Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. СТАНОВЛЕНИЕ РОССИЙСКОЙ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ И ЕЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XVIII - СЕРЕДИНЕ XIX ВВ.
1.1 Первые государственные банковские учреждения в России 26
1.2 Государственные ассигнационные банки 41
1.3. Первые городские общественные банки России....54
ГЛАВА II. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ.
2.1. Основные операции государственного банка российской империи по уставу 1860 года. проблемы законодательного регулирования эмиссионной деятельности государственного банка 66
2.2. Законодательное регулирование коммерческих операций государственного банка по уставу 1894 года 87
2.3. Развитие системы и методов регулирования деятельности сберегательных касс 130
3.2. Законодательное регулирование деятельности крестьянского поземельного банка по уставу 1895 года 169
3.3. Основные направления законодательного регулирования деятельности дворянского земельного банка 179
ГЛАВА III ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЧАСТНЫХ КРЕДИТНО-КОММЕРЧЕСКИХ ПРЕДПРИЯТИЙ.
4.1. Основные направления законодательного регулирования деятельности акционерных коммерческих банков 199
4.2. Виды частных ипотечных кредитных учреждений и основные направления законодательного регулирования их деятельности 225
4.3. Система муниципальных кредитных учреждений и основные меры законодательного регулирования их деятельности 236
4.4. Создание системы предприятий мелкого кредита. Законодательная база и методы регулирования деятельности 261
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 296
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 307
- Первые государственные банковские учреждения в России
- Основные операции государственного банка российской империи по уставу 1860 года. проблемы законодательного регулирования эмиссионной деятельности государственного банка
- Основные направления законодательного регулирования деятельности акционерных коммерческих банков
Введение к работе
Проводимые в экономике России преобразования затрагивают все стороны жизни общества, в том числе и банковскую систему. Формирование новой банковской системы рыночного типа и основ ее законодательного регулирования, безусловно, относятся к числу важнейших достижений экономической реформы в постсоветской России. Финансово-банковский кризис 1993 года наглядно показал, к каким тяжким последствиям может привести структурно-функциональное несовершенство банковской системы страны и изъяны в действующем банковском законодательстве.
Являясь ключевым звеном рыночной экономики, банковская система и уровень развития регулирующего ее законодательства затрагивают как общественный, так и частный интерес, влияют на состояние общества в целом и на благосостояние каждого гражданина.
Многие актуальные проблемы социально-экономического развития современной России, такие, как нормализация расчетных отношений, обеспечение устойчивости банковской системы и национальной валюты, обеспечение защиты интересов вкладчиков банков, напрямую связаны с проблемой совершенствования банковского законодательства и банковской системы в целом. При совершенствовании правовой базы банковского дела необходимо особое внимание уделить проблеме соотношения публичных и частноправовых начал в банковском праве.1 В свете этой проблемы изучение и анализ предшествующего Российского банковского законодательства становится особенно актуальным.
Актуальность темы. Социально-экономические процессы, происходящие сейчас в России, представляют собой своего рода эволюционный рецидив, аналогичный периоду становления капиталистических отношений середины XIX - начала XX века. В этой связи опыт вышеназванного этапа при-
Актуальные вопросы развития банковской системы и банковского законодательства России.// Государство и право, М. 2001. .№5. С.113.
обретает не только исключительно научно-теоретическое, но и конкретно-практическое значение.
Достаточно долго наша банковская система и банковское законодательство выступали в качестве основного элемента административно-командной системы управления экономикой. Успешный опыт создания и развития дореволюционного банковского законодательства был отброшен и забыт. При проведении коренных преобразований в этой сфере изучение истории процесса становления и развития законодательного регулирования банковской деятельности в России способно оказать большое позитивное влияние на процессы формирования нового банковского законодательства. Например, одной из ключевых проблем развития современной экономики России является проблема подъема сельского хозяйства, обеспечение его доступным недорогим кредитом и привлечения инвестиций в эту сферу. В настоящий момент в России нет специализированных государственных банковских учреждений, работающих на этом рынке. В дореволюционной же России существовала и успешно функционировала система как государственного, так и частного ипотечного кредитования, и обращение к ее опыту, безусловно, будет способствовать эффективному решению этой проблемы.
В российской истории банковское дело всегда было призвано поддерживать инновационный характер развития страны. Формирование в России банковского законодательства, адекватного цивилизованной рыночной экономике, укрепление интеллектуального фундамента преобразований, проводимых в этой области, и сокращение количества ошибок, которые могут возникнуть при становлении современной банковской системы, — все эти проблемы, по мнению автора, могут быть решены более успешно в том случае, если при их проведении мы будем опираться на ретроспективный анализ. Именно в этом автор видит актуальность данной работы.
Хронологические рамки исследования: в данной работе автором будет исследовано банковское законодательство Российской империи первой половины XYIII - начала XX веков.
6 Современные российские исследователи выделяют следующие этапы формирования банковской системы дореволюционной России1:
I этап: 1729 - 1816 годы. На этом этапе возникают первые банковские
учреждения в России в виде «казенных банков», инициатором их создания
выступает государство.
II этап: 1817 - 1859 годы. На данном этапе созданные ранее банки на
чинают разделять по сферам деятельности на ипотечные, кредитные, эмисси
онные. Возрастает объем банковских операций, увеличивается количество
«дозволяемых операций».
этап: 1860 — 1893 годы. Это период кардинальных преобразований в банковской системе. Создается Государственный банк России, государственные ипотечные банки, открываются первые коммерческие банки, начинает развиваться система мелкого кредита.
этап: 1894 -1917 годы. На этом этапе происходит процесс реформирования и изменения уже существующего банковского законодательства. Роль государства в процессе регулирования и контроля деятельности частных коммерческих банков значительно возрастает.
Состояние научной разработки проблемы. Теоретическую и методологическую базу исследования составили труды историков права, экономистов дооктябрьского, советского и постсоветского периодов.
В дооктябрьский период вопросам развития кредитных учреждений в России было посвящено достаточно много серьезных и глубоких исследований. Но в основном все они были посвящены анализу экономических аспектов деятельности банков и процессу становления и развития самой банковской системы. Это работы выдающегося экономиста, профессора П. П. Ми-гулина «Наша банковая политика 1729 -1903 гг.», «Русский государственный
Бовкун Н.В. Государственное регулирование деятельности банков.// Актуальные проблемы финансов и банковского дела. СПб. 1999. Пашкус В.Ю Становление банковской системы России.// Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. СПб. 1996.
