Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические и исторические предпосылки формирования системы местного самоуправления в России
1.1. Идея местного самоуправления в политико-правовых учениях XIX века 18
1.2. Развитие идей о местном самоуправлении в российской политико-правовой мысли конца XIX - начала XX века 43
1.3. Советский опыт местного самоуправления 65
Глава II. Политико-правовые аспекты формирования системы местного самоуправления в современной России
2.1. Формирование нормативно-правовой основы местного самоуправления в России в конце XX века 95
2.2. Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти в современной России 121
Заключение 153
Список использованной литературы
- Идея местного самоуправления в политико-правовых учениях XIX века
- Развитие идей о местном самоуправлении в российской политико-правовой мысли конца XIX - начала XX века
- Формирование нормативно-правовой основы местного самоуправления в России в конце XX века
- Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти в современной России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В первой трети XIX века в западноевропейской правовой мысли как теоретический противовес идеям и практике полицейского абсолютистского государства формируются основы теории местного самоуправления, а организация и деятельность муниципальных органов взаимодействующих с органами государственной власти рассматривается наряду с идеями делимости государственного суверенитета, разделения властей, ответственностью министерств.
Юридический статус институтов местного самоуправления отличается разнообразием, как в рамках российской правовой системы, так и в системах национального законодательства других стран. Данное обстоятельство отличает институт местного самоуправления от остальных государственных институтов, существенно более унифицированных по признакам принадлежности к правовой семье, форме государства вообще, правления - в особенности. Анализ института местного самоуправления вполне вписывается в логику развития позитивного права, так как оставались нерешенными или слабо проработанными самые существенные вопросы: что такое местное самоуправление, какова его юридическая природа, компетенция органов местного самоуправления, соотношение компетенции этих органов и органов государственного территориального управления? Эти вопросы еще ждут своего уточнения в теории и практике российского законодательства.
Состояние разработки указанной проблемы позволяет сформулировать предположение, что ее исследование может быть осуществлено только на базе имеющихся доктринальных источников как современного, так и дореволюционного права, поскольку переводит в практическую плоскость общие представления о суверенитете народа, правах и свободах граждан, соотношении институтов прямой и представительной демократии, пределах правового регулиро вания со стороны государства, разделения властей, зафиксированные во всех демократических конституциях.
Законодательство о местном самоуправлении испытывает сильное воздействие правовой политики и идеологии, и поэтому его содержание не может быть помято, опираясь исключительно на исследование соответствующей нормативно-правовой баэы. Действенным инструментом представляется анализ доктринальных источников, отражающих правовую политику и идеологию, посредством которых оказывается как прямое, так и опосредованное воздействие на законодательство.
Специфика формирования системы местного самоуправления в России с необходимостью требует историко-теоретического анализа, так как органы местного самоуправления в России были сформированы позднее, чем соответствующие структуры в других государствах. В Российской Федерации муниципальное строительство осуществляется на основе использования идеи о самоопределении с учетом опыта советского государственного устройства, опираясь на имеющийся дореволюционный опыт земского самоуправления, отраженный в русской политико-правовой теории, исследование которой представляется чрезвычайно значимым для современной юридической науки. Российская правовая теория восприняла лучшие достижения зарубежной юридической науки о самоуправлении, предложила разработки, недостаточно востребованные современным ей законодательством, но сохранившие ценность и по сей день. Изучение теоретических вопросов организации и деятельности органов местного самоуправления потребовало обращения к наиболее значимым трудам зарубежных и отечественных правоведов, учету достижений и трудностей советского периода бытия муниципальных органов, а также исследованиям современных дискуссий о местном самоуправлении, выступающим существенным фактором оптимизации российского законодательства.
Проблема местного самоуправления никогда не была исключительно академической. Сегодня в России в процессе и контексте формирования новой государственности и гражданского общества она приобрела чрезвычайно важное значение, оказавшись в центре острых политических дискуссий. В значительной мере от ее успешного решения зависит оптимизация (в соответствии с ценностями демократии, правового государства и гражданского общества) взаимоотношений между обществом и институтами власти, что, в частности, отмечал Президент России в статье «Россия на рубеже тысячелетий»1, а также многие другие российские политики. Поэтому всестороннее изучение природы местного самоуправления, условий его успешного функционирования и взаимодействия его с органами государственной власти на федеральном и региональном уровнях приобретает ныне очевидную актуальность.
Степень разработанности проблемы. В изучении темы ясно прослеживаются три периода, а точнее: дореволюционный, советский и современный.
Примечательно, что в новейшей юридической литературе по проблемам местного самоуправления преобладает либо сравнительно-исторический подход, либо формально-юридический («догматический»), ориентированный на исследование нормативно-правовой базы. Теоретические проблемы местного самоуправления исследуются недостаточно, равным образом и с точки зрения современной правовой доктрины, и с точки зрения истории правовой мысли. Между тем практически все капитальные труды по теории местного самоуправления написаны в период до 1917 г.
Одним из первых автоЮв, исследовавших состояние системы органов местного самоуправления, был Н. М. Коркунов. Анализируя взгляды наиболее известного в этой области германского правоведа - Р. Гнейста, полемизируя с германскими авторами с их же теоретической позиции («государственной школы»), он выдвинул идеи, которые позднее стали рассматриваться и другими правоведами, в частности, он обратил внимание на проблему формального и материального различия органов государственного территориального управления и местного самоуправления.
Критически оценивал состояние теории местного самоуправления известный специалист государственного и административного права Н. И. Лазаревский. Анализируя труды германских правоведов, он основное внимание уделил не сторонникам "государственной школы", а положениям теории "свободной общины", "общественной" и хозяйственной теории самоуправления, хотя в реальности критика взглядов германских ученых была предпринята все же с позиции "государственной школы".
Определенный вклад в теорию местного самоуправления внес В. Ф. Матвеев, который, излагая и критикуя идеи германского ученого Р. Лабанда, исследует проблемы выборности должностных лиц местного самоуправления, формы служебного подчинения данных лиц, последовательно отстаивает точку зрения о том, что муниципальная служба не должна рассматриваться как государственная .
