Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. УЧАСТИЕ ПОЛИЦИИ В БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА ЭПОХУ АБСОЛЮТИЗМА (XVIII-ПЕРВАЯ ПОЛОВИНА XIX в.).
1. Становление благотворительной деятельности в дореволюционной России и полицейские мероприятия по ее осуществлению в первой половине XVIII в 16
2. Место полиции в благотворительной деятельности государства во второй половине XVIII - первой половине XIX в 43
ГЛАВА II. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ И ЧАСТНОЙ БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОСТИ В XIX - НАЧАЛЕ XX в.
1. Развитие общественной и частной благотворительности в XIX-начале XX в. и их нормативно-правовое регулирование 68
2. Полицейский надзор над общественной и частной благотворительностью 91
3. Взаимодействие общественности и полиции в благотворительной деятельности 105
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 124
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ И ИСТОЧНИКОВ 130
ПРИЛОЖЕНИЕ 151
- Становление благотворительной деятельности в дореволюционной России и полицейские мероприятия по ее осуществлению в первой половине XVIII в
- Место полиции в благотворительной деятельности государства во второй половине XVIII - первой половине XIX в
- Развитие общественной и частной благотворительности в XIX-начале XX в. и их нормативно-правовое регулирование
Введение к работе
Актуальность темы. В настоящее время в России происходят глубокие социально-экономические и политические преобразования. Следует признать, что прогрессивные процессы строительства правового демократического государства неизбежно имеют побочные негативные последствия. В ходе экономических реформ 90-х гг., в связи со сложной экономической ситуацией увеличилось число нуждающегося населения: появилось много людей, не имеющих средств к существованию, постоянного места жительства и потому вынужденных бродяжничать и просить милостыню. Межнациональные конфликты породили массы беженцев, пополнивших ряды нищих и бродяг. Увеличилось число лиц с девиантньш поведением: проституток, наркоманов, бродяг. Обозначился резкий рост детской беспризорности и преступности. В 1995 г. в приемники-распределители органов внутренних дел для несовершеннолетних было помещено около 60 тыс. подростков, более половины из них самовольно ушли из семей. Сейчас в России 4 млн. беспризорных1.
Перед российским обществом и государством встает сложная проблема организации социальной помощи тем слоям населения, которые оказались за чертой бедности и даже вообще без средств к существованию, поиска средств и форм реализации безвозмездной поддержки неимущих слоев населения, не способных по каким-либо причинам самостоятельно обеспечить свое существование, т.е благотворительной деятельности.
При этом эффективность благотворительной деятельности, разумное использование немалых средств на ее проведение зависят от ее целенаправленности. Опыт свидетельствует, что на протяжении многовековой истории разви-
1 Абызов P.M., Лаптинский ВВ. Ресоциализация несовершеннолетних правонарушителей: возможные пути решения проблемы // Вестник Юридического института МВД России. Вып.З. М.- Ижевск, 1999. С.127-128.
тия российские государство и общество оказывали помощь нуждающимся. В настоящее время возрождается общественная и частная благотворительность. Однако при этом отсутствует взаимодействие государства, общественной и частной благотворительности, причем последние еще не имеют определенной системы и носят скорее случайный характер. В связи с этим, перед государством встает еще одна проблема - создание необходимых условий для развития благотворительной деятельности и предотвращения злоупотреблений на благотворительном поприще.
В дореволюционной России эти задачи: координации взаимодействия общества и государства в благотворительной деятельности и обеспечения последней в значительной мере выполняла полиция. С момента учреждения в 1718 г. полиция как общеадминистративный орган была обязана призревать нищих, распределять их по благотворительным заведениям, участвовать в строительстве последних и даже непосредственно оказывать нуждающимся прямую материальную помощь. Поэтому изучение опыта деятельности полиции дореволюционной России в обеспечении благотворительной деятельности имеет на современном этапе принципиальное значение, так как позволяет решить вопрос о степени участия органов внутренних дел в этой деятельности.
Полицией дореволюционной России за двухвековой период существования был накоплен богатый опыт в обеспечении благотворительной деятельности, который необходимо изучить и критически осмыслить применительно к современным условиям.