кредит 1769 - 1899 гг.», «Русский автономный эмиссионный банк»1, в которых исследуются проблемы истории развития отечественных финансов, эмиссионной политики правительства, государственные займы, соотношение активных и пассивных операций в балансе Государственного банка, размеры финансирования им тех или иных отраслей хозяйства; работы А. Н. Гурьева «Очерк развития кредитных учреждений в России» и Я.И. Печерина «Исторический обзор правительственных, общественных и частных кредитных установлений в России»,2 проводящие анализ основных этапов развития российской банковской системы. Многосторонние исследования различных аспектов деятельности Государственного банка были проведены В.Т.Судейкиным и Л. Яснопольским. 3 Исследование деятельности государственных сберегательных касс и проблемы размещения их средств исследовались в работе А.А. Вольского4. Всё это серьезные, глубокие, фундаментальные работы, опирающиеся на статистические сведения, банковские отчеты, отчеты Государственного совета, но вопросы правового обеспечения банковской деятельности в них практически не затрагивались.
Деятельность ипотечных государственных банков в отечественной дореволюционной литературе исследовалась мало. Здесь можно выделить работу либерального экономиста А.Н. Зака5, проводившего анализ деятельности Крестьянского Поземельного банка с точки зрения решения им проблемы ликвидации крестьянского малоземелья, и небольшую по объему, но очень интересную работу А.Н. Гурьева,6 посвященную исследованию проблем дея-
Мигулин П.П. Наша банковая политика 1729 -1903 гг. Харьков. 1904., Русский государственный кредит 1769 - 1899 гт. Харьков. 1901., Русский автономный эмиссионный банк. Харьков. 1906.
2 Гурьев А. Н. Очерк развития кредитных учреждений в России. СПб. 1904. Печерин Я.И.
Исторический обзор правительственных, общественных и частных кредитных установле
ний в России. СПб. 1904.
3 Судейкин В.Т. Государственный банк. Исследование его устройства, экономического и
финансового значения. СПб. 1891.; Яснопольский Л. Государственный банк. СПб. 1907.
Вольский А.А. Производительные силы и экономическо-финансовая политика. СПб. 1905.
5 Зак А.Н. Крестьянский Поземельный Банк. М. 1911.
6 Гурьев А.Н. К реформе крестьянского банка. СПб., 1893.
тельности Крестьянского Поземельного банка и критике положения о Крестьянском Поземельном банке 1882 года.
Проблемами развития системы муниципальных банковских учреждений в дооктябрьский период занимались такие известные экономисты, как В.Т. Судейкин и Е.И. Ламанский1
Несколько исследований по истории ипотечных государственных бан-ков и системе мелкого кредита были опубликованы в 20-х годах XX века . Это работы Д. А. Батуринского «Аграрная политика царского правительства и Крестьянский Поземельный Банк» (написанная в 1917 г., изданная в 1920 г. на немецком языке, с незначительными изменениями и дополнениями вышла в 1925 г. на русском языке), Д.И. Рихтера «Государственные земельные банки и их дальнейшая судьба». Небольшая по объему работа Д.А. Батуринского, представляющая собой краткий очерк деятельности банка за 1883-1917 гг., основана исключительно на отчетах Крестьянского Поземельного банка, без привлечения не только архивных, но и многих опубликованных материалов, вследствие чего ряд вопросов деятельности банка рассмотрен автором неполно и зачастую неверно. Так, изменение экономической политики правительства в отношении Крестьянского Поземельного банка он объяснял изменением цен на российско - английском хлебном рынке. Работа Д.И.Рихтера посвящена развитию операций государственных ипотечных банков в период с 1905 по 1916 годы. На основе банковских отчетов автор исследует роль Крестьянского Поземельного банка в процессе формирования цен на землю, расширения круга его операций и их объема в связи с проведением реформ П.А. Столыпина.
В советский период история развития банковского законодательства дореволюционной России изучалась мало, в условиях плановой экономики
Судейкин В.Т. Наши городские банки и их экономическое значение. СПб., 1884.; Ламанский Е.И. Общества взаимного кредита. СПб., 1863.
2 Батуринский Д.И. Аграрная политика царского правительства. М. 1925. Рихтер Д.И. Государственные земельные банки и их дальнейшая судьба. СПб. 1917. Бородаевский СВ. История кооперативного кредита. Прага. 1923.
финансовая сфера страны оставалась неразвитой1, проблема изучения банковского права на долгое время утратила свою научную актуальность.
Тем не менее, следует особо отметить изданные в 40-60-ых годах прошлого века фундаментальные работы историка И.Ф. Гиндина, посвященные проблемам и истории деятельности Государственного банка Российской империи, а также истории коммерческих банков дореволюционного периода.2 Правда, в этих работах автора волновала в основном экономическая сторона проблемы. Деятельности государственных ипотечных банков в этот период была посвящена всего одна работа. Это работа В. Вдовина «Крестьянский поземельный банк 1883 - 1895 гг.».3 Автор ставил перед собой задачу выяснить причины учреждения Крестьянского банка и проанализировать его деятельность в 1883 - 1895 гг. Но работа сильно идеологизирована, автор уделяет слишком большое внимание движению народников и революционной ситуации, сложившейся в стране к концу 70-х годов XIX века, считая это основным фактором открытия Крестьянского банка и совершенно отметая влияние экономических факторов. В работе банка он не видит вообще никаких черт, позитивно характеризующих его деятельность. В 70—80-е годы ленинградский историк Л.Е. Шепелев4 в связи с разработкой проблем торгово-промышленной политики царизма обратил внимание на инициативы правительства в сфере акционерного и фабрично-заводского законодательства и налогообложения. Особая значимость его работ заключалась в подробном освещении перипетий прохождения того или иного проекта, обнажении столкновения интересов различных ведомств. Анализ содержания законов как совокупности положений, регулирующих предпринимательскую деятельность в целом, при этом, естественно, отступал на второй план. Да и в исследовательскую задачу Л.Е.Шепелева это не входило.
1 Хованский Н.К. Коммерческие банки в России: история и современность.// Вестник
Санкт-Петербургского университета. Серия Экономика. Вып. 1. СПб. 1999. С.91.
2 Гиндин И.Ф. Государственный Банк и экономическая политика русского правительства
(1861-1892 г.). М. I960.; Гиндин И.Ф Русские коммерческие банки. М. 1948.
3 Вдовин В. Крестьянский поземельный банк (1883-1895 гг.). М. 1959.
