Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Организационно-правовые предпосылки образования и деятельности фабричной инспекции в России в конце XIX -начале XX вв 14
1. Социальные предпосылки зарождения фабричной инспекции в России в конце XIX века 14
2. Правовые источники становления, развития и деятельности российской фабричной инспекции 35
Глава 2. Организационно-правовые основы фабричной инспекции в Российской Империи в конце XIX - начале XX веков 41
1. Закон 1884 года как правовая основа деятельности российской фабричной инспекции 41
2. Развитие организационно-правовых основ фабричной инспекции в России в конце XIX века 69
3. Реорганизация российской фабричной инспекции в 90-х годах XIX века 100
4. Правовые основы деятельности фабричной инспекции в России в начале XX века 131
Заключение 153
Библиографический список литературы 159
- Социальные предпосылки зарождения фабричной инспекции в России в конце XIX века
- Правовые источники становления, развития и деятельности российской фабричной инспекции
- Закон 1884 года как правовая основа деятельности российской фабричной инспекции
- Реорганизация российской фабричной инспекции в 90-х годах XIX века
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных условиях Россия пытается заново встать на путь промышленного развития, с помощью подъема производства, используя при этом самые различные способы. Нынешнее состояние наших промышленных предприятий в отношении организационно-технических приемов, регулирования способов использования труда работников, обеспечения социально-экономического положения рабочих позволяет говорить о ненадлежащих контрольно-надзорных действиях органов исполнительной власти, представленных инспекцией труда. Большинство промышленных предприятий современного периода находятся в частной собственности, и положение трудящихся на них имеет схожие признаки с положением рабочих в России конца XIX века.
Отношения между предпринимателем и рабочим промышленного заведения являются специфическими отношениями и для регулирования таких отношений должны быть призваны специальные органы. Таким специальным органом и явилась фабричная инспекция, полномочия которой основывались на положениях фабричного законодательства. Постепенно полномочия фабричной инспекции расширялись, также расширялся и круг подведомственных ее деятельности субъектов. В процессе эволюции инспекция меняла свои полномочия, подведомственность различным структурам, в конечном итоге и наименования, но все же дошла до наших дней в виде инспекции труда, которая регулирует трудовые отношения в настоящее время. В связи с этим актуальнейшей задачей нашей историко-правовой науки является изучение становления, развития и правового регулирования деятельности специального органа надзора - фабричной инспекции - прообраз современной инспекции труда. Это позволит определить основные направления деятельности инспекций труда и установить круг субъектов для осуществления их контрольно-надзорной функций для оценки правовых, научных, социально-
политических, организационно-технических позиций трудовой деятельности, найти оптимальные пути реформирования современных трудовых инспекций.
Таким образом, актуальность диссертационного исследования обусловлена тем, что административные преобразования, проводимые в последние годы в России, требуют более тщательного изучения положения не только в современной России, но и достаточной осведомленности об аналогичных процессах в прошлом.
Поэтому изучение эволюции как правовой базы регулирования отношений трудящихся на промышленных предприятиях, так и специального надзора в России имеет большое значение, как для науки, так и для практики.
Хронологические рамки исследования: конец XIX - начало XX века. Выбор этого периода обусловлен особенностями взаимоотношений между рабочими и промышленниками, учреждением фабричной инспекции и ее правоприменительной деятельностью. Постоянно возникавшие волнения среди рабочих, заставили правительственные органы прибегнуть к регулированию некоторых сторон фабричной жизни. Результатом деятельности правительства стало развитие фабричного законодательства и создание специализированного органа надзора в промышленной сфере - фабричной инспекции,
В течение изучаемого периода была проведена серьезная реформа, которая коснулась взаимных отношений промышленников и рабочих. Именно с 1882 года начал свое существование новый институт, неизвестный до этого времени России - фабричная инспекция. Свое развитие, совместно с развитием законодательства, фабричная инспекция получила в период с 1882 по 1918 года. Выбор верхней границы (начало XX века - 1918 г.) обусловлен упразднением фабричной инспекции как органа, осуществлявшего надзорные функции в промышленной сфере.
Степень разработанности вопроса о формировании фабричной инспекции в России в период с 1882 по 1918 года. Современниками того периода, которые занимались спорными вопросами фабричного законодательства, затрагивая одновременно и фабричную инспекцию, как неотъемлемый атрибут, было
рассмотрено становление и развитие данного института. Однако отношение к инспекции в России в конце XIX века было двоякое. Многие ученые, которые негативно относились ко многим проводимым реформам правительства, также негативно относились и к самой инспекции, находя данный орган не только несовершенным, но и практически бесполезным, не беря во внимание тех положительных сторон, которые удалось претворить в жизнь лишь только с помощью фабричной инспекции. Другие же, наоборот, видя лишь только положительные стороны в деятельности инспекции, никак не хотели видеть тех недостатков, которые были присущи данному органу.