В начале XX века актуальность теории местного самоуправления не теряет своей значимости, о чем свидетельствуют работы в области муниципального права. В частности, П. П. Тройский, Б. Б. Веселовский рассматривают историю и теорию российского местного самоуправления, анализируют традиционные для того времени германские теории местного самоуправления3, высказывают идеи о персйвктивах изучения указанной темы в русской юридической науке4. Несмотря на широту исследования, тщательное воспроизведение идей и аргументов целого ряда германских и российских авторов, их собственная позиция остается традиционной для российских исследователей того периода. Присоединяясь к ранее высказанным оценкам и суждениям по проблемам местного самоуправления, они высказываются за «бесцензовость» муниципального избирательного права, судебный характер надзора за деятельно стью органов самоуправления и недопустимость государственного контроля за целесообразностью муниципальных решений.
Возвращение из забвения теоретических обобщений дореволюционных ученых-правоведов является сегодня, пожалуй, актуальной задачей юридической науки, ибо, говоря словами академика РАН Ю. А. Полякова, для "понимания многих явлений современности необходимо увидеть исторические корни, что порождает порой неожиданную остроту ранее забытых сюжетов"5.
Как известно, после октября 1917 г. в Советской России господствующей стала концепция власти, согласно которой все представительные органы, сверху донизу, входили в единую систему государственной власти, что получило соответствующее теоретическое обоснование в работах М. Рейснера, П. Гурвича, П. Стучки, главным образом посвященных конституционному строительству.
После первых обобщений опыта организации Советской власти на местах, предпринятых М. Владимирским, появились и специальные публикации на данную тему, в частности, заявил о себе как жесткий государственник-централист Л. М. Каганович6. Во второй половине 20-х годов эта линия нашла свое продолжение в публикациях Г. С. Михайлова, И. М. Черняка и других специалистов по советскому строительству, чутко прислушивавшихся к партийным решениям.
Вместе с тем тогда еще встречались идеи, достаточно критически оценивающие процесс огосударствления всех сфер общественной жизни. Достаточно упомянуть исследования Н. П. Карадже-Искрова7, научную деятельность школы "муниципалов", неформальным лидером которой был Л. А. Велихов.
В 30-40-е годы в рамках "сталинского учения о конституционном строительстве" концепция и сам термин местного самоуправления не употреблялся.
А. Я. Вышинский в своих работах основной акцент делал исключительно на преимуществах советской системы государственного управления, которая лишь одна обеспечивала широкую инициативу и самодеятельность для трудящихся. Указанному направлению и должны были следовать отечественные правоведы.
Только в начале 60-х годов в научной литературе наблюдается возрождение понятия местного самоуправления, однако на очень короткое время. На первые роли выдвигаются проблемы "общественного самоуправления" при социализме и коммунизме, к контексте которых писали Д. Гайдуков, Б. Лазарев, М. Пискотин и другие авторы.
Вновь вопрос о природе и правовом положении местных органов власти стал предметом обсуждения в канун подготовки Конституции СССР 1977 г., были высказаны три точки зрения.
Первая, четко выраженная в трудах А. И. Лукьянова, сводилась к тому, что представительные учреждения на местах не обладают самоуправленческими качествами. Вторая точка зрения, в лице О. В. Годуновой, напротив, утверждала, что представительные учреждения на местах и есть сугубо органы территориального общественного самоуправления. Сторонники третьей точки зрения ратовали за положение о том, что местные органы власти сочетают в себе одновременно свойства органов государственной власти и местного самоуправления. Она натолкнулась на неприятие в официальных изданиях как прямое извращение природы Советов, а сама мысль о муниципальном строительстве подверглась жесткой обструкции.
Акценты сместились в середине 80-х годов после горбачевской критики обществоведов за одностороннюю трактовку вопросов. Ученые были сориентированы на разработку теоретических проблем социалистического самоуправления народа. Тема стала актуальной, издаются монографии, учебники, учебные пособия, публикуются статьи Г. В. Барабашева, А. П. Бутенко, А. А. Безуглова, В. И. Васильева, Р. Ф. Васильева, В. Вильямского, К. И. Вар ламова, А. Волкова, В. Е. Гуляева, М. А. Краснова, О. Е. Кутафина, Н. В. Постового, Ю. И. Скуратова, Б. Н. Топорнина, Ю. А. Тихомирова, В. И. Фадеева, М. А. Шафира и др.
С первыми попытками реформирования местного управления на рубеже 80-90-х годов XX столетия опять оживилось соперничество различных подходов. Примечательно, что сначала доминировали позитивные мотивы и размышления о двойственной природе Советов, а затем участились негативные характеристики с вердиктом, что отечественная практика не дает сколько-нибудь полезного опыта. Тем не менее необходимость адаптации политической системы к новым политическим реалиям привели к быстрому развертыванию научных дисциплин, традиционно изучавших местное управление и самоуправление.
Начался поиск вариантов изменения существовавшего положения через сочетание общепринятых в мировой науке юридических норм и сложившейся практики. В итоге специалисты по советскому строительству смогли сформулировать новые потребности местного управления, поставив вопросы о предметах ведения и компетенции местных органов власти.
Августовские события 1991 г. и распад СССР обострили вопрос о возможных вариантах реформирования политической системы вообще и местного управления в частности. Вплоть до осени 1993 г. в работах правоведов и политологов базовым оставался анализ законодательства и правоприменительной практики, четко просматривается тенденция к переходу от описания текущего момента к постановке концептуальных вопросов о природе местного самоуправления и его фундаментальных принципах организации (В. Кряжков, И. Овчинников, А. Слива).
Соотношение государственного и общественного начала в системе местного самоуправления выдвигается на передовые рубежи и становится ведущей темой в научных исследованиях В. Ажаева, В. Васильева, А. Кармолицкого, И. Шаблинского, П. Шлемина, В. И. Фадеева. Проводятся комплексные иссле дования по теории и истории местного самоуправления (Г. Герасименко, Д. Якубовский, В. Белораменский, Н. Ефремова, Л. Лаптева). Правда, изучение местного самоуправления еще во многом определялось атмосферой, связанной с острой политической борьбой вокруг нового Основного Закона. Пока же правоведы вынуждены были работать в условиях расплывчатых и противоречивых положений действовавшей Конституции РСФСР и искать формы их воплощения в конкретных законопроектах и в правоприменительной практике.