4 Шепелев Л.Е. Акционерные компании в России. Л. 1973.
После 1990 года интерес к проблеме возрос. В экономической и исторической науке был опубликован целый ряд статей и фундаментальных исследований, посвященных многим аспектам банковской деятельности в дореволюционной России.1 Серьезные научные исследования были посвящены социально-экономическим проблемам формирования и развития банковской системы, истории отдельных кредитных учреждений и др. Это работы В.Д. Мех-рякова «Развитие кредитных учреждений в России», Ю. Петрова «Коммерческие банки Москвы конец XIX в. - 1914 год», Б. Ананьича «Банкирские дома в России 1860 - 1914» , в которой целая глава была отведена вопросу о правовом положении банкирских заведений в России. Автор подробно остановился на том, как складывались юридические нормы в этой сфере банковской деятельности и каковы были их практические результаты. В 1997 г. вышла монография В.Н. Литуева, посвященная проблеме дворянского землевладения в России, в которой автор подробно остановился и на вопросе государственного управления земельным рынком, взяв в качестве объекта изучения зако-
1 .Андрюшин С.А. Банковская система России: либеральные реформы и их последствия.// Деньги и кредит. 1997. - №4.; 2. Белякова Н.С. Из истории становления коммерческих банков в России в XIX веке. //Самарский земский сборник. - Самара. 1996.; З.Веремейкина В.Д. История развития ипотечных кредитных учреждений.// Банковские услуги. - М. 2001. -№ П.; 4. Грузицкий Ю.Л. Городские общественные банки дореволюционной России.// Финансы и кредит. - М.2002. - № 13.; 5.Левичева И. Особенности эволюции банковской системы Российской Империи в 70-е годы XIX века. // Вестник Банка России. - М. 2001. - № 16.; 6. Левичева. И. Регулирование деятельности коммерческих банков в 80-е годы ХГХ века..// Вестник Банка России. - М. 2001. № 32.; 7. Пастушенко Е. Н. Некоторые вопросы развития банковской системы на рубеже XIX- XX веков: общегосударственный и региональный аспекты. // Вест. Сарат, гос. акад. права. - Саратов. 2001. - № 2.; 8. Пашкус В.Ю. Особенности банковской системы дореволюционной России .//Вестник С.-Петербургского университета. Сер.5. Экономика. - СПб. 1997. - Вып..№2.; 9. Петров А.Ю. Операции коммерческих банков России конца ХГХ- начала XX вв. // Бухгалтерия и банки. - М. 2000. -№3-4.; 10. Саломатина С.А. Формирование системы акционерных банков коммерческого кредита в 60-е — первой половине70-х годов XIX века. Экономическая история: ежегодник. - М. 1999.; 11. Иванова А.А. Устав кредитный как нормативная база функционирования Государственного банка Российской Империи.// С.-Петербургский гуманитарный университет профсоюзов.- СПб. - 1996. - Вып.1.; 12. Хованский Н.К. Коммерческие банки в России: история и современность.// Вестник Санкт -Петербургского университета. - Серия Экономика.- Вып. 1. - СПб. 1999.
2 Ананьич Б.В. Банкирские дома в России 1860 - 1914 гг. Очерки истории частного предпринимательства. Л. 1991., Петров Ю. «Коммерческие банки Москвы конец XIX в. - 1914 год». - М.: 1998., Мехряков В.Д. Развитие кредитных учреждений в России. - М. 1998.
11 нодательные акты XIX в.1
В зарубежной историографии вопросы развития банковского законодательства России поднимались в рамках изучения торгово-промышленной политики правительства. Профессор истории Университета штата Луизиана Томас Оуэн в 1991 г. опубликовал фундаментальную монографию, посвященную изучению экономической политики царского правительства, в рамках которой им рассматривались вопросы акционерного законодательства, главным образом ограничительные статьи и проблема регулирования развития акционерных компаний.2
Однако на этом фоне стал особенно ощутимым один пробел: не было уделено должного внимания изучению правовых основ банковской деятельности, а эта проблема имеет немаловажное значение для более глубокого понимания процессов, происходивших в нашей стране во второй половине XIX — начале XX в. Таким образом, проблема законодательного регулирования банковской деятельности в Российской империи до сих пор остается малоисследованной в отечественной историографии и, с точки зрения содержания проблемы, носит все еще фрагментарный характер.
Объект исследования. Объектом данного исследования стало российское банковское законодательство 1729 -1917 годов. Исследователей банковской деятельности как в XIX, так и в XX веках в основном волновали истори-ко-экономические вопросы деятельности банков, и практически не затрагивались вопросы правового регулирования их деятельности. Данная работа посвящена анализу процесса формирования правовой базы функционирования банков и банковской системы России, а также методам государственного законодательного регулирования банковской деятельности. При проведении данного анализа одной из ведущих проблем является выяснение того, какие именно учреждения являлись объектами банковского права. Поскольку зако-
1 Литуев В.Н. Земельная собственность как дворянская монополия в капиталистической
России. М. 1997.
2 Owen Th. The Corporation under Russian Law, 1800-1971. A Study in Tsarist Policy. Cam
bridge. 1991.
нодательство исследуемого периода не определяло понятие «банк», автор обратился к современному российскому законодательству. По закону Российской Федерации банком считается кредитная организация, имеющая исключительное право осуществлять следующие виды операций: привлекать во вклады денежные средства физических и юридических лиц, размещать указанные средства от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открывать и вести банковые счета физических и юридических лиц.
Исходя из этого определения, при применении его к финансовой системе Российской империи, значительная часть кредитных учреждений не сможет претендовать на название «банк». Вместе с тем в законодательстве Российской империи понятие «банк» употреблялось не только по отношению к учреждениям, занимавшимся комплексной банковской деятельностью, но и к выполнявшим лишь одну из банковских операций, например, операцию ипотечного кредитования. В законодательстве исследуемого периода под кредитными учреждениями понимались не только небанковские кредитные учреждения, но все учреждения такого рода, включая банки.
Нормы банковского законодательства Российской империи предусматривали возможность существования значительного числа кредитных учреждений разного рода, каждое из которых имело свою структуру, специфику, функции и назначение, а также соответствующие всему этому отдельные правовые акты. Поэтому в работе будут проанализированы те правовые нормы, которые регулировали деятельность всех видов кредитных учреждений.
