоуправление. // Россия и современный мир - 1995. - № 4. - С.84-86.; Митрохин С. Местное самоуправление: аргументы, проблемы, мифы. В Г.Люхтерхандт (ред.). Местное самоуправление: теория и практика (2-е издание). М., 1997: Фонд Фридриха Науманна, С.43-52.
Предметом исследования выступает нормативно-правовая база, регламентировавшая устройство и функционирование органов самоуправления.
Научная новизна. Научная новизна диссертационной работы заключается в проведении комплексного исследования процесса становления местного самоуправления в дореволюционной России. В ходе диссертационного исследования дана характеристика ряда проблем концептуального плана, связанных с раскрытием сущностных аспектов проведения как преобразований, начавшихся в 1870 г., так и продолжения городской реформы в 1892 г.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Местное самоуправление, как форма организации общества по решению вопросов локального значения в различных его проявлениях, было присуще российской государственности на протяжении всей истории. Однако формы такового варьировались в зависимости от конкретных исторических условий. В ряде случаев органы местного самоуправления строились на сочетании начал местного управления и местного самоуправления.
Сфера деятельности органов самоуправления, а также их активность в XIX в. были законодательно ограничены.
Следствием единых начал организации самоуправления явилось то, что нормативные установления «Положения о губернских и уездных земских учреждений» от 1 января 1864 г. и нормы, закрепленные в Городовом Положении от 1870 г. в некоторых случаях были схожими. Это свидетельствует об общих тенденциях развития местного самоуправления второй половины XIX в.
Во второй половине XIX в. существовало несколько видов организации самоуправления, функционирующих параллельно и практически независимых друг от друга, что существенно влияло на эффективность деятельности института местного самоуправления. Излишняя
дробность в системе самоуправления вносила определенную сумятицу, в частности, в разграничение предметов ведения, а также проблемы организации таких органов на местах в силу ограниченности финансово-экономической основы функционирования указанных органов.
Система формирования органов городского самоуправления, образца 1870 г., позволяет вести речь о том, что выборы в указанные органы проходили в три этапа, а не в два, как это принято в научной литературе.
При становлении введенной в 1870 г. новой системы городского самоуправления, допускалось совмещение должностей по городской общественной службе с должностями по земским и сословным учреждениям. Это совмещение характеризуется тем же практическим смыслом обеспечения органов самоуправления специалистами, а также тождественностью развития данных типов самоуправления, соответственно и идентичностью компетенции, определявшейся территорией, что не противоречило совмещению данных должностей.
Применительно к Городовому положению 1892 г. более верно говорить не о наличии имущественного ценза, а о существовании ценза обязательных платежей, так как последнее понятие более адекватно отражает требования закона.
8. Так называемая городская контрреформа 1892 г. не являлась
«реформой со знаком минус», а представляла собой своеобразный способ
разрешения общественных противоречий, порожденных предыдущими
преобразованиями. Городовое положение 1892 года было логическим
продолжением Городового положения 1870 г., скорректировавшим его в
соответствии с новыми историческими реалиями.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Представляется, что выводы проведенного исследования будут направлены на совершенствование современного законодательства и практической деятельности органов местного самоуправления современной России.
Собранные и обобщенные материалы можно использовать в процессе преподавания теории и истории права и государства, муниципального права, других отраслевых юридических наук.
Дидактическое значение заключается в том, что отдельные положения диссертации можно использовать в процессе преподавания теории и истории права и государства, муниципального права, других отраслевых юридических наук.
Апробация результатов исследования. Диссертационное
исследование обсуждено и одобрено на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородского филиала Московского гуманитарно-экономического института Основные положения диссертации были апробированы на научно-практических конференциях: «Человек и общество» (Н. Новгород, 2003-2005 гг.); «Гуманизация образовательной деятельности в ВУЗе, техникуме, школе: Всероссийская научно-практическая конференция, посвященная 95-летию образования Башкирского государственного университета» (Нефтекамск, 2004); «Наука и образование - 2005: Всероссийская научно-практическая конференция» (Нефтекамск, 2005 г.).
