Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Учреждение прокуратуры и ее становление до 1775 года 24
1. Фискалитет как орган надзора 24
2. Образование российской прокуратуры и ее деятельность до середины 1720-х годов 48
3. Правовое регулирование деятельности прокуратуры до губернской реформы 1775 года 69
Глава II. Прокуратура и прокурорский надзор в период 1775-1850-х гг 86
1. Учреждение о губерниях 1775 года и правовой статус прокуратуры в последней четверти XVIII века 86
2. Образование министерств и прокурорский надзор в первой половине XIX века 101
Глава III. Правовой статус прокуратуры по судебной реформе 1864 года 121
1. Проекты реформирования прокуратуры и ее место в государственном устройстве по Судебным Уставам 20 ноября 1864 года 121
2. Изменения в правовом регулировании прокурорского надзора с середины 60-х годов XIX века до 1917 года 142
Заключение 163
Список использованных источников и литературы 167
- Образование российской прокуратуры и ее деятельность до середины 1720-х годов
- Правовое регулирование деятельности прокуратуры до губернской реформы 1775 года
- Учреждение о губерниях 1775 года и правовой статус прокуратуры в последней четверти XVIII века
- Проекты реформирования прокуратуры и ее место в государственном устройстве по Судебным Уставам 20 ноября 1864 года
Введение к работе
Актуальность темы. Провозглашение России правовым государством объективно связано с формированием социально-ориентированной правовой политики и укреплением государственности. В свете проводимой судебно-правовой реформы особую актуальность приобретает совершенствование способов и механизмов укрепления единой законности при осуществлении преобразований во всех сферах государственного строительства.
Важнейшей правовой формой обеспечения законности и правопорядка является прокурорский надзор за соблюдением и исполнением законов, осуществление которого на протяжении двухсот восьмидесяти лет возлагается на прокуратуру России.
Как отмечает Н.В. Акчурина, вся жизнь права представляет собой постоянное саморазвитие, а все внешние формы его выражения находятся в исторической преемственности . В связи с этим изучение историко-правовых аспектов функционирования такого правозащитного института как прокурорский надзор, полагаем, представляет научный интерес и практическую значимость.
Исследование прокурорско-надзорной деятельности за длительный срок позволяет выявить характерные особенности и сущностные признаки, степень подверженности ее содержания изменениям вследствие различных политических событий, социальных, экономических и иных обстоятельств. Позитивный опыт прокурорского надзора в дореволюционной России дает возможность его использования при структурировании современного государственного аппарата и в совершенствовании юрисдикционного механизма.
В последнее время проблема преодоления концептуальной неопределенности относительно места прокуратуры в государственном механизме, сущности и функций прокурорского надзора вновь приобрела дискуссионный характер. Высказываются мнения о необходимости пересмотра статуса прокуратуры
Акчурина Н.В. Историческое правоведение: становление, развитие в России в 30-х - 70-х годах XIX века. - Саратов: СГАП, 2000. - С. 162.
4 вплоть до полной ее передачи в судебное ведомство либо в министерство юстиции, о сужении (и даже ликвидации) функции так называемого общего надзора.
Актуальность настоящего диссертационного исследования также заключается в попытке научного обоснования и определения перспектив прокурорского надзора на основе выявления объективных закономерностей образования, становления и развития отечественной прокуратуры, ее назначения в системе государственных органов.
Все вышеизложенное обусловило выбор темы настоящей диссертационной работы.
Хронологические рамки исследования включают период с 1711 года -издания указа от 2 марта 1711 г. "О поручении Правительствующему Сенату попечения о правосудии, об устройстве государственных доходов, торговли и других отраслей государственного хозяйства", впервые учредившего орган надзора (фискалитет) за соблюдением законов, - по 24 ноября 1917 года, когда декретом "О суде" № 1 прокуратура упразднялась наряду с другими государственными органами царской России1.
Указанный период функционирования института надзора за соблюдением законности условно можно разделить на несколько этапов. Первый включает в себя процесс учреждения и организации отечественных органов надзора (фис-калитета и прокуратуры) в ходе интенсивного государственного строительства первой четверти XVIII века, а также деятельность российской прокуратуры до 1775 года, когда Екатериной II была проведена реформа губернского управления.
Второй этап отражает проблемы становления российской прокуратуры и прокурорского надзора в последней четверти XVIII - первой половине XIX веков (1770-е - 1850-е годы). Он характеризуется неоднократными и зачастую резкими изменениями во внутренней политике государства, особенно в области обеспечения единой законности, трансформацией взглядов государственных
! Собрание узаконений РСФСР. 1917, № 4. Ст. 50.
5 деятелей и монархов на роль и предназначение прокуратуры в государственном механизме.
Третий этап включает в себя период подготовки и проведения в России судебной реформы 1864 года, а также процесс реализации новых начал прокурорского надзора, изменения устройства и компетенции российской прокуратуры в конце XIX - начале XX вв.
Историография. Изучение проблемы поставило перед диссертантом ряд вопросов, находящихся на стыке теории и истории государства и права (вопросы организации, компетенции, функций, правовой политики, механизма и форм ее реализации, состояния законности и правосудия), истории России и истории государственных учреждений Российской империи (проблемы создания и становления российской прокуратуры, ее организации и соотношения с другими государственными институтами), административного, уголовно- и гражданско-процессуального права (исполнительно-распорядительная деятельность главы прокурорской службы, соотношение прокуратуры с судами, центральными и местными учреждениями и т.д.) В связи с этим в ходе разработки темы был изучен широкий круг научных трудов по теме диссертации в соответствии с периодизацией, в основу которой была положена определенная политико-правовая парадигма, принятая государством и, в значительной степени, обществом в тот или иной исторический период:
дореволюционный период (XIX век - октябрь 1917 г.);
советский период (октябрь 1917 г. - конец 80-х гг. XX века);
современный период (конец 80-х гг. XX в. - по настоящее время).
В рамках первого периода можно выделить несколько групп, в частности, монографии, публикации в периодике и юбилейные издания. К первой мы отнесли работы таких авторов, как Ф.В. Благовидов1, В.М. Грибовский2,
Благовидов Ф.В. Обер-прокуроры Святейшего Синода в XVIII и первой половине XIX столетия (отношения обер-прокуроров к Святейшему Синоду). Опыт церковно-исторического исследования. Издание 2-е. - Казань: Тип. императорского университета, 1900. - 449 с.
Грибовский В.М. Высший суд и надзор в России в первую половину царствования императрицы Екатерины Второй. Историко-юридическое исследование (период 28 июня 1762 года -7 ноября 1775 года). - СПб.: Тип. Т-ва печат. и изд. дела "Труд", 1901. - 345 с.
В.И. Веретенников и А.Д. Градовский , П.И. Иванов , рассматривавших историческое развитие отечественной прокуратуры на протяжении значительного времени ее существования и деятельности. Прежде всего, обращает на себя внимание скрупулезность в изучении объектов исследования. Ценность их трудов приближается к архивным источникам, поскольку они содержат обширный фактический материал не только об изменениях нормативного регулирования прокурорского надзора в России, но и рассматривают причины и процесс внедрения таких изменений, их восприятие обществом и чиновничеством. Также в них излагаются обстоятельства, оказавшие влияние на трансформацию института, рассматривается процесс разработки и реализации таких реформ, содержится оценка его деятельности в тот или иной период ее существования на основе анализа архивных данных, статистических сведений и законодательных актов, приводятся различные редакции и проекты указов о прокуратуре, дается их сравнительная характеристика. Однако, полагаем, этим работам присущи определенные недостатки:
исследования охватывают лишь небольшой период развития прокуратуры (В.М. Грибовский и др.);
внимание уделяется только функционированию центршіьньїх органов прокуратуры - генерал- и обер-прокуроров, что вызывает распространение характерных черт их деятельности на всю систему; также нередко личность генерал-прокурора отождествляется с его должностью, в результате чего выполнение личных поручений монарха трактуется как обязанность прокуроров (например, В.И. Веретенников, Ф.В. Благовидов);
деятельность прокуратуры рассматривается лишь во взаимодействии ее высшего звена и центральных органов власти Российской империи (А.Д. Градовский);
Веретенников В.И. Очерки истории генерал-прокуратуры в России до-Екатерининского времени. - Харьков, 1915. - 390 с.
Градовский А.Д. Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокуроры. -СПб.: Тип. И. Вочкарева, 1866. - 284 с. - Иванов П.И. Опыт биографий генерал-прокуроров и министров юстиции. -183 с.
7 - в работе освещаются, в основном, биографии генерал-прокуроров (П.И. Иванов).
Отдельно охарактеризуем обширное и значительное сочинение Н.В. Муравьева' . В нем рассматривается не только деятельность- российской прокуратуры с момента ее создания, но и всесторонне исследуются аналогичные институты в европейских государствах и их прототипы Древнего Рима. Достоинством данной работы следует считать и то, что автором тщательно проанализированы имеющиеся на тот момент точки зрения по вопросам организации и деятельности института надзора и его дальнейшего развития в XVIII и XIX веках, а также изучены и охарактеризованы практически все опубликованные к 1889 году труды русских и зарубежных авторов по истории юриспруденции. Определенным недостатком является то, что исследование в силу объективных причин заканчивается 1880-ми годами, что не позволяет нам считать его полным с точки зрения обобщения результатов деятельности российской прокуратуры на протяжении всего дореволюционного периода.