Степень научной разработанности проблемы. Исследуемая в диссертации тема не получила детальной разработки в историко-юридической литературе и представлена недостаточно полно. В трудах дореволюционных юристов отражаются в основном общие вопросы деятельности полиции. В большинстве работ проблема роли полиции в обеспечении благотворительной деятельности
не являлась объектом специального исследования и затрагивались в той мере, в которой это было необходимо для освещения автором изучаемых вопросов.
Интересующая нас проблема частично затрагивалась в трудах дореволюционных российских ученых-полициистов и практических работников И.Е.Андреевского1, С.Андрианова2, А.Я.Антоновича3, С.А.Белецкого4, И.Блинова5, Н.Бунге6, Н.В.Варадинова7, И.П.Высоцкого8, В.М.Гессена9, П.А.Гуляева10, В.Ф.Дерюжинского", В.Н.Лешкова12, И.Т.Тарасова13 и др.
Особо ценные сведения о роли полиции по обеспечению благотворительной деятельности в дореволюционной России содержатся в курсе лекций по полицейскому праву И.Е.Андреевского, базирующемся на опубликованном зако-
1 Андреевский И.Е. Полицейское право: В 2 ч. СПб., 1874 -1876.
2 Андрианов С. Министерство внутренних дел (1802-1902): исторический очерк.
СПб., 1902.
3 Антонович АЛ, Курс государственного благоустройства (полицейского пра
ва). 4.1. Киев, 1890.
4 Белецкий С, Руткевич П. Исторический очерк образования и развития поли
цейских учреждений в России. СПб., 1913.
5 Блинов И. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб., 1905.
6 Бунге Н. Полицейское право. Киев, 1869.
7 Варадинов Н.В. История Министерства внутренних дел: в 3 т. СПб., 1858-
1861.
8 Высоцкий И.П. С.-Петербургская полиция и градоначальство 1703-1903: Крат
кий исторический очерк. СПб., 1903.
9 Гессен В.М. Губернатор как орган надзора. СПб., 1912.
10 Гуляев ПА. Права и обязанности градской и земской полиции и всех вообще
жителей российского государства, по их состояниям. М., 1824.
11 Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. СПб., 1911; Тарасов И.Т. Полиция в
эпоху реформ. М., 1885.
12 Лешков В.Н. О древней Московской городской полиции. Исторические из
вестия. М., 1852.
13 Тарасов И.Т. История русской полиции и отношение ее к юстиции // Юриди
ческий вестник. 1884. T.XV. № 2. С. 177-212 ; № 3. С.383-411; № 11. С.412-445;
Он же. Очерк науки полицейского права. М., 1897; Он же. Полиция в эпоху ре
форм. М., 1885; Он же. Реформы и полиция // Юридический вестник. 1885.
T.XV1I1. №З.С.473-484.
нодательстве . Автор впервые рассмотрел благотворительность как одно из направлений деятельности полицейского государства. Разделив понятия "бедность" и "нищета", он предложил способы борьбы с последней, сводившиеся, главным образом, к государственным мероприятиям. В работе содержится подробная характеристика исторического развития благотворительной деятельности в России; показано участие полицейских органов в ее осуществлении; дается подробная характеристика государственных благотворительных мероприятий, осуществляемых полицейскими органами, применительно к каждой категории бедствующего населения: нищим старикам, инвалидам, детям -сиротам, подкидышам, отставным военным, детям канцелярских служителей, проституткам и даже животным.
Особого внимания заслуживает также содержательный труд Н.В.Варадинова "История Министерства внутренних дел"2, изданный в 1858-1862 гг. на основе опубликованного законодательства и ежегодных отчетов Министерства внутренних дел. Автор, опираясь на цифровые данные, сделал подробный анализ деятельности Приказов общественного призрения за 50-летний период их существования. В работе отсутствует стремление приукрасить деятельность этих учреждений, ставится под сомнение достоверность их ежегодных отчетов, показывается неэффективность полицейских мероприятий по предупреждению и пресечению нищенства.
Значительный материал для разработки вопросов, связанных с развитием благотворительной деятельности в Российском государстве и ее обеспе-чением органами полиции содержится в работах В.М.Архангельского,
1 Андреевский И.Е. Указ. раб. " Варадинов Н.В. Указ. раб.
Архангельский В.М. Филантропические начинания русского правительства XVIII века. Смоленск, 1910.
