Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Административное законодательство и административно-правовые исследования в советской России (октябрь 1917 г. — март 1921 г.) 12-53
1. Российская административно-правовая наука и теория накануне революции 1917 г 12-25
2. Формирование основных направлений административно-правового регулирования в советской России (октябрь 1917 г.— март 1921 г.) 25-41
3. Научные исследования в области административного права (октябрь 1917г.-март 1921 г.) 42-53
Глава II. Административное законодательство и его отражение в административно-правовых научных исследованиях в советской России в период новой экономической политики (1921-1927) 54-110
1. Административное право и законодательство в советской России в период новой экономической политики (НЭПа) 54-71
2. Главные направления в советской науке административного права в годы новой экономической политики 72-93
3. Разработка института административной юстиции в трудах А.И.Елистратова и М.Д.Загряцкова 93-110
Глава III. Административное законодательство и административно-правовая теория в СССР от окончания НЭПа до конца 30-х годов 111-168
1. Развитие советского административного права и законодательства в период с 1927 г. до конца 30-х годов XX века 111-128
2. Признание административно-правовой науки «буржуазной отраслью» правоведения (конец 20-х годов) и научные исследования в области государственного управления и административного права 128-147
3. Первое Всесоюзное совещание по вопросам науки советского государства и права в июле 1938 г. и включение административно-правовой науки в систему юридических наук 147-168
Заключение 170-178
Библиография
- Российская административно-правовая наука и теория накануне революции 1917 г
- Формирование основных направлений административно-правового регулирования в советской России (октябрь 1917 г.— март 1921 г.)
- Административное право и законодательство в советской России в период новой экономической политики (НЭПа)
- Развитие советского административного права и законодательства в период с 1927 г. до конца 30-х годов XX века
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В литературе по истории государства и права России, в том числе в учебниках известных авторов, в разделах, где освещается советский период истории, на первое место ставятся и достаточно четко выделяются такие отрасли права как гражданское, уголовное, трудовое и т.д. Этот аспект в известной степени предопределяет тот факт, что внимание историков-юристов обращается на соответствующие юридические науки: гражданского, уголовного, трудового права. Что же касается административного права советского периода истории, то о нем говорится бегло, эта отрасль права отодвигается историками права на периферию научного и учебного материала. Соответствующий подход со стороны историков-юристов наблюдается в отношении науки административного права первых двух десятилетий Советской власти (октябрь 1917 г. - конец 30-х годов XX века): игнорируются научные положения, которые разрабатывались в эти годы, не упоминаются имена видных ученых-административистов.
Между тем анализ советского законодательства первых двух десятилетий функционирования Советского государства, особенно периода военного коммунизма, со всей очевидностью показывает, что в системе советского права этих лет доминировало административное право, а нормы административного права не просто выделялись, но господствовали в массе других правовых норм. С другой стороны, наука административного права, одной из задач которой является осмысление и комментирование административного законодательства, в этот период претерпела ряд серьезных кризисов и только к концу 30-х годов XX века могла придти в себя, заняв почетное место в системе советских юридических наук.
Высказанное соображение показывает актуальность темы исследования, которая имеет двояконаправленный характер. Во-первых, актуальность темы исследования выражается в том, что исследуется советское административное законодательство в границах значительного отрезка времени (1917-1940),
показывается роль административного права в этот период советской истории: в сломе старого государственного аппарата и в построении нового «пролетарского», в организации Красной Армии, в процессах, связанных с введением в стране НЭПа, в проведении социалистической индустриализации и коллективизации сельского хозяйства и т.д. Во-вторых, актуальность темы исследования проявляется в том, что поэтапно рассмотрено развитие науки советского административного права, ее падения и взлеты в эти драматические десятилетия, охарактеризованы наиболее видные представители этой науки, показана связь административно-правовой теории с практикой (административным законодательством).
Степень разработанности проблемы. История административно-правовой науки, рассматриваемая в связи и синхронно с историей административного права в первые два десятилетия существования Советского государства, как самостоятельная часть истории государства и права России, разработана слабо. Следует отметить, что в отдельных отраслях правоведения встречаются работы, в которых излагается история данной отрасли ее представителями: например, в цивилистике - это работы И.О.Иоффе, в науке государственного права - работы Н.Я.Куприца. К сожалению, в науке административного права отсутствуют специальные работы, в которых бы исследовалась история административного права и административно-правовой науки в советский период отечественной истории. Исключение составляет статья известного учено го-административиста А.Е.Лунева «Советская наука административного права за 60 лет». Однако объем статьи не позволил автору показать развернутую и подробную картину истории советской науки административного права за указанный в статье отрезок времени.