Специфическим финансовым институтом, существовавшим в России, были частные банкирские дома, банкирские конторы и меняльные лавки. Они осуществляли значительное количество банковских операций, привлекали средства клиентов для осуществления рисковых спекулятивных операций на фондовом рынке, при этом, не имея уставов и не попадая под действие банковского законодательства. Их деятельность рассматривалась в качестве частного торгового промысла. Все попытки распространить на них банков-
ское законодательство, предпринимавшиеся Министерством финансов и Министерством внутренних дел, не увенчались успехом.1 Проблема законодательного регулирования деятельности и правового положения частных банкирских домов, контор и меняльных лавок достаточно подробно и глубоко исследована в работе Б. Ананьича «Банкирские дома в России 1860 - 1914»2. В связи с этим анализ данного вида кредитных учреждений был оставлен автором за рамками исследования.
Тип и уровень специализации создаваемых банков тесно зависели от экономических приоритетов государственной власти. На протяжении почти двух веков (1729 - 1917) в России сформировалось несколько видов кредитных учреждений. К началу XX века кредитно-банковская система Российской Империи состояла из государственных, общественных и частных кредитных учреждений.
Государственные кредитные учреждения:
- Государственный банк (1860 г.);
-Государственные сберегательные кассы (1834 г.);
Государственные ипотечные кредитные учреждения:
Государственный дворянский земельный банк (1885);
Крестьянский поземельный банк (1881). Частные кредитные учреждения:
акционерные коммерческие банки (1864);
городские кредитные общества (1861);
акционерные земельные банки (1871); Общественные кредитные учреждения:
городские общественные банки, (1788);
общества взаимного поземельного кредита (1868);
1 Ананьич Б.В. Банкирские дома в России 1860 - 1914 гг. Очерки истории частного пред
принимательства. - Л. 1991. - С. 23-35.; Березина М.П. Крупное Ю.С. Банкирские дома в
экономической жизни дореформенной России. // Деньги и кредит. М. 1993. - № 12. - С.25.
2 Ананьич Б.В. Банкирские дома в России 1860 - 1914 гг. Очерки истории частного пред
принимательства.- Л. 1991., Петров Ю. «Коммерческие банки Москвы конец ХГХ в. - 1914
год». - М.: 1998., Мехряков В.Д. Развитие кредитных учреждений в России. - М. 1998.
- общества взаимного кредита (1864);
- ссудосберегательные товарищества (1865);
кредитные товарищества (1895);
сельские, волостные и станичные банки (1883).
Таким образом, банковская система России, сложившаяся после 1860 года, по своей организационной структуре, как считает профессор С.А. Анд-рюшин, была трехуровневой. Первый уровень составляли казенные банки: Государственный банк Российской Империи, Дворянский земельный банк, Крестьянский поземельный банк, 2 казенных ломбарда (ссудные кассы) и 8533 сберегательные кассы. Второй уровень российской банковской системы включал в себя две самостоятельные подсистемы: оставшуюся часть системы народного кредита в многочисленных формах общественных кредитных учреждений (1108 общество взаимного кредита, 367 городских общественных банков, 33 городских кредитных общества, 11 кредитных союзов, 6 городских сословных банков, 6 сельских общественных банков, 2 кооперативных банка) и систему частных учреждений коммерческого кредита (47 акционерных коммерческих банков, 10 акционерных земельных банков, 18 частных ломбардов). Третий уровень банковской системы России, самый многочисленный, составляли различные общественные учреждения мелкого кредита, среди которых наибольшее развитие получили такие учреждения мелкой кредитной кооперации, как 3528 ссудосберегательных товарищества, 9952 кредитных товарищества, 203 земские кассы, 11 союзов учреждений мелкого кредита и 2 кооперативных банка1.
Предмет исследования. Историческое развитие методов и способов законодательного регулирования банковской деятельности в России в 1729 -1917 годах; выявление закономерностей и основных тенденций этого процесса; исследование путей и форм взаимодействия различных элементов Российской банковской системы изучаемого периода; выяснение роли и степени влияния законодательного регулирования банковской деятельности
1 Андрюшин С.А. Нужен ли нам опыт системы учреждений мелкого кредита дореволюционной России? // Бизнес и банки. № 49. М. 1998.
законодательного регулирования банковской деятельности на социально- экономическое развитие России.
Методологической базой исследования является общенаучный диалектический метод и вытекающие из него чисто научные методы: сравнительно-правовой, технико-юридический, системно-структурный. Помимо этого, большое значение в исследовании отводится историческому методу, использование которого позволило проследить динамику развития основных институтов банковского права в России в рассматриваемый период, сравнить их с банковским законодательством западноевропейских государств аналогичного временного отрезка, сравнить с современным российским банковским законодательством. Комплексное применение данных методов дало возможность исследовать указанные объекты в их взаимосвязях и получить наиболее целостную картину исследуемого явления.
Теоретической базой исследования явились труды советских и российских юристов, посвященные проблемам взаимодействия права и экономики: А.А. Алексеева, С.Н. Братусь, В.С.Белых, А.В.Васильева, А.Б.Венгерова, В.М. Ведяхина, А.О. Бенедиктова, СВ. Игнатьева, И.А. Исаева, И.О. Иоффе, Ю.Х. Калмыкова, Т.В. Кашаниной, Е.Г. Комиссаровой, Н.И. Матузова, А.В. Маль-ко, В.П .Мозолина, А.А. Павлушиной, СВ. Поленина, С.Н. Ревиной, Ф.М. Роянова, В.М. Сырых, Е.А. Суханова, В.А. Тархова, Ю.А. Тихомирова, В.В. Толстошеева, В.П. Шкредова, Р.О.Халфиной, Л.С. Явича
Цель исследования. Воссоздание истории развития российского дореволюционного банковского законодательства, определение качественного и количественного уровня правового обеспечения банковской деятельности России в 1861 - 1917 годах. В соответствии с названной целью и допустимым объемом рукописи автором были сформулированы следующие задачи:
проанализировать и выделить основные этапы формирования законодательной базы банковской деятельности в России;
рассмотреть эволюцию правового обеспечения различных форм банковских учреждений;
16 проанализировать виды банковской деятельности на разных этапах развития банковской системы и их соответствие реальным социально-экономическим процессам в России в указанный период.
Автор ставит перед собой вполне определенную задачу: на основе по возможности более глубокого анализа законодательства в определенных тематических пределах вскрыть основные тенденции и направленность законодательства данного периода, дать им оценку с точки зрения их влияния на развитие рыночных отношений.