Е.Борисова1, В.Ильинского2, П.И.Георгиевского3, М.Н.Дмитриева4,
А.А.Исаева5, Е.Н.Каменецкой6, Е.И.Красноперова7, Н.Н.Кафтанова8,
И.Н.Корсунского9, А.Краевского10, А.Н.Кудрявцева11, Е.Д.Максимова12, К.Мушинского13, М.Соколовского14, Стога15, Г.Г. Швиттау16. В их трудах нашли отражение вопросы исторического развития и современного состояния государственной, общественной и частной благотворительности, степени участия полицейских органов в ее осуществлении.
Борисов Е. Нищенство по русскому законодательству (Историко-общественный очерк) //Слово. 1879. № 4. С. 155-190.
2 Ильинский В. Благотворительность в России (история, настоящее положение
и задачи). СПб., 1908.
3 Георгиевский П.И. Призрение бедных и благотворительность. СПб., 1894.
4 Дмитриев М.Н. Дома трудолюбия. СПб., 1900.
5 Исаев А.А. Благотворительность и общественное призрение. СПб,, 1895;
Он же. К вопросу о хозяйственном значении благотворительности // Юридический вестник. 1880. № 12. С.469-496.
(> Каменецкая Е.Н. Благотворительная деятельность Московского городского общественного управления. М., 1896.
7 Красноперое Е.И. Благотворительность как один из факторов экономического
благосостояния и прогресса. Пермь, 1892.
8 Кафтанов Н.Н. Общественная благотворительность в России к 1889 г. М.,
1888.
9 Корсунский И.Н. Русская благотворительность. М., 1893.
10 Краевский А. Вопрос о нищенстве и организации благотворительности в
Москве. М., 1889.
11 Кудрявцев АН. Нищенство как предмет попечения церкви, общества и госу
дарства. Одесса, 1885.
12 Максимов Е.Д. Общественная помощь нуждающимся в историческом разви
тии. СПб., 1906; Он же. Происхождение нищенства и меры борьбы с ним. СПб.,
1901; Он же. Особые благотворительные ведомства и учреждения. СПб, 1903;
Он же. Очерк земской деятельности в области общественного призрения. СПб.,
1895.
13 Мушинский К. Устройство общественного призрения в России. СПб., 1862.
14 Соколовский М. Екатерина Великая как благодетельница. Бм., 1902.
15 Стог. Об общественном призрении в России. Ч.І-ІІ. СПб., 1818.
и> Швиттау Г.Г. Трудовая помощь. Ч.І. Пг., 1915.
Особое место в изучении истории полиции дореволюционной России занимают труды современных ученых А.В.Борисова, В.М.Курицына, Р.С.Мулукаева, М.И.Сизикова, А.Н.Ярмыша и ряда других авторов1. Однако в их работах проблема обеспечения благотворительной деятельности полицией отдельно не исследовалась.
Фактический материал о развитии благотворительности в России содержится в трудах П.И.Нещеретнего2, П.В.Власова3, Е.Ю.Горбуновой4, Т.Б.Кононовой5, Д.Д.Миорова6.
В 90-х гг. XX в. повышается интерес к проблемам становления полиции дореволюционной России и продолжается со стороны других авторов, работающих в системе Министерства внутренних дел. В их работах также затраги-
1 Борисов А.В. Полиция самодержавной России в первой четверти XIX века :
Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1883; История полиции России: Сб. до
кументов и материалов по истории государства и права / Сост. В.М.Курицын.
М., 1981; Мулукаев PC. Полиция и тюремные учреждения дореволюционной
России. М., 1964; Он же. Система государственных учреждений дореволюци
онной России. М., 1974; Он же. Полиция России (XIX - начало XX в.)
Н.Новгород, 1994; Сизиков МИ. Становление регулярной полиции в России
(1718-1741 гг.): Дисс. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1972; Ярмыш АН. По
литическая полиция Российской Империи (1880-1904 гг.): Автореф. дисс. ...
канд. юрид. наук. Харьков, 1978.
2 Нещеретний ПИ. Исторические корни и традиции развития благотворитель
ности в России. М., 1993; Он же. Формы общественного призрения в России
XIV-XVIII вв. М„ 1993.
Власов П.В. Обитель милосердия: о дореволюционных московских благотворительных учреждениях. М., 1991.
4 Горбунова ЕЮ. Благотворительность в России и ее роль в общественно-
культурной жизни на рубеже XIX - начале XX вв. : Дисс. ... канд. истор. наук.
М., 1996.
