Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В условиях проводимых в России судебной и административной реформ необходимо создание отвечающей современным требованиям правоохранительной системы, в которой важнейшее место отводится прокуратуре и органам предварительного расследования, а также их взаимодействию в целях эффективного предупреждения и пресечения правонарушений и преступлений.
Исследование организационно-правовых основ взаимодействия прокуратуры и органов предварительного расследования в исторической ретроспективе позволяет выявить сущностные и содержательные признаки такового взаимодействия, степень его изменения вследствие политических событий, социальных, экономических и иных обстоятельств.
Исторический опыт прокурорского надзора за дознанием и следствием, форм взаимодействия этих органов в дореволюционной России позволяет совершенствовать юрисдикционный механизм современной правоохранительной системы, улучшать качество расследования преступлений, а в целом – повысить уровень борьбы с преступностью.
Актуальность темы исследования усиливается в связи с тем, что сегодня проблема преодоления концептуальной неопределенности относительно места и роли прокуратуры в государственном механизме, сущности и назначения прокурорского надзора остается дискуссионной. Высказываются мнения о пересмотре правового статуса прокуратуры, передаче ее под начало судебного ведомства либо в министерство юстиции, о сужении (и даже ликвидации) надзорной функции, превращения прокуратуры в орган сугубо уголовного преследования.
Наряду с этим, в современном российском досудебном производстве имеется немало нерешенных вопросов. Это связано с рядом причин, в том числе имеющих исторические корни. Как и более ста лет назад имеют место низкий уровень квалификации следователей, недостатки в их деятельности, а также несовершенство уголовно-процессуального законодательства, в том числе и по вопросам взаимодействия прокуратуры с органами предварительного расследования. Нет единого мнения ученых-юристов и практиков относительно процессуальной самостоятельности следователей, степени их независимости во взаимоотношениях с прокуратурой. Наблюдается тенденция по сокращению непосредственного прокурорского надзора за законностью в деятельности следственных органов.
Кроме того, потребность в научном освоении генезиса прокуратуры и органов предварительного расследования, форм и методов их взаимодействия, а также специфики прокурорского надзора за следствием и дознанием обусловлена необходимостью оптимизации и повышения эффективности деятельности, как прокуратуры, так и органов предварительного расследования в современный период и на перспективу.
В связи с изложенным всемерно возрастает необходимость исследования возникновения и развития органов расследования и их взаимодействия с органами прокуратуры на протяжении длительного исторического периода.
Тема настоящего исследования безусловно актуализируется в связи с созданием Следственного комитета Российской Федерации и возможной перспективой создания Федеральной службы расследования.
Таким образом, исследование отечественного опыта взаимодействия органов расследования и прокуратуры в период XVIII - начале XX в.в., является актуальным как в научно-теоретическом, так и в практическом плане.
Степень научной разработанности темы. Исследование по заявленной теме поставило перед диссертантом ряд вопросов, находящихся на стыке теории и истории государства и права, истории России и истории государственных учреждений Российской империи, административного, уголовно- и гражданско-процессуального права.
В связи с этим был изучен широкий круг научных трудов в соответствии с периодизацией, в основу которой была положена определенная политико-правовая парадигма, принятая государством и, в значительной степени, обществом в тот или иной исторический период: дореволюционный период (XIX век – октябрь 1917г.); советский период (октябрь 1917 г. – конец 80-х гг. ХХ века); современный период (конец 80-х гг. ХХ в. – по настоящее время).
В рамках первого периода можно выделить труды таких авторов, как Ф.В. Благовидов, В.М. Грибовский, В.И. Веретенников и А.Д. Градовский, П.И. Иванов, рассматривавших историческое развитие отечественной прокуратуры на протяжении значительного времени, а также Б.Л. Бразоль, Н.М. Коркунов, И.Г. Щегловитов, С.А. Гисси и Д.А. Соколовский, В.П. Даневский, И.И. Оболенский, изучавших развитие и статус органов предварительного расследования.