Некоторая информация о прокурорском надзоре содержится в изданиях учебно-монографического характера. Они позволяют рассмотреть деятельность российской прокуратуры во взаимосвязи с иными государственными органами и выявить основы их взаимоотношений в сложившихся социально-политических условиях.
Это работы И.Е. Андреевского, М.Ф. Владимирского-Буданова, Ф.М. Дмитриева, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н. Латкина, К. Троцины и др.2 Особо отметим труд профессора Санкт-Петербургского университета и то-
Муравьев КВ. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Пособие для прокурорской службы. Т. 1. Прокуратура на Западе и в России. - М., 1889. - 552 с. " Владимйрский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. Репринтное издание. - Ростов-на-Дону, 1995. - 640 с; Дмитриев Ф.М. История судебных инстанций и гражданского апелляционного судопроизводства от Судебника до Учреждения о губерниях. - М., 1899. - 588 с; Латкин В.Н. Учебник истории русского права периода империи (XVIII - ХГХ вв.). Изд. 2-е. -СПб., 1909. - 644 с; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1. Конституционное право. - СПб., 1910. - 276 с; Андреевский И.Е. Русское государственное право. - СПб.-М., 1866. - 496 с; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. - СПб., 1893. - 417 с; Троцина К. История судебных учреждений в России. - СПб., 1851. - 387 с.
8 варища обер-прокурора уголовного кассационного департамента Сената И.Я. Фойницкого1. Хотя материал этого издания изложен в сжатой форме, что обусловлено его дидактическим назначением и большим объемом содержания, информация, относящаяся к прокуратуре, обладает полнотой и объективностью изложения. К нашему сожалению, деятельность прокуратуры рассматривается только в уголовно-процессуальном плане и посвящена регулированию ее по Судебным уставам 1864 года.
Определенную ценность представляют труды, содержащие краткие исследования некоторых частных вопросов законодательного регулирования и деятельности прокуратуры. Заметим, что они чаще всего представляют собой приложения к периодическим изданиям и имеют небольшой объем2.
Шестидесятые годы XIX века в истории России - время перехода к новой экономической формации, начала формирования гражданского общества и трансформации государственно-правовых институтов. Этот переход был оформлен комплексом реформ, из которых наибольшее значение для деятельности российской прокуратуры имела судебная реформа 1864 года, не обделенная вниманием в юридической и исторической литературе. Имеется большое количество трудов, посвященных реформе судоустройства и судопроизводства, в той или иной мере рассматривающих и деятельность прокуратуры. Эти исследования, полагаем, носят описательный характер и изучают реформу с либеральных позиций, им свойственна некоторая идеализация Судебных Уставов 20 ноября 1864 года и тенденциозность в освещении деятельности новых судебных учреждений. В их числе работа М.А. Филиппова о подготовке и принятии
Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. В 2-х томах. Репринтное издание. -СПб., 1996.-551 с, 605 с"
2 Анненков К. Желательные изменения в нашем судоустройстве и судопроизводстве. - Фонды Харьковской государственной научной библиотеки им. В.Г. Короленко (Б. м. г.). - 36 с; Веретенников В.И. Проект уничтожения Сената в XVIII веке. - Харьков, 1913. - 13 с; Павпов-Сильванский К П. Проекты реформ в записках современников Петра Великого: опыт изучения русских проектов и неизданные их тексты. - СПб., 1897. - 86с; Принты Н.Т. Случайности, повлиявшие на судебные преобразования 1864 года. - СПб., 1894. - 26 с; Степанов А, О формах правительственного надзора в России XVIII столетия. - Фонды Харьковской государственной научной библиотеки им. В.Г. Короленко (Б. м. г.). - 83 с.
9 Судебных Уставов, обобщающая значительный исторический и актовый материал. Большое внимание автор уделяет развитию дореформенной правовой системы, представляет развернутый анализ эволюции суда и правосудия в России, подробно характеризует ведомственный контроль в министерстве юстиции и рассматривает роль прокуроров в привлечении к ответственности судей1.
Интересна монография Г.А. Джаншиева, в которой автор решительно защищает демократические институты судебной реформы и критикует отступления от принципов, провозглашенных ею2.
В 1872 году была опубликована книга А.А. Головачева, третий раздел которой посвящен судебным преобразованиям 1864 года. Хотя разработка реформ оценивается в работе достаточно высоко, однако автор отмечает и недостатки, в том числе и в организации прокурорского надзора в пореформенном государст-венном механизме^.
Некоторый вклад в освещение темы внес И.В. Гессен: он характеризует дореформенный судебный строй, рассматривает отношение общества и правительства к правосудию, основные принципы судебной реформы, их оценку печатью, реализацию законодательства в судебных преобразованиях. Он также дает сравнительную характеристику судебно-процессуальных институтов пореформенной России и аналогичных институтов стран Западной Европы, однако изложение этих вопросов, на наш взгляд, отличается неполнотой. К примеру, автор игнорирует изменения, внесенные в Судебные Уставы в конце XIX столетия .
Особенностью научных трудов о пореформенной (после 1864 года) прокуратуре, с нашей точки зрения, является то, что ее деятельность рассматривается чрезвычайно узко, лишь в связи с функционированием новой судебной системы и в контексте действовавшего на тот момент законодательства, отражает роль прокуроров только в уголовном и гражданском процессе. Характери-
Фшиппов М.А. Судебная реформа в России. Т. 1-2. - СПб., 1871. - 622 с, 332 с.
Джаншиев Г.А. Эпоха великих реформ. Изд. 6-е. - М., 1896. - 797 с. * Головачев А.А. Десять лет реформ. 1861-1871. - СПб., 1872. - 326 с. 4 Гессен И.В. Судебная реформа. - СПб., 1905. - 267 с.
10 етика собственно прокуратуры как государственного института встречается только в некоторых работах , в большинстве своем авторов интересует анализ проблем проведения судебной реформы в жизнь.
Публикации в периодической печати, составляющие вторую группу дореволюционных изданий, содержат обширный материал: положения законодательства о прокурорском надзоре, мнения ученых и практиков по вопросам организации и деятельности прокуратуры в судебной сфере, а также оценку ими законодательных нововведений конца XIX века и предложения по совершенствованию деятельности изучаемого государственного института. Здесь мы условно выделяем три подгруппы:
работы, освещающие подготовку, реализацию Судебных Уставов и их дальнейшие редакции. В них деятельность прокуратуры рассматривается наряду с другими государственными учреждениями, что позволяет исследовать прокуратуру и прокурорский надзор не изолированно, а в контексте более обширных преобразований государственного механизма Российской империи';
статьи, посвященные роли прокуроров в суде присяжных, в мировом суде, в бесприсяжном судопроизводстве, на предварительном следствии, а также рассматривающие отдельные полномочия прокуроров в связи с осуществлением ими своих функций в суде, в отношениях с судебными следователями
Буцковский Н. О деятельности прокурорского надзора вследствие отделения обвинительной власти от судебной. - СПб., 1867. - 80 с; Соколов В. О прокурорском надзоре. - М.: Университетская типография Катков и К, 1869. - 45 с; Муравьев К.В. Общие основания прокурорской деятельности по уголовным делам. - М., 1892. - 35 с; Муравьев КВ. Задачи прокурорского надзора. - Фонды Харьковской государственной научной библиотеки им. В.Г. Короленко (Б. м. г.). - 66 с.
2 Коркунов Н. Юридическая хроника (К 15-летию Судебных Уставов) // Журнал гражданского и уголовного права. 1879. Кн. 1 (январь-февраль). - С. 150-198; Джаншиев Г.А. Первые страницы в истории судебной реформы. 1862-1867. // Русская старина. 1885. Т. XLVII. № 9. -С. 481-494; Обнинский П.Н. Предстоящая реформа в нашей следственной части, как средство устранения замечаемых в ней недостатков (из наблюдений бывшего прокурора). // Юридический вестник. 1891. Кн. 1. - С. 60-84; Фукс В.Я. Судебные доктрины 1861-1864 годов на практике. // Русский вестник. 1887. № 1. - С. 63-122, № 2. - С. 623-702; Семенов К. Наши реформы. // Русский вестник. 1884. № 1. - С. 282-332.
и полицией ; - публикации, характеризующие собственно деятельность прокуратуры, ее
принципы, задачи и т.п.2
Так, Н. Семенов анализирует недостатки реализации реформ, в т.ч. и судебной, а также рассматривает в отдельности каждый институт судебной системы (прокуратура, суд, судебные следователи, адвокатура, третейский суд, мировые учреждения, земство и др.).