Ситуация в определенной степени изменилась после принятия в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации, которая закрепила очертание системы местного самоуправления, дав тем самым новый импульс теоретическим изысканиям. Одним из первых особенности функционирования местного самоуправления в стране на современном этапе, разграничение полномочий и предметов ведения между уровнями власти зафиксировал В. И. Фадеев, учебник которого - "Муниципальное право России" - стал наиболее универсальным введением в проблему, где через призму юридической науки рассматривались практически все грани организации местного самоуправления. Вслед за ним аналогичные по целям учебники выпустили Е. С. Шугрина, Ю. Д. Казанчев, В. И. Писарев, И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов.
Проекты законов о местном самоуправлении вызвали оживленную дискуссию, началось регулярное освещение практики реформы местного самоуправления. Актуализировались вопросы муниципальной собственности, проблемы территориального деления, организации коммунального хозяйства, уставов муниципальных образований. К обсуждению проблемы законодательства в сфере местного самоуправления подключились губернаторы Д. Аяцков, Е. Строев, К. Титов, А. Тулеев, Э. Россель, видные муниципальные деятели В. Доркин, О. Сысуев, М. Фейгин, депутаты Государственной Думы А. Мальцев, А. Поляков, Г. Селезнев, специалисты из президентских структур и аппарата правительства А. Котенков, А. Слива, А. Воронин. "Это, - отмечал знаменитый французский профессор Ф. Бродель, - отпечаток мышления современни ков, самые стремительные, день за днем наброски которых заставляют нас непосредственно ощущать живое тепло событий и образы жизни прошлого " .
Главным результатом современного периода исследований следует считать констатацию реальности становления системы органов местного самоуправления, формирование муниципального права в отечественной юриспруденции, осмысленность традиционного для России историко-генетического подхода к проблемам местного самоуправления, появление новых направлений исследований, в частности социологии местного самоуправления. В этой связи неизбежным представляется одновременное усиление специализации и возрастание роли междисциплинарных исследований местного самоуправления в России.
Логическим продолжением изучения опыта местного самоуправления явилось проведение серии региональных семинаров в Заречном, Обнинске, Перми, Пензе, Самаре и других городах страны. При всем несходстве подходов их участников объединяет общая "муниципальная идеология", в основе которой лежит убеждение в том, что развитие российских регионов и местной жизни является не только прерогативой органов государственной власти. В то же время, несмотря на многообразие освещаемых в научной и практической литературе тем, есть вопросы, требующие более углубленного анализа, среди них, в частности, находятся проблемы, лежащие на стыке разных аспектов юридического знания, и прежде всего историко-правовые аспекты формирования местного самоуправления в России.
Целью данной работы является историко-правовое исследование формирования системы органов местного самоуправления, анализ правовых основ их организации и деятельности в Российской Федерации. С учетом цели, основными задачами работы являются:
• исследование теоретических представлений о местном самоуправлении в европейской и российской правовой мысли Х1Х-начала XX в.;
• изучение специфики советской модели местного самоуправления;
• анализ теоретико-правовых и идеолого-политических оснований разработки муниципального права Российской Федерации;
• исследование опыта взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления в современной России.
Объектом исследования являются правовые отношения, субъектом которых выступают федеральные, региональные органы государственной власти, органы местного самоуправления в Российской Федерации в контексте исторического развития.
Предметом исследования выступают идеи формирования и функционирования органов местного самоуправления, содержащиеся в доктринальных источниках, нормативно-правовые акты, законотворческая и правоприменительная деятельность по вопросам местного самоуправления в Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные методы. В первую очередь это системный метод, который позволяет представить изучаемый предмет как систему, т. е. как завершенное, сравнительно изолированное целое, воспроизводящееся по собственным законам существования. С его помощью можно представить местное самоуправление как самостоятельный фрагмент правовой реальности и исследовать его в относительной самостоятельности от других институтов. Другой метод, дополняющий системный - это структурно-функциональный, позволяющий определить место, роль, функции выделенного изолированного фрагмента правовой реальности в целостной системе. В частности, он позволяет проследить связь органов местного самоуправления со всей системой, как федеральных государственных органов, так и государственных органов субъектов Российской Федерации.
В диссертационном исследовании были использованы методы логического анализа, аргументации (дедуктивно-аксиоматический метод), метод рацио нальной реконструкции и интерпретации текстов, позволяющие определять правовые понятия исчерпывающим образом (фиксировать их необходимые и достаточные признаки), осуществлять правильную аргументацию выдвигаемых положений, анализировать взгляды других авторов и устранять противоречия и ошибки в суждениях.
В работе нашли применение специально-юридические методы исследования. Среди них главным является формально-юридический метод, позволяющий строить нормативные модели правового поведения, извлекая их из содержания законодательства. Другими специальными юридическими методами выступают приемы систематического и телеологического толкования нормативно-правовых актов, предназначенные для уяснения и разъяснения смыслового содержания юридических норм путем выхода за рамки их буквального смысла. К методологической основе работы необходимо отнести и сравнительно-правовой метод, предполагающий сопоставление юридических понятий, явлений и процессов, принадлежащих к различным правовым системам. С его помощью анализируются разные отрасли законодательства в пределах одной правовой системы, а также разные нормы в пределах одной отрасли. Для нашей работы особое значение имеет исторический метод исследования, который дал возможность анализа содержания системы органов местного самоуправления в историко-правовом аспекте, определения специфики правоприменительной практики исходя из различных доктринальных источников.
Источниковедческая база диссертации. Историко-правовое исследование, в отличие от явно исторических сочинений и чисто правоведческих работ, имеет ярко выраженную специфику в силу своего междисциплинарного характера. Прежде всего это касается выбора стратегии в поиске и подборе источников. Чему отдать предпочтение? Заняться традиционными для историков архивными изысканиями либо сосредоточиться на обработке громадного массива опубликованных документов и материалов, еще слабо вовлеченных в научный оборот? Думается, что второй вариант исследовательской стратегии в контексте общих задач диссертации являлся наиболее рациональным и продуктивным.