Результаты исследования используются в преподавании курса теории государства и права, истории отечественного государства и права в Уфимском юридическом институте; истории отечественного государства и права, муниципальное право Российской Федерации, теории государства и права, актуальные проблемы теории государства и права в Тюменском юридическом институте МВД России; истории государства и права России, теории государства и права, муниципальное право, конституционное право в Нефтекамском филиале Башкирского государственного университета; теории государства и права, истории государства и права Нижегородского филиала Московского гуманитарно-экономического института.
Структура диссертации определяется целями и задачами данного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, библиографического списка используемой литературы и источников.
Генезис и эволюция органов местного самоуправления в IX-XVII вв
В демократическом государстве организация и осуществление власти базируется на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления. Этот принцип обеспечивает такую децентрализацию системы управления в Российской Федерации, которая делает данную систему наиболее пригодной для обеспечения интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций. Однако местное самоуправление — это не только один из важнейших принципов организации и осуществления власти. Это и право граждан различных административно-территориальных единиц управлять в рамках закона самостоятельно, также в собственных интересах значительной частью общественных дел.21 Местное самоуправление представляет собой такой способ организации и осуществления власти на местах, который «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ст. 130 Конституции РФ).
Так, Конституция Российской Федерации, гарантируя местное самоуправление, закрепляет, что народ осуществляет свою власть непосредственно, через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3). Последние не входят в систему органов государственной власти (ст. 12), но могут наделяться отдельными государственными полномочиями (ч. 2, ст. 132). Население при отправлении местного самоуправления самостоятельно в решении вопросов местного значения (ст. 130). Местное самоуправление осуществляется в рамках определенных административно-территориальных единиц (ст. 131); обеспечено финансовыми ресурсами (ч. 1, ст. 132); гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133).
Конституцией Российской Федерации не раскрывается понятие «местное самоуправление». Тем не менее, четко устанавливаются основные начала организации местного самоуправления, что позволяет уяснить суть данного института. Основные начала организации местного самоуправления развиваются в других нормативно-правовых актах, что позволяет более четко и качественно определить его статус. Например, ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ; «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» ; «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» .
Нормативное закрепление категории местное самоуправление отражено в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». Местное самоуправление в Российской Федерации определяется как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций .
В настоящее время, более актуальным представляется рассмотрение нормативной дефиниции, закрепленной в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом 6 октября 2003 года. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.26
В научной литературе большое внимание уделяется толкованию понятия местного самоуправления. Так, например, Г.В. Барабашев определяет местное самоуправление как власть местного населения в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредственно и через выборные органы и без вмешательства центральной власти.27
И.В. Выдрин раскрывает понятие местного самоуправления следующим образом. Это процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, основанный на следующих принципах: разумное сочетание представительских институтов и институтов непосредственной демократии, предоставление всем субъектам территориальных сообществ широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов, политико-правовая привязанность органов местного самоуправления к коренным запросам жителей .
Развитие органов местного самоуправления XVIII - первой половине XIX вв
В начале XVII в. высшие органы государственного управления были ослаблены, фактически не функционировала Боярская Дума, вместо которой действовал Совет ополчения, игравший роль своеобразного временного правительства. При этом важно отметить, что вследствие разрушительных событий конца XVI - начала XVII вв. происходит смена поколений и обновление состава правящей элиты, замена старого боярства новой знатью. Именно она возглавляет деятельность восстанавливаемой системы приказов.
Местное государственное управление и самоуправление, после восстановления царской власти, развивалось в условиях наметившегося после смерти Ивана IV поворота от земского к приказно-воеводскому управлению. Опираясь на местное самоуправление, сыгравшее в период Смуты немаловажную стабилизирующую роль, монархия стремится к усилению непосредственного государственного управления из Москвы. Эта тенденция была органической реализацией повышения роли приказной администрации. Решающая роль в этом отводилась воеводам, назначаемым государем по «боярскому приговору» сроком на 1-2 года. Нередко при этом учитывались желания местного населения. К 1625 г. воеводы были назначены в 146 городах. Отличие от прежних наместников и волостелей состояла в том, что они управляли «не ради корма», а «на государя» и на «государевом жаловании». Воеводы имели собственную администрацию из назначаемых дьяков и подьячих (товарищах при воеводах), объединенных в приказную или съезжую избу. Полномочия воеводы определялись наказами по руководству городским хозяйством, обороной, полицейско-надзорными и судебными органами72.