В современное время институт фабричных инспекторов изучен как неотъемлемая часть фабричного законодательства конца XIX - начала XX веков, однако правовое регулирование деятельности российской фабричной инспекции изучено недостаточно полно. Большая часть трудов, авторы которых являются нашими современниками, лишь только вскользь затронула институт фабричной инспекции, не проводя глубоких исследований по проблеме становления и развития фабричной инспекции в России в конце XIX - начале XX веков, оставляя при этом огромный задел в изучении данного вопроса.
К наиболее значимым работам нужно отнести труды таких авторов, как Литвинов-Фалинскии В.П., Лунц М.Г., Таль Л.С.', которые, изучая развитие промышленного законодательства, раскрыли предпосылки становления фабричной инспекции не только в России, но и в Европе. В своих работах авторы дают полный анализ проводимых во второй половине XIX века промышленных реформ. Так Литвинов-Фалинскии В.П. рассматривает закономерности развития законодательства о промышленности с подробным раскрытием изменения статуса чинов фабричной инспекции с изменением и
1 Литвинов - Фалинский, В.П. Фабричное законодательство и фабричная инспекция в России. - СПб., 1900; Лунц, М.Г. Из истории фабричного законодательства, фабричной инспекции и рабочего движения в России. Сборник статей. - М., 1909; Таль, Л.С. Очерки промышленного рабочего права.-М., 1918.
6 развитием фабричного законодательства, указывая при этом на недостатки и достоинства деятельности данных должностных лиц. Лунц М.Г. в своей работе довольно ясно охарактеризовал роль фабричной инспекции в жизни рабочего класса и фабрикантов, указывая при этом на те недостатки, которые были свойственны новому институту в практико-применительной деятельности.
Особо хотелось бы отметить работу А.А.Микулина , в которой дается не только характеристика правоприменительной деятельности действовавшей в конце XIX - начале XX веков фабричной инспекции, но и раскрывается становление и развитие данного института. В своей работе А.А. Микулин достаточно полно раскрывает полномочия инспекторов, которыми они наделялись, однако при этом очень мало внимания уделяет действительному отношению инспекторов к выполняемой ими работе. Анализ, проведенный Микулиным А.А., не дает полного представления об отношении правительственных органов к инспекции.
Институт инспекции по надзору в промышленности в Европе и России отразил М.И. Туган-Барановский3. Также М.И. Туган-Барановский осветил в своих работах промышленность Российской Империи, что неотъемлемо связано с предпосылками зарождения специального органа надзора, которым и явилась фабричная инспекция. Учреждение нового института фабричной инспекции в России вызвало большой интерес исследователей, однако данный интерес был вызван в первую очередь бурным развитием фабричного законодательства. То промышленное законодательство, которое начало
2 Микулин, А.А. Фабричная инспекция в России. 1882-1906.-Киев, 1906;
3 Туган - Барановский, М.И. Законодательная охрана труда. - СПб., 1901.
4 См: Туган - Барановский, М.И. Русская фабрика в прошлом и настоящем.
Историко-экономическое исследование - СПб., 1900. Т.1.; Туган -
Барановский, М.И. Историческое развитие русской фабрики в XIX веке. -
Спб., 1898; Туган - Барановский, М.И. История русской фабрики. - М., 1923.
развиваться в конце XIX века, явилось барьером между сторонниками капитализма и рабочего класса. Многие авторы работ о фабричном законодательстве и фабричной инспекции просто критиковали деятельность фабричных инспекторов, не вдаваясь в более глубокие исследования тех проблем, которые стояли перед инспекторским составом5.
Для: полного и всестороннего изучения становления и деятельности фабричной инспекции в России в конце XIX - начале XX века, необходимо получить полный анализ того законодательства, которое регулировало деятельность чинов фабричной инспекции. В области исследования фабричного законодательства России в конце XIX века заслуживают внимания работы В.И. Богдана , Д.А. Васильева, которые являются одними из немногих трудов наших современников, давших полную оценку развитию законодательства, роли фабричной инспекции в промышленной жизни страны. В работе Д.А. Васильева сделан комплексный анализ формировавшегося в тот период фабричного законодательства, а главное, рассмотрены некоторые стороны формирования и деятельности фабричной инспекции. В.И. Богдан сделал обоснованные выводы в отношении фабричной инспекции, вытекавшей как прямо из законодательства России, так и на основании анализа деятельности инспекторского корпуса. Со многими положениями и выводами, на наш взгляд, необходимо согласиться.
5 Безобразов, В.П. Наблюдения и соображения В.П. Безобразова относительно
действия новых фабричных узаконений и фабричной инспекции. -Спб., 1888.
6 Богдан, В.И. Становление и развитие фабричного законодательства
Российской Империи в конце XIX - начале XX века: (Историко -
юридическое исследование): Дис.... канд. юрид. наук: 12.00.01. - М, 2002.
7 Васильев, Д.А. Фабричное законодательство России конца XIX - начала XX
в.: Дис. ...канд. юрид. наук: 12.00.01.-М., 2001.