Однако эти исследования охватывают небольшой период развития прокуратуры и органов предварительного расследования; внимание уделяется только функционированию центральных органов прокуратуры и распространению характерных черт их деятельности на всю систему; нередко личность генерал-прокурора отождествляется с его должностью, в результате чего выполнение личных поручений монарха трактуется как обязанность прокуроров; деятельность прокуратуры рассматривается лишь во взаимодействии ее высшего звена и центральных органов власти Российской империи.
Особое место занимают труды Н.В. Муравьева, посвященные не только деятельности российской прокуратуры с момента ее создания, но и исследованию аналогичных институтов в европейских государствах и их прототипов Древнего Рима; им проанализированы точки зрения по вопросам организации и деятельности института надзора и его дальнейшего развития в XVIII и XIX веках, охарактеризованы практически все опубликованные к 1889 г. труды русских и зарубежных авторов по истории юриспруденции. Однако его работы в силу объективных причин заканчиваются 1880-ми годами, что не позволяет считать их полными с точки зрения обобщения результатов надзорной деятельности российской прокуратуры на протяжении всего дореволюционного периода.
Важная информация о взаимодействии прокурорского надзора и органов предварительного расследования содержится в изданиях учебно-монографического характера. Это работы А.А. Квачевского, в которых автор подробно пишет о подотчетности органов предварительного расследования перед прокуратурой, раскрывая их правомочия; И.Г. Щегловитова, который, анализируя вопрос об отношении прокурорского надзора к следственной власти, отмечает, что прокуратура преимущественно есть орган государственного обвинения. Такого же мнения придерживаются и И.Е. Андреевский, М.Ф. Владимирский-Буданов, Ф.М. Дмитриев, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Латкин, К. Троцина и др. Здесь же отметим труды И.Я. Фойницкого, которым деятельность прокуратуры рассматривается только в уголовно-процессуальном плане по Судебным уставам 1864 года.
Наибольшее значение для российской прокуратуры и становления института судебных следователей имела судебная реформа 1864 г. В числе трудов, посвященных реформе судоустройства и судопроизводства отметим следующих авторов: М.А. Филиппова - о подготовке и принятии Судебных Уставов, обобщающих значительный исторический и актовый материал: автор уделяет развитию дореформенной правовой системы, представляет развернутый анализ эволюции суда и правосудия в России, подробно характеризует ведомственный контроль в министерстве юстиции и рассматривает роль прокуроров на предварительном следствии, а также в привлечении к ответственности судей; А.А. Головачева – его книга посвящена судебным преобразованиям 1864 г. Хотя разработка реформ оценивается в работе достаточно высоко, однако автор отмечает и недостатки, в том числе и в организации прокурорского надзора в пореформенном государственном механизме.
Особенностью научных трудов о пореформенной (после 1864 г.) прокуратуре является то, что ее деятельность рассматривается лишь в связи с функционированием новой судебной системы. В основном отражается роль прокуроров только в уголовном и гражданском процессе, но умалчивается об их взаимодействии с органами расследования.
Своеобразной разновидностью исследовательской литературы по истории государственных учреждений дореволюционной России, выделенной нами в самостоятельную группу, являются юбилейные издания: двухтомник «Судебные Уставы 20 ноября 1864 года за пятьдесят лет» и «История Правительствующего Сената», вышедшая в 1911 г.
Анализ историографии дореволюционного периода применительно к теме настоящего диссертационного исследования даёт возможность констатировать, что опираясь на воспоминания очевидцев, статистические данные и собственные наблюдения, авторы исследовали процесс учреждения института надзора за соблюдением законности в Российской империи, проследили историческое его развитие, рассмотрели вопросы подготовки проектов реформирования прокуратуры и введения нового института – судебных следователей, в определенной степени изучили их взаимодействие, изложили хронологию реализации положений Судебных Уставов и последующее ее развитие до начала ХХ века.
Однако фрагментарное использование источников, описательный характер работ, субъективный подход в оценке исторических фактов, погрешности методологии, рассмотрение только некоторых моментов в истории взаимоотношения прокуратуры и следствия не позволяют в полной мере оценить значимость этих институтов в государственном механизме и их роль в деятельности пореформенных судебных учреждений, а также уяснить сущность и содержание их взаимодействия.