Можно также указать на ряд статей, опубликованных в последние 10-15
1 См.: Куприц Н.Я. Из истории науки советского государственного права. М., 1971;
Иоффе О.С. Развитие цивилистической мысли в СССР. 4.1-2 Л., 1975-1978.
2 Лунев А.Е. Советская наука административного права ш 60 лет. - Сов.гос. и право.
1977. №11.
лет и посвященных биографиям видных представителей советской административно-правовой науки.1 Определенный вклад в изучение данной проблематики внес учебник административного права под ред.Ю.М.Козлова и Л.Л.Попова, в котором дается обозрение развития советской административно-правовой науки.2 Беглый очерк истории советской административно-правовой науки дается также в учебниках административного права А.Б.Агапова и Ю.Н.Старилова. Хотя эти статьи и разделы в названных учебниках обладают научной ценностью, но, будучи скромными по объему, имеют фрагментарный характер.
Работы, в которой можно найти концептуальное осмысление и изложение истории советской административно-правовой науки в тесной связи с историей административного права за относительно длительный период времени (октябрь 1917 г. — 1940 г.) в юридической литературе не было. Данная диссертация - первая такого рода работа.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационной работы является комплексное и системное исследование истории административного права и истории административно-правовой науки в синхронном единстве в первые два десятилетия функционирования Советского государства. Представляется, что такой двуединый анализ обеспечивает более глубокое решение задач, поставленных при написании настоящей диссертационной работы.
Цели и задачи исследования обусловили постановку и решение следующих конкретных задач:
а) изучение административного законодательства с группировкой нормативных актов по отраслям управления и в соответствии с определенной эпохой (военного коммунизма, новой экономической политикой,
1 См.: Кутафин О.Е. Вельский К.С. Елистратов - выдающийся государствовед и
административист. - Сов.гос. и право. 1993. № 12; Вельский К.С. Ученьгй-административист
В.Л.Кобалевский: жизнь, труды, основные научные положения. - Гос. и право. 2002. № 12.
2 См.: Административное право. Под ред.Ю.М.Козлова и Л.Л.Попова. М., 2000.
3 См.: Старилов 10.Н. Курс общего административного права. Т.1. М., 2002;
Агапов А.Б. Административное право. Учебник. М., 2004.
индустриализации страны), а также распределение собранного материала по главам, параграфам и разделам;
б) выявление особенностей административного законодательства,
обусловленных обстоятельствами и спецификой соответствующей эпохи
(например, спецификой эпохи военного коммунизма);
в) изучение и осмысление научных положений, которые
разрабатывались учеными-административистами 20-х, а затем 30-х годов
XX века, и которые прямо или косвенно отражали действующее
административное право, отвечали на запросы руководства страны и идеологов
в области юриспруденции;
г) изучение и характеристика проекта Административного кодекса, к
сожалению, не принятого в РСФСР в 20-х годах XX века, но послужившего
прообразом Кодекса РСФСР об административных правонарушениях 1984 г.;
д) исследование истории создания первого советского учебника
административного права 1940 г. издания, написанного коллективом авторов с
учетом требований идеологического характера, которые были предъявлены к
проекту учебника 1-ым Всесоюзным совещанием по вопросам советского
государства и права; характеристика содержания данного учебника как его
Общей, так и Особенной частей, выявление достоинств книги и ее недостатков.
Методологическая база исследования. В настоящей работе использован весь комплекс методов научного исследования: формально-догматический метод (технико-юридический), метод сравнительного правоведения, сравнительно-исторический метод исследования, системно-структурный метод и другие. Одним из важных методов исследования выступает метод социологического исследования, включающий разные способы познания, в том числе способ изучения архивных материалов. Изучение материалов, находящихся в архиве Института государства и права РАН позволило диссертанту глубже понять и исследовать события, связанные с историей административного права в СССР на рубеже 20-30 гг. XX века. Другим методом, использованным при написании настоящей работы, является
философско-логический метод анализа и синтеза, согласно которому изучаемые явления исследуются комплексно и в определенном порядке как в плане юридической обоснованности, так и логической, а также исторической последовательности. Применение названых методов помогло диссертанту исследовать избранную тему целостно и всесторонне, во всех ее взаимосвязях.