Статья И.А. Острикова является ответом на вопрос о будущем статусе прокуроров, вынесенный на публичное обсуждение III отделом Высочайше утвержденной Комиссии для пересмотра законоположений по судебной части". Особое внимание в ней уделяется необходимости предоставления прокурорам права осуществлять государственное обвинение по уголовным делам, подсудным мировым судьям.
И. Тютрюмов рассматривает право прокурора на прекращение следствия, несмотря на отрицательное мнение суда. М.Ф. Громницкий, в свою очередь, излагает порядок построения и организации деятельности прокурора в качестве государственного обвинителя в уголовном судопроизводстве.
Однако названные публикации освещают только правовое положение прокуратуры по Судебным Уставам 20 ноября 1864 года, лишь изредка сравнивают его со статусом дореформенного органа надзора, рассматривая их в отрыве друг от друга, вследствие чего остаются без внимания вопросы наличия или отсутствия преемственности в правовом регулировании деятельности прокуратуры до и после проведения судебной реформы.
1 Остршов И.А. Роль прокурора на мировом суде. // Журнші министерства юстиции. 1896.
№ 9 (ноябрь). - С. 77-106; Щегловитов И. Прокуратура на предварительном следствии.
// Юридический вестник. 1887. Кн. 9. - С. 88-101; Ифлянд П. Два слова о прокурорском над
зоре в суде бесприсяжном (из записок судьи). // Журнші министерства юстиции. 1898. № 4. -
С. 209-213; Тютрюмов И. О прекращении следствия. // Юридический вестник. 1892. Кн. 1. -
С. 239-244; Громницкий М.Ф. Роль прокурора на суде по делам уголовным. // Журнал мини
стерства юстиции. 1896. № 2. - С. 1-64.
2 Муравьев Н.В. Основные начала внутреннего устройства прокурорского надзора. // Юриди
ческий вестник. 1892. Т. X. Кн. 1 (январь). - С. 17-44, Кн. 2 (февраль). - С. 201-215, Кн. 3
(март). - С. 368-385 и др.
3 Журнал министерства юстиции. 1895. № 8. - С. 65.
12 Отметим также работы, содержащие ретроспективный взгляд на прокуратуру вообще или на некоторые исторические этапы ее функционирования, в том числе касающиеся непосредственно прокуроров в провинции1. Труд М.В. Клочкова содержит обширный фактический материал о деятельности высшего звена прокурорской системы за краткий период правления императора Павла I. Заслуживает внимания публикация А.П. Полежаева, содержащая последовательное и полное изложение проблем осуществления надзора на уровне губерний на протяжении XVIII - первой половины XIX вв.
Своеобразной разновидностью исследовательской литературы по истории государственных учреждений дореволюционной России, вьщеленной нами в самостоятельную группу, являются юбилейные издания. Среди них назовем "Министерство юстиции за сто лет", подготовленное чиновниками этого ведомства2, где содержатся краткие сведения о четырнадцати министрах юстиции, о создании, организации и деятельности министерства. Но деятельность последнего описывается вне связи с социально-экономической и политической обстановкой в стране. История функционирования министерства подразделяется на этапы, соответствующие периодам царствования императоров и времени нахождения у власти отдельных министров, и характеризуется в зависимости от личных качеств монарха или главы юстиции.
К пятидесятилетию реформы вышел в свет двухтомник "Судебные Уставы 20 ноября 1864 года за пятьдесят лет"3, который был подготовлен коллективом авторов, среди которых такие известные юристы (ученые и практики), как Б.Л. Бразоль, Ф.И. Гредингер, А.Н. Назаренко, Н.М. Рейнке, Е.Н. Тарновский,
Клочков М.В. Генерал-прокуроры при Павле I. // Журнал министерства юстиции. 1912. № 4. - С. 96-148; Барсов Т.В. О светских фискалах и духовных инквизиторах. // Журнал министерства юстиции. 1876. № 2. - С. 307-401; Иванов П.И. Сенат при Петре Великом. // Журнал министерства юстиции. 1859. № 7. - С. 34-70; Филиппов А.К Исторический очерк образования министерств в России. // Журнал министерства юстиции. 1902. № 9. - С. 37-73, № 10. -С. 1-26; Полежаев А.П. О губернском надзоре. // Журнал министерства юстиции. 1859. №11. -С. 37-106.
Министерство юстиции за сто лет. 1802-1902. Исторический очерк. - СПб., 1902. - 340 с.
Судебные Уставы 20 ноября 1864 года за пятьдесят лет. В 2-х т. - Пг., 1914. - 786 с, 831 с.
13 В.В. Яковлев и другие . В нем освещены дореформенное судопроизводство и судоустройство, создание проектов судебных преобразований и т.д. В двух томах исследования рассмотрено развитие институтов судебной реформы: прокуратуры, мирового суда, предварительного следствия, адвокатуры; затронуты вопросы взаимоотношений судебной и административной властей, судьба основных начал судебных установлений в новейшем законодательстве. Приведены обширные статистические данные из архивов министерства юстиции, в том числе материалы из губерний, глубоко проанализированы периодическая печать и монографические исследования по рассматриваемым вопросам, отмечены как положительные, так и отрицательные стороны реформы. Однако, в определенных случаях, источниковая база характеризуется некоторой фрагментарностью и тенденциозностью.
Научный интерес представляет также "История Правительствующего Сената", вышедшая в 1911 году2. В этом издании прокуратура рассматривается в плане организации надзора Сената за центральными и местными государственными учреждениями посредством деятельности прокуроров. Поскольку после 1864 года характер отношений прокуратуры и Сената качественно изменился, как, впрочем, и содержание деятельности обоих, то взаимодействие Сената и обер-прокуроров его департаментов рассматривается исключительно с позиций соотношения функций и компетенции государственного органа и его должностных лиц.
Гредингер Ф.И. Прокурорский надзор за пятьдесят лет. истекших со времени его преобразования по Судебным Уставам императора Александра II. // Судебные Уставы 20 ноября 1864 года за пятьдесят лет. Т. 2. - Пг.э 1914. - С. 197-249; Яковлев В.В. Хронологические данные к истории составления Судебных Уставов 20 ноября 1864 г. // Судебные Уставы ... Т. 1. - С. 693-755; Бразоль Б.Л. Следственная часть. // Судебные Уставы ... Т. 2. - С. 65-114; Тар-новский Е.Н. Статистические сведения о деятельности судебных установлений по Уставам императора Александра II за 1866-1912 гг. // Судебные Уставы ... Т. 2. - С. 337-374; Рейнке ИМ. Кассационная инстанция. // Судебные Уставы ... Т. 2. - С. 281-336; Назаренко А.Н. Очерк основных начал судоустройства в России и главнейших западно-европейских государств за пятьдесят лет. // Судебные Уставы ... Т. 1. - С. 401-489.
2 История Правительствующего Сената за двести лет (1711-1911). В 5-ти т. - СПб., 1911. -722 с, 806 с, 712 с, 529 'с, 224 с.
14 Анализ историографической литературы дореволюционного периода дает возможность констатировать, что она имела несомненные достижения, Опираясь на воспоминания очевидцев, статистические данные и собственные наблюдения, дореволюционные авторы исследовали процесс учреждения института надзора за соблюдением законности в Российской империи, проследили историческое его развитие, рассмотрели вопросы подготовки проектов реформирования прокуратуры, изложили хронологию реализации положений Судебных Уставов и последующее ее развитие до начала XX века. Однако фрагментарное использование источников, описательный характер работ, субъективный подход в оценке исторических фактов, погрешности методологии, анализ только части истории прокуратуры и прокурорского надзора не позволяют в полной мере оценить значимость этого института в механизме обеспечения единой законности, роль в деятельности пореформенных судебных учреждений, а также уяснить сущность и главные направления его дальнейшего совершенствования. В определенной мере идеализируя судебную реформу, авторы зачастую не придают значения проблемам ее практической реализации в условиях нарастания социальной напряженности и усиления террористических проявлений со стороны революционно настроенных масс. Рассматривая законодательство "в саморазвитии5', дореволюционные историки и юристы не ставили перед собой цель показать эволюцию деятельности прокуратуры и трансформации ее правового регулирования в связи с социально-экономическими и политическими переменами в государстве.
Следует отметить еще одну особенность дореволюционных публикаций (наиболее ярко это выражено в периодической печати): все они писались "на злобу дня", имели незначительное научное, в большей степени публицистическое значение, агитируя "за" или "против" новых учреждений в условиях борьбы сторонников и противников судебной реформы, продолжавшейся до 1917 года. Это противоборство, безусловно, сказалось и на содержательной части исследований, авторы которых стремились утверждать или отрицать необходимость судебных преобразований.
15 Второй период в историографии создания и деятельности российской прокуратуры относится к советскому времени. В советской исторической и юридической науке вопрос о закономерностях возникновения и развития прокурорского надзора является наименее изученным, фактически об этом периоде просто умалчивалось. Исследователи чаще всего рассматривали сущность и содержание судебных преобразований 1860-х годов в связи с крестьянской реформой. Объем научно-исследовательской литературы по нашей теме ограничен, можно назвать лишь несколько публикаций в периодической печати1.