Второй период в историографии создания и деятельности российской прокуратуры относится к советскому времени, когда в юридической науке вопрос о закономерностях возникновения и развития прокурорского надзора был наименее изученным, фактически об этом периоде просто умалчивалось. Исследователи чаще всего рассматривали сущность и содержание судебных преобразований 1860-х гг. в связи с крестьянской реформой. Объём научно-исследовательской литературы по теме диссертации ограничен, можно назвать лишь: труды Б.В. Виленского, монографию П.А. Зайончковского «Российское самодержавие в конце XIX столетия». В то же время некоторые вопросы ответственности прокуроров и судей рассматривались А.В. Шавровым, изменения в правовом статусе собственно прокуратуры и ее надзоре за органами дознания и следствия в определенной мере изучались С.М. Казанцевым.
Современный период российской историографии дореволюционного государственного аппарата отмечен рядом научных работ: М.В. Немытиной - по вопросам пересмотра Судебных Уставов 1864 г., В.Г. Бессарабова - о правовом статусе прокуратуры в пореформенный период, монографией М.Г. Коротких, в которой дан подробный анализ разработки судебной реформы, развития ее институтов, эволюции позиции самодержавия по отношению к ней, а также монографией С.М. Казанцева по истории царской прокуратуры.
Также принимались во внимание материалы диссертации И.С. Фоминых «Становление института предварительного следствия в России в 1860-1864 годах (уголовно-процессуальный и криминалистический аспекты)», и Ю.М. Горячковской «Прокуратура и прокурорский надзор России в XVIII – начале XX вв. (историко-правовое исследование)», труды А.Г. Мамонтова, в которых автор уделяет определенное внимание развитию следственного аппарата до и после реформы 1864 г.
При обобщении историографии были изучены работы, посвященные организации и деятельности иных государственных органов дореволюционной России, позволяющие более глубоко осветить заявленную тему диссертационного исследования.
На сегодняшний день в историко-юридической науке достигнуты определенные успехи в изучении ряда направлений деятельности дореволюционного государственного аппарата. В научный оборот введены новые источники, подробно разработаны вопросы подготовки судебных преобразований, развития отдельных институтов в пореформенной России.
Вместе с тем, подавляющее количество публикаций в исследуемый период посвящено подготовке, проведению и завершению судебной реформы. Проблема взаимодействия прокуратуры и органов предварительного расследования затрагивается в этих трудах лишь частично, и, как правило, только в плане преобразований судоустройства и судопроизводства.
Практически отсутствуют специальные исследования сущности и содержания взаимоотношения и взаимодействия институтов прокурорского надзора и следствия в Российской империи в пореформенный период, не оценены результаты их функционирования на протяжении длительного времени, не показан позитивный опыт их деятельности, в том числе и для совершенствования и повышения эффективности взаимодействия прокуратуры и органов расследования в современный период.
Наряду с изложенным, исследование деятельности государственных учреждений XVIII в. и особенно XIX – начала XX вв. имеет значительную источниковую базу. Особое место в ней занимают законодательные акты, объединяемые при издании в сборники: «Полное собрание законов Российской империи», тематические «Своды законов Российской империи», их продолжения, а также издаваемые Сенатом с 1863 по 1917 гг. «Собрания узаконений и распоряжений» и другие.
Основная часть нормативного материала, относящегося к предмету исследования, сосредоточена в Полном собрании законов Российской империи. При изучении законодательных актов дореволюционной России учитывалась специфика методологии их источниковедческого анализа. Особо следует подчеркнуть Устав уголовного судопроизводства (1864 г., с последующими изменениями и дополнениями), и «Наказ судебным следователям» (1860 г.), которые также вошли в состав Полного собрания законов Российской империи.
Ряд документов, характеризующих организацию и деятельность прокуратуры и органов расследования дореволюционной России, хранятся в центральных государственных архивах РФ, например, в Государственном архиве Российской Федерации и его фонды также использовались в качестве источников.