5 Кононова Т. Б. История российской благотворительности и ее связь с государ
ственными структурами социального обеспечения: Дисс. ... канд. истор. наук.
М., 1997.
6 Миоров Д.Д. История правового обеспечения общественного призрения в Рос
сии (2-я пол.XVIII в.): Дисс. ... канд. истор. наук. М., 1997.
вались вопросы деятельности полиции по обеспечению благотворительности . В этом ряду следует выделить исследования М.М.Сизикова, в частности работу "Общая полиции в России XVIII века". Здесь автор проследил процесс превращения полиции из общеадминистративного органа в карательно-правоохранительный на протяжении XVIII в. и параллельное изменение ее компетенции, в том числе и социальной функции.
Вместе с тем, несмотря на большое количество работ, посвященных истории развития полиции в дореволюционной России, не проводилось специального исследования проблем роли полиции в обеспечении благотворительной деятельности и непосредственного участия органов полиции в осуществлении этой деятельности. Это обстоятельство и предопределило выбор автором темы настоящего диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное историко-правовое исследование мероприятий полиции по обеспечению благотворительной деятельности в дореволюционной России, ее роли, форм взаимодействия с общественными и частными благотворительными организациями и т.д.
1 Нарбутов Р.В. Полиция дореволюционной России (1862-1917 гг.): историко-правовой аспект: Дисс... канд. юрид наук М., 1992; Полиция и милиция России: (Очерки истории) / Сост. А.Н.Дугин, А.Я.Малыгин. М., 1993; Полиция и милиция России, страницы истории / А.В.Борисов, А.Н.Дугин, А.Я.Малыгин и др. М., 1995; Сизиков МИ. История полиции России (1718-1917). Вып.1. Становление и развитие общей регулярной полиции в России XVIII в. М., 1992; Он же. Общая полиция России XVIII века. М., 1999; Сизиков М.И., Борисов А.В., Скрипилев А.Е. История полиции России (1718-1917 гг.). Вып.2. Полиция Российской Империи XIX - начала XX вв. М., 1992; Полиция и милиция России: страницы истории. М., 1995; Лысенко В.В. Полиция и нравственность. СПб., 1996; Лысенко ВВ., Сальников В.П., Сизиков М.И., Филиппова СВ. Нравственно-правовые проблемы деятельности полиции дореволюционной России. СПб., 1996; История полиции России: Краткий исторический очерк и основные документы / Под ред. В.М.Курицына. М.,1998; Органы и войска МВД России: Краткий исторический очерк / Под ред. В.Ф. Некрасова. М., 1996 и др.
Для достижения этой цели автором были поставлены следующие задачи:
Изучить предпосылки и генезис благотворительной деятельности в дореволюционной России, проследить эволюцию ее форм, особенности нормативно-правового регулирования деятельности общественных и частных благотворительных организаций.
Рассмотреть взаимосвязь административных и социальных функций полиции в XVIII в,, средства и методы их осуществления и выявить комплекс полицейских мероприятий по обеспечению благотворительной деятельности дореволюционной России.
Исследовать особенности организационно-правовых основ благотворительной деятельности в период утверждения абсолютизма в России и определить место полиции в благотворительной деятельности государства во второй половине XVIII - первой половине XIX в., т.е в эпоху так называемого полицейского государства.
Выявить развитие форм благотворительной деятельности в период буржуазных реформ 60-70 гг. XIX в., изменение ее организационно-правовых основ и эволюцию основных направлений деятельности полиции по обеспечению благотворительной деятельности во второй половине XIX - начале XX в.
Проанализировать направления деятельности полиции по надзору за общественными и частными организациями и взаимодействию с ними в благотворительной деятельности, оценить их эффективность.
Определить степень участия полиции дореволюционной России в благотворительной деятельности. С учетом исследования практической роли полиции в обеспечении благотворительной деятельности в дореволюционной России в XVIII - начале XX в. сформулировать основные выводы, которые могут быть учтены в современных условиях реформирования органов внутренних дел.
Объектом исследования является организационно-правовой аспект деятельности полиции, связанный с осуществлением благотворительной деятельности в дореволюционной России.
Предметом исследования выступают место и роль полиции в обеспечении благотворительной деятельности в дореволюционной России.