Источниковедческая база исследования: основными источниками данной работы стали законодательные акты названного периода, опубликованные в Своде законов Российской империи, который с 1 января 1835 года являлся действующим источником права. Большая часть законодательного материала, регулирующего деятельность государственных кредитных учреждений России, была включена во 2 часть XI тома Свода законов Российской империи под названием «Свод учреждений и уставов государственных кредитных установлений», чаще он назывался Устав кредитный. Он являлся важным, но далеко не исчерпывающим источником российского банковского права, поскольку в нем не содержались документы, регулирующие деятельность частных и общественных кредитных учреждений.
Другой не менее важный источник правового регулирования банковской деятельности представляют собой уставы как государственных, так и негосударственных кредитных учреждений. Уставы были основными правовыми документами, регулирующими деятельность банковских учреждений. В уставах содержались нормы, обязательные для их деятельности, определялись структура, органы управления и их полномочия, а также порядок проведения банковских операций. Все уставы, в частности, уставы Государственного банка 1860 и 1894 годов и устав Крестьянского Поземельного банка 1895 года, а также уставы различных акционерных коммерческих банков, подлежали утверждению императором. Из числа последних особо следует выделить уставы следующих банков: Тифлисского и Варшавского учетных банков,
Азовско-Донского, Кишиневского и Ростовского-на-Дону банков 1871 года, так как их уставы в соответствии с высочайше утвержденным мнением Государственного совета «Об учреждении частных кредитных установлений» от 31 мая 1872 г.1 являлись образцовыми и на их основе создавались уставы других, вновь учреждаемых банков.
Еще одним источником банковского права были положения, которыми определялись порядок деятельности различных учреждений, временные правила. Формально положения рассматривались как толкование или разъяснение действующего законодательства, но достаточно часто в них содержались принципиально новые нормы. Это нашло отражение в Положении о Крестьянском Поземельном банке 1882 года, Положении о Государственном Дворянском банке 1885 года, Положениях о городских общественных банках 1857, 1862, 1912 годов, Положении об учреждениях мелкого кредита от 1 июня 1895 года.
Важным источником банковского права России исследуемого периода являлись высочайше утвержденные мнения Государственного совета. Данный вид законодательных актов был связан как с введением в действие новых источников банковского права, так и с внесением дополнений в уже существовавшие законодательные акты. Например, высочайше утвержденное мнение Государственного совета «Об учреждении частных кредитных установлений» от 31 мая 1872, высочайше утвержденное мнение Государственного совета «Об изменении и дополнении существующих ныне правил относительно открытия новых акционерных коммерческих банков» от 5 апреля 1883 года.
Помимо перечисленных выше источников банковского права при написании данной работы автор использовал подзаконные нормативные акты, такие, как инструкции и циркуляры министерства финансов кредитным учреждениям, а также внутренние акты, такие, как циркуляры и инструкции Государственного банка своим конторам и отделениям. Большая часть источников данного вида посвящена техническим вопросам деятельности кредитных уч-
1 ПСЗ. II. Т. .XXXXVII. Отд. 1. СПб. 1873. - № 50913.
реждений, но их анализ позволяет лучше выявить особенности правового регулирования банковской деятельности.
При написании данной работы были также использованы проекты законов и уставов, журналы и материалы законодательных комиссий, в частности, материалы по вопросу о пересмотре положения о Поземельном Крестьянском банке, журнал высочайше учрежденной комиссии по пересмотру устава Государственного банка, обзоры деятельности Крестьянского Поземельного банка, сборники правил и инструкций по Государственному и Крестьянскому Поземельному банкам, а также различные статистические и справочные материалы и отчеты.
Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее освещению. В данной диссертации впервые в современной российской историко-правовой науке проводится комплексный анализ основных нормативных актов, составлявших основу российского банковского законодательства первой половины XVIII - начала XX веков. Впервые основной акцент сделан на выявлении особенностей законодательного регулирования банковской деятельности в России. Привлечение широкого правового материала позволило автору не только рассмотреть эволюцию правового обеспечения различных форм банковских учреждений, провести анализ видов банковской деятельности на разных этапах развития банковской системы, но и выявить их соответствие реальным социально-экономическим процессам в России в указанный период.
Научное и практическое значение исследования. Проблема правового регулирования банковской деятельности является одним из центральных вопросов при создании развитой рыночной экономики. С одной стороны, законодатель может предоставить настолько широкий простор участникам рыночных отношений, что это может привести к господству стихии и анархии в экономике, с другой стороны, существует опасность диктата государственной власти. Правильное соотношение этих факторов ведет к успешному развитию рыночных отношений, к стабилизации общества и экономики в целом.
Автор полагает, что в условиях современного развития России исследуемые вопросы, безусловно, заслуживают внимания и могут явиться предметом глубокого и многоаспектного исследования. Анализ и осмысление позитивных сторон российского банковского законодательства конца XIX - начала XX века избавит нас от многих ошибок предшественников, сыграет, в конечном счете, позитивную роль в совершенствовании законодательства в сфере рыночных отношений, позволит глубже понять процессы, происходящие в современной российской экономике, и даст возможность для конструктивного решения возникающих проблем.
Основные положения, выносимые на защиту:
В России, в отличие от Западной Европы (где банки возникли органично, в результате интенсивной внешней и внутренней торговли), в связи с неразвитостью товарно-денежных отношений и медлительностью процесса накопления денежных капиталов, банковские учреждения западноевропейского типа не успели возникнуть и развиться. Российская банковская система формировалась под непосредственным государственным контролем, в рамках строгой системы законодательного регулирования всех сторон банковской деятельности при постоянной поддержке государства и за его счет.
Законодательными актами, регулировавшими деятельность первых банковских учреждений, были манифесты, именные указы сенату, положения и уставы. Для этих нормативных актов были характерны: крайне низкий уровень законодательного регулирования деятельности банков, минимальный набор банковских операций, слабое правовое обеспечение, не разработанность системы возврата ссуд, отсутствие системы проверки кредитоспособности клиентов.
Основное место среди банковских операций в России до 1861 го
да занимал ипотечный кредит, носивший четко выраженный сословный ха
рактер. Его отличали льготные условия кредитования и низкий ссудный про
цент. В ходе деятельности первых банковских учреждений систематически
нарушался основной банковский принцип: краткосрочные вклады выдавались
под залог недвижимого малоликвидного имущества, что приводило к недопустимому несоответствию пассивов и активов банка и, как следствие, к их банкротствам.