Практическая деятельность прокуратуры в XIX – начале XX вв. отражалась в циркулярах, распоряжениях, приказах и инструкциях министра юстиции. Интересные сведения по истории прокурорского надзора даёт ведомственная печать – «Журнал министерства юстиции». В официальных отделах этого органа печати помещались циркуляры, сообщались сведения об изменениях в личном составе ведомства, приводились статистические данные, ежегодные или сводные отчеты о деятельности министерства по конкретным направлениям.
Ценную информацию о прокуратуре и органах расследования Российской империи дают публикации документальных материалов, осуществляемые различными научными учреждениями, в т.ч. Академией наук СССР.
Научный интерес представляет также многотомное издание «Российское законодательство X-XX веков», издававшееся с 1984 по 1994 год, поскольку в него включены не только тексты законодательных актов, регулирующих конкретные сферы государственной деятельности, но и приведены их редакции, проекты, а также комментарии и иные сведения, позволяющие оценить роль этих узаконений в связи с общественной и политической обстановкой в стране.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, связанных с организацией, правовым обеспечением, функционированием и взаимодействием прокуратуры и органов расследования в России в XVIII – начале XX вв.
Предметом диссертационного исследования выступают организационно-правовые основы взаимодействия прокуратуры и органов расследования России в XVIII – начале XX вв.
Цель диссертации состоит в системном и комплексном историко-правовом исследовании организационно-правовых основ взаимодействия прокуратуры и органов расследования России в XVIII – начале XX вв.
Для реализации поставленной цели были поставлены и решались следующие задачи:
- рассмотрены место, роль и компетенция прокуратуры с момента её учреждения и вплоть до реформы 1864 г.;
- изучен генезис органов предварительного расследования и их взаимодействие с прокуратурой до середины XIX в.;
- проанализированы изменение надзорных функций прокуроров, а также правовой статус прокуратуры и судебных следователей в период подготовки и проведения судебной реформы;
- исследована компетенция полиции и жандармерии в расследовании преступлений и роль прокуратуры в надзоре за ними после принятия Судебных уставов 1864 г.;
- показаны содержание и специфика прокурорского надзора за органами дознания и деятельностью судебных следователей и его изменения в конце XIX – начале XX вв.;
- осуществлен системный анализ отдельных следственных действий, производимых органами предварительного расследования под надзором прокуратуры;
- сформулированы общие выводы и некоторые практические рекомендации по использованию позитивного исторического опыта для оптимизации взаимодействия органов прокуратуры и предварительного расследования в современный период.
Хронологические рамки исследования охватывают XVIII – начало XX вв., но в основном исследуется период с момента принятия Наказа судебным следователям до упразднения прокуратуры и органов предварительного расследования советской властью (1860-1917 г.г.).
Наряду с этим, в рамках темы настоящей диссертационной работы определенное внимание уделено и генезису органов прокуратуры и органов предварительного расследования, начиная с XVIII века, что позволило нарисовать целостную картину и проследить эволюцию взаимодействия прокуратуры и органов предварительного расследования системно и в комплексе.
Методологической основой диссертации является сравнительно-правовой, системно-функциональный подход к познанию правовых явлений. В основу исследования положены принципы объективности, соответствия истине, исторической правде, логичности, последовательности, единства логического и исторического, а также современные общетеоретические представления о государстве и праве. Построение исследовательской методологии на принципах диалектики в совокупности с принципами историзма, всестороннего и объективного рассмотрения позволило изучить предмет исследования в динамике, т.е. проанализировать процесс учреждения, организации, становления и развития прокуратуры и органов расследования с учетом исторических условий тех или иных этапов их существования и функционирования.
В работе использовались общенаучные (анализ, синтез, сравнение, индукция, дедукция и др.) и специальные методы исследования (историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-логический, формально-юридический, системно-структурный, статистический и др.). Использование комплекса общенаучных и специальных методов познания дало возможность проанализировать взаимодействие различных уровней прокурорской и уголовно-исполнительной систем, установить характерные особенности деятельности российской прокуратуры и органов расследования и выявить объективные и субъективные факторы, оказавшие влияние на процесс трансформации их структуры и компетенции.