Теоретическую и историгсо-правовую базу исследования составили
труды отечественных ученых-историков и теоретиков в области государства и
права, ученых-административистов, внесших значительный вклад в развитие
административно-правовой науки в рассматриваемый период времени, а также
занимавшихся историей данной науки. К их числу следует отнести:
Э.Н.Берендтса, С.М.Берцинского, В.М.Гессена, В.Ф.Дерюжинского,
А.Ф.Евтихиева, А.И.Елистратова, В.Л.Кобалевского, А.Е.Лунева,
Е.Б.Пашуканиса, Г.И.Петрова, П.И.Стучку, С.С.Студеникина, И.Т.Тарасова, К.Г.Федорова, Ю.П.Титова, И.А.Исаева, А.Б.Агапова, К.С.Бельского, Ю.Н.Старилова и др.
В процессе изучения поставленных в плане диссертации вопросов проблемы административно-правовой науки в рассматриваемый период (октябрь 1917 г. — конец 30-х гг. XX в.) исследовались не изолированно, а в единстве с административным законодательством этого времени, что позволило проанализировать изучаемые явления более объемно и предметно. При этом анализу определенных научных положений (об органах государственного управления, институте административной юстиции, государственной службе) предшествовал анализ соответствующих нормативно-правовых актов, принятых царским, Временным или Советским правительством. Иначе говоря, написание настоящей диссертационной работы было бы невозможно без привлечения широкого круга памятников российского права, среди которых следует назвать Полное собрание законов Российской империи, акты, принятые Временным правительством и, естественно, декреты, постановления и законы, принятые Советским государством в период с октября 1917 г. - до конца
30-х годов XX века. Анализ советских нормативных актов занимает основное место в диссертации.
Научная новизна работы. Научная новизна диссертации состоит в том, что впервые предпринята попытка комплексно рассмотреть в монографической работе развитие административного законодательства и административно-правовой мысли в советской России за относительно длительный период времени с октября 1917 г. до конца 30-х годов XX века, показать все коллизии, перипетии, борьбу, через которые прошла советская наука административного права в первые два десятилетия своей истории. Научная новизна диссертации состоит также в показе того, что советская административно-правовая мысль, несмотря на все идеологические стеснения, развивалась и формировалась не с октября 1917 г., а имела корни в русской административно-правовой науке, возникшей во второй половине ХГХ века и формировавшейся до Октябрьской революции.
Положения, выносимые на защиту. Изучение административного права и сопутствующих ему административно-правовых научных исследований в советской России в первые два десятилетия ее истории позволяют сформулировать следующие основные положения диссертации, выносимые на защиту.
1. В советском праве вплоть до наступления НЭПа можно видеть доминирующее значение административных актов, которые назывались декретами и нормы которых в первую очередь регламентировали управленческую деятельность нового государства, занимая центральное место в системе советского права. Поэтому приходится констатировать, что отдельные историки государства и права, освещая советское право в период от октября 1917 г. по март 1921 г., как правило, умоляют значение административного законодательства в эти годы. Можно утверждать, что вся тяжесть практической государственной работы в Советском государстве в первые годы его существования ложилась не на законодательство, а на государственное управление, которое регламентировалось нормами административного права.
Трудные условия, в которых оказалась административно-правовая наука в Советском государстве в период военного коммунизма вследствие упразднения юридических факультетов в университетах, резко замедлили, но не приостановили ее развитие. В работах по административному праву и государственному управлению этого периода нашли отражение и осмысление управленческие реальности, закрепленные советским административным законодательством. Здесь можно видеть первые разработки принципов советского государственного управления, например, принципа демократического централизма. Вместе с тем у формирующейся в эти годы советской административно-правовой науки были объекты изучения, которые связывали ее с дореволюционной наукой: органы государственного управления, институт государственной службы, институт государственного контроля.
Поворот советских руководителей к новой экономической политике как в области промышленности, так и сельского хозяйства, делал акценты на правовое регулирование частного предпринимательства, причем ведущая роль отводилась не только мерам гражданско-правового, но и административно-правового воздействия, которые предписывали избегать излишней регламентации и излишнего формализма, стесняющих хозяйственный почин отдельных лиц и групп населения. Не будет преувеличением утверждение, что НЭП вводился (и ликвидировался) в основном декретами, содержащими нормы административного права, например, декретом Совнаркома РСФСР от 17 мая 1921 г. «О руководящих указаниях органам власти в отношении мелкой и кустарной промышленности и кустарной сельскохозяйственной кооперации».