Ряд исследований о судебных преобразованиях второй половины XIX века появился только в 1960-80-е годы. Наиболее значимые труды принадлежат перу Б.В. Виленского". Его исследования были подготовлены на основе обширного круга источников, среди которых большое место занимают архивные материалы. В них подробно освещена историография проблемы, дореформенное состояние суда, проекты реформ, изучены главные положения Судебных Уставов. Однако и его работы имеют, на наш взгляд, ряд недостатков. Прежде всего, спорной является поддерживаемая автором идея "судебной контрреформы", под которой подразумевается система ограничений, дополнений и исправлений Судебных Уставов. Думаем, им не были учтены социальные и политические причины, повлиявшие на подобную позицию законодателя. Далее, трансформация прокуратуры и изменения в правовом регулировании прокурорского надзора рассматриваются им только через призму общих изменений судоустройства и судопроизводства.
Анпилогов Г.Н. Фискалитет при Петре I. // Вестник Московского университета. Историко-филологическая серия. 1956. № 2. - С. 63-80; Стешєнко Л.А. Фискалы и прокуроры в системе государственных органов России первой четверти XVIII в. // Вестник Московского университета. Серия 6. Право. 1966, № 2. - С. 51-58; Стешенко Л.А. Образование Коллегии юстиции (1717-1725). // Вестник Московского университета. Серия 6. Право. 1966. № 6. - С. 63-69. 2 Вменений Б.В. Подготовка судебной реформы 20 ноября 1864 г. в России. - Саратов: Изд. Саратовского университета, 1963. - 148 с; Втенский Б.В. Судебная реформа и контрреформа в России. - Саратов, 1969. - 400 с.
В 1970 году выходит монография П.А. Зайончковского "Российское самодержавие в конце XIX столетия"1, основанная на архивных материалах. Автор изучил ряд проблем, в том числе и причинную обусловленность изменений Судебных Уставов, а также роль прокуратуры в обеспечении не только законности, но и правопорядка в государстве.
В указанное время появился ряд общих работ, созвучных теме настоящей диссертации . Некоторые вопросы ответственности прокуроров и судей рассматривались А.В. Шавровым\ изменения в правовом статусе собственно прокуратуры анализировались СМ. Казанцевым .
Отметим и диссертацию Н.Н. Ефремовой "Министерство юстиции Российской империи. І 802-1917гг. (историко-правовое исследование)"5. В ней подробно характеризуются вопросы организации деятельности министерства со времени его создания и до ликвидации в 1917 году. К нашему сожалению, в работе мало уделено внимания прокуратуре как составной части ведомства, выполнявшей специфические функции по надзору до 1864 года и участию в судопроизводстве после судебной реформы. Прокуроры рассматриваются Н.Н. Ефремовой только как чиновники министерства без связи с их особым статусом должностных лиц, выполняющих надзорные функции.
Современный период российской историографии дореволюционного государственного аппарата отмечен рядом научных работ. С началом социально-экономического и политического обновления в нашей стране, требующего свя-
Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. Политическая реакция 80-х - начата 90-х годов. - М., 1970. - 444 с.
Ерошкин Н.П. Государственных учреждений дореволюционной России. - М, 1983, - 352 с; Захарова Л.Г, Самодержавие и реформы в России. 1861-1874 (к вопросу о выборе пути развития). // Великие реформы в России. 1856-1874. Сб. ст. / под ред. Л.Г. Захаровой, Б.Эклофа, Дж. Буителла. - М.51992. - С. 24-43 и др.
3 Шавров А.В. Надзор и дисциплинарная ответственность в судебном ведомстве порефор
менной России (1864-1917). // Советское государство и право. 1985. № 12. - С. 100-105.
4 Казанцев СМ. Изменения в системе прокурорского надзора после судебной реформы 1864
года. // Вестник Ленинградского университета. Серия 6. 1986. Вып. 1. - С. 81-89; Казанцев
СМ. Судебная реформа 1864 г. и реорганизация прокуратуры. // Государственное управле
ние и право. Межвуз. сб. тр. - Л.: ЛГУ, 1984. - С. 83-100.
5 Ефремова Н.Н. Министерство юстиции Российской империи. 1802-1917 гг. (историко-
правовое исследование). Дисс.. канд. юрид. наук. - М., 1983, - 214 с.
17 занности всех ветвей власти правом, исследователи вновь обратили внимание на опыт реформирования важнейших государственно-правовых институтов и законодательной системы Российской империи.
По нашему мнению, заслуживают внимания работы М.В. Немытиной по вопросам пересмотра Судебных Уставов 1864 года1. Заметим, что концептуально данные государственно-правовые исследования находятся в русле общей теории Б.В. Виленского.
Отметим монографию М.Г. Коротких , в которой дан подробный анализ разработки судебной реформы, развития ее институтов, эволюции позиции самодержавия по отношению к ней. Однако автор ставил перед собой задачу изучения исторического развития преобразований в законодательной сфере и государственном аппарате в связи с позициями монарха и высших должностных лиц. На этом фоне достаточно сложно проследить генезис именно прокурорского надзора и обозначить его роль в механизме обеспечения законности и правопорядка. В том же ключе выдержаны и публикации М.Г. Коротких в периодической печати".
Из современных трудов назовем продолжающееся издание "Российские прокуроры"4, а также монографию СМ. Казанцева по истории царской прокуратуры . Однако первое из них, несмотря на широкое использование архивных
Немытина М.В Судебная контрреформа и Комиссия Н.В. Муравьева. Автореф. дисс.канд. юрид. наук. - Саратов, 1987. - 18 с; Немытина М.В. О судебной контрреформе в России. // Государственный строй и политико-правовые идеи в России второй половины XIX в. - Воронеж: Изд. Воронежского университета, 1987. - С. 98-123; Немытина М.В Пореформенный суд в России: деформация основных институтов уставов 1864 г. // Известия вузов. Правоведение. 1991. № 2. - С. 101-105; Немытина М.В Применение Судебных уставов 1864 года. // Буржуазные реформы в России второй половины XIX в. Сб. научных трудов. - Воронеж, 1988.'- С. 94-105.
2 Коротких. М.Г. Самодержавие и судебная реформа 1864 г. в России. - Воронеж: Изд. Воро
нежского университета, 1989. - 183 с.
3 Коротких. М.Г. Обсуждение и принятие "Основных положений преобразования судебной
части в России" 1862 года. // Буржуазные реформы второй половины XIX в. Сб. научных
трудов. - Воронеж, 1988. - С. 37-53; Коротких. М.Г. Судебная реформа 1864 г. в России. //
Вопросы истории. 1987. № 12. - С. 20-34.
4 Звягинцев AT, Орлов ЮТ Т. 1. Око государево. Российские прокуроры XVIII в. - М., 1994.
- 320 с; Т. 2. Тайные советники империи. Российские прокуроры XIX в. - М., 1995. - 382 с;
Т. 3. Под сенью русского орла. Российские прокуроры. 2-я пол. XIX - нач. XX в. - 430 с. и др.
" Казанцев СМ. История царской прокуратуры. - СПб., 1993. - 216 с.
18 материалов, воспоминаний современников и других источников, носит характер историко-биографического исследования жизни и деятельности руководителей прокуратуры, а не органа надзора в целом. Второе может служить хорошим учебным пособием по истории государственных учреждений, поскольку включает в себя обширный материал законодательного, публицистического и социологического характера. Однако оно в определенной мере повторяет дореволюционные издания и не содержит суждений, которые могли бы иметь значение для научного обоснования направлений дальнейшего развития современного прокурорского надзора и осознания его роли в обеспечении единой законности.
При обобщении историографии диссертантом также изучались работы, посвященные организации и деятельности иных государственных органов дореволюционной России1.
Заметим, что в советский период и на современном этапе развития исторической и юридической науки достигнуты определенные успехи в изучении ряда направлений деятельности дореволюционного государственного аппарата. В научный оборот введены новые источники, подробно разработаны вопросы подготовки судебных преобразований, развития отдельных институтов в пореформенной России. Однако многие направления до сих пор остаются, полагаем, изученными недостаточно и в их числе - становление и развитие государственного органа надзора за соблюдением законности. Подавляющее количество публикаций в исследуемый период посвящено подготовке, проведению и завершению судебной реформы. Прокуратура и ее деятельность затрагивается в
1 Донская С.В, Мировой суд в России (1864-1917 гг.): историко-правовое исследование. Дисс... канд. юрид. наук. - Калининград, 1998. - 168 с; Верещагина А,В. Реформа уголовной юстиции 1864 г. и ее значение для преобразования уголовного процесса Российской Федерации. Дисс... канд. юрид. наук. - М, 1993. - 214 с; Фоминых КС. Становление института предварительного следствия в России в 1860-1864 годах (уголовно-процессуальный и криминалистический аспекты). Дисс... канд. юрид. наук. - Томск, 1998. - 181 с; Кузнецова Е.Н. Контрреформы 80-90-х гг. ХГХ века в России (государственно-правовая характеристика). Дисс... канд. юрид. наук. - Л., 1977. -161 с; Казанцев СМ. Реформы высших и центральных государственных органов Российской империи в начале XIX века. Дисс... канд. юрид. наук. -Л., 1981.-186 с. и др.