Хронологические рамки исследования. Хронологические рамки исследования (XVIII - начало XX в.) охватывают период становления и утверждения абсолютизма, период буржуазных реформ: с момента учреждения в 1718 г. полиции до краха государственной системы дореволюционной России в 1917 г. Рассматривается также генезис благотворительной деятельности с момента возникновения российской государственности и участие полиции в ее осуществлении.
Методологической основой исследования является диалектический метод познания социально-правовых явлений. Особенную важность представляет такой важнейший его элемент, как принцип историзма, представляющий логически последовательный, всесторонний, объективный анализ исторических явлений в их тесной взаимосвязи и непрерывном развитии. Использовались также историко-правовой, системно-структурный, сравнительно-сопоставительный, статистический и логико-теоретический методы изучения.
Исследование проведено с учетом последних достижений историко-правовой науки, теории государства и права и отраслевых юридических дисциплин
Источниковую базу исследования составили законодательные и ведомственные нормативно-правовые акты; отчеты министра внутренних дел, петербургского градоначальника, отчеты о деятельности благотворительных обществ и заведений и др.
В работе использованы материалы фондов Государственного архива Российской Федерации (г.Москва), Российского Государственного архива Древних
актов (г.Москва), Центрального исторического архива Москвы (г.Москва), Российского государственного исторического архива (г.С.-Петербург), Российской государственной библиотеки (г.Москва), Государственной публичной исторической библиотеки (г.Москва), Государственной публичной библиотеки имени М.Е.Салтыкова-Щедрина (г.С.-Петербург).
Значительный по объему материал извлечен из различных дореволюционных периодических изданий Министерства внутренних дел России, ведомственных и губернских статистических отчетов.
Использованы труды дореволюционных полициистов: И. Е. Андреевского, В.М.Гессена, В.Ф.Дерюжинского, И.Т.Тарасова, Л.Я.Антоновича, И.Блинова и других ученых, в работах которых отражена оценка деятельности полиции по осуществлению государственных благотворительных мероприятий.
Научная новизна заключается в том, что в диссертации на основе широкого круга источников проведено комплексное историко-правовое исследование обеспечения полицией благотворительной деятельности в российском государстве в период утверждения абсолютизма, буржуазных реформ. Проанализирована правовая регламентация государственной, общественной и частной благотворительной деятельности, а также ее обеспечения органами полиции.
Элемент новизны состоит также в том, что при написании диссертационного исследования использовано значительное количество архивных материалов, многие из которых впервые вводятся в научный оборот.
Основные положения, выносимые на защиту. В результате исследования были сделаны следующие выводы, которые выносятся на защиту:
1. Анализ развития благотворительной деятельности в дореволюционной России показал, что можно выделить три ее основные формы: частную, общественную и государственную. Частная и общественная формы благотворительности возникли генетически раньше государственной, еще в догосударствен-ный период. С развитием и укреплением государства господствующей формой
становится государственная благотворительность, которую можно рассматривать как один из первых элементов формирующейся социальной функции государства.
С развитием в России полицейского государства, в период утверждения абсолютизма в XVIII в., правительство возлагает осуществление благотворительной деятельности на полицию, учрежденную в 1718 г. как общеадминистративный орган широкой компетенции.
В XVIII в. благотворительная деятельность полиции не имела самостоятельного значения, а сводилась лишь к административным мерам при осуществлении функции преследования и предупреждения нищенства, в рамках решения основной задачи - охраны общественного порядка. Однако эти мероприятия: распределение нищих по благотворительным заведениям, участие в их строительстве, оказание материальной помощи нуждающимся - имели социальное содержание.
В последней четверти XVIII- первой половине XIX в. получает свое оформление и законодательное закрепление социальная функция государства, выраженная в деятельности Приказов общественного призрения. С 1802 г. последние входили в Министерство внутренних дел, которое можно считать первой в России государственной структурой социального обеспечения.
С оформлением благотворительности как одного из направлений деятельности государства выделяется и приобретают правовую регламентацию деятельность полиции по ее обеспечению: оказание помощи нуждающимся, участие в учреждении благотворительных заведений. Ее осуществление возлагалось на нижних чинов полиции: в городах - частных приставов и квартальных надзирателей; в сельской местности - уездных исправников.
Бурное развитие общественной и частной благотворительности после буржуазных реформ 60-70 гг. XIX в., жесткая правительственная регламентация образования и деятельности общественных и частных благотворительных орга-
низаций в условиях абсолютизма явились главными предпосылками изменения основных направлений деятельности полиции по обеспечению благотворительной деятельности; таковыми стали полицейский надзор и контроль над общественной и частной благотворительностью, которые осуществлялись как органами общей, так и политической полиции, учрежденной в 1826 г.