В годы НЭПа пересматривается отношение советского руководства к юриспруденции и к юридическому образованию. В 1922-1926 годах издается ряд административных актов, восстанавливающих юридические факультеты в университетах и правовые отраслевые кафедры, в том числе кафедры государственного и административного права, что создавало основу для развития административно-правовой науки в стране и разработки фундаментальных теоретических положений. Судя по количеству и качеству
работ по административному праву, выходивших в свет, можно утверждать, что отечественная административно-правовая мысль в годы НЭПа переживала своеобразный Ренессанс. Учеными-административистами в сотрудничестве с практическими работниками предпринимаются усилия по созданию Административного кодекса, нормы которого могли бы регламентировать общественные отношения в области государственного управления. Видные ученые-административисты (А.И.Елистратов, М.Д.Загряцков, В.Л.Кобалевский и др.) доказывают в своих работах необходимость и возможность функционирования в советских условиях института административной юстиции.
Индустриализация страны и коллективизация сельского хозяйства привели во второй половине 20-х годов XX в. к свертыванию новой экономической политики и к формированию плановой экономики. Гипертрофия планового начала в советском государственном управлении привела к столкновению категорий «план» и «право» и, как следствие этого, к новым гонениям на юриспруденцию и прежде всего на такие ее отрасли как административное, государственное и финансовое право. Состоявшийся в 1931 г. Первый Всесоюзный съезд марксистов-государственников санкционировал исключение названных дисциплин из учебных программ вузов.
Во второй половине 30-х годов XX века к советскому руководству приходит понимание формальной ценности права, закона и законности, тем более для такого понимания в 1936 г. была подведена соответствующая юридическая база: принята так называемая «сталинская» Конституция СССР. Четкое обозначение в Конституции СССР органов государственного управления сверху донизу, введение в Основной закон главы о правах и обязанностях советских граждан, которые реализуются в административно-правовых отношениях, подчеркивало особую ценность административного права в системе советского права. На 1-ом Всесоюзном совещании по вопросам советского государства и права в 1938 г. административное право официально, как отрасль советского правоведения, было восстановлено в своих правах.
7. В 1940 г. издается первый марксистский учебник советского административного права, который сыграл выдающуюся роль в развитии отечественной административно-правовой мысли на протяжении всего ХХ-го века. По сравнению с учебниками административного права, выходившими в свет до 1917 г. и в 20-х годах XX в., названный учебник имел несомненные достоинства, к которым относились: 1) хорошо разработанная теоретическая (общая) часть; 2) досконально проанализированная система отраслевого управления в СССР (особенная часть). Учебник советского административного права издания 1940 г. послужил основой для написания других, более совершенных по форме и содержанию учебников и учебных пособий.
Практическая значимость работы. Выводы, положения, идеи, сформулированные в диссертационной работе, могут быть использованы в двух направлениях: во-первых, историками-юристами при написании учебников, учебных пособий, монографических работ по истории государства и права России. Следует заметить, что в учебниках по отечественной истории государства и права вопросы, связанные с освещением истории административно-правовой науки в СССР в рамках хронологически значительного отрезка времени, фактически не исследовались. Во-вторых, определенная часть материала диссертационной работы (например, о правовой природе декретов первых лет Советской власти) может быть использована как историками права, так и теоретиками права, в частности при осмыслении системы нормативно-правовых актов, имевшей место в СССР с первых дней его существования до распада в 1991 г.
Апробация результатов исследования. Содержащиеся в диссертационной работе основные историко-правовые положения и выводы отражены автором в опубликованных работах, а также обсуждены на заседаниях методического семинара кафедры теории и истории государства и права Московской государственной юридической академии. Отдельные материалы и выводы данного исследования были использованы автором при прочтении лекций по истории государства и права России. Возможно
использование положений диссертации в качестве дополнительного материала в учебных курсах по истории государства и права России, общей теории государства и права, конституционного права Российской Федерации.
Структура диссертации обусловлена целями, задачами и объемом работы. Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения.
Российская административно-правовая наука и теория накануне революции 1917 г
Административное законодательство России от издания Манифеста 17 октября 1905 г. до октября 1917 г. Революционные волнения в стране осенью 1905 г. разделили правящие круги России на две группы. Крайне правые государственные деятели (члены Государственного Совета граф А.П.Игнатьев, граф К.И.Пален, П.Н.Дурново) советовали царю «назначить энергичного военного человека и всеми силами постараться раздавить крамолу». Либерально настроенные государственные деятели (С.Ю.Витте, великий князь Николай Николаевич и др.) считали рискованным за недостатком преданных престолу войск прибегнуть к военной диктатуре и предлагали, пока не поздно, пойти на уступки «общественному мнению» и даровать стране конституцию.