19 этих трудах лишь частично, в плане преобразований судоустройства и судопроизводства. Практически отсутствуют комплексные исследования сущности и содержания института прокурорского надзора в Российской империи до и после судебной реформы, не оценены результаты его функционирования на протяжении почти двухсот лет, не вскрыто и значение деятельности прокуроров для совершенствования и повышения эффективности работы государственного аппарата как в прошедший исторический, так и в современный период.
Источниковая баз& Государственные учреждения XVIII и особенно XIX - начала XX вв. имеют значительную источниковедческую базу. Особое место в ней занимают законодательные акты, объединяемые при издании в сборники: "Полное собрание законов Российской империи" (три издания его охватывают законодательные акты с 1649 по 1913 г., насчитывают 133 тома и включают более 133 тыс. законодательных актов, подавляющее большинство которых относится к организации и деятельности государственных учреждений), тематические "Своды законов Российской империи" (по 15-16 томов в каждом), их продолжения, а также издаваемые Сенатом с 1863 по 1917 гг. "Собрания узаконений и распоряжений" и др.
Основная часть нормативного материала, относящегося к предмету исследования, сосредоточена в Полном собрании законов Российской империи . При изучении законодательных актов дореволюционной России учитывались основные положения методологии их источниковедческого анализа.
Ряд документов, характеризующих организацию и деятельность прокуратуры дореволюционной России, хранятся в центральных государственных архивах РФ - Российском государственном архиве древних актов, Российском государственном историческом архиве, Государственном архиве Российской Федерации. Их фонды использовались в качестве вспомогательных источников,
1 Полное собрание законов Российской империи по воле государя императора Николая I издаваемое. Собрание I. - СПб., 1830; Полное собрание законов Российской империи по воле государя императора Николая I издаваемое. Собрание П. - СПб., 1830-1885; Полное собрание законов Российской империи по воле государя императора Николая I издаваемое. Собрание III. - СПб., 1885-1916.
20 поскольку тематика диссертационного исследования связана в первую очередь с законодательным регулированием функционирования прокуратуры и прокурорского надзора в России.
Практическая деятельность прокуратуры в XIX - начале XX вв. отражалась в циркулярах, распоряжениях, приказах и инструкциях министра юстиции1. Интересные сведения по истории прокурорского надзора дает ведомственная печать - "Журнал министерства юстиции". В официальных отделах этого органа печати помещались циркуляры, сообщались сведения об изменениях в личном составе ведомства, приводились статистические данные, ежегодные или сводные отчеты о деятельности министерства по конкретным направлениям.
Ценную информацию о прокуратуре Российской империи дают публикации документальных материалов, осуществляемые различными научными уч-реждениями, в т. ч. Академией наук СССР . Интерес представляет также многотомное издание "Российское законодательство X - XX веков", издававшееся с 1984 по 1994 год. Их значимость определяется тем, что в них включены не только тексты законодательных актов, регулирующих конкретные сферы государственной деятельности, но и приведены их редакции, проекты, а также комментарии и иные сведения, позволяющие оценить роль этих узаконений в связи с общественной и политической обстановкой в стране, проследить процесс зарождения и реализации правовой идеи.
Объектом исследования выступают историко-правовые аспекты учреждения, становления и деятельности отечественной прокуратуры и института прокурорского надзора по законодательству XVIII - начала XX веков.
Цель диссертационного исследования; комплексное и в то же время детальное изучение проблем создания, организации, компетенции, структуры и
1 См., напр.: Наказ министра юстиции, генерал-прокурора чинам прокурорского надзора су
дебных палат и окружных судов. - СПб.: Тип. Правительствующего Сената, 1896, - 67 с.
2 Воскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I. / Под ред. Б.И. Сыромятникова. Т. 1.
Редакции и проекты законов, заметки, доклады, доношения, челобитья и иностранные ис
точники. - М.-Л.: АН СССР. 1945. - 602 с.
21 основных направлений деятельности прокуратуры Российской империи, а также эволюции правового обеспечения прокурорского надзора на протяжении почти двух веков его существования. Исходя из поставленной цели, в работе предполагается решение следующих задач:
анализ деятельности органов, выполнявших надзорные функции до создания прокуратуры как специализированного органа надзора;
исследование организации и деятельности прокуратуры за определенный хронологический период;
изучение эволюции законодательного регулирования деятельности прокуратуры;
выявление подверженности трансформациям содержания надзорной деятельности вследствие различных политических, социальных и экономических факторов;
установление места прокуратуры в государственном механизме и ее роли в обеспечении эффективного функционирования последнего;
обобщение недостатков в организации и правовом обеспечении прокурорского надзора;
выявление признаков изучаемого института, имеющих значение в современный период;
обоснование перспектив и направлений развития прокурорского надзора в России, формирование комплекса предложений, направленных на устранение возникших в современном законодательстве коллизий и пробелов, влияющих на эффективность прокурорского надзора.
Учитывая сложность и многогранность исследуемой проблемы, автор не стремился к рассмотрению всех ее аспектов, ограничившись наиболее важными, имеющими теоретическое и практическое значение для современной государственности.
Методологическая основа исследования. Раскрытие содержания диссертационного исследования, достижение поставленной цели основано на элементах общей методологии научного познания.
22 Диалектический метод в сочетании с принципами историзма и всестороннего и объективного рассмотрения позволяет изучить предмет исследования в динамике, т.е. проанализировать процесс учреждения, организации, становления и развития прокуратуры и ее надзорных функций в связи с историческими условиями определенного этапа ее существования.
Использование общенаучных и частнонаучных методов познания (исторического, социологического, логического, сравнительно-правового, статистического, методов анализа, абстрагирования с применением комплексного и функционального подходов) дает возможность проанализировать взаимодействие различных уровней прокурорской системы, установить характерные особенности деятельности российской прокуратуры и выявить объективные и субъективные факторы, оказавшие влияние на процесс трансформации ее структуры и компетенции, на ее соотношение с другими государственными институтами.
Научная ценность исторического анализа, как одного из основополагающих аспектов системного метода познания, состоит, прежде всего, в том, что он сосредоточивает внимание исследователя на исторически исходном состоянии познаваемого объекта, ориентирует на изучение его первичных способов существования. В нашем случае познавательная процедура подкрепляется сравнительно-правовым анализом. Логический смысл используемого единства исторического и сравнительно-правового подхода позволяет отвлечься от единичных и второстепенных черт изучаемых объектов (исторических и государственно-обусловленных типов прокурорского надзора) и пространственно-временных различий между ними с целью выявления основополагающих, длительно действующих признаков исследуемого явления.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем с позиций современных требований историко-юридичеекой науки впервые предпринята попытка анализа проблемы организации и деятельности прокуратуры Российской империи и осуществления прокурорского надзора в предлагаемой совокупности поставленных вопросов и в данных хронологических рамках.
23 Практическая ценность выводов и предложений, сформулированных в диссертации, состоит в том, что они могут быть использованы в процессе дальнейшей разработки и совершенствования законодательства, регламентирующего надзорную форму государственной деятельности, а также в правоприменительной практике органов прокуратуры и отдельных звеньев государственного аппарата. В частности, диссертантом вносятся рекомендации о принятии на государственном уровне Концепции развития прокуратуры на перспективу и о переработке федерального закона "О прокуратуре" с учетом новейших достижений науки и практики. Теоретические выводы и предложения могут использоваться в научном анализе проблем обеспечения законности и обосновании Л \ главного предназначения прокуратуры - надзора, в разработке теории прокурорского надзора. Настоящая работа может послужить базой для смежных исследований по истории государственных органов дореволюционной России.
Апробация результатов исследования. Работа выполнена и обсуждена на кафедре теории и истории государства и права юридического факультета Белгородского университета потребительской кооперации. Некоторые выводы диссертационного исследования изложены в выступлениях на научно-практических конференциях и научных публикациях. Отдельные положения диссертации вошли в издание "Прокуратура и прокурорский надзор в России: историко-теоретический очерк" (Беляев В.П., Борисов Г.А., Горячковская Ю.М., Теплов В.И. - Белгород, 2001). Материалы диссертации использовались автором при проведении занятий по курсам "Прокурорский надзор", "Правоохранительные органы", подготовке учебно-методических пособий по указанным дисциплинам и организации научной работы студентов.
Структура работы подчинена логике исследования и состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
Образование российской прокуратуры и ее деятельность до середины 1720-х годов
Проверка исполнения соблюдения норм законодательства (надзор) является органической и неотъемлемой составляющей существования общества и государства. Причем такой надзор может осуществляться в различных формах, с применением различных методов в зависимости от исторических и политических условий функционирования государственного аппарата и его задач в конкретном государстве и в конкретный исторический период.