7. Процесс развития полиции в сугубо карательно-правоохранительный
орган абсолютизма в дореволюционной России предопределил содержание по
лицейского контроля и надзора над общественной и частной благотворитель
ностью, целью которого являлась проверка политической благонадежности
членов благотворительных организаций и обществ, соответствия их деятель
ности законам Российской Империи, предупреждение злоупотреблений и мо
шенничества на благотворительном поприще.
8. Взаимодействие полиции и общественности в процессе реализации
благотворительной деятельности в последней четверти XVIII - первой половине
XIX в. осуществлялось при исполнении органами полиции административных
функций; во второй половине XIX - начале XX в. - карательно-
правоохранительных. Основной целью этого взаимодействия на всех этапах яв
лялось предупреждение нищенства, рост которого рассматривался как реальная
угроза существующим социальной стабильности в обществе и государственно
му строю.
Теоретическая и практическая значимость исследования диссертации состоит в том, что она вносит определенный вклад в обобщение опыта деятельности полиции дореволюционной России, так как восполняет пробел относительно комплексного подхода к изучению роли полиции в обеспечении благотворительной деятельности. Собранный и обобщенный материал дает возможность проанализировать и оценить правовые нормы, регулирующие благотворительную деятельность в дореволюционной России и мероприятия полиции по ее обеспечению. Содержание и выводы диссертации могут быть использова-
ны при проведении дальнейших разработок по данной проблематике. Кроме того, фактические данные, выводы и положения могут быть использованы в преподавании курсов "История государства и права", "История органов внутренних дел" в учебных заведениях МВД России.
Апробация результатов исследования и внедрение их в практику. Результаты проведенного исследования, основанные на них выводы, положения и рекомендации прошли апробацию в процессе их обсуждения на кафедре теории и истории государства и права Юридического института МВД России, при подготовке публикаций, в преподавании курса "История государства и права" в Московском областном филиале Юридического института МВД России, при написании слушателями научных докладов, курсовых работ и рефератов. По теме диссертации опубликовано четыре научных статьи. Основные выводы и положения по материалам диссертации изложены в докладе и выступлении на научно-практической конференции "Актуальные проблемы совершенствования профилизации и специализации обучения курсантов и слушателей", проходившей 11-12 апреля 2000 г. в г.Руза Московской области.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя пять параграфов, заключения, списка использованной литературы и источников, приложения.
Становление благотворительной деятельности в дореволюционной России и полицейские мероприятия по ее осуществлению в первой половине XVIII в
Благотворительность, под которой понимается в широком смысле оказание помощи, прежде всего материальной, нуждающимся - такое же древнее явление, как и само общество. Содержание благотворительности определяется в конкретном обществе и в каждую историческую эпоху в зависимости от совокупности социальных, экономических, политических и культурных условий. Объектом благотворительности во всем мире традиционно принято считать людей, страдающих от тяжелых недугов, имеющих ограниченные возможности для жизни и деятельности: престарелых, больных, калек и инвалидов, сирот.
В основе понимания благотворительности как особого вида социальной деятельности, лежат принцип христианской этики, любви к ближнему. Основоположники христианского учения неустанно призывали к благотворительной деятельности и указывали на нее как на одну из важнейших добродетелей. Именно ее осуществление являлось средством обеспечения места в царстве Божьем, достижения вечного блаженства за счет отчуждения материальных излишков.
У восточных славян благотворительность, по мнению ряда исследователей, обращающихся к изучению проблемы ее становления, являлась неотъемлемой чертой общественной жизни еще до возникновения государства. С.М.Соловьев отмечал, что в отличии от воинственных германцев и литовцев, избавлявшихся от слабых и увечных сородичей, истреблявших пленных, наши далекие предки были милостивы к старым и малым соплеменникам, а также пленным, которые по истечении определенного срока могли вернуться в родные места или "остаться жить между славянами в качестве людей вольных или друзей. Славяне привечали и любили странников, отличались редким гостеприимством 12
Однако, сведений о благотворительности на Руси до принятия Христианства в 988 г. сохранилось очень мало. В частности, отмечалось, что в период формирования государственности, которое сопровождалось разложением родового строя и расслоением общества на богатых и бедных, бедность одних должна была породить благотворительность других. С принятием христианства русская благотворительность основывалась на евангельском учении о милостыне, которая подавалась нищим с целью достижения вечного блаженства.