9 октября 1905 г. С.Ю.Витте подал царю записку, в которой предлагал программу реформ, включающую нормировку рабочего дня, государственное страхование, продажу крестьянам казенных земель, предоставление Польше, а также Грузии и другим частям Кавказа автономии в области просвещения, гражданского законодательства, низшего суда, обложения на местные нужды и т.д. «Ход исторического прогресса неудержим, - предупреждал Витте, - идея гражданской свободы восторжествует, если не путем реформ, то путем революции».1 17 октября 1905 г. царь подписал Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка», который «даровал» народу «незыблемые основы гражданской свободы»: неприкосновенность личности, свободу совести, слова, собраний и союзов. Манифест признавал Государственную думу законодательным органом, без одобрения которого никакой закон не мог войти в силу.1
19 октября 1905 г. был утвержден подготовленный С.Ю.Витте проект закона «О мерах к укреплению единства в деятельности Министерств и Главных управлений». По этому закону на Совет Министров было возложено «... направление и объединение действий Главных начальников ведомств по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления». Эти меры способствовали централизации высшей исполнительной власти. Указом Правительствующему Сенату от 23 апреля 1906 г. был упразднен Комитет Министров и создан «на новых началах деятельности» Совет Министров, члены которого назначались царем, но были ответственны как перед последним, так и перед Государственной думой. Таким образом, наметилась четкая тенденция к построению государственной власти на основе принципа разделения властей.
На основе Манифеста 17 октября 1905 г. были частично пересмотрены Основные государственные законы Российской империи и в новой редакции утверждены царем Николаем ГТ 23 апреля 1906 г. В новой редакции эти законы делали важный шаг по пути превращения самодержавной монархии в конституционную. Например, из Основных законов было устранено определение царской власти как власти «неограниченной». В них закреплялись: неприкосновенность личности (статьи 72-74), неприкосновенность жилища (ст.75), свобода выбора места жительства и занятий, передвижения (ст.76), неприкосновенность собственности (ст.77), свобода слова, печати, союзов, собраний, вероисповедания (статьи 78-81).
В Манифесте 17 октября 1905 г. было обещано издание постоянных законов, которые бы определяли конституционный и административно- правовой статус граждан России. До издания этих законов были изданы Временные правила о печати, об обществах и союзах, собраниях.
На основании Временных правил о повременных изданиях от 24 ноября 1905 г. была формально отменена предварительная и духовная цензура периодических изданий. Отменялись и постановления об административных взысканиях, которые налагались на периодические издания. 26 апреля 1906 г. были изданы Временные правила для непериодической печати, которые также отменяли как общую, так и духовную цензуру.
В марте 1906 г. были опубликованы Временные правила об обществах и союзах, согласно которым общества и союзы могли быть образованы без испрошения на то разрешения правительственной власти, хотя такого рода разрешения не были абсолютными. Так, запрещались общества, деятельность которых могла повести к нарушению общественного спокойствия и безопасности. Однако запрет на создание общественного объединения мог быть обжалован, а окончательным судьей в этом деле был министр внутренних дел. Для заведывания делами об открытии, регистрации, воспрещения и закрытии обществ и союзов были образованы особые органы - губернские или областные по делам об обществах присутствия.
В марте 1906 г. были изданы Временные правила о собраниях, которые допускали проведение в общественных местах собраний, манифестаций, митингов, но не иначе как с разрешения городских и губернских властей. Лица, желающие провести публичное собрание, обязаны были заявить об этом начальнику местной полиции не позднее, как за трое суток до открытия собрания.1
Формирование основных направлений административно-правового регулирования в советской России (октябрь 1917 г.— март 1921 г.)
Правовая природа декретов первых лет Советской власти. При общем взгляде на законодательство первых лет Советской власти бросаются в глаза три его особенности.