Некоторые стороны деятельности фабричных инспекторов были рассмотрены в вопросах становления социального права в Россиий, но они носили лишь только поверхностный характер.
Таким образом, определенные моменты правового регулирования деятельности фабричной инспекции были изучены, однако глубокого анализа вопросов, касающихся инспекции по надзору за соблюдением положений фабричного законодательства конца XIX - начала XX веков, проведено не было. Из тех исследований, которые были проведены, нельзя четко определить социальное и правовое положение фабричной инспекции в России в конце XIX - начале XX веков как органа и инспектора как должностного лица.
Объектом диссертационного исследования является нормативно-правовая база России конца XIX - начала XX веков, регулировавшая правовые отношения в промышленной сфере.
Предметом исследования является правовая деятельность специального органа надзора за соблюдением положений фабричного законодательства -фабричной инспекции в конце XIX - начале XX веков.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа архивных данных и нормативных источников рассмотреть процесс становления, развития института фабричной инспекции, а также правовое регулирование ее деятельности в период 1882 - 1918 годов.
Для достижения поставленной цели необходимо было решить следующие задачи:
8 Лушников, A.M. Генезис трудового права и науки права социального обеспечения в России: Дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.05. - М., 2001; Сбитнева, И.Н. Развитие законодательства о социальном обеспечении в России в конце XIX начале XX веков (Историко-правовой аспект): Дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. - Ставрополь, 2002; Чулюкин, И.Л. Социальные конфликты и применение права: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. - Казань, 2001.
изучить условия, повлекшие реформирование фабричного законодательства и учреждения фабричной инспекции в России в конце XIX века;
раскрыть содержание законодательной базы, определявшей правовое положение российской фабричной инспекции;
проанализировать правовое положение, а также изменения статуса фабричных инспекторов и организацию их деятельности с Ї882 г. по 1918 г.;
выявить принципы и проблемы осуществления, возложенных на чинов фабричной инспекции, полномочий по надзору в промышленной сфере.
Методологической основой исследования является совокупность принципов объективности, историзма, научности. В ходе научного исследования были использованы методы синтеза и анализа при обработке теоретических взглядов, практических примеров, законодательных положений; методы сравнительного анализа, сравнительно-правовой, сравнительно-исторический; метод эмпирического обобщения материала, а также метод междисциплинарного подхода.
Теоретико-правовую основу диссертации составили философские, политологические, исторические и правовые исследования. В работе широко использованы научные труды ученых и практиков, деятельность которых была связана с проблемами установления статуса рабочего в промышленности. Основой источниковой базы стал широкий круг нормативных актов, так как изучение и анализ правовых основ, регулировавших промышленные отношения, является одной из важнейших задач настоящего исследования.
Источниковую базу исследования составляют значительный массив разнообразных материалов, основными из которых являются законодательные акты, опубликованные в Полном Собрании Законов Российской Империи, Собрании узаконений и распоряжений правительства. Кроме офици&чьных документов, важное значение имеют труды отечественных ученых, диссертации, которые затрагивают как фабричное законодательство России в целом, так и деятельность инспекции в частности. Также привлекался архивный
материал9, который позволил получить объективное представление о правовом положении фабричной инспекции в конце XIX - начале XX вв., и на основании которого были сделаны важные выводы и заключения.
Научная новизна настоящего диссертационного исследования заключается в том, что автор впервые в российской истори ко- право вой литературе показал влияние несовершенства законодательства на развитие и деятельность отдельных органов государственного надзора. Был проведен анализ фабричного законодательства конца XIX - начала XX веков с позиции должностных лиц, которым было вверено наблюдение за исполнением данного законодательства.
Диссертационная работа представляет собой самостоятельное комплексное историко-юридическое исследование, посвященное анализу становления, развития деятельности фабричной инспекции в России, чем внесен определенный вклад в разработку данной темы.
Автором впервые проведено исследование вопросов теории и практики правового регулирования деятельности специального органа надзора в промышленной сфере, а также выявлены особенности взаимодействия фабричной инспекции с поднадзорными ей структурами.
9 Российский государственный исторический архив (далее - РГИА). Департамент торговли и мануфактур. Ф.20, Оп. 3, Дело № 2254; РГИА. Департамент торговли и мануфактур. Ф.20. Оп. 1, д. 164; РГИА. Департамент торговли и мануфактур. Ф.1152. Оп. 7, т. 11, 1893 г., Д. 447; РГИА. Учреждение по части торговли и промышленности. Ф.22, Оп. 2, Д. 2934; Государственный архив Российской Федерации (далее - ГАРФ). Департамент полиции Министерства внутренних дел. Ф.102, Оп. 38, Д. 259, 101 л.; Ф. 102, Оп. 38, Д. 589,301 л.; Ф. 102, Оп. 156, Д. 17ч.2, 114 л.; Ф. 102, Оп. 158, Д. 32, 359 л.; Ф. 102, Оп. 160, Д. 23, л.15.; Ф.102, Оп. 162, Д.Пч.7 «Б», 19 л.; Ф. 102, Оп. 163, Д. 5 ч. 9, 16 л.; Ф. 102, Оп. 164, Д. 4 ч. 3, 80 л.; Государственный архив Курской области (далее ГАКО). Книга описного подвижного локомобиля Клейтона № 371, установленного в мастерской Крупецкого сахарного завода бр. Терещенко. Ф.374, Оп.1, Д.5; ГАКО. Книга описания неподвижного котла № 360. Ф.374, Оп.1, Д.З; ГАКО. Книга учета фабричной инспекции Курской области. Ф.374, Оп. 1, Д. 1. 74 л.