При всем своем многообразии опубликованные источники распадаются на две основные группы. К первой относятся собственно нормативные акты, составляющие правовую базу местного самоуправления, среди которых особое место занимают уставы муниципальных образований. В совокупности они дают общее представление о системе законодательства РФ о местном самоуправлении, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Во-первых, общие по содержанию законы, регулирующие местное самоуправление в целом; во-вторых, отраслевые; в-третьих, специальные, непосредственно регулирующие деятельность органов местного самоуправления.
Ко второй основной группе источников информации следует отнести акты не нормативно-правового происхождения, но важные с точки зрения выяснения природы местного самоуправления и подоплеки происходивших событий. Здесь объединены различные теоретические схемы и идеи, иллюстрирующие их документальные материалы, а также данные, в какой-то степени обобщенные, но концептуально еще не осмысленные. Часть из них содержится в научных трудах. Однако львиная доля подобной информации сосредоточена на страницах периодической печати в разные годы, когда местное самоуправление становилось предметом пристального внимания, включая специализированные издания: "Городское управление", "Муниципальное право", "Муниципальный мир", "Местное самоуправление" и т. д.
Их научная ценность заключается в том, что, вместе с оперативными публикациями в центральных газетах, они позволяют вплоть до деталей реконструировать процесс составления того или иного нормативного акта от момента возникновения инициативы, разработки и обсуждения проекта до его утверждения и публикации. Кроме того, периодика предоставляет возможность почувствовать колорит и особенности эпохи, выяснить мотивы и цели проводимых мероприятий и акций, проследить эволюцию взглядов на проблему среди политиков, муниципальных деятелей и государствоведов.
Научная новизна исследования. Диссертация является комплексным, логически завершенным, монографическим историко-правовым исследованием, посвященным проблеме формирования и развития системы органов местного самоуправления в современной России с учетом их взаимодействия с органами государственной власти.
В рамках обозначенных целей и задач исследования диссертантом предпринята попытка сравнительного анализа идей отечественной юридической науки и западноевропейской научной мысли. Обогащена теоретико-методологическая база исследования системы органов местного самоуправления, на этой основе выявлены конкретно-исторические и проблемно-теоретические особенности становления и развития российского местного самоуправления.
Научно-исследовательская практика современной России дополняется объективными и субъективными факторами, способствующими или препятствующими реализации идей самоуправления, формального (юридического) равенства государственных и муниципальных органов, раскрываются нормативные основы становления современной системы органов местного самоуправления.
Положения, выносимые на защиту. В работе выдвигаются, обосновываются и выносятся на защиту следующие положения, обладающие признаками научной новизны:
1. Европейская и российская правовая наука Х1Х-начала XX века сформулировала ряд концептуальных представлений о правовой природе местного самоуправления, среди которых наиболее обоснованной и практически реализуемой стала "государственная концепция", видевшая в местном самоуправлении одновременно публично-правовое и частно-правовое содержание, позволившая определить критерии различия органов местного государственного управления и органов местного самоуправления.
2. Корректно выделять особую советскую модель самоуправления, характеризовавшуюся структурно-функциональным смещением в сторону задач государственного управления, при котором функции общественного самоуправления оказывались, с одной стороны, существенно ослабленными, а с другой -идеологизированными, что выглядело вполне неизбежным в условиях тотальной идеологизации всех социальных институтов.
3. Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации в конце 80-90-х гг. XX в. явилось составной частью конституционной реформы, обеспечивавшей переход к принципу разделения властей по образцу либерально-демократических режимов.
4. Идеологическим и политическим постулатом законотворческой деятельности была идея "муниципализации" местного самоуправления и выведения его органов из системы органов государственной власти. При этом российское правовое сознание ориентировалось на модель муниципального управления, уже преодоленную в законодательстве ведущих демократических государств.
5. Конституционное развитие Российской Федерации показало необходимость усиления роли органов местного самоуправления как агентов государственной власти, совершенствования надзора над их деятельностью, что соответствует как потребностям государственного строительства в РФ, так и общемировой тенденции.
6. Утверждается, что конфликты, возникающие между федеральными, региональными органами и органами местного самоуправления, должны становиться предметом разбирательства не в судах общей юрисдикции (неспособные, по нашему мнению, анализировать те или иные решения с точки зрения их целесообразности), а в специальных административных судах, аналоги которых имеются во многих современных государствах.
Теоретическая значимость исследования заключается в проведенном историко-правовом изучении системы органов местного самоуправления, вы явлении основных тенденций законотворческой и правоприменительной деятельности в сфере муниципального управления.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что выводы и предложения, содержащиеся в ней, могут быть использованы:
а) в научно-исследовательской деятельности при анализе современного состояния проблем, связанных с реализацией идей самоуправления на муниципальном уровне;
б) в нормотворческой деятельности по дальнейшей оптимизации правового статуса органов местного самоуправления;
в) при чтении лекций и проведении семинарских и практических занятий по курсам теории государства и права, истории государства и права, истории политических и правовых учений, конституционного (государственного) права, муниципального права и т. д.;
г) опыт формирования местного самоуправления в прошлом и настоящем всегда будет вызывать любопытство и интерес у ныне действующих политиков и муниципальных деятелей с целью использования имеющегося опыта в дальнейшей работе по совершенствованию системы органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации обсуждалась на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Самарской гуманитарной академии. Результаты исследования получили апробацию в публикациях по теме исследования, а также в выступлениях автора на областных и региональных семинарах-совещаниях по проблемам организации и деятельности органов местного самоуправления в Самарской области.
Структура и объем диссертации построены в соответствии с логикой поставленной проблемы, ее целями и задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих пять параграфов, заключения, списка литературы и источников. Объем диссертации - 178 страниц машинописного текста.