Научная ценность исторического анализа как одного из основополагающих аспектов системного метода познания состоит, прежде всего, в том, что он позволил сосредоточить внимание исследователя на исторически исходном состоянии познаваемого объекта, ориентировал на изучение его первичных способов существования. В нашем случае познавательная процедура подкрепляется сравнительно-правовым анализом. Логический смысл используемого единства исторического и сравнительно-правового подхода позволил отвлечься от единичных и второстепенных черт изучаемых объектов (исторических и государственно-обусловленных типов прокурорского надзора за органами предварительного расследования) и пространственно-временных различий между ними с целью выявления основополагающих, длительно действующих признаков исследуемого явления.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составляет широкий комплекс опубликованных и неопубликованных источников, регламентирующих деятельность прокуратуры и органов предварительного расследования в исследуемый период. Использованные в работе источники можно разделить на четыре группы: нормативные правовые акты, материалы официального делопроизводства (в том числе хранящиеся в архивах), статистические материалы и материалы периодической печати.
Научная новизна диссертационной работы определяется, прежде всего, тем, что она представляет собой практически первое комплексное, системное, историко-правовое исследование организации деятельности, полномочий, функций, кадрового состава органов дознания, следствия и прокуратуры России в их взаимодействии в XVIII – начале XX в.в.
Научная новизна исследования также состоит в том, что автор попытался раскрыть организационно-правовые направления, формы и методы взаимодействия прокуратуры и органов расследования (судебные следователи, полиция и жандармерия) в канун и после судебной реформы 1864 года в России вплоть до начала XX века.
Наряду с изложенным, научная новизна диссертационной работы заключается в том, что разрешение поставленной проблемы позволило осветить, систематизировать и включить в научный оборот ряд новых документов и отдельных архивных материалов.
Наконец, научная новизна в концентрированном виде выражена в сделанных автором выводах о необходимости системного и комплексного подхода к решению проблем взаимодействия органов предварительного расследования и прокуратуры, предполагающего учет социально-политической ситуации, конкретных финансовых возможностей государства, особенностей борьбы с преступностью в пореформенной России; в необходимости использования позитивного исторического опыта относительно взаимодействия органов расследования и прокуратуры в современный период.
Научная новизна исследования также выражается в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Предварительное расследование по уголовным делам до 1860 г. производилось в основном полицией, в отдельных случаях – другими государственными органами. Четкого разграничения функций дознания и предварительного расследования не существовало. Прокуратура в России учреждалась исключительно как орган надзора, но прокурорский надзор за органами предварительного расследования, как и их взаимодействие, носили фрагментарный, эпизодический характер, и надзор за предварительным расследованием постоянной функцией прокуратуры не был.
2. Прокурорский надзор за деятельностью органов предварительного расследования, в числе которых полиция занимала ведущее место, до следственной реформы 1860 г. был незначительным, законодательно и четко определен не был, осуществлялся бессистемно, не являлся одним из направлений надзорной деятельности прокуратуры.
3. С созданием в ходе судебной реформы института судебных следователей полиция и жандармерия начали осуществлять только дознание; предварительное следствие стало исключительной компетенцией судебных следователей. Однако по-прежнему законодательно не были конкретно определены функции дознания и предварительного следствия, а также роль прокуратуры при взаимодействии с органами предварительного расследования.
4. После судебной реформы 1864 г. надзор за законностью в деятельности судебных следователей и органов дознания повсеместно принимает организованный и системный характер, становится одной из основных функций прокуратуры и основной формой взаимодействия этих органов.
5. В результате судебной реформы прокуратура и органы предварительного расследования в процессуальном отношении оказались тесно взаимосвязанными; их взаимодействие осуществлялось при расследовании практически каждого уголовного дела, включая производство отдельных следственных действий, при этом прокурорский надзор играл главенствующую роль и являлся основной формой такого взаимодействия; прокуратура начинает осуществлять процессуальное руководство органами предварительного расследования и реально влиять на конечные результаты их деятельности.
6. В отношениях судебных следователей и прокуратуры исследуемого периода негативную роль играло то обстоятельство, что процессуальное положение следователя, включая и его процессуальную самостоятельность, законодателем конкретно определено не было, вследствие чего их взаимодействие не всегда было позитивным.