Первая: в советском праве этих лет вплоть до наступления НЭПа можно видеть доминирующее значение административных актов, которые называются в своем большинстве декретами и нормы которых регламентируют управленческую, а также репрессивную деятельность нового государства, занимая центральное место в системе советского права. Поэтому приходится с недоумением констатировать тот факт, что некоторые авторы старых и современных учебников по истории государства и права России, освещая советское право в период от октября 1917 г. по март 1921 г., в первую очередь анализируют фажданское, трудовое, уголовное право и забывают сказать об административном.1
Второе: декреты, как акты Советской власти, на основе которых осуществлялись репрессии против противников режима и управление всеми отраслями общественной жизни (экономикой, финансами, просвещением и культурой), трудно было назвать законами, т.к. их издавали не столько декоративные представительные органы (Съезды Советов, ВЦИКи), сколько органы управления общего и отраслевого характера. Особенно это относилось к декретам, имевшим карательный характер. Так, 28 октября 1917 г., почти сразу после прихода к власти большевиков, Совет Народных Комиссаров принял декрет о закрытии всех органов печати, всех периодических изданий, находившихся в оппозиции к новой власти. Эти меры считались административными, временными. «Как только порядок упрочится, -говорилось в декрете, - всякие административные воздействия на печать будут прекращены; для нее будет установлена полная свобода в пределах ответственности перед судом».1 Декретом от 28 октября 1917 г. «О рабочей милиции», изданным уже отраслевым органом, а именно Народным комиссариатом внутренних дел, предлагалось всем Советам упразднить буржуазную так называемую «народную милицию». Этот акт управления определял, как должны формироваться отряды рабочей, пролетарской милиции, определял их задачи и взаимоотношения с Советами и их исполкомами.
Вся тяжесть практической государственной работы в новом государстве ложилась не на законодательство, а на государственное управление. В марксистской юридической литературе в первые годы Советской власти законодательство третировалось как функция буржуазного государства; напротив, управлению пелись дифирамбы. Видный юрист 20-х годов XX в. и сотрудник Ленина по работе в Совнаркоме А.Г.Гойхбарг подчеркивал: «Храм буржуазного владычества - законодательство; храм пролетарского и социалистического мирового строя -управление».
Уже сама формула вождя большевиков, что диктатура пролетариата - это «никакими законами, никакими абсолютно правилами не стесненная, непосредственно на насилие опирающаяся власть»1, считала вопрос о законах как актах в известной степени не актуальным и давала «зеленый свет» исключительно актам административного характера, а декреты первых лет советской власти были актами такого характера. Впрочем и исторически декреты трактовались как акты административные. Декрет по латыни означает решение, постановление, определение. Этим словом в Древнем Риме назывались постановления императоров по судебным делам, поступавшим на их рассмотрение. Это был акт, принимавшийся на самом высоком уровне, но не являвшийся законом и более всего подходящий к административному акту. В новое и новейшее время к использованию актов с подобным названием прибегали якобинцы в Конвенте в период Французской революции, стремившиеся решать вопросы оперативно, и большевики в первые годы своего правления, подражавшие якобинцам.
В законодательную практику термин «декрет» был введен 2-ым Съездом Советов, объявившим, что он «декретирует вооружение трудящихся» . Однако более широко его использовал в своем нормотворчестве Совнарком.
Административное право и законодательство в советской России в период новой экономической политики (НЭПа)
Переход к новой экономической политике (НЭПу) и поворот руководителей Советского государства в сторону укрепления законности.
Кронштадское восстание в марте 1921 года и крестьянская война против Советской власти в Тамбовской губернии в 1920-1921 годах, а также восстание крестьян в районах Западной Сибири показали недовольство широких масс крестьянства системой «военного коммунизма» и свидетельствовали о политическом кризисе в стране. Возникла непосредственная угроза союзу рабочего класса с крестьянством. В этом, по мнению большевистского руководства, заключалась суть политического кризиса.
Положение в стране было настолько напряженным, что в феврале 1921 г. ЦК РКП(б) постановил «приостановить общую демобилизацию коммунистов из армии, запретить безусловно всякие отпуска товарищам». Залпы восставших кронштадских кораблей и фортов свидетельствовали о росте недовольства крестьянских масс коммунистическим режимом. Создавшееся положение Ленин охарактеризовал так: «Экономика весны 1921 превратилась в политику: «Кронштадт». X съезд РКП(б), состоявшийся 8-16 марта 1921 г., принял по докладу В.И.Ленина решение о замене продовольственной развертки продовольственным налогом. Крестьяне получили право использовать по своєму усмотрению всю продукцию, оставшуюся после выполнения налога, продавать и обменивать ее на рынке.