Идея местного самоуправления в политико-правовых учениях XIX века
Проблема самоуправления как проблема теории государства и права возникает в европейской правовой мысли в первой трети XIX века в связи с возникновением вопроса о пределах регулирующего действия государственной власти. В этом смысле проблема самоуправления рассматривалась наряду с проблемой делимости государственного суверенитета, разделения властей, ответственностью министерств как теоретический противовес идеям и практике полицейского абсолютистского государства.
В 1830 г. проблема самоуправления приобрела и практический характер. В этом году началась революция в Бельгии, присоединенной согласно Венскому (1815 г.) конгрессу к Нидерландам. Непосредственным поводом к революции стало финансовое и административное притеснение местных общин, до этого пользовавшихся большой самостоятельностью, со стороны голландского правительства. Победившая бельгийская революция закрепила в конституции страны принцип разделения властей в своеобразной редакции. Национальный учредительный конгресс признал, что наряду с конституционными властями -законодательной, исполнительной и судебной - существует еще и четвертая власть, общинная (le pouvoir municipal), причем равноправная с ними. Законодатель признавал, что, в силу этого правового положения общин, они имеют право заведовать своими собственными делами независимо от вмешательства со стороны государства.
Теоретическую разработку проблемы местного самоуправления осуществили германские правоведы. Первоначальным результатом размышления о юридической природе самоуправления стала теория «свободной общины». Наряду с неприкосновенными для государства «правами человека и гражданина», теоретики права выделили также и неприкосновенные права общин.
Эти права были включены и в так называемую «Имперскую конституцию» Германии 1848 г., которая признавала за территориальной общиной неотъемлемое, «естественное» право на «самостоятельное заведование общинными делами, включая сюда и местную полицию»9. Концепцию «свободной общины» разрабатывали Э. Мейер, О. Ресслер. Классическим выражением этой концепции считается книга Р. Аренса «Естественное право», изданная в Берлине в 1871 году. Центральным положением этой концепции было следующее: общины по самой природе своей не созданы государством и исторически предшествуют ему. Государство лишь de jure признает то, что de facto, в силу обычного права, существует само по себе.
Отсюда выводились следующие признаки самоуправления:
оно есть управление собственными делами общин, которые по самому своему существу отличны от дел государственного управления;
общины являются субъектами принадлежащих им прав, отдельными от государства юридическими лицами. Всякое вмешательство государства в дела общины является нарушением принадлежащих общине прав;
должностные лица общинного управления суть органы не государства, а общины10.
Концепция «свободной общины» сразу же была подвергнута критике, основные аргументы которой сводились к следующему.
Во-первых, в государстве нет субъектов-носителей неотчуждаемых прав. Позитивное право знает только условное право и правомочия, делегированные государством физическим и юридическим лицам. Какими бы правомочиями по обычному праву ни обладали территориальные общины, в современном государстве они должны быть подтверждены позитивным правом, т. е., по существу, являются уступленными государством, делегированными им. Итоговые аргументы против концепции «свободной общины» привел знаменитый германский теоретик права Г. Еллинек. Он писал, что, какие бы территориальные союзы ни существовали в пределах государства, территория их всегда является в то же время государственной территорией. Члены существующих в государстве союзов суть в то же время его подданные, всякая союзная власть подчинена его власти, так что органы союза могут получить характер государственных органов только в силу веления государства, а никогда в силу их принадлежности к не-государственному союзу11.
Во-вторых, помимо теоретических соображений, критики располагали и аргументами догматического, законоведческого характера. В Германии правами самоуправления в смысле "самостоятельного заведываниями местными делами", охраняемыми законодательством от вмешательства коронной администрации, обладали не только общины, но и территориальные союзы общин, т. е. более крупные административные единицы. Если в отношении территориальной общины еще можно говорить, что она не создана, а лишь признана государством, то в отношении указанных единиц так утверждать уже нельзя. Как отмечал известный русский правовед Н. И. Лазаревский, "возведение в самоуправляющиеся единицы более крупных территориальных областей было очевидно делом государственной власти. Отстаивать самостоятельность таких самоуправляющихся единиц против поползновений правительства, ссылаясь на естественные, независимые от государства права их, было бы совершенно странно"12. Таким образом, самоуправление имело своим источником позитив ное право, и говорить о монополии обычного и естественного права как источнике правомочий самоуправления было нельзя.
Видоизменением концепции "свободной общины" стала "хозяйственная теория самоуправления". Базовые аргументы в ее пользу были представлены в работах германских правоведов Р. фон Моля и О. Гирке. Эта концепция стремилась найти материальные различия правомочий государственных органов и органов местного самоуправления. Это различие усматривалось в том, что самоуправление есть заведование делами не государственного управления, а собственными делами самоуправляющихся единиц, которые истолковывались как строго хозяйственные, с точки зрения государства безразличные. Последовательное проведение этой точки зрения приводит к утверждению, что самоуправление суть частно-правовой союз, аналогичный иным частным корпорациям (ученым, благотворительным, акционерным обществам).
Материальное различие правомочий органов самоуправления и государственных органов местного управления установить было чрезвычайно сложно. Прежде всего, этому препятствовало законодательство европейских государств. Оно предоставляло местному самоуправлению заведование местной полицией, призрение бедных, осуществление противопожарных и санитарных мер, которые, очевидно, носили не частноправовой, а публичный характер, значимый для государства в целом и выходящий за пределы обеспечения местных дел.
Чтобы спасти негосударственный характер деятельности органов самоуправления и опровергнуть доводы противников, что в компетенцию самоуправления входят права и обязанности по государственному управлению, сторонники данной теории предложили следующее уточнение. Они стали различать собственную и порученную компетенцию органов самоуправления. Государство может переносить на общины много задач государственного управления, и в таком случае, действительно, нельзя говорить о негосударственном характере этой деятельности. Но у общины есть и свои собственные дела, не полученные от государства, а вытекающие из самой природы общины как местного самоуправления. Заведование этими делами и составляет существо самоуправления. Таким образом, было установлено два круга действий самоуправляющихся единиц: собственный - eigener Wirkungskreis - и перепорученный государством - tibertragener Wirkungskreis. Согласно этой теории, заведование "собственными" делами общины составляет сущность самоуправления, тогда как исполнение дел, перепорученных от государства, является чем-то случайным. Порученная компетенция, носящая публично-правовой характер, навязана самоуправлению государством и не вытекает из юридической природы самоуправления. Такое различение осталось в теоретико-правовой литературе и после того, как "хозяйственная теория" утратила кредит доверия у правоведов. Оно превратилось в идею двуединой природы самоуправления -государственную и общественную одновременно.