Исторически названный институт сложился в древнеримском праве, откуда впоследствии был заимствован Византией и государствами романо-германской системы права . Такая рецепция происходила по мере накопления определенных факторов, при которых осуществление постоянного надзора становилось необходимым условием для нормального функционирования государственного механизма. В их число полагаем возможным включить следующие:
- наличие писаного права (законов, инструкций и т.п.); - наличие публичной государственной власти, концентрирующей в себе управление общественной жизнью посредством ее регламентации и требующей неукоснительного исполнения своих законоустановлений и приказов от каждого, находящегося на ее территории и под ее юрисдикцией;
- наличие специального государственного аппарата, непосредственно проводящего и реализующего указания верховной государственной власти.
В этом плане историю прокуратуры возможно подразделить на два качественно отличных друг от друга этапа. Первоначально прокурор - это доверенное лицо властителя (цезаря, базилевса, короля, царя), наделенное полномочиями по защите его личных интересов. В дальнейшем, в процессе становления государственности, - интересов государства и общества. Во втором случае прокурор выступает уже как юридический представитель верховной власти, наделенный соответствующими делегированными ему полномочиями и осуществляющий от ее имени надзор за исполнением и соблюдением законов в целях защиты государственных и общественных интересов. Полагаем, что в таком виде институт прокурорского надзора является сформированным органом государственного аппарата.
Некоторые исследователи образование прокуратуры связывают с установлением абсолютизма как формы управления государством1. Нам представляется, что это не единственный и далеко не решающий фактор. К причинам, обусловливающим возникновение института прокурорского надзора, полагаем возможным также отнести и политический мотив, а именно: необходимость противодействия централистским и сепаратистским тенденциям, источником которых является столкновение интересов верховной и исполнительной власти как в центре, так и на местах. Известно, что наиболее ярко эти противоречия проявляются в деятельности государственного аппарата, бюрократизм которого и представляет основную опасность для существования и развития государства. Думается, что применительно к России вышеуказанные факторы сложились к концу XVII - началу XVIII вв.
До этого времени, по мнению М.С. Казанцева, проверка исполнения законов осуществлялась в форме "народного надзора" - выборными лицами от населения ("целовальниками") и "высшего надзора" - специальными органами или должностными лицами (Боярская Дума как высший орган государственного управления по Судебнику 1497г.) . Полагаем, что подобную деятельность нельзя считать надзорной по своему характеру, поскольку она осуществлялась не на постоянной основе. Контрольная деятельность, по свидетельству Ф.М. Дмитриева и Н.В. Муравьева, выражалась только в таких мерах, как финансовая отчетность воевод о поступлении в казну различных сборов, назначение к воеводам товарищей для взаимного присмотра, посылка дьяков и подьячих за границу для проверки действий послов, поощрение частных доносов и доносчиков и т.п.1 Таким образом, систематического наблюдения за деятельностью государственных органов и должностных лиц с целью обеспечения ее законности в тот период не осуществлялось.
Позднее центральной властью предпринимались попытки возложения надзорных полномочий на определенный государственный орган. В качестве таковых можно назвать, например, Челобитный приказ, Приказ тайных дел Алексея Михайловича (1654-1676 гг.)". Но деятельность этих служб не могла выступать эффективной формой организации надзора за органами государственной власти, поскольку в их компетенции были сосредоточены не только надзорные полномочия, но и административно-хозяйственные, контрольные, и даже судебные. Кроме того, в большинстве своем они не обладали самостоятельностью, поскольку все проверки и расследования проводились по прямому указанию монарха. Их деятельность не носила постоянного характера и распространялась только на некоторые категории дел3.
Первая четверть XVIII в. характеризуется бурными изменениями в общественном и государственном устройстве, а также существенными трансформациями законодательства, которые затрагивали, а иногда и ликвидировали сложившиеся основания и порядок взаимоотношений верховной и местной властей, государства и чиновников, населения и государственных органов. Петр I не просто проводил реформы, он насаждал совершенно новые порядки и правила, при этом действовал энергично, без оглядки, что далеко не всем нравилось и порождало, говоря современным языком, отторжение новшеств.
Помимо этого, объективными препятствиями на пути его преобразований, по нашему мнению, были:
- отсутствие четкого разделения функций, задач и полномочий между чиновниками, а также рост количества приказов, вследствие чего их деятельность нередко пересекалась, и даже дублировалась;
- нечеткая регламентация процедуры и процессуальной формы деятельности чиновников, осуществляемой традиционно по "усмотрению" и "совести". В результате трудно было определить грань между законным и противозаконным поведением, между умышленным и неосторожным проступком;
- отсутствие института личной ответственности должностных лиц за ненадлежащее выполнение возложенных на них обязанностей; - система кормлений как способ оплаты государственной службы; - отсутствие планирования сборов государственных доходов и их распределения.
За устранение этих препятствий Петр I берется быстро и решительно, одновременно усиливая законодательную регламентацию государственной службы и реформируя приказную систему управления. Фактически ликвидируется Боярская Дума, ужесточаются наказания за должностные преступления. Однако без контроля и надзора за точным и неукоснительным исполнением указов позитивных изменений добиться было невозможно. Поэтому возникла необходимость в органе, который, с одной стороны, осуществлял бы наблюдение за соблюдением требований центральной власти на местах, не допуская отклонений и способствуя единообразному пониманию ее указов, а с другой - осуществлял бы от имени государя надзор за деятельностью вновь созданных Сената и других учреждений. С этой целью указом от 2 марта 1711 года учреждалась долж-ность обер-фискала при Сенате .
На анализе деятельности этого института остановимся подробно, так как русский фискалитет, по нашему мнению, можно считать первым органом государственного надзора и прообразом отечественной прокуратуры.
Известно, что в Древнем Риме advocati fisci выполняли обязанности юрисконсультов и поверенных казны. Ко времени учреждения фискалов в России в ряде государств Западной Европы (Пруссия, Франция, Швеция и т.д.) был накоплен значительный опыт такого вида надзора. Петр I при поиске оптимального средства обеспечения законности внимательно присматривался к этому опыту. Так, на завоеванных в ходе войны территориях должности действовавших там фискалов он не упразднял, а, наоборот, заботился о том, чтобы на них назначались достойные люди". Однако механического заимствования царь не производил: к примеру, составленный в 1713 году проект барона Гюйсена об учреждении в России фискал-коллегии, наиболее близкой западным образцам, был отклонен .
Правовое регулирование деятельности прокуратуры до губернской реформы 1775 года
Возведение на престол Екатерины I постепенно привело к сосредоточению верховной власти в руках аристократии, что сказалось на статусе генерші-прокурора, а затем и всего надзорного ведомства. Указ от 8 февраля 1726 года "Об учреждении Верховного Тайного Совета" формально подтвердил его статус и полномочия, повелев "поступать по данной вам инструкции и по присяжной своей должности"1.
Практически же эта должность упразднялась в прежнем ее значении - 10 февраля генерал-прокурор последний раз присутствует в Сенате, а с апреля 1726 года этот пост становится вакантным . Его функции были возложены на обер-прокурора Сената, который руководил канцелярией, вел переписку, осуществлял подбор и расстановку кадров, занимался штатным расписанием, но надзора за деятельностью сенаторов уже не осуществлял.
Хотя указом "О должности Сената" в редакции от 7 марта 1726 года3 права и обязанности прокуроров были сохранены и даже уточнены, принципиального значения это уже не имело: реальная власть, в том числе по устранению нарушений закона, сосредоточилась в Верховном Тайном Совете.
В 1727 году произошли следующие изменения в структуре надзорного ведомства: - во-первых, в январе чин обер-прокурора по Табелю о рангах был существенно понижен; - во-вторых, началась фактическая ликвидация надзорных учреждений (о фискалах мы уже говорили) - 24 февраля с уничтожением надворных судов упразднялись должности их прокуроров1; 18 августа 1727 года был ликвидирован главный магистрат, при котором тоже состоял прокурор2; - в-третьих, в том же году происходит упразднение прокурорских должностей в большинстве коллегий.
Примечательно, что в "Наказе" Петра II местной администрации от 30 августа 1728 года вовсе не упоминаются прокуроры .
Прокуратура практически прекращает свое существование. Из справки, представленной в Верховный Тайный Совет в июле 1729 года, следует, что все прокуроры коллегий находятся к этому времени не у дел. Однако обер-прокурор Сената пока действует, хотя и превратился по существу в "око" Верховного Тайного Совета в Сенате, в основном занимаясь посредничеством между ними. Иногда, пользуясь поддержкой Верховного Тайного Совета, обер-прокурор оказывал давление на Сенат с целью решения административно-финансовых или кадровых вопросов. По его предложению решались общие вопросы содержания заключенных. Следует также обратить внимание на указ Сената 1727 года, которым в связи с сокращением бюрократического аппарата упразднялась должность генерал-рекетмейстера, а его функции передавались обер-прокурору Сената4. Таким образом, в анализируемый исторический период прокуратура была практически упразднена de facto, хотя, отметим, специального указа о ее ликвидации не издавалось.