Утверждение христианства в качестве государственной религии стало основным фактором того, что принципы милосердия и заботы о нищих, сирых и убогих легли в основу не только духовности общества, но и формирующейся национальной государственности.
В X в. в Древней Руси возник институт нищелюбия, который отождествлялся с человеколюбием. Известно, что на ранних этапах развития российского государства при княжеском дворе жили богомольцы, получавшие полное содержание и даже форменную одежду. Также к княжеским дворам, где хранились продовольственные припасы, приписывались нищие, выполнявшие роль служащих.
По мнению большинства дореволюционных исследователей, наиболее распространенной формой благотворительности в Древней Руси являлась милостыня, при помощи которой благодетели надеялись, в свою очередь, получить милость Божию. По этой причине многие богатые горожане делали приношения церкви и нищим. Для большинства населения подача милостыни являлась обрядом для успокоения своей совести. Оказание помощи бедным было не столько нравственным долгом, сколько добродетелью, ступенькой нравственного совершенствования человека1. При такой точке зрения на благотворительность помощь бедным была делом отдельных лиц, проникнутых идеями христианской нравственности и не включалась в круг государственных обязанностей.
Место полиции в благотворительной деятельности государства во второй половине XVIII - первой половине XIX
Представления государственной власти о характере благотворительной деятельности и способах ее осуществления кардинально изменились в конце XVIII в. С восшествием на престол в 1762 г. Екатерины II правительство начинает пересматривать репрессивную политику по отношению к нищим. Императрица, узурпировав престол и незаконно удерживая его в течение тридцати четырех лет, вынуждена была проявлять особую заботу о создании вокруг себя благоприятной социально-психологической сферы, лавировать, быть восприимчивой к прогрессивным политическим идеям.1 Эпоху правления Екатерины II называют "просвещенным абсолютизмом". По мнению Б.А.Кистяковского, в этот период завершается формирование в России полицейского государства. Именно в этот исторический отрезок времени государство характеризуется самой тщательной опекой органов государственной власти над нуждами и интересами своих подданных2. Законодательно оформляются основные направления административного производства во внутриполитической деятельности самодержавия. Это обеспечение "безопасности и обеспечение "благочиния".
Осуществление этих направлений деятельности абсолютистского самодержавного правительства было возложено на полицию. Развитие благочиния отразилось в правовых нормах, регламентировавших деятельность полиции по обеспечению "благосостояния", в частности, призрению нищих, больных, нетрудоспособных. Например, указом от 9 октября 1766 г. С.-Петербургскому генерал-полицмейстеру Чичерину было предписано объявить всем жителям о необходимости представления "впадших в безумие" в полицмейстерскую канцелярию, где их распределяли по благотворительным заведениям или назначали опекунов.
Взгляды на полицию как центральный орган по обеспечению благосостояния и, следовательно, осуществляющий попечение о нетрудоспособных членах общества, были развиты в Дополнении к большому Наказу от 28 февраля 1768 г. В статье 560 земской и городской полиции отводилась значительная роль в общественном призрении. Ей предписывалось: "... дать надежное пропитание и лечение нищим немощным"2. Вместе с тем, на первое место были поставлены, по-прежнему, задачи по искоренению нищенства. Однако правительство избрало теперь меры не репрессивные, а принудительные. В той же статье Дополнения сказано, что попечение полиции состоит "во-первых в том, чтоб заставить работать просящих милостыни, которые руками и ногами своими владеют .."3
С этого времени правительство начинает проявлять снисходительность к нищим слоям населения и смягчать меры по их преследованию. Например, в Указе 21 марта 1771 г., адресованном Московской полицмейстерской канцелярии, предписывалось "всех нищих, собрав с надлежащею осторожностью, выслать из Москвы в их жительство за препровождением до городов"4. Кроме того, здесь отсутствовало указание на применение телесного наказания, обязательного для предшествующих указов.