11 Выносимые на защиту положения заключаются в следующем:
- правовое положение рабочих на фабриках и заводах, их
взаимоотношения с предпринимателями, а также отсутствие достаточной
регламентации труда повлекли за собой пересмотр фабричного
законодательства и принятие новых законов, регулировавших трудовую
деятельность рабочих, а также учреждение специального органа надзора за
исполнением промышленного законодательства;
- учреждение фабричной инспекции в России явилось формой
организационной реализации потребности власти в эффективности проведения
законодательных реформ в промышленной сфере, для действенности
функционирования принятых норм фабрично-заводского законодательства в
новых социально-экономических и политических условиях конца ХГХ - начала
XX веков;
создание института фабричной инспекции в России в конце XIX века способствовало более эффективному развитию фабрично-заводского законодательства, опиравшегося на отчетные материалы практико-применительной деятельности чинов фабричной инспекции;
главным условием функционирования надзорных органов является четкая регламентация их деятельности, оснащенная действенным механизмом правового регулирования. В деятельности российской фабричной инспекции отсутствовала достаточная регламентация для эффективного исполнения возложенных на нее задач;
отсутствие реальных способов воздействия на правонарушителей фабричного законодательства, не позволило фабричной инспекции должным образом выполнить возложенные на нее полномочия по надзорной деятельности;
надзор фабричной инспекции за соблюдением фабрично-заводского законодательства в рассматриваемый период носил формальный характер и являлся слабой стороной правительственной организации, выражавшейся в отсутствии систематичности и строгости выполнения. Отсутствие
установленной систематичности надзора фабричной инспекции привело к снижению уровня надзорной деятельности;
- действовавшее в конце XIX - начале XX веков фабричное
законодательство требовало большей логики в построении и строгости
выполнения норы. Частое внесение изменений и отступлений от норм в
правовые акты привело к умышленному нарушению положений законов, и
малоэффективное надзорной деятельности фабричной инспекции;
- реорганизация фабричной инспекции, произошедшая на рубеже XIX -
XX веков явилась следствием борьбы по вопросу подведомственности
фабричной инспекции между министерствами финансов и внутренних дел;
начало XX века продолжило реформирование фабричного законодательства, при этом превратив фабричную инспекцию из органа по надзору за работой и обучением малолетних в орган, носивший административно-поли цейс кий характер, при этом изменив изначально заложенные цели фабричной инспекции.
Теоретическая и практическая значимость выполненного исследования состоит в том, что автор в своей работе исследовал развитие фабричного законодательства, становления и развития института фабричной инспекции как специального органа, призванного осуществлять надзор за исполнением фабричного законодательства, сформулировал научные положения и выводы. Также проведен анализ деятельности чинов фабричной инспекции, выяснены причины несовершенства деятельности данного аппарата государственного органа.
Выводы и заключения, сформулированные в диссертационной работе, могут быть использованы для дальнейшего теоретического исследования как фабричного законодательства, так и фабричной инспекции - прообраза современной инспекции труда. Собранный материал может быть использован в преподавании курсов теории и истории государства и права, отечественной истории, трудового и административного права, подготовки учебной и учебно-методической литературы.
Апробация работы. Диссертационное исследование обсуждено и одобрено на заседании кафедры истории государства и права Московской государственной юридической академии. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в научных докладах, представленных на научно-практических конференциях: II Международной научно-практической конференции «Вопросы теории и практики российской правовой науки» в институте Истории и права пензенского государственного педагогического университета (Пенза, 2006), на XXXIV вузовской научно-технической конференции студентов в области научных исследований «Молодежь и XXI век» (Курск, 2006), а также нашли отражение в опубликованных автором работах: «Деятельность чинов фабричной инспекции Воронежского фабричного округа» //Курский край. Науч.-ист. журнал., 2006, № 7-8 (82-83). - с. 52-56; Роль фабричной инспекции в России (1882 - 1899 гг.) // Человек и общество на рубеже тысячелетий: международный сборник научных трудов. Выпуск XXXIV. - Воронеж: ВГПУ, 2006. - с. 104 - 109; Правовые источники становление и развития фабричной инспекции в России в конце XIX века // Известия ТулГУ. Серия история и культурология. - Тула, 2006 - 2007.
Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих в общей сумме шесть параграфов, заключения и библиографического списка литературы.
Социальные предпосылки зарождения фабричной инспекции в России в конце XIX века
Во второй половине XIX века действовала свобода договора найма, которая вскоре привела к крайне жестокой эксплуатации рабочих на капиталистических предприятиях. Интересы предпринимателей ничем не ограничивались, рабочие же были вынуждены заключать кабальные договоры, соглашаясь работать на предприятиях даже по 18 часов в сутки.
От рабочих требовалось полное повиновение предпринимателям. Жизнь рабочего регулировалась фабрикантами не только на фабриках, но и вне - в его частном жилище. Всякое ослушание воли фабричного начальства - прогул, опоздание на работу, недоброкачественность произведенного продукта, несоблюдение чистоты в жилых помещениях, непосещение в праздничные дни церковной службы - наказывалось штрафами, которые шли в карман предпринимателям. «Не менее важной формой эксплуатации являлись фабричные лавки, забор в которых считался для рабочего обязательным. Лавочные цены превосходили рыночные нередко на 10 - 100 %. Эксплуатируя рабочего такими окольными путями, предприниматели уже нисколько не церемонились заставлять рабочего работать 17-20 часов» . Такую продолжительную работу несли не только взрослые рабочие, но также женщины и дети. Вознаграждения, которое получали рабочие за свою трудовую деятельность, не хватало зачастую даже на продукты питания. Санитарно-гигиеническое состояние фабрик и заводов отличалось крайней неудовлетворенностью и способствовало развитию различных профессиональных заболеваний у рабочих. Отсутствие ограждений опасных частей механизмов вело ко множеству несчастных случаев с рабочими, особенно с малолетними. Больные и увечные при этом прямо выбрасывались на улицу. Правового механизма защиты трудовых прав как работающего лица, так и лица, получившего увечье или приобретшего профессиональное заболевание, которое в дальнейшем препятствовало его трудовой деятельности, не только не существовало, но и даже в не предлагалось в законодательных проектах. Правовой статус наемных рабочих оставался на уровне простого рабства -права и обязанности рабочих устанавливались нанимателями и юридически не закреплялись.
Неудивительно, что все «эти условия, в конце концов, вызвали в России целый ряд волнений и забастовок среди рабочего населения, число которых к концу века достигло значительной цифры»11.
Рассматривая взаимоотношения предпринимателей и рабочих в 30 - 40 гг. XIX в., можно увидеть, что карательные меры стали недостаточны и не всегда эффективны, и среди промышленников прогрессировали идеи примирительного разбирательства с рабочими. Были попытки создания «мануфактурной расправы», некоего подобия промышленного суда, призванного разбирать взаимные жалобы рабочих и предпринимателей, а также конфликты между фабрикантами. Однако проект, рассмотренный московским отделением мануфактурного совета, был отклонен.
Отмена крепостного права и другие реформы начала 60-х годов XIX века создали условия для развития России по капиталистическому пути, способствовали созданию крупного машинного производства, основанного на использовании наемной рабочей силы. В 60-80 годы XIX века в России наблюдалось развитие добывающей и обрабатывающей промышленности, намечалась концентрация производства, появлялись крупные промышленные 16 центры. Постепенно формировался свободный рынок труда, происходил интенсивный процесс пролетаризации крестьянства, возникали классовые и иные противоречия, присущие раннекапиталистической стадии общественного развития. Эти противоречия, которые ранее проявлялись в Англии, Франции и Германии, были присущи и России.
В первые два десятилетия после отмены крепостного права применение наемного труда сопровождалось жесточайшей эксплуатацией при полном отсутствии правового регулирования данных общественных отношения.
В конце 50-х - начале 60-х гг. XIX века прокатили первые массовые забастовки рабочих. Для их расследования правительством был создан ряд специальных комиссий, в компетенцию которых входило определение упорядоченного быта рабочих.
В 1859 году была образована временная комиссия при столичном генерал - губернаторе для осмотра всех фабрик и заводов Санкт - Петербурга. При осмотре и изучении быта рабочих, комиссия выявила наиболее злостные формы эксплуатации труда рабочих. Результаты работы петербургской комиссии вызвали такой общественный резонанс, что вскоре, уже на государственном уровне, была создана комиссия А.Ф. Штакельберга, которая, обратившись к изучению быта рабочих по всей стране, нашла, что рабочие находятся в жалком положении, и приступила к пересмотру Устава о промышленности12. Вступление России на путь капиталистического развития «потребовало усиления органов правительственного «попечительства» над промышленностью и торговлей» . В 1864 году в аппарате Министерства финансов создается Департамент торговли и мануфактур - учреждение по управлению казенной промышленностью и «попечительству» над частной промышленностью и торговлей. Выработанный комиссией А. Штакельберга проект Устава о промышленности был редактирован в 1864 году в связи с образованием нового Департамента торговли и мануфактур. Данный проект впервые содержал ряд постановлений об учреждении специального фабричного надзора- фабричных инспекторов. В том же проекте оговаривалось, что в тех местностях, где будет необходимо по усмотрению правительства, назначать инспекторов и их помощников. А в тех местностях, где не будет назначено таковых, то надзор за промышленными заведениями предполагалось возложить на городскую или земскую полицию. В проекте Промышленного устава также указывалось, что инспекторы и их помощники должны были «определяться министром финансов по представлениям губернских начальств, преимущественно из лиц, получивших специальное по технической части образование, хотя они по их происхождению и не имели права вступать в гражданскую службу»14. Инспектора промышленных заведений и их помощники должны были, по крайней мере, один раз в год осматривать заведения для удостоверения исполнения хозяевами этих заведений установленных законом правил. Инспекторам и их помощникам предполагалось предоставить право посещения заведений в любое время дня и ночи, для проверки соответствующих положений законов.