Развитие идей о местном самоуправлении в российской политико-правовой мысли конца XIX - начала XX века
Вопросы местного самоуправления всегда привлекали внимание представителей русской юридической науки, и целый ряд исследователей внесли свой вклад в изучение данных вопросов. Среди них следует назвать Б. Н. Чичерина, А. Д. Градовского, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, Б. Э. Нольде, В. Ф. Матвеева, П. П. Тройского.
В учении о существе самоуправления русская наука идет по стопам германской доктрины. Как было показано выше, германская юридическая мысль видела существо самоуправления в особой корпоративной природе общины, противополагая ее государственному управлению как результат различия общего и позитивного права, затем видела их различие в различии предмета ведения. Наконец, после трудов Р. Гнейста и Г. Еллинека, решала проблему самоуправления на путях признания органов самоуправляющихся местных союзов органами государственной власти, отличными от других административных органов лишь своей связью с местным населением и независимостью от государства в круге предоставленных их ведению дел.
В России учение о самоуправлении также развивается сначала в теории "свободной общины" и "хозяйственной" теории и только позднее усваивает идеи "государственной" теории. Первые два воззрения влияли на русскую юридическую мысль в то время, когда в Германии наибольшее влияние уже приобрела "государственная" теория. Известный отечественный правовед П. П. Гронский так объяснял это запоздалое состояние российских исследований о самоуправлении: "Большую услугу сторонникам общественно-хозяйственной теории самоуправления, появившейся у нас в то самое время, когда в Германии возникала уже теория государственная, оказало наше законодательство, а именно Положение 1864 г., построенное всецело на том принципе, что земские учреждения суть учреждения общественные, отличные от государственных учреждений и преследующие свои особые, местные общественно-хозяйственные цели. Составители Положения 1864 г. находились под сильным влиянием германской общественной теории самоуправления и через законода-тельство воплотили ее в жизнь" .
Первым правоведом, который теоретически исследовал сущность местного самоуправления, был В. Н. Лешков. Он разделял точку зрения концепции "свободной общины". Ученый утверждал, что "земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом", что "права земских учреждений, в смысле прав земства, отныне составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, так же точно, как и от права государственного. Это - система права земского или общественного"34.
Аналогичные идеи развивает князь А. Васильчиков в первом томе своего исследования "О самоуправлении". По его мнению, "самоуправлением называется такой порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями - земскими обывателями". При этом он противополагает "местные дела" и "местные должности" делам и должностям государственным35. Автор предлагает различать два вида органов местного самоуправления: "общественные союзы" и "территориальные или административные округа". С точки зрения последовательной концепции "свободной общины" такое деление неправомерно. Административный округ не может рассматриваться как единица местного самоуправления, поскольку полностью определяется нормами позитивного права. Чтобы аргументировать свою точку зрения, А. Васильчиков предложил следующую конструкцию. К учреждениям общественным он относил в России сельские общества, волости, магистраты, городские думы, к территориальному самоуправлению - уездные и губернские земские учреждения, причем органами самоуправления эти территориальные округа становятся только в том случае, когда к участию в их управлении приглашаются представители местных союзов. Тем самым административные территориальные округа признаются продолжением общественной самоорганизации граждан. Исследователь писал: "...В тех государствах, где принято начало самоуправления, территориальные округа (губернии и уезды в России, counties в Англии) служат продолжением общественной организации мелких союзов, средой их взаимного согласия, справочным местом для хозяйственного их управления"36.
Русские авторы - сторонники "хозяйственной" теории самоуправления -не только воспроизводили идеи своих германских единомышленников, но и критиковали возникающую "государственную" теорию. К их числу принадлежал профессор Демидовского лицея И. И. Дитятин. Он полагал, что наделение местного самоуправления публичными правомочиями возможно в условиях, когда развиваются неконтролируемые процессы децентрализации. А эта ситуация не может быть принята как нормальная для функционирования государства. И. И. Дитятин писал: "Или город является самостоятельной единицей по отношению только к своим общинным чисто местным делам; только в этих делах и интересах он является автономическим лицом, не касаясь интересов частных лиц с их индивидуальной или государственной точки зрения, не представляя для них верховной государственной власти; или же город является не только земской единицей, самостоятельно ведающей свои нужды, но и политическим телом, самим государством, по отношению к которому отдельные жители его не что иное, как подданные. То или иное из этих значений города обусловливается состоянием в данное время государства, силой верховной власти в этом государстве, словом, степенью развития общественно-государственной жизни: чем слабее государство и верховная власть, как олицетворение его, тем более отдельные составные части его независимы политически, тем ближе эти части к состоянию государства .
Напротив, нормальной является ситуация, когда местный союз остается корпоративно-хозяйственной единицей. Его отношения с государством необходимо принимают форму судебного надзора над его деятельностью либо парламентского управления. По словам ученого, надзор над местным самоуправлением "не есть надзор представителя власти над подчиненными органами. Это взаимное охранение двух различных начал - государственного и общественного, от взаимного нарушения... Здесь не может быть речи о предписании или наказании; столкновение может быть разрешено лишь, так сказать, третейским судом или законодательным порядком".
И. И. Дитятин полагал, что "перепорученная" компетенция органов местного самоуправления не только не вытекает из природы последних, но и деформирует их. Так, он писал, что фискальные обязанности местных союзов нельзя отождествлять с правом местной таксации, которое правовая теория предусматривает для органов самоуправления. С его точки зрения, право раскладки налогов между членами местного союза не тождественно праву таксации, поскольку последнее предполагает и право определения нормы обложения местного союза как целого: "Право раскладки податей и повинностей государственных едва ли составляло в истории нашего городского торгово-промышленного сословия даже первый шаг к самоуправлению, к развитию из сословно тяглой общины автономической единицы". Между тем право таксации виделось автору необходимой составляющей института местного самоуправления: поскольку компетенция государства и местного союза разграничены, государство не может отвечать по обязательствам последнего, а значит, местный союз должен располагать автономной финансовой базой. И. И. Дитятин писал: "...