21 марта ВЦИК издал декрет «О замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом».1 Постановление Совнаркома РСФСР от 28 марта 1921 г. разрешило свободную торговлю хлебом в губерниях, где крестьяне выполнили свои обязательства. Снимались заставы в городах, которые раньше реквизировали все, что везли или несли на рынок. Крестьяне теперь знали величину продовольственного налога, который был меньше продразверстки. Вначале налог был натуральным, а затем стал денежным. Развивая и укрепляя новую экономическую политику, Совнарком РСФСР издает декрет от 17 мая 1921 г. «О руководящих указаниях органам власти в отношении мелкой и кустарной промышленности и кустарной сельскохозяйственной кооперации», в котором указывал местным органам власти не мешать частной инициативе, не ставить на пути частника и кооператора бюрократические препоны. Декрет прямо предписывал: «Избегать излишней регламентации и излишнего формализма, стесняющих хозяйственный почин отдельных лиц и групп населения».3
Декретом Совнаркома РСФСР от 24 мая 1921 г. «Об обмене» допускалась частная торговля. В декрете говорилось: «Разрешается свободный обмен, покупка и продажа остающихся у населения после выполнения натурального налога продуктов сельского хозяйства. Право обмена, покупки и сбыта распространяется также на изделия и предметы кустарной и мелкой промышленности».4 Декрет Совнаркома РСФСР от 5 июля 1921 г. давал право ВСНХ сдавать мелкие промышленные предприятия в аренду государственным и кооперативным организациям, а также частным лицам.3 С осени 1921 г. стали возвращаться крупные ярмарки, открылись торговые биржи. ВЦИК и Совнарком РСФСР декретом от 7 июля 1921 г. «О кустарной и мелкой промышленности» разрешили организацию частных предприятий с числом рабочих не более 20, позднее — и более крупных. В области сельского хозяйства с целью расширения производства и увеличения товарности политика ограничения наиболее зажиточных крестьян («кулаков») сочеталась с допущением аренды земли и использованием наемного труда.1 Можно сказать, что правовое регулирование частного предпринимательства в годы НЭПа представляло сложный комплекс мероприятий, которые охватывались различными отраслями советского права. Ведущая "роль при этом отводилась мерам административно-правового и гражданско-правового воздействия.2
Переход к новой экономической политике изменил отношение коммунистов к принципу законности, т.к. укрепление законности имело огромное значение для нормального функционирования всего экономического механизма. В связи с переходом к НЭПу Ленин подчеркивал, что «чем больше мы входим в условия, которые являются условиями прочной и твердой власти, чем дальше идет развитие гражданского оборота, тем настоятельнее необходимо выдвинуть твердый лозунг осуществления большей революционной законности ...». Правда, нужно заметить, что это был узкий, достаточно прагматичный взгляд на проблему законности в новом Советском государстве. Разъясняя положение Ленина о законности, ЦК ВКП(б) указывал, что «вопрос о революционной законности вовсе не случайно был выдвинут жизнью, ибо революционная законность вызывается хозяйственной необходимостью».
25 мая 1922 г. ВЦИК принял Положение о прокурорском надзоре. В ст.2 данного Положения на прокуратуру возлагалось «осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений».1 При этом Положение о прокурорском надзоре делало акцент не только и не столько на возбуждение уголовных дел и поддержании государственного обвинения в суде, но главным образом на постоянном наблюдении за соблюдением «революционной законности» административными органами, рассмотрении жалоб и заявлений граждан на действие должностных лиц, принятии мер к восстановлению нарушенных прав.
Развитие советского административного права и законодательства в период с 1927 г. до конца 30-х годов XX века
Процесс свертывания новой экономической политики показал, что в конце 20-х и начале 30-х годов XX века в СССР появился единственный собственник - социалистическое государство. К этому времени все ростки частной собственности, успевшие появиться в России в Х1Х-ом и в первые десятилетия ХХ-го веков, а затем в период НЭПа, были вырваны с корнем. По существу с конца 20-х годов XX в. нормы административного права постепенно вытесняли нормы всех других отраслей права, в первую очередь гражданского права, и регламентировали все хозяйственные, правоохранительные и социально-культурные стороны общественной жизни. Наиболее жестко они регламентировали процессы, происходившие в промышленности и сельском хозяйстве.