Развитие экономики настоятельно требовало развития и рефор
мирования мер законодательного регулирования банковской системы. Откры
ваются новые виды банковских учреждений: ассигнационные банки, ссудные
и сохранные казны, приказы общественного призрения. Расширяется круг
банковских операций, совершенствуются методы законодательного регулиро
вания их деятельности. Издаются первые банковские уставы, в которых под
робно регламентируются не только разрешенные банкам операции, но и
структура банков, порядок управления, порядок погашения ссуд и взыскания
долгов. Но основные принципы деятельности банков остаются прежними, со
вершенствуется лишь механизм их деятельности.
Уставы первых городских общественных банков явились теми
источниками, на основе которых впоследствии будет разработано общее по
ложение о городских общественных банках. Этот тип банковских учреждений
был первым независимым от правительства кредитным учреждением в доре
форменной России.
Для Российской банковской системы до 1860 г. была характерна структура, в которой отсутствовали частные акционерные коммерческие банки и институты, регулирующие деятельность кредитно-денежной сферы. Существовавшие банки не являлись коммерческими предприятиями. Перед ними не ставилась задача получения прибыли, по сути дела они являлись инструментами скрытого финансирования дворянского сословия и дворянского хозяйства.
В уставах Государственного банка 1860 и 1894 годов явственно прослеживается стремление правительства сохранить жесткий контроль за происходившими в стране экономическими процессами, в том числе и за кредитной системой. Государственный банк, являясь эмиссионным банком, был лишен ряда прав, присущих западноевропейским эмиссионным банкам. Он
находился под полным контролем Министра финансов, не обладал должной самостоятельностью и не был наделен необходимыми полномочиями в сфере управления банковской системой. В его устав, наряду с эмиссионными функциями и функциями по обслуживанию денежного оборота страны, были включены несвойственные центральным банкам Западной Европы коммерческие операции и функции контроля над частными кредитными учреждениями.
Государственный банк часто являлся инициатором введения новых операций и услуг в практику других кредитных учреждений. Как наиболее устойчивое и надежное кредитное учреждение, он способствовал развитию долгосрочного кредита и банковского дела в целом, направляя большую часть своих средств на кредитование крупных акционерных банков. К 1914 году он, по сути, являлся национальным банком и быстро продвигался по пути превращения в Банк банков.
Государственным банком практиковалась выдача так называемых внеуставных ссуд, при помощи которых правительство финансировало, а в случае кризисов активно поддерживало наиболее перспективные и капиталоемкие отрасли промышленности. Это вело к ослаблению устойчивости и стабильности баланса банка и денежного обращения страны в целом, но благодаря сочетанию функций центрального и коммерческого банков позволяло правительству контролировать практически все стороны экономической жизни страны.
Проведение крестьянской реформы 1861 г. требовало создания системы ипотечного кредитования крестьянства. Для этого создается Крестьянский Поземельный банк. Правовые нормы, закрепленные в Положении о Крестьянском Поземельном банке 1883 года, не способствовали становлению крестьянских хозяйств, поскольку условия выдачи ссуд и порядок их погашения был крайне обременителен для большей части крестьян.
Новый Устав Крестьянского Поземельного банка, принятый 27
ноября 1895 г., расширил операции банка и круг лиц, которые могли получить
кредит. Банк получил право покупки земли за свой счет и на свое имя, вслед-
ствие чего он стал выступать как инициатор процесса мобилизации земли. Изменилась система оценки земли, ужесточились нормы возврата ссуд, взыскания задолженностей и обязательных платежей. Основным содержанием законодательных актов регулирующих деятельность Крестьянского Поземельного банка в последние десятилетие его деятельности было содействие Столыпинской аграрной реформе и создание наиболее благоприятных условий для развития хуторского хозяйства.
С прекращением 31 мая 1860 года деятельности Заемного банка, опекунского совета и приказов общественного призрения российское поместное дворянство оказалось лишенным дешевого ипотечного кредита. Направив значительную часть выкупных платежей на непроизводственные нужды, дворянство испытывало острую потребность в долгосрочном кредите. Для решения этой проблемы создается Дворянский Земельный банк. Создание этого кредитного учреждения вело к расширению государственного ипотечного кредита в интересах помещиков и к усиленному вмешательству правительства в деятельность частных земельных банков. Все правительственные льготы, направленные на поддержание помещичьего землевладения, привели к тому, что в России так и не получили широкого развития капиталистические хозяйства в области сельскохозяйственного производства.
Единое банковское законодательство, регулирующее процесс открытия акционерных коммерческих банков краткосрочного кредита отсутствовало, действовала концессионная система их учреждения. Связано это было с тем, что сепаратное законодательство оперативнее реагировало на требования практики и экономической конъюнктуры рынка, позволяя включать новые статьи в уставы вновь открываемых акционерных банков. С момента создания первых акционерных банков правительство стремится, путем введения мер детально регламентирующих деятельность, поставить этот вид кредитных учреждений под максимальный контроль. Для этой цели в уставы банков вносились нормы регулирующих порядок учреждения банков, подробно per-
ламентировалась внутренняя организация деятельности банков, перечень разрешенных банковских операции и условий их осуществления.
Определяющее влияние на формирование системы государственного регулирования и надзора за деятельностью негосударственных кредитных учреждений оказал закон 1872 г. Им были установлены обязательные нормативы деятельности акционерных коммерческих банков и муниципальных кредитных учреждений. Этот закон закрепил минимальный размер уставного капитала, размер выпускаемых акций, полный перечень разрешенных операций, ввел обязательность публикаций банковских отчетов, усилил контроль со стороны Министерства финансов. Создание столь жесткой системы законодательного контроля было обусловлено следующими целями: защитой интересов вкладчиков, предупреждением банковских крахов и связанных с ними хозяйственных кризисов. Специфической чертой банковской структуры России было отсутствие универсальных банков, в уставах которых присутствовали бы долгосрочные и краткосрочные операции. Правительство считало, что подобное соединение операций ослабляет финансовую стабильность банков.
Акционерные коммерческие банки краткосрочного кредита создавались при непосредственной финансовой помощи и за счет средств Государственного банка. Они являлись своего рода уполномоченными банками, выполняя определенные правительственные поручения и размещая правительственные займы и гарантийные бумаги среди населения. Стремясь повысить доверие к коммерческим банкам, правительство внесло в их уставы положение, согласно которому вкладные билеты коммерческих банков принимались в залог по казенным подрядам и поставкам.