Инспектора и его помощники должны были защищать интересы малолетних, находящихся в заведениях на работе или на обучении. Если инспекторами были замечены нарушения предписанных законом правил, то они должны были составлять об этом акт и предъявлять его промышленному суду. Инспектора должны были представлять два раза в год губернскому начальству и Департаменту торговли и мануфактур краткие отчеты об осмотрах промышленных заведений со всеми замечаниями в отношении соблюдения хозяевами установленных правил.
Правовые источники становления, развития и деятельности российской фабричной инспекции
Развитие российской промышленности в 60-80 годы XIX века поставило в необходимость развитие и машинного производства, в результате чего появились крупные промышленные центры. Постепенно формировался свободный рынок труда, соответственно с возникновением классовых и социально-правовых противоречий. Данные противоречия и жестокая эксплуатация наемных работников при отсутствии правового регулирования трудовых отношений привели в итоге к часто возникавшим недовольствам рабочих, а в последствии и к активным действиям сопротивления.
Эти факторы, как уже отмечалось выше, в конечном результате привели правительство к вынужденному осуществлению правительственной реформы в области фабричного законодательства. Как утверждает В.И. Богдан: «правительственной реформой стало появление и активное развитие в конце XIX века фабричного законодательства» .
Российское фабричное законодательство сформировалось в довольно короткие сроки. Начиная с 1882 года, было принято большое количество фабричных законов, которое ранее Россия не знала. Развитие фабричного законодательство не только тесно связано с появлением фабричной инспекции в России, но с дальнейшим развитием данного института специального надзорного органа.
1 июня 1882 года мнением Государственного Совета был издан Закон «О малолетних, работающих на заводах, фабриках и мануфактурах». Данным Законом учреждался специальный орган - инспекция по надзору за занятиями малолетних, работающих на заводах, фабриках и мануфактурах. Первоначально в полномочия данного органа входило лишь только наблюдение за детским трудом в промышленных заведениях. Отсутствие конкретики в правовом положении «инспекции по надзору», организации ее деятельности, а также в установлении полномочий, не дало возможности инспекторам приступить к исполнению возложенных на них обязанностей.
Можно сказать, что Закон 1882 года лишь только предусмотрел создание фабричной инспекции, не регламентируя при этом основы деятельности данного органа.
12 июня 1884 году издается Закон «О школьном обучении малолетних, работающих на заводах, фабриках и мануфактурах, о продолжительности их работы и о фабричной инспекция». Данный правовой акт, являвшийся по сути своей дополнением Закона 1882 года, устанавливал полномочия чинов инспекции, более детально регламентировал организацию их деятельности. Однако такая регламентация оказалась недостаточной для полноценного осуществления возложенных на инспекторов полномочий. В дополнение к Закону 1884 года издается Инструкция чинам фабричной инспекции от 19 декабря 1884 года, положения которой регулировали отношения инспекторов с фабрикантами, рабочими, указывая основные направления и устанавливая правила деятельности инспекторов.
3 июня 1886 года издается Закон «Правила о надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих и об увеличении числа чинов фабричной инспекции». Именно этим актом законодатель впервые называет специальный орган, который будет действовать до 1918 года, фабричной инспекцией.
Законом 1886 года значительно расширились полномочия фабричных инспекторов и на основании этого увеличен штат инспекции. После издания данного Закона, в обязанности фабричного инспектора, помимо наблюдения за исполнением положений о работе и обучении малолетних, входило утверждение внутреннего распорядка промышленного заведения, табелей штрафов, налагаемых на рабочих промышленниками, также инспекторы давали разрешение на расходование штрафного капитала на нужды рабочих, на открытие фабричных лавок для снабжения фабричных служащих.
Постановлением от 14 марта 1894 года «О преобразовании учреждений фабричной инспекции и губернских механиков и о распространении правил о надзоре за заведениями фабрично-заводской промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих» была проведена реорганизация фабричной инспекции. Должность главного фабричного инспектора была упразднена, также упразднено деление территории Российской Империи на фабричные округа, но при этом было введено деление на губернии. В соответствии с Постановлением от 14 марта 1894 года в обязанность чинов фабричной инспекции входило освидетельствование паровых котлов в промышленных заведениях, что потребовало установления образовательного ценза для инспекторов.