7. При осуществлении жандармерией предварительного расследования в форме дознания надзор прокуратуры, равно как и их взаимодействие, становится незначительным, сужается и практически вытесняется из этой сферы; жандармерия осуществляла дознание фактически вне пределов прокурорского надзора и без взаимодействия с ней.
8. Анализ взаимодействия прокуратуры и органов предварительного расследования свидетельствует о том, что к концу XIX века в связи с нарастанием революционного движения и изменением социально-политической ситуации в стране возникает необходимость усиления уголовного преследования. Прокуратура практически становится органом уголовного преследования, вследствие чего прокурорский надзор за дознанием и следствием сокращается, становится более формальным и менее эффективным.
9. Проведенное исследование дает основания для вывода о том, что в длительной исторической ретроспективе прокуратура и органы расследования в процессуальном отношении всегда были тесно взаимосвязаны. При этом прокурор осуществлял как за дознанием, так и за деятельностью следователей постоянный и непосредственный надзор, и их взаимодействие положительно сказывалось как на качестве расследования уголовных дел, так и в целом на борьбе с преступностью.
Исторический опыт взаимодействия прокуратуры и органов предварительного расследования свидетельствует о необходимости возвращения современной прокуратуре утраченных ею полномочий по осуществлению непосредственного прокурорского надзора за деятельностью органов предварительного расследования, что окажет позитивное влияние, как на эффективность расследования преступлений, так и на борьбу с преступностью (безусловно, при сохранении процессуальной самостоятельности дознавателей и следователей).
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем положения и выводы дополняют, расширяют и углубляют научное историко-правовое знание в части специфики правового статуса и деятельности органов предварительного расследования и прокуратуры России в их взаимодействии в период XVIII – начало XX в.в. В результате проведенного исследования автором обобщены ранее известные историко-юридические материалы, получены новые данные, которые могут быть использованы в дальнейшей разработке проблем, связанных с эволюцией взаимодействия прокуратуры и органов расследования.
Практическое значение работы состоит в том, что выводы и научные положения, сформулированные в данном диссертационном исследовании, могут способствовать выработке практических рекомендаций по организации взаимодействия и функционирования органов расследования и прокуратуры в современный период. Результаты работы могут быть использованы в учебном процессе по курсам «История государства и права», «Правоохранительные органы», «Уголовный процесс», «Прокурорский надзор» – при подготовке и чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий, при создании учебно-методических пособий, разработке специальных курсов, в научной работе студентов, бакалавров, и магистров по данной проблематике, написании ими курсовых и дипломных работ, магистерских диссертаций.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре теории государства и права Юго-западного государственного университета. Содержащиеся в ней основные положения, а также выводы, предложения и рекомендации отражены в публикациях в ряде научных изданий (в т.ч. входящих в перечень ВАК Минобрнауки России); докладывались на международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы юридической науки и практики на современном этапе» (г. Белгород, 16 февраля 2009 г.); на международной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава и аспирантов «Инновационные технологии в кооперативном образовании как фактор развития экономики» (г. Белгород, 22-24 апреля 2009 г.); на научной конференции аспирантов «Право и суд в современном мире» (г Москва, 15 февраля 2010 г.); на международной научно-практической конференции «Современные проблемы юриспруденции: вопросы теории и практики» (г. Белгород, 16 февраля 2010 г.); на международной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава и аспирантов «Теория и практика инновационного развития кооперативного образования и науки» (г. Белгород, 16 апреля 2010 г.); в ежегодном круглом столе, посвященном дню рождения Ильина И.А., русского философа и юриста «Ценности и нормы правовой культуры в России» (г. Курск, 15 марта 2011 г.); на международной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава и аспирантов «Наука и кооперация: проблемы и пути развития» (г. Белгород, 14 апреля 2011 г.). Общий объём опубликованных автором работ составляет 4,15 п.л.
Материалы диссертации внедрены в практику работы судов общей юрисдикции и прокуратуры Белгородской области.
Структура диссертации определена логикой исследования и состоит из введения, трёх глав, разбитых на шесть параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