Формирование нормативно-правовой основы местного самоуправления в России в конце XX века
Подготовка к радикальной реформе местного самоуправления, фактически, началась в России еще до принятия Конституции 1993 г. Первые решительные шаги в этом направлении были предприняты после известных октябрьских событий 1993 г. Указ Президента Российской Федерации "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" от 9 октября 1993 г. № 1617 упразднял систему Советов народных депутатов. Закон "О местном самоуправлении в РСФСР", принятый в 1991 г., уже стал не соответствовать новым политическим реалиям. Осуществление местного самоуправления в переходный период регулировались указами Президента РФ "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 октября 1993 г. № 1760, "Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления" от 29 октября 1993 г. № 1797 и некоторыми другими.
В указах Президента по вопросам местного самоуправления предусматривалось, что они должны быть вынесены на рассмотрение Федерального собрания РФ. Однако новая Конституция подобной процедуры не предусматривала. Тем не менее Государственная Дума РФ дала оценку данным актам Президента, указав на несоответствие Основному Закону. Тогда 21 марта 1994 г. Президент издал Указ "О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления", в котором поручил Государственно-правовому управлению своей Администрации представить предложения по приведению актов Президента по вопросам местного самоуправления в соответствие с Конституцией РФ.
Упомянутые указы Президента послужили основой для принятия субъектами РФ собственных нормативно-правовых актов по вопросам местного самоуправления, которые также вступили в противоречие с Конституцией РФ. Иначе быть и не могло, ибо даже по данным Министерства по делам национальностей и региональной политики 25 из 89 субъектов РФ сформировали свою нормативную базу местного самоуправления заранее. Примечательно, что оказался невыполненным и Указ от 21 марта 1994 г. в части приведения актов Президента и Правительства РФ в соответствие с Конституцией. Таким образом, новое здание местного самоуправления начали возводить, по словам Л. Ревенко, на "ущербной" с точки зрения права и конституции основе124.
Тем не менее уже в 1994 г. в 57 регионах страны прошли выборы, в том числе и в органы самоуправления. Они наглядно продемонстрировали узость, а то и прямо отсутствие должной правовой базы. Так, в Астраханской, Тульской, Тамбовской и Пермской областях избирательная кампания проходила на основе временных положений, а в Пензенской, Калининградской областях и Хабаровском крае были сформированы органы самоуправления фактически без нормативных документов. В результате, по заключению специалистов Аналитического центра при Президенте РФ, произошло очень серьезное огосударствление местного самоуправления, и оно во многом оказалось просто продолжением властной руки региональных властей125.
Пробелы в законах и неточности в формулировках, а также стремление отождествить местное самоуправление с домкомами, уличкомами и т. п. или вообще вписать его в жесткую вертикаль административной системы привели к упразднению в малых городах ряда регионов страны органов местного самоуправления. Так, постановлением главы администрации Вологодской области от 5 января 1994 г. "О совершенствовании местного самоуправления" упразднялись администрации девяти городов с передачей их функций районным администрациям. Решением Московской областной Думы от 3 февраля 1994 г. было принято "Положение о местном самоуправлении", которым устанавливалось, что органы местного самоуправления в городах и поселках, являющихся райцентрами, не образуются. Постановлениями глав районной администрации Ивановской области упразднялись органы самоуправления городов Родники, Лежнев и др. Складывалась парадоксальная ситуация, когда решения о развитии местного самоуправления превращались в свою противоположность и вели, по существу, к его ликвидации.
Подобная практика вызвала естественный протест со стороны Союза малых городов России, который расценил аналогичные решения как не соответствующие Конституции РФ, которая в статье 131 устанавливает, что местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, а структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Последовали жалобы и письма в прокуратуру. Результат не замедлил себя ждать. К примеру, Союз малых городов получил официальный ответ из прокуратуры Вологодской области. В нем говорилось: "Сообщаем, что действительно главой администрации области было издано постановление... которым предлагалось упразднить администрации 9 малых городов, являющихся центрами районов, с передачей их функций районным администрациям. 11.02.94 г. данное постановление главой администрации отменено". Действия органов прокуратуры как бы подчеркивали, что местное самоуправление не только декларировано, но и обеспечивается Конституцией РФ, а неукоснительное соблюдение ее положений и норм - главная обязанность всех государственных органов и должностных лиц - должно стать нормой их деятельности.
Справедливости ради, следует заметить, что и сама Конституция содержала некоторые недоговоренности относительно полномочий субъектов РФ по организации местного самоуправления. К примеру, установив, что вопросы организации местного самоуправления находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов, Основной Закон не разграничил их полномочия. Вместе с тем вступление в силу Конституции создало принципиально новую правовую ситуацию в области регулирования местного самоуправления. Конституция определила роль местного самоуправления в осуществлении власти народа в ст. 3, статус органов местного самоуправления, их функции и основные полномочия, особенности взаимодействия с органами государственной власти в статьях 12, 130, 132, а также установила гарантии местного самоуправления в ст. 133.
Принятие Конституции дало старт работе над проектом Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Она велась параллельно в Госдуме РФ, Правительстве и Администрации Президента. Уже в начале 1994 г. состоялись парламентские слушания по проблемам местного самоуправления, где звучали голоса о необходимости внесения ясности в вопрос о пределах правового регулирования местного самоуправления как на федеральном, так и на региональном уровнях.