После издания Постановления от 14 марта 1894 года вышел в свет Наказ чинам фабричной инспекции от 11 июня 1894 года, который отменил Инструкцию 1884 года и привел деятельность фабричной инспекции в соответствие с Постановлением 1894 года.
2 июня 1897 года издается Закон «О продолжительности и распределении рабочего времени в заведениях фабрично-заводской промышленности», который регламентировал продолжительность рабочего дня в промышленных заведениях. Для исполнения положений данного акта необходимо было расширить районы промышленных заведений, подлежащих надзору фабричной инспекции. Произошло расширение надзора инспекции за взаимными отношениями фабрикантов и рабочих на те губернии, которые до принятия Закона 1897 года не подлежали надзорной деятельности фабричной инспекции. В соответствии с указанным законом на чинов фабричной инспекции возлагались еще и обязанности по надзору за исполнением постановлений о продолжительности трудового времени, перерывов.
Закон 1884 года как правовая основа деятельности российской фабричной инспекции
В Законе 1 июня 1882 года не было указано, что специальный орган по надзору за исполнением постановлений данного закона именуется фабричной инспекцией. Например, Микулин А.А. в своем труде о фабричной инспекции указывал, что «Законом 1 июня 1882 года ... была учреждена фабричная инспекция при наименовании ее в то время «Инспекцией по надзору за занятиями малолетних работающих на заводах, фабриках и мануфактурах»».51 Однако статья II Закона от 1 июня 1882 года гласила, что «для надзора за исполнением постановлений о работе и обучении малолетних рабочих, учредить особую инспекцию» . Текст Закона 1882 года не утверждал, что образовывается «фабричная инспекция». Однако полномочия «особой инспекции», закрепленные положениями рассматриваемого Закона, распространялись на фабрики, заводы и мануфактуры, то есть на промышленные предприятия. Таким образом, учрежденная «особая инспекция» вполне могла получить наименование фабричной инспекции, что в дальнейшем и произошло. Введение Закона 1 июня 1882 года в действие было предложено одновременно с учреждением инспекции. Но по тем причинам, которые заставили Государственный Совет внести изменения в некоторые положения Закона, срок вступления Закона в силу был отложен. «Государственный Совет по представлению Министерства финансов дважды переносил срок вступления закона в силу. Окончательно он был введен только в 1890 году»53.
Предложения, внесенные профессором Андреевским и докторами Гюбнером, Архангельским и Доброславнным в комиссии по разработке законопроектов, еще на стадии рассмотрения вопросов регулирования найма рабочих - вопросов ограничения труда малолетних работающих на заводах, фабриках и мануфактурах, заключались во введении специальных органов надзора и содержали в себе предположения о введении специального органа надзора, который будет осуществлять свои полномочия в более широкой системе. В частности они предполагали, что «никакой закон, ограничивающий и берущий под опеку государства работу малолетних и даже взрослых, - закон, вторгающийся в частно-хозяйственные отношения не может быть притворен в жизнь без двух существенно важных условий: простоты и определенности самого закона с одной стороны и близкого контроля над исполнением его с другой стороны» .
В отношении близкого контроля над исполнением закона была введена попытка еще и в циркуляре главного инспектора путем увеличения надзорных функций. Первыми инспекторами, назначенными для надзора за исполнением постановлений Закона от 1 июня 1882 года были П.А. Песков и И.И. Янжул. В сентябре месяце 1882 г. они получили общие указания, возложенные на инспекторов до вступления закона в силу55 от главного фабричного инспектора Е.Н. Андреева. Помимо обязанностей, установленных Законом 1882 года, по надзору за применением данного акта главный инспектор установил еще дополнительные полномочия инспекторам для облегчения дальнейшей надзорной деятельности. На первом месте стояло ознакомление разных сторон фабричной жизни малолетних рабочих и всестороннее изучение ее. Так инспекторам предстояло собрать как можно полные сведения о числе малолетних на фабриках с указанием их возраста и процентного соотношения к общему числу работавших. Инспекторы должны были обладать точными сведениями о возрасте, при котором дети поступают на работу, об их заработке, о времени работы малолетних, интервалах между сменами, о степени утомляемости детей при осуществлении того или иного вида работ, особенно при ночных работах или вредных для здоровья детей, о нанимателях этих малолетних и условиях такого найма. Главный фабричный инспектор предлагал обратить внимание инспекторов на те заведения, где все же работа малолетних являлась необходимой по роду деятельности, а также на те заведения и отрасли производства, которые должны были быть признаны особо вредными для здоровья малолетних детей и подростков. Так как Закон предполагал в дальнейшем и обучение детей, то в обязанность инспекторов входило изучение и сбор сведений о школах, посещаемых фабричными рабочими. Также главный инспектор наметил, в общих чертах, некоторые стороны фабричной жизни, на которые фабричные инспекторы должны были остановить особое внимание. Он знакомил инспекторов с характером той деятельности, которую они должны были выполнять, с условиями взаимоотношений с фабрикантами и с полицией. Но помимо всего прочего главный инспектор ставил в обязанность инспекторам сбор как можно полных сведений о различных видах деятельности в промышленности. Также первые инспекторы должны были собирать сведения о порядке поступления на промышленные предприятия, о продолжительности работы, о праздничных днях на фабриках и принятых по этому факту обычаях, о санитарной, пожарной обстановке не только в мастерских, но и в жилых помещениях. Главный инспектор указывал, что желательным было бы занесение в «путевые заметки» инспекторов и те стороны фабричного быта, которые не составляли в то время предмета специального исследования инспекторов.