Возрождение прокуратуры началось после воцарения Анны Иоановны, спустя почти год после ее восшествия на престол. Манифестом от 2 октября 1730 года констатировалось низкое состояние законности в стране и восстанавливались должности генерал-прокурора при Сенате и прокуроров в коллегиях и надворных судах. Им вменялось в обязанность вести надзор за тем, чтобы "челобитчики ... судом удовольствованы были, а в государственных делах рассмотрение и решение чинимы были со всякой ревностью и добрым порядком"1. Следовательно, статус и цели прокуратуры восстанавливались в рамках петровского законодательства.
В манифесте также отмечалось, что должность генерал-прокурора никто не отменял и временно исполняющим его обязанности ("покамест особливый от нас генерал-прокурор определен будет") был назначен П.И. Ягужинский Примечательно, что при этом он сохранял за собой пост сенатора. Деятельность его была сосредоточена больше на руководстве Сенатом, но и свои прокурорские обязанности он не забывал, в основном те, которые касались надзора и кадровых вопросов. Прочие же фактически перешли к обер-прокурору или прокурорам коллегий (например, представление протестов в высшем государственном органе империи).
Таким образом, вследствие совмещения в лице П.И. Ягужинского двух высших постов (сенаторского и генерал-прокурорского) и, что не менее важно, благодаря личному доверию к нему императрицы, прокурорская власть заметно усилилась, но приобрела в то же время не свойственные ей функции, проявлявшиеся во вмешательстве в дела управления.
В конце 1731 года П.И. Ягужинский был отправлен в почетную ссылку в Берлин в качестве посла, а должность генерал-прокурора снова оказалась вакантной и оставалась таковой вплоть до 1740 года.
Обер-прокурор Сената (в то время когда эта должность была замещена), как и предписывалось, осуществлял надзор за Сенатом, опротестовывал и приостанавливал его решения, представлял протесты нижестоящих прокуроров и объявлял указы императрицы, а также пресекал злоупотребления чиновников. Однако на него возлагались и некоторые административные функции, и именно за их счет укреплялась исполнительная власть обер-прокурора. С 1736 по 1740 годы обе высшие прокурорские должности были вакантными, что свидетельствует о том, что в этот период императрица и Кабинет не нуждались в надзоре за Сенатом. А.Д. Градовский по этому поводу отмечал, что "надзора не только не было, но даже сама возможность его утратилась с отменою лиц, осуществлявших его"1.
Отметим также и некоторые изменения в статусе местной прокуратуры. Так, хотя манифестом от 2 октября 1730 года была формально восстановлена прокуратура надворных судов, фактически же прокуроры назначались "в губерниях". Впоследствии территориальная структура органов прокуратуры на местах нашла юридическое закрепление в указе "О должности прокурора", утвержденном 3 сентября 1733 года". Он во многом повторял "Должность генерал-прокурора", только объектом надзора был не Сенат, а губернатор и его канцелярия, а также подчиненные им "суды и расправы". В связи с этим позволим себе уточнить суждение СМ, Казанцева, который полагает, что "прокуратура восстанавливается на местах уже не как судебная, а как административно-территориальная, губернская"3. Заметим, что судебная деятельность не изымалась из сферы надзора губернских прокуроров, которые, как и прежде, были призваны надзирать за исполнением законов при рассмотрении и разрешении дел. "Должностью ..." 1733 года на губернских прокуроров возлагались такие же обязанности, как и прокуроров прежних надворных судов.
Некоторые отличия состояли в том, что: - во-первых, протесты на решения губернских учреждений приносились губернатору с одновременным уведомлением генерал-прокурора;
- во-вторых, прокуроры с 1733 г. не являлись руководителями губернских канцелярий, хотя по-прежнему имели свободный доступ к любым документам;
- в-третьих, конкретизировался надзор за содержанием арестантов: прокуроры обязаны были следить не только за условиями содержания, но и за обоснованностью нахождения их под арестом, а также рапортовать генерал-прокурору о движении "колодничьих" дел три раза в год;
- в-четвертых, прокуроры обязывались принимать все доносы, от кого бы они ни исходили, "касающиеся к интересам ее императорского величия", и немедленно доносить о них генерал-прокурору;
- в-пятых, прокуроры обязывались уделять особое внимание надзору за доходами и расходами казны.
Приход к власти Бирона не внес изменений в положение прокуратуры, а регентство Анны Леопольдовны и вовсе поставило прокуратуру под угрозу ликвидации уже во второй раз. Генерал-прокурор так и не был назначен, а некоторые функции обер-прокурора решением Кабинета были возложены на генерал-рекетмейстера. Обсуждение будущего правового статуса прокуратуры несколько раз откладывалось, а на заседании Кабинета в январе 1741 г. вообще был поставлен вопрос Сенату о возможной ликвидации ее . Сенаторы, в свою очередь, предложили прокурорские обязанности возложить на руководителей учреждений и на губернаторов, однако эти проекты не были осуществлены. Очередной переворот 25 ноября 1741 года, приведший на трон дочь Петра Ї, помешал их реализации.
Учреждение о губерниях 1775 года и правовой статус прокуратуры в последней четверти XVIII века
Важным этапом в развитии прокуратуры и содержании прокурорского надзора стала губернская реформа 7 ноября 1775 года. Организации и деятельности местной прокуратуры была посвящена глава XXVII "Учреждения для управления губерний" (ст. 404-410)1, где определялись ее структура и функции. В связи с изменениями в административно-территориальном устройстве упразднялись должности провинциальных прокуроров, на смену им пришли помощники прокурора - прокуроры и стряпчие сословных судов. "Стряпчие" понятие в российском праве XVIII века не новое, но институт стряпчества - нововведение Екатерины П. Как отмечали исследователи, стряпчий - не только помощник прокурора, его деятельность имела адвокатские черты и напоминала французского генерал-адвоката того же времени . По мнению А.П. Полежаева, стряпчий - это не надзиратель и толкователь законов. В отличие от прокурора, он - истец, ходатай, он не наблюдает, а действует 5.
Задачи прокурора и стряпчих в губерниях устанавливались единые. Во-первых, это надзор за законностью деятельности губернских учреждений. Во-вторых, защита "целости власти установлений" (надзор за соблюдением законов и единством их применения) и "интересов императорского величества". И, в-третьих, одна из важных задач прокуроров - охрана прав не только монарха, но и его подданных. Прокурорам предписывалось бороться "с запрещенными сборами с народа" и "истреблять повсюду зловредные взятки". Это направление прокурорского надзора возникло еще при Елизавете Петровне; в законодательстве Екатерины II ему также уделялось должное внимание, но реализовано на практике оно не было: забота государства о народе так и осталась декларацией.
До 1775 года прокуратура России существовала исключительно как орган надзора. "Учреждением" предусматривалось новое направление деятельности прокуроров: участие в рассмотрении дел в судебных инстанциях, причем его осуществление было возложено на стряпчих губернских судебных органов. Таким образом, создавалась система местной прокуратуры: в каждой губернии штат прокурорских работников состоял из 12 лиц - четырех прокуроров и восьми стряпчих. Из них в губернском городе действовали прокурор и два стряпчих (казенных и гражданских дел), остальные - в уездах, по одному прокурору на УЄЗД.
К компетенции прокуратуры в области надзора за законностью в судопроизводстве относились следующие направления деятельности: - взыскание исполнения узаконений; - наказание преступников; - защита невиновных.
Перед прокурорами ставились цели охраны установленного законами правопорядка, они также содействовали осуществлению правосудия.
Помимо общего и надзора в судебной сфере, указом 1775 года на прокуратуру возлагался также нравственный полицейский надзор и надзор за местами лишения свободы. Отметим, что надзор и попечение о местах заключения к тому времени уже стал традиционной функцией прокуроров. Новой в "Учреждении ..." была лишь норма, обязавшая прокуроров в провинции посещать тюрьму в пятницу после обеда . И если последнее и раньше осуществлялось прокурорами, то первое было новеллой в законодательстве о прокурорском надзоре. "Нравственно-полицейские обязанности, - как писал дореволюционный юрист Ф.М. Дмитриев, - состояли в наблюдении за порядком в обществе: он доносил о непослушании или ропоте жителей губернии, о нарушении правил благочиния, соблазне и нарушениях общественного спокойствия, о запрещенных торгах"1. На прокуратуру возлагался надзор за проведением в жизнь действующих и вновь принимаемых законов под страхом "за молчание" о неисполнении или нарушении закона "неупустительного взыскания, яко с не-радящих о должности" , и ответственность за все "непорядки" в местных учреждениях3.
Права и обязанности губернских прокуроров в главе XXVII "Учреждения" изменились сравнительно мало; имели место некоторые уточнения и закрепление в законе прав, которые уже сложились на практике. Им предоставлялось преимущественное право толкования законов, и уточнялись основания для дачи такого разъяснения.