Хотя указанные местные органы самоуправления сохраняются до реформ Петра I, неуклонно возраставшая бюрократия подготавливала почву для их оттеснения. Эти процессы во второй половине XVII в. протекали на фоне снижения роли старых элит, чему способствовало запрещение местничества царем Федором Алексеевичем.
Далее, представляется необходимым вновь обратиться к характеристикам реформирования, развития и совершенствования системы государственного управления в России второй половины XVIII в., что позволит раскрыть логику развития системы социального управления нашего государства. Естественно, будет неверно дать характеристику лишь посредством раскрытия одного элемента системы. Необходимо отметить, что именно государственное управление в рассматриваемой системе выступает в качестве системообразующего элемента, в силу присущих ему властных характеристик. В связи с тем, что государственное управление является системообразующим элементом, то все остальные составляющие должны в известной степени соответствовать основному. Поэтому процессы преобразований государственного управления отражаются и на других видах социального управления, в частности на самоуправлении общества.
Вступление России в новое время - эпоху первой четверти XVIII в., существенной чертой которой явилась «революция сверху» царя-преобразователя Петра Великого, открыло высшую фазу расцвета прединдустиальной (раннекапиталистической) цивилизации, начало которой уходит в предшествующий XVII век, а завершается царствованием Екатерины II в конце XVIII столетия. Опираясь на силу государства, преодолевая вторжения и нападения извне шведов и турок, подавляя крестьянские и стрелецкие восстания, Петр I «прорубил окно» в Европу, и в относительно короткий исторический срок ведомая им Россия догнала преуспевающую мануфактурную Европу. Он приобщил страну к новой, взращенной на рационализме и просвещении культуре.
Процесс модернизации и европеизации протекал в России в условиях, когда в ее экономической и социальной структурах еще господствовали феодально-крепостнические отношения, а в государственном строе складывался абсолютистский режим с неограниченной самодержавной властью монарха. Тем не менее, созданная в результате реформ новая система государственных учреждений с их унификацией, централизацией и дифференциацией функций качественно отличалась от прежней приказной.
Как отмечает М. Слобожанин, при Петре I и Екатерине II идея земского самоуправления была замена идеей о земских повинностях.73 Ошибкой было бы утверждать, что эти государственные деятели не внесли никакого вклада в развитие местного самоуправления.
Проводя реформы местного самоуправления, Петр I во многом изменил статус городского самоуправления, выведя его в 1699 г. из-под власти воевод и установив выборный элемент в органы городского управления. При этом царь преследовал фискальные цели - ликвидацию недоборов при сборе посадского тягла (совокупность финансовых повинностей, лежавших на тяглой общине — крестьянской и посадской74). Потребности активной внешней политики и замыслы преобразований требовали увеличения государственных расходов. Уже в силу этого понятно внимание Петра І в первую очередь к областным учреждениям управления. В 1702 г. был упразднен институт губных старост, вместо них встали воеводы, управлявшие совместно с присутствием из двух -четырех дворян, выбранных по уездам.
В отдельных городах были созданы бурмистрские палаты и земские избы. Жители посадов и слобод выбирали из своей среды бурмистров, объединявшихся в бурмистрские (земские) избы. Избы формировались выборным путем, но функционировали как органы государственной власти, выполняя, как правило, лишь фискальные функции по своевременному обеспечению уплат в государственную казну.
Городская реформа 1870 г. в контексте «великих» реформ Александра II
В главе первой был рассмотрен генезис института местного самоуправления. Следует сделать вывод о том, что местное самоуправление, как форма организации общества по решению вопросов локального значения в различных его проявлениях, было присуще российской государственности на протяжении всей истории. Однако формы такового варьировались в зависимости от конкретных исторических условий. Это в значительной мере определено тем, что общественным отношениям присущ динамизм. В зависимости от изменения общественных отношений, в целом, подвергается изменениям организация управления, и, в частности, самоорганизация общества. Основными формами такой организации общества традиционно выступают государственное управление и самоуправление. Данные формы управления не являются конкурирующими. Однако историко-правовой науке изучения взаимоотношений институтов местного самоуправления и государственного управления известны и другие точки зрения. В основу одной из них было положено противопоставление этих двух форм управления, что не может быть признано полностью верным, поскольку даже исходя из территории, данные формы управления имели единый объект. Более правильной является точка зрения о взаимодействии государственного и местного управления и самоуправления, обусловленные единым источником - народом114.