Мелкий кредит в России не пользовался особым вниманием властей. Вплоть до 1917 года он не имел единого центра, общего законодательства. В своей деятельности предприятия мелкого кредита руководствовались уставами, утверждавшимися Министерством финансов. Становление и развитие системы кредитной кооперации происходило за счет внутренних сбережений
населения, что способствовало массовому вовлечению населения в товарное производство.
На протяжении всего исследуемого периода в банковской системе России шел процесс увеличения числа и форм кредитных учреждений, который был связан с активной правотворческой деятельностью правительства, направленной на совершенствование приемов и методов правового регулирования банковской системы.
Структура работы подчинена целям и задачам исследования, а также связана с формами и видами кредитных учреждений, существовавших в России в исследуемый период. Диссертационная работа состоит из введения, четырех исследовательских глав, 13 параграфов и заключения. Структура диссертации отражает логику научного исследования.
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертационного исследования докладывались автором и обсуждались на научно-практических конференциях кафедры теории и истории государства и права Самарской гуманитарной академии 1998 - 2004 годов, а также на 1 и 2 Международных конференциях Российского историко-правового общества: «Актуальные проблемы истории государства и права, политических и правовых учений» 14—15 мая, Самара, 2001, 12-14 февраля Москва, 2003, 2 и 3 Международных научно-практических конференциях: «Проблемы развития предприятий: теория и практика» 10—11 октября 2002 и 21—22 ноября, Самара, 2003, на Всероссийской научно-теоретической конференции «Россия на рубеже веков: история и современность» 19 апреля 2002 года г. Саратов, на Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы правосубъектности: современные интерпретации». Самара. 26 -27 февраля 2004, на международной конференции «Проблемы теории и юридической практики в России». Самара. 17-18 марта 2004, на Всероссийской научно-практической конференции «Модернизация политико-правовой системы России: прошлое, настоящее будущее». Волгоград 19 — 20 мая 2004.
Результаты исследования использовались при составлении и разработке учебных программ, тематических планов и планов учебных занятий в Самарской Гуманитарной Академии. Основные положения работы изложены в 18 публикациях. В рамках данной работы автором опубликованы монографии «Законодательное регулирование банковской деятельности в России первая половина XVIII -начало XX веков», «Государственное регулирование торгово-промышленного и банковского законодательства России в 1861 -1917 гг.».
Первые государственные банковские учреждения в России
Характерной чертой становления кредитной системы России на всех этапах ее развития было активное государственное вмешательство и жесткий контроль над всеми видами кредитных учреждений.
Не случайно первые банковские учреждения, появившиеся в России в первой половине XVIII века имели казенное происхождение. Их появление тесно связано с преобразовательной деятельностью Петра I. Активно насаждавшееся им в России мануфактурное и промышленное производство нуждалось в денежных средствах. Петр I выдавал ссуды из казны их учредителям, часто безвозмездно.1 Понятно, что подобные операции нельзя понимать как кредитные в современном значении этого слова.
Объективный ход развития российской экономики, формирование рыночных отношений, расширение внутреннего рынка должны были неизбежно привести к возникновению действительно кредитных учреждений.
По мнению одного из ведущих дореволюционных исследователей российской банковской системы Е. Ламанского, первые кредитные учреждения в России в подлинном, современном значении этого термина были основаны при Петре II.2
Первое упоминание о совершении монетной конторой операций кредитного характера относится к 1729 г. Изначально Монетная контора являлась административным учреждением, ведавшим монетным делом. Но с 1733 г. Монетной конторе было разрешено самой выдавать ссуды под залог золотых и серебряных вещей в размере 3/4 стоимости залога из расчета 8% годовых. По истечении трех лет вещи перечеканивали на монету, контора брала свой долг, а излишек передавался хозяину. Деньги выдавались исключительно под залог золота и серебра. Залог изделий из драгоценных камней, а также недвижимости - земель и деревень - не допускался. По своей сути Петербургская монетная контора представляла собой ломбард и являлась первым кредитным учреждением в России. За 20 лет существования сумма выдаваемых ссуд составила всего 1967 рублей. Понятно, что подобное кредитное учреждение было не в состоянии решить проблемы кредита. В первой половине XVIII века на русском кредитном рынке безраздельно господствовал частный кредит или, как его привыкли называть, ростовщичество, с очень высокой процентной ставкой 10-20%. Их основными клиентами были лица дворянского происхождения, и зачастую имения не расплатившихся в срок должников оказывались в руках ростовщиков несмотря на то, что иные сословия не могли владеть землями с крестьянами. Таким образом, проблема доступного и недорогого кредита стояла достаточно остро. В целях предотвращения отчуждения дворянских имений императрица Елизавета Петровна 1 мая 1753 года дала указ Сенату обсудить возможность учреждения специального банка для дворянства. Манифестом от 13 мая 1754 года объявлялось об учреждении в России Государственных заемных банков для дворянства в Москве и Петербурге, находившихся в ведении Сената. Одновременно учреждался и Банк для поправления при Петербургском порту коммерции и купечества при Коммерц-коллегии.1 Одной из целей создания этих банков, как было прямо указано в законе, явилось желание правительства "оказать помощь населению, а более из дворянства" в борьбе с ростовщичеством, которое в указанный период было сильно развито, и процент по ссудам достигал 20% годовых, что, как было отмечено в указе, "во всем свете водится".
Основной их операцией была выдача ссуд под различные формы залога. С момента учреждения этих банков в России получают развитие две основные формы кредита: ипотечный кредит, основной принцип которого -выдача ссуд под залог крепостных душ (просуществовал до 1859г.), и коммерческий кредит.
Основные операции государственного банка российской империи по уставу 1860 года. проблемы законодательного регулирования эмиссионной деятельности государственного банка
31 мая 1860 года был высочайше утвержден устав нового Государственного банка1. Впервые в истории российских банков его деятельность регламентировалась уставом. При проведении экономических преобразований правительство не пошло по пути неконтролируемого рынка, оно стремилось сохранить жесткий контроль над происходившими в стране процессами, в том числе и над кредитной системой.
В условиях российской экономики было целесообразно иметь учреждение, сочетавшее в себе, помимо эмиссионных функций и функций по обслуживанию денежного оборота страны, возможности коммерческой деятельности и контроля над частными кредитными учреждениями.
Основной капитал Государственного банка, составлявший в прежнем Коммерческом банке всего 8,6 млн. руб., был доведен до 15 млн. руб., переданных из капиталов Заемного и Коммерческого банков. Затем он был увеличен до 25 млн. руб. Резервный капитал назначался из средств казны в размере 1 млн. руб. Отчисления из прибылей должны были составлять резервный капитал в 3 млн. руб.