Позднее был издан указ Сената, обязывающий губернские власти выслушивать такое толкование прокурора . Специальное заключение прокурора требовалось и для разрешения вопроса о подсудности по частным делам, сопряженным с казенным интересом. Сенатским указом от 5 ноября 1782 года" прокурору напоминалось, что такое заключение он мог давать по запросу губернского правления или палат, а не по собственной инициативе и он не вправе был навязывать своего мнения, хотя мог опротестовать решение суда. Давая заключения о точном смысле законов, прокурор обязывался направлять копию такого заключения генерал-прокурору, который, в свою очередь, вносил в него поправки, "дабы повсюды одинаковое понятие принимали об общих установлениях" (ст. 405 "Учреждения ...").
Следовательно, законодатель проявил заботу о единообразном толковании и применении законов, что было важной вехой в развитии прокурорского надзора: единожды закрепленное волей монарха положение переносилось в последующие законы и, таким образом, становилось неотъемлемой чертой института прокурорского надзора.
Теперь проанализируем полномочия прокуроров по отдельным направлениям деятельности. Так, в области общего надзора прокурор при обнаружении злоупотребления или нарушения закона должен был напомнить чиновникам об этом (по современной терминологии, внести представление об устранении нарушения закона) и уведомить наместническое правление и генерші-прокурора о таком факте (ордер генерал-прокурора от 21 декабря 1781 г. напоминал об этой обязанности ). В обязательном порядке следовало доносить о: - неточном исполнении законов, учреждений и указов судами; - "непослушании и ропоте" (нравственно-полицейский надзор); - "ленивых в исполнении должности", "о нарушении верности присяге" (то есть о должностных проступках чиновников); - волоките (по-прежнему одно из непременных направлений надзора); - состоянии преступности (информативная функция); - нарушениях правил торговли (контрольная функция); - "казенном и общественном ущербе" (защита интересов общества и государства)2.
Проекты реформирования прокуратуры и ее место в государственном устройстве по Судебным Уставам 20 ноября 1864 года
Россию до реформы 1864 года можно охарактеризовать как регламентар-ное государство, действовавшее на основании множества актов и предписаний, но не имевшее четкой кодифицированной законодательной основы. Функционирование всей системы государственных органов опиралось на бессвязное собрание самых разнородных и разновременных постановлений, механически объединявшие Уложение царя Алексея Михайловича, указы Петра I и, как отмечалось в 1835 году Государственным Советом, "виды правительства .
К середине XIX века социально-экономические и политические процессы, происходившие в государстве, потребовали образования совершенно новой судебной системы для оперативного и эффективного разрешения споров, формирования судопроизводства, основанного на демократических принципах, а также внедрения более действенных средств принуждения к исполнению судебных решений1. Существующая система судов и процедура рассмотрения дел в такой ситуации наглядно демонстрировала свою несостоятельность.
Следует отметить, что попытки частичного устранения сложившихся недостатков предпринимались государством на протяжении первой половины XIX века, однако существенных изменений в этом процессе не произошло, хотя, несомненно, выдвигавшиеся проекты имели свое положительное значение для последующего реформирования государственного строя и правовой системы в 1860-х годах.
В связи с этим изучение основных этапов подготовки предстоящей судебной реформы представляется целесообразным начать с проектов, которые разрабатывались еще в первой половине XIX века. Изучение источников свидетельствует, что истоки судебной реформы 1864 года следует искать в проектах М.М. Сперанского, В.П. Кочубея, М.А. Балугьянского и других высших сановников, видевших всю несостоятельность действовавшей системы судоустройства и судопроизводства1.
Так, в 1803 году М.М. Сперанским был составлен проект изменения судебной системы, которым предлагалось объединить палаты уголовного и гражданского суда в единый губернский суд. В дополнение к этому В.П. Кочубей предложил учредить "мирные суды" . Интересен также проект статс-секретаря М.А. Балугьянского, названный "Рассуждение об учреждении губерний" от 1827 года, содержавший план создания совершенно новой системы судов, по которому значительно сокращалось число судебных инстанций и предусматривался принцип независимости судей. Однако этот проект был отклонен3.
Указом от 6 декабря 1826 года император Николай I создал Особый Комитет для предварительного обсуждения предположений о переустройстве империи на новых началах в административной и в судебной сферах, который одновременно выполнял работу и по кодификации законодательства, и по подготовке проекта реформы . Результаты разработки основ будущей реформы были переданы во II отделение с.е.и.в. канцелярии под руководством Д.Н. Блудова и оформились в разработанный совместно с министерством юстиции в 1837 году "Проект о следствии". Примечательно, что в нем предусматривались некоторые права обвиняемого, которые должны были соблюдаться при производстве предварительного расследования; также губернскому прокурору и стряпчему вменялось в обязанность "наблюдать, дабы обвиняемый воспользовался всеми способами к защите, законами предоставленными". Но в целом проект сохранял прежний инквизиционный порядок расследования, формальную теорию доказательств, письменность и тайну процесса1.
Одним из результатов работы названного отделения стала инструкция губернским прокурорам и стряпчим "О предупреждении замедления дел излишними справками". В ней выражалось категоричное требование "особой с их стороны бдительности и ревности в наблюдении за скорым и правильным решением дел, которое послужит доказательством их благонадежности и способности в отправлении своей главнейшей обязанности - повсеместного наблюдения за законностью присутственных мест"2.
Во время Крымской войны в 1859 г. во II отделении разрабатывался "Устав судопроизводства по преступлениям и проступкам", призванный стать процессуальным дополнением к "Уложению о наказаниях уголовных и исправительных" 1845 года. В нем предусматривалось предоставление обвиняемому права в завершающей стадии предварительного расследования приглашать защитника, а также родственников при желании последних. В отношении порядка разрешения дела устанавливалось, что, получив объяснение подсудимого, суд направлял его вместе с докладной запиской прокурору для ознакомления и дачи заключения в семидневный срок. Этот акт должен был содержать указание на все обстоятельства, свидетельствующие как в пользу, так и против обвиняемого, а также указание на нормы закона, на которых оно основано и которые должны применяться судом при вынесении решения по делу3.
Представляется, что еще в большей степени на судьбу прокуратуры должны были повлиять новые принципы уголовного судопроизводства и судоустройства, провозглашенные в соответствующих проектах 1859-1860 годов и предусматривавшие, помимо введения состязательного и гласного процесса, право обвиняемого на защиту, презумпцию невиновности, реформу следствия и создание адвокатуры. Однако авторы включили в них только положения о необходимости совершенствования аппарата прокуратуры, отмечая обширность и неопределенность полномочий прокуроров1.
Как уже упоминалось, указом от 8 июня 1860 г. было утверждено совместно выработанное министерствами юстиции и внутренних дел "Учреждение судебных следователей". Производство предварительного следствия изымалось из ведения полиции и возлагалось на особо назначаемых чинов судебного ведомства - судебных следователей. Правом назначения последних обладал губернатор по согласованию с губернским прокурором. Прокурорам предоставлялось право надзирать за соблюдением законов при проведении следственных действий, а также право требовать от следователя объяснения на основании жалобы лиц, в отношении которых проводились такие действия вне уездного города. Одним из оснований для возбуждения предварительного следствия признавалось письменное предложение прокурора. Следователь обязывался уведомлять прокурора о начале производства по собственной инициативе, а впоследствии информировать его о ходе следствия, в том числе об окончании производства и передаче дела на рассмотрение в суд2. Таким образом, Учреждение судебных следователей несколько ограничило прокурорский надзор, возложив надзор за следствием также на суд и губернатора.
Подчеркнем, что все предлагаемые проектами изменения носили незавершенный характер, поскольку не согласовывались с существующими принципами дореформенного судопроизводства. Председатель Государственного Совета граф Д.Н. Блудов писал по этому поводу в объяснительной записке к Уставу гражданского судопроизводства следующим образом: "Чем тщательнее я вникал в сущность порученного мне дела ... тем очевиднее мне представлялось, что через частные изменения мы не только не достигнем желаемой цели, но едва ли даже в некотором отношении не удалимся от нее, Дабы исправить надлежащим образом наши узаконения ... надобно стараться устранить причины ... беспорядков в самом их корне, а для сего необходимо принять другую, совершенно отличную от настоящей систему, основанную на тех общих, непреложных началах, без которых не может быть правильного судопроизводства ... в строгом смысле слова"1.
Первым законопроектом, в котором содержались существенные изменения статуса прокуратуры, был проект "Устава гражданского судопроизводства" 1857 г., закрепивший принципы "юридической науки": отделение судебной власти от административной, упразднение канцелярской тайны» введение гласного, устного и состязательного процесса, учреждение института присяжных поверенных (адвокатов). Проектом также предусматривалась замена существовавшего порядка прокурорского опротестования судебных решений заключениями прокуроров в судебных заседаниях.
Необходимо отметить, что еще в ходе его обсуждения Государственный Совет пришел к выводу, что прежде, чем принимать подобный устав, следует изменить систему судоустройства. Император согласился с этим мнением, и 23 октября 1861 г. проект был передан для предварительного обсуждения основных начал будущего судоустройства и судопроизводства в Соединенные депар-таменты законов, духовных и гражданских дел . За основу была взята общая теория судопроизводства и судоустройства, а также практика западноевропейского законодательства.