Институт местного самоуправления в том виде, в котором таковой существует в настоящее время, сформировался сравнительно недавно. В этой связи представляется весьма важным и интересным проследить его эволюцию, а также выявить некоторые причинно-следственные связи в преемственности правового регулирования местного самоуправления, посредством анализа законодательных источников рассматриваемого периода, в частности, нормативно-правовых актов, посвященных городскому самоуправлению.
Переходя к непосредственному рассмотрению становления городского самоуправления, необходимо осветить сложившуюся ситуацию в стране. Именно политико-экономическая обстановка явилась посылкой преобразования практически во всех областях государственного устройства.
В середине XIX в. резко обострилась потребность в реформировании общественно-государственного устройства, сложились предпосылки реформ государственного управления. Росла и усиливалась антисамодержавная, антикрепостническая оппозиция разных социальных цветов и оттенков, освободительные идеи которой оказывали сильное влияние на формирование общественного сознания различных социальных слоев. Формировались новые идеологии и шкала ценностей политического и экономического либерализма, радикализма115.
Преобразования проводились под влиянием нарастающего общественного недовольства, причиной которого стали многие социально-экономические и политические потрясения (восстание декабристов 1825 г., Крымская война 1853-1855 гг.).
Война показала несостоятельность прежнего устройства Российской Империи в сравнении с другими государствами Европы. Политическое, социальное и экономическое устройство этих стран было современнее, что можно сказать и об их вооруженных силах.
Проблемы внешнеполитического характера заставили правительство обратить внимание и на проблемы внутренней политики. Таким образом, недовольство общества просчетами властей во внешней политике правительство стремилось нейтрализовать своими прогрессивными инициативами по формированию нового государственного управления. Городскую администрацию пореформенного уездного города представлял городничий с канцелярией, подчинявшийся губернскому правлению. Во главе административных частей, участков, на которые делился город, стояли полицейские частные приставы из дворян, участковые, околоточные, квартальные надзиратели. Функционировали управы благочиния, в губернских городах — городские полицейские управления, различные судебные органы. К концу XIX в. управы благочиния упразднены. Их заменили канцелярии обер-полицмейстеров, полицмейстеров, градоначальств, которые имели структурные распорядительные, исполнительные, инспекционные и другие отделения, а также появившиеся в городах сыскные, секретно-розыскные (охранные) отделения. Появились специализированные управления полицейским телеграфом, медицинские полицейские управления, адресные столы и бюро, управления фабричной, речной, железнодорожной и другой полиции. Государственное управление городами, уездами, губерниями приобретало ярко выраженный полицейский характер116.
Одной из проблем, характеризующих несостоятельность государственного устройства рассматриваемого периода, являлась проблема экономической отсталости многих крупных населенных пунктов, а так же запущенности городского хозяйства в Российской Империи. Примером запущения городов является показатель уровня смертности в российских городах. «В наших русских городах смерть собирает обильную жатву. Есть города, где на 1 000 душ умирает ежедневно более 40 человек, есть города (Нижний Новгород, Рязань, Самара, Симбирск и др.), где смертность превышает рождаемость. В общем, по всей России смертность равняется 33 человека на 1000», - писал в начале прошлого века известный правовед А. Михайловский117.
Структура и функции органов городского самоуправления по Городовому Положению 1892 г
Рассмотрев порядок формирования и деятельности органов городского самоуправления по новому Городовому Положению 1892 г., в сравнении с предыдущим идентичным актом, следует согласиться с мнением ряда авторов, характеризующих указанный нормативно-правовой акт, как результат контрреформистской политики в области государственного устройства .
Не противоречат данной политике и нормативные установления Городового Положения 1892 г., посвященные порядку формирования органов городского самоуправления.