Управление промышленностью. С середины 20-х годов XX века руководство СССР во главе со Сталиным в связи с начатой в стране индустриализацией, а затем и коллективизацией сельского хозяйства приступило к замене НЭПа с его рыночными законами плановой экономикой. В проведении индустриализации акцент делался на тяжелую, точнее — оборонную промышленность. XV съезд партии, проходивший в декабре 1927 г., указал: «Наиболее быстрый темп развития должен быть придан тем отраслям тяжелой индустрии, которые подымают в кратчайший срок экономическую мощь и обороноспособность СССР ...». Эти исторические моменты предопределили систему управления промышленностью в годы предвоенных пятилеток (1928-1941) и особенности административного законодательства, которое закрепляло эту систему. Следует при этом отметить, что с исчезновением рыночных механизмов и в связи с осуществляемой в стране индустриализацией резко возросло значение планирующего (административного) воздействия. 29 июня 1927 г. ЦИК и Совнарком СССР приняли новое положение о трестах, в котором трест определялся как государственное промышленное предприятие, «действующее на началах коммерческого расчета в соответствии с плановыми заданиями»,1 утвержденными ВСНХ. Реализация этого постановления означала глубокую перестройку управления промышленностью. Укрепляется положение директора предприятия как единоличного руководителя, который мог теперь самостоятельно назначать и увольнять весь административно-технический персонал. 5 июля 1929 г. Совнарком СССР издал постановление, обязавшее руководителей предприятий усилить борьбу с прогульщиками, лодырями и другими нарушителями трудовой дисциплины.2 Руководителям предприятий предоставлялось право налагать на таких лиц дисциплинарные и даже административные взыскания.
В целях укрепления дисциплины на предприятиях и в учреждениях ЦИК и Совнарком СССР приняли постановление от 13 октября 1929 г. «Об основах дисциплинарного законодательства СССР и союзных республик». Устанавливались два вида дисциплинарной ответственности: общая - по правилам внутреннего трудового распорядка и в порядке подчиненности, а также перечень дисциплинарных взысканий. К дисциплинарным взысканиям, налагаемым в порядке подчиненности, относились: замечание; выговор; смещение на низшую должность на срок не свыше 1 года; увольнение от должности.
В середине февраля 1930 г. ЦИК и Совнарком СССР приняли новое постановление о реорганизации управления промышленностью. Главки и синдикаты были объединены в отраслевые управления ВСНХ, которым поручалось обеспечивать предприятия сырьем, сбывать их продукцию, а также осуществлять плановое руководство их работой. Было признано, что основным звеном управления промышленностью является предприятие. Были приняты меры по упорядочению управления производством и установлению единоначалия на всех уровнях руководства предприятием с четким разграничением функций заводской администрации, партийных и профессиональных организаций. Планирование становилось формой руководства промышленными предприятиями, а план для предприятия стал законом, содержащим административное предписание. Договор между предприятиями перестал быть по своей сущности гражданско-правовым, но заключался по предписанию сверху, т.е. главка или треста.
В начале 30-х годов XX века Сталин и его группа пришли к мнению, что дальнейшее увеличение числа и размеров предприятий создает ситуацию, при которой аппарат «объединений ВСНХ» не способен решать эффективно задачи по управлению промышленностью. Длительный путь изменений и реорганизаций управления промышленностью под руководством ВСНХ завершился на основе постановления ЦИК и Совнаркома СССР от 5 января 1932 г., которое разделило этот орган на три наркомата: тяжелой, легкой и лесной промышленности. СТО ликвидируется и его функции переходят к Госплану. Возникают наркоматы внешней и внутренней торговли, снабжения. Формируется наркоматская отраслевая система управления экономикой, которая в целом сохранялась до последних дней СССР.
15 марта 1934 г. ЦИК и Совнарком СССР приняли постановление «Об организационных мероприятиях в области советского и хозяйственного строительства», которое предусматривало упразднение функциональной системы построения управленческого аппарата и замену ее производственно-территориальной (линейной). Важное значение постановление придавало как директору предприятия, так и мастеру производственного участка, который полностью отвечал за выполнение задания на своем участке.1 Мастер производственного участка рассматривается партийным руководством страны как наиболее значительная фигура в аппарате управления промышленным предприятием. Постановление Совнаркома СССР и ЦК ВКП(б) от 27 мая 1940 г. предусмотрело повышение роли мастера на заводах тяжелого машиностроения. Мастер становился полноправным руководителем на порученном ему участке производства и непосредственно подчинялся начальнику цеха. Все распоряжения цеховой администрации передаются рабочим только через мастера, который и отвечает за их выполнение.