Задача попечения о нуждавшихся и нетрудоспособных получила конкретизацию в последующих нормативно-правовых актах, регламентировавших деятельность полиции по обеспечению "благосостояния". Так, 12 августа 1775 г. указом императрицы "Об учреждении под ведомством тамошней полиции особой больницы, богадельни и работных домов" Московскому обер-полицмейстеру Архарову было предписано учредить в ведении полицмейстерской канцелярии больницу и богадельню, а также работный дом для праздношатающихся "ленивцев". Безвозмездно в названных учреждениях могли содержаться отставные солдаты, неимущие лица и члены их семей, увечные и престарелые. Простые обыватели обслуживались за плату. При этом средства на учреждение богадельни и больницы предписывалось изыскать самостоятельно. С этой целью предполагалось использовать средства хлебных "магазейнов", находившихся в ведении полиции и средства, собранные у Варварских ворот, а также часть вырученной суммы "за отпущенную в полиции муку"1. Таким образом, правительство возлагало на служащих полиции проведение государственных благотворительных мероприятий и обязывало их самостоятельно добывать средства для их осуществления.
Развитие общественной и частной благотворительности в XIX-начале XX в. и их нормативно-правовое регулирование
Правовой основой развития общественной и частной благотворительности стали "Учреждения для управления губерний" 1775 г. Здесь указывалось на необходимость развития так называемого "открытого призрения". Осуществлялось оно первоначально в основном сельскими общинами и местными церковными приходами, на которые возлагалась обязанность "содержать своих бедных и не допускать их до прошения милостыни". В волостях местным попечителем являлся городской голова, в круг обязанностей которого входило расширение "открытого" призрения, направленного на предупреждение нищенства и бродяжничества среди населения волости.
В "Учреждениях" был установлен особый порядок учреждения всех частных обществ. По мнению дореволюционного исследователя Н.Ануфриева, эта мера была направлена не на ограничение общественной инициативы, а скорее наоборот, "так как уставы обществ Екатерининского времени заключают больше привилегий и пожалований, чем обязанностей для нарождавшихся русских организаций общественности".
В 1781 г. была введена должность городового попечителя о бедных (маклера), в обязанности которого входило предупреждение нищеты среди населения. Из "кружечных сборов" он мог оказывать материальную помощь нуждающимся.
Правовую основу благотворительной деятельности законодатель развил также в Уставе благочиния 1782 г. Здесь он уточнил различие двух типов общественного призрения: открытого, под которым понималось призрение местными органами, общественными организациями и частными лицами; и закрытого, т.е призрения в государственных благотворительных учреждениях. Кроме того, в Уставе была сделана попытка более конкретной регламентации создания и деятельности частных обществ. Они были разделены на "законом утвержденные" и "законом неутвержденные" К первым относились общества, уставы которых были утверждены императрицей, ко вторым - общества, уставы которых правительству были неизвестны. К последним были отнесены благотворительные общества частного значения. Для их утверждения был установлен упрощенный порядок: достаточно было заявки в Управу благочиния.
Следующим шагом правительства в направлении активизации общественной благотворительности являлась "Жалованная грамота на права и выгоды городам империи" 1785 г. Согласно этому законодательному акту, каждое сословие в городах должно было заботиться о своих нетрудоспособных членах и их семьях.
Однако, упрощенный вариант создания частных обществ не получил применения на практике. Можно предположить, что это было обусловлено изменением личного отношения Екатерины II в целом к общественной деятельности после событий Великой французской революции. Все частные общества, созданные в 70-х гг. XVIII в., были закрыты1. Несмотря на существующую законодательную базу, в конце XVIII в. не было создано ни одного частного благотворительного общества.
Слабость общественной благотворительности была частично восполнена благотворительными акциями дворянства. Некоторые исследователи полагают, что "Жалованная грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства" 1785 г. активизировала развитие дворянской благотворительности2. Значение ее состояло в том, что освободившись от обязательной государственной и военной службы, дворянство в дальнейшем определило новый этап в развитии благотворительной деятельности, который можно охарактеризовать как "дворянская благотворительность". Среди дворян-благотворителей особенно отличились граф П.Б.Шереметев, его сын Н.П.Шереметев, князь Д.М.Голицын.
В недолгий период правления Павла I (1796-1801 гг.) было создано Ведомство учреждений императрицы Марии Федоровны, которое просуществовало с 1796 по 1917 г. Представляется, что интерес к благотворительной деятельности у императрицы сформировался под влиянием ее супруга, императора Павла I, который в письмах к жене и детям высказывал по этому поводу собственные мысли, главным образом, относительно воспитания и образования в государстве