Банк должен был выполнять три основные функции: регулирование денежно-кредитного обращения, содействие развитию промышленности и торговли и оказание поддержки частным кредитным учреждениям во время финансовых затруднений и кризисов. Его устав по своему содержанию был приближен к уже существовавшему уставу Коммерческого банка. Один из основных авторов нового устава Е.И. Ламанский хотел совместить в уставе банка функции регулирования денежного обращения и обслуживания коммерческих оборотов и платежей. Для выполнения этой задачи к Государственному банку была присоединена Экспедиция государственных кредитных билетов, оставшаяся непонятным придатком к банку, которому так и не были предоставлены эмиссионные функции в полном объеме.
В уставе были четко определены задачи Государственного банка, он "учреждался для оживления торговых оборотов и упрочнения денежно-кредитной системы".2 Государственный банк получил функции учреждения краткосрочного коммерческого кредита. Долгосрочные ссуды были изъяты из круга операций Государственного банка. Срок выдаваемых банком коммерческих ссуд ограничивался 6 и 9 месяцами. Статья 9 специально подчеркивала, что вклады и собственные капиталы банка не могут использоваться правительством на государственные нужды. Для усиления оборотных средств банка ему были переданы на текущий счет свободные суммы Государственного казначейства. Статья 22 указывала, что средства банка могут употребляться "единственно на операции, разрешаемые уставом, и с точным соблюдением правил оного"3. Обращают на себя внимание ст. 6 и 22, в которых правительство пытается предотвратить возможность заимствований из средств вновь образуемого банка на государственные нужды. Стремясь не повторить ошибок, связанных с заимствованием средств из предыдущих кредитных установлений. Но, включив эти статьи в устав, Министерство финансов найдет в дальнейшем возможность их обхода.
Операции, осуществляемые Государственным банком, делились на две категории - коммерческие операции и «обязанности, возлагаемые на банк со стороны казны». К последним относились операции по регулированию бумажно-денежного обращения и ликвидации старых кредитных учреждений. Относительно регулирования денежного обращения устав предполагал возложение на Государственный банк чисто механических обязанностей: на основании статьи 141 он обменивал ветхие билеты на новые, крупные на мелкие и обратно, производил мелочный размен на монету и выдавал их вместо монет и слитков. Право новых выпусков отсутствовало, что ставило банк в подчиненное положение от Министерства финансов. Такую же подчиненную роль банк был вынужден играть и в ликвидационной операции. По уставу ликвидация кредитных установлений производилась за счет государственного казначейства без использования средств банка. Прибыли от ликвидационной операции составляли ресурс казначейства, убытки также относились за счет казначейства. По сути дела, двумя указанными операциями круг задач Государственного банка как исполнительного органа финансового управления страны исчерпывался.
Основные направления законодательного регулирования деятельности акционерных коммерческих банков
В середине XIX в. в России в отличие от Западной Европы практически отсутствовали учреждения частного кредита. Причины этого заключались в том, что банковское дело считалось государственной монополией и деятельность частных банков не допускалась. Ведущую роль на внутреннем финансовом рынке играли государственные кредитные учреждения. Поскольку они являлись собственностью российского правительства, то не могли проводить самостоятельной финансовой политики. Они выполняли поставленные перед ними задачи, которые зачастую противоречили поступательному экономическому развитию страны, но удовлетворяли требованиям дворянской аристократии. Государственные кредитные учреждения кредитовали в основном государственное казначейство и дворян, они были мало заинтересованы в получении прибыли, не проявляли коммерческой активности и отличались сложным учетом и громоздким аппаратом управления.1
Хотя потребность в дешевом и доступном для всех слоев общества кредите ощущалась довольно отчетливо, тем не менее к концу николаевской эпохи государство прилагало все силы для того, чтобы не допустить развития в стране частных акционерных кредитных учреждений.
Но к середине XIX века ситуация резко изменилась. Проведение крестьянской реформы 1861 года коренным образом повлияло на политическое, экономическое и финансовое положение в России. Начинают формироваться рынки труда, товаров, капитала. Развитие предпринимательской деятельности начинает активно поощряться правительством. Старые кредитные учреждения не могли удовлетворить потребности в кредите вновь возникающих торговых и промышленных предприятий, они не соответствуют экономическим требованиям народного хозяйства. Поэтому в начале 60-ых годов XIX века правительство было вынуждено провести коренное реформирование банковской системы. В результате преобразований была создана разветвленная многоуровневая система кредитных учреждений, включающая в себя банки нового типа — акционерные коммерческие банки. Именно им будет впоследствии принадлежать основное место в кредитовании промышленности и торговли.
На Западе законодательное регулирование деятельности банков ограничивалось эмиссионными банками, являющимися частными акционерными обществами. В отношении же коммерческих банков господствовала система свободного учредительства, на них распространялись правила действующих акционерных обществ и правила биржевого законодательства о порядке введения в котировку ценных бумаг. Кроме того, они были обязаны публиковать один раз в год свои отчеты, в которых указывались: валовый доход, издержки на управление, жалование и другие расходы, связанные с управлением банком. Также ежегодно публиковались банковские балансы, основным требованием к которым было содержать данные об имуществе и доходах банков. Этим "надзор" за коммерческими банками со стороны правительств исчерпывался.
Российское акционерное банковское законодательство конца XIX - начала XX веков строилось на совершенно иных началах и разительно отличалось от законодательства других капиталистических стран наличием государственного регулирования их деятельности, жестким контролем над денежным обращением и правительственным надзором. Целью такого законодательства и надзора, по обоснованию министра финансов Н.Х. Бунге, являлась не только охрана интересов вкладчиков, но и предупреждение банковских крахов и связанных с ними хозяйственных потрясений.
Несмотря на то, что специализированные государственные органы управления кредитно-банковскими учреждениями появились в России еще в начале XIX века (Совет государственных Кредитных постановлений), они всегда играли второстепенную роль, поскольку решающее слово в их управлении принадлежала Государственному совету и Министерству финансов, которые не являлись элементами управляемой системы. «С самого начала банковского дела все возникавшие банки были государственными. Историческая и бытовая преемственность не могли не сказаться в данном случае. Допуская учреждение новых банков, государство не могло отказаться от влияния на дела кредита, которым оно пользовалось прежде»