По инициативе Миннаца России был проведен конкурс программ по отработке норм и принципов местного самоуправления. В его рамках рассматривались программы становления местного самоуправления в 13 городах и районах 5 субъектов Федерации, в том числе городов Рязань, Кострома, Шлиссельбург, Обнинск, Дзержинск, сельских населенных пунктов Пыталов-ского района Псковской области, Скопинского района Рязанской области и др. Результат конкурса превзошел все смелые ожидания и, главное, высветил перспективное направление для дальнейших действий. "Этот эксперимент, - замечал Председатель Правительства РФ В. С. Черномырдин, - уже показал, что там, где созданы нормальные условия для развития местного самоуправления, появляются возможности решения многих социально-экономических вопросов своими силами".
В июне 1994 г. в соответствии с распоряжением Президента была создана межведомственная рабочая группа под руководством Ю. А. Тихомирова и А. А. Котенкова. Через полгода она подготовила так называемый президентский проект закона, который вынесли на всеобщее обозрение в октябре 1994 г. Депутаты Госдумы РФ не остались в стороне и представили свои законопроекты. Прежде всего проект И.В. Муравьева и проект А.А. Долгополова. Одновременно Комитет по вопросам местного самоуправления Госдумы РФ получил от властей субъектов Федерации, органов местного самоуправления и их ассоциаций, федеральных структур, депутатов и общественности в общей сложности около 200 заключений и предложений, более тысячи поправок. Какие выводы из этого следовали?
Во-первых, в стране не было зафиксировано государственных и общественных структур, которые открыто не поддержали бы осуществление глубокой реформы местного самоуправления.
Во-вторых, реформа местного самоуправления признавалась общенациональной задачей, делом не только населения, но и всех властей без исключения.
Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти в современной России
Вопрос о любых аспектах взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти не может быть решен и даже корректно поставлен без четкого понимания природы местного самоуправления, решаемых им задач и его места в государственном устройстве конкретной страны. В отечественной и зарубежной политико-правовой литературе на протяжении длительного периода времени, как мы видели в первой главе, шла и продолжает идти весьма острая дискуссия по этому поводу. В реальной мировой практике также предлагаются достаточно разные варианты решения данного вопроса.
Проблема во многом определяется тем, что в науке и политико-юридических документах не существует (и, видимо, не может существовать) сколько-нибудь общепризнанного и общепринятого понимания таких фундаментальных категорий, как "государство", "управление", "власть". Как справедливо отмечает А. А. Котенков, правовая наука не дает сегодня четкого ответа, что, собственно, представляет собой государство, каковы его функции и задачи. "Если они однозначно не определены (существует порядка 20 различных толкований), то, конечно, проблематичным остается вопрос, какая линия размежевания должна пролегать между органами государственной власти и органами самоуправления"159.
Как уже говорилось, еще в 20-е годы крупный российский ученый Л. А. Велихов констатировал, что "сам термин "самоуправление", как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения"160. Он же фиксировал шесть основных традиций в понимании этого вопроса, и с тех пор спектр позиций не стал уже. Не существует, как в теории, так и в политически-правовой практике, сколько-нибудь общепризнанной и общепринятой модели местного самоуправления.
Видимо, такой универсальной модели и не может существовать в принципе, и та или иная модель, утвердившаяся в конкретной стране, определяется двумя главными обстоятельствами: традициями и особенностями данной страны, с одной стороны, и политическим выбором правящей элиты - с другой. Оптимально, когда второе происходит с учетом первого, что имеет место, впрочем, далеко не всегда. В России, как мы видели в предыдущем разделе работы, выбор модели происходил в контексте ожесточенной политической борьбы 1991 - 1993 гг., логика которой предопределила выбор победившей группировки в пользу наиболее "радикальной" версии, выводящей местное самоуправление и его органы за пределы системы государственной власти. Такой выбор диктовался опасением возрождения "вертикали" Советов, а также стремлением найти противовес усиливающемуся влиянию региональных элит.
Скажем сразу, выбор был не вполне продуманным, и уже в 1993 г. он был встречен многими с настороженностью. "Опасный пункт о том, - говорил Н. П. Шмелев, выступая на Конституционном совещании, - что местное самоуправление не является частью государственной системы власти. Я не понимаю. Это звучит прекрасно, но что, это реально? Два мира, существующих в пределах одного околотка, и никак не "смыкаемые". И что, околоточный или местный лидер никак системе государственных отношений не подчиняется? Может быть, как временный компромисс это и годится для начала, но здесь взрывоопасный момент"161.
Как бы там ни было в юридическом отношении действующая сегодня модель местного самоуправления базируется на четырех основополагающих нормах. Во-первых, статья 12 Конституции Российской Федерации декларирует, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Во-вторых, статьи 130-133 гарантируют местному самоуправлению право самостоятельного решения вопросов местного значения, распоряжения муниципальной собственностью, самоопределения собственной структуры, формирования и исполнения местного бюджета. В-третьих, в соответствии со статьей 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. В-четвертых, согласно статье 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
После Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" стало принято считать, что органы местного самоуправления, не являясь органами государственной власти, входят, наряду с ними, в сферу публичной власти. Впрочем, еще за год до этого В. И. Фадеев выразился примерно в этом духе, заметив, что, хотя и органы местного самоуправления, и государственные органы являются органами власти народа, "...в одном случае эта власть реализуется в форме местного самоуправления, а в другом приобретает форму госу-дарственной власти" . При этом многими авторами подчеркивается (признавая необходимость и неизбежность взаимодействия), что, пользуясь словами В. И. Васильева, "агенты государственной власти могут действовать рядом с местным самоуправлением, но не внутри его"163.
В рамках этого подхода принцип независимости (в пределах своей компетенции) местного самоуправления рассматривается как совершенно органичный общим принципам демократического общества, естественным образом вытекающий из принципа разделения властей, который со времен Т. Джефферсона и Б. Константа трактуется не только как разграничение власти "по горизонтали" (законодательная, исполнительная и судебная власть), но и в плане сбалансирования центральной власти местным самоуправлением, централизма - децентрализацией. Применительно к сегодняшним реалиям России как чрезвычайно опасная рассматривается здесь перспектива, при которой "...местное самоуправление как наиболее аморфный, атомизированный и безынициативный слой посттоталитарного социума окажется включенным в структуру государственности, что будет означать восстановление властной "чиновничьей" вертикали в России"164.