Раскрывая и анализируя нормы Городового Положения 1892 г., увязывая их суть и происхождение с внешними, не чисто юридическими факторами, хотелось бы отдельно остановиться на введенной историками категории «контрреформа», которой зачастую характеризуется рассматриваемый период.
По общепринятому правилу познания категориального аппарата необходимо выяснить этимологическое значение категории «контрреформа».
Но, прежде чем перейти к установлению этимологического значения этой категории, следует определить содержание, вкладываемое в рассматриваемую категорию.
В этой связи, думается, следует продемонстрировать отношение истории (в работах историков и правоведов) к указанному периоду в ее оценке -«контрреформы». Это позволит, в свою очередь, выделить одно из основных направлений законодательного преобразования в рамках института городского самоуправления.
Суть, вкладываемая историками в категорию «контрреформа» сводится к тому, что преобразования, проводимые в конкретный период, получают иное развитие, полностью противоположное преобразованиям предшествующего периода времени.
Что касается этимологического значения «контрреформы», то такой подход, в свою очередь, позволит выявить суть контрреформ, как категории и как государственного явления. Более того, суть, в данном случае, государственно-правового явления устанавливается в единстве его содержания и формы.
Учитывая вышеизложенное, предполагается, что для раскрытия этимологии понятия «контрреформа», будет достаточным обратиться лишь к справочной литературе.
Итак, контр... (от лат. contra против) - «приставка, обозначающая противодействие, противопоставление, противоположность тому, что выражено во второй части» слова, в нашем случае реформа ; «... приставка. Образует имена и глаголы со знач. направленности против чего-н., противодействия чему Второй составляющей рассматриваемой категории является понятие «реформа». Реформа - (от фр. reforme, от лат. reformare — преобразовывать) -«преобразование, изменение, переустройство какой-л. стороны общественной жизни» ; «... 1. преобразование, изменение, переустройство чего-н... 2. преобразование в какой-н. области государственной, экономической и политической жизни, не касающееся основ существующего социального строя...» .
Таким образом, «контрреформа» - есть явление, противопоставляемое чему-либо, например, переустройству какой-либо стороны общественной жизни. Предлагаемая форма определения рассматриваемой категории будет абсурдна, если не учитывать общепринятое содержание, вкладываемое в исследуемое явление, а также период, предшествующий преобразованиям, в нашем случае, преобразованиям общественного городского самоуправления. Традиционное, исторически сложившееся понимание категории «контрреформа» сводится к противопоставлению процесса переустройства государственно-правового явления, проводимого на более раннем историческом этапе развития общества, и изменений, осуществляемых в настоящий период времени.
Исходя из вышеизложенного, следует, что «контрреформа» - есть преобразования конца XIX века, направленные против преобразований второй половины XIX века.
Следовательно, в обоих случаях речь ведется о преобразованиях, что есть реформа. Вместе с тем контрреформы — это не «реформы со знаком минус», а своеобразный способ разрешения общественных противоречий, порожденных предыдущими преобразованиями.
Исходя из этого, ведя речь о преобразованиях в области общественного устройства второй половины XIX века, разбиваемых на две составляющие -«реформы» и «контрреформы», тем не менее, корректнее будет использовать категорию реформа.
Более того, деление рассматриваемого периода на две части — преобразования и контрпреобразования - не совсем уместно, в случае, если иметь в виду единый монолитный период или процесс, охватывающий реформирование городского самоуправления XIX века.
Думается, что «контрреформа» есть не что иное, как незаконченный процесс преобразований второй половины XIX века. Наиболее ярко это можно продемонстрировать на примере Городовых Положений 1870 и 1892 гг.
Зачастую городскую контрреформу отождествляют с Городовым Положением 1892 г. Так, в частности, Л.Е. Лаптева утверждает, что в России городскую контрреформу «начинает Городовое Положение 1892, в значительной мере изменившее соответствующее положение 1870». Дискутируя, следует, не согласится с общепринятым мнением относительно рассматриваемого вопроса - «контрреформа» есть реакция на реорганизацию городского самоуправления. В качестве аргументации вышеозначенной позиции можно выдвинуть следующую гипотезу.