Предложения простоты и определенности Закона, которые предлагались Андреевским и другими докторами, были учтены фабричными инспекторами при осуществлении ими своих полномочий по надзору за исполнением Закона от 1 июня 1882 года путем разъяснения положений данного акта. Но все же Закон о работе малолетних, а также и наблюдение за его выполнением составляют лишь только часть общего промышленного надзора. Для осуществления полного надзора за исполнением промышленного законодательства все же необходимо осуществлять более обширный надзор - за всей санитарной обстановкой рабочего населения как на фабриках и заводах, так и в жилых помещениях рабочих, так как вред рабочему населению может быть причинен как способами производства, устройства фабрик и заводов, так и устройством жилищ рабочих. В виду того, что проведение в жизнь «первого» фабричного закона задерживалось, инспекторы получили распоряжение изучить социально-экономическое положение рабочих, о чем информировал главный инспектор.
Реорганизация российской фабричной инспекции в 90-х годах XIX века
Основные положения Закона 1886 года о фабричном надзоре оставались практически неизменными до 1899 года, частичные же изменения в организации этого надзора были произведены Законом 14 марта 1894 года155.
К 1894 году правила о надзоре за условиями найма рабочих и об их взаимоотношениях с фабрикантами, как уже было рассмотрено в предыдущем параграфе, были распространены на 5 губерний, а в остальной части России надзору подлежали лишь только обучение и работа малолетних детей, подростков и женщин. Штат инспекции к марту 1894 году состоял из главного инспектора, 10 окружных инспекторов и 25 помощников инспекторов. Причем 15 помощников находились в тех пяти губерниях, где действовали правила о найме рабочих, а остальные 10 помощников, вместе с окружными инспекторами ведали надзором за фабриками и заводами в 55 губерниях. Получалось, что в тех губерниях, где действовала лишь только первая часть (распространенная на всю территорию России) Закона 1886 года об общих условиях найма рабочих, положение рабочих оставалось неизменным в связи с малочисленностью фабричной инспекции и отсутствием у нее права надзора за применением этого закона. Еще в 1843 году были учреждены должности губернских механиков для помощи промышленникам в усовершенствовании их фабрик и заводов. Деятельность губернских механиков состояла в надзоре за постановлениями о мерах предосторожности при использовании паровых котлов, освидетельствовании их. Из казны не было выделено средств на содержание механиков, а главным источником их доходов была плата, которую они получали от фабрикантов за освидетельствование паровых котлов. «Материальная зависимость губернских механиков от владельцев промышленных предприятий нередко порождала весьма нежелательные послабления и упущения в деле наблюдения за точным исполнением действовавших постановлений о паровых котлах, лишая последние всякого значения»156. Для избежания в дальнейшем возможных нарушений по надзору за паровыми котлами, правительству представлялось необходимым реорганизовать институт губернских механиков и образовать один орган правительственной инспекции из фабричных инспекторов, в обязанности которого входил бы как технический надзор, так и надзор за применением законов о трудовой деятельности малолетних, женщин и о регулировании отношений между фабрикантами и рабочими. Можно сказать, что правовым актом от 14 марта 1894 года было произведено объединение фабричной инспекции и фабричных механиков в единый орган.
Для осуществления надзора за паровыми котлами инспекторам необходимо было иметь техническую подготовку. Поэтому ст. VIII Постановления 1894 года было предусмотрено, что должности фабричных инспекторов, на которых возлагались обязанности по надзору за исполнением постановлений о паровых котлах, должны были замещаться лицами, «окончившими курсы в высших и преимущественно технических учебных заведениях» 57. То есть требование иметь высшее техническое образование предъявлялось лишь к тем кандидатам в должности фабричных инспекторов, которые непосредственно осуществляли бы надзор в губерниях, где были упразднены должности губернских механиков. Должности губернских механиков упразднялись в губерниях, «управляемых по общему учреждению» (в области войска Донского и в губерниях царства Польского).
С введением Закона 1886 года задачи фабричной инспекции сильно изменились, и она получила функции «специального полицейского учреждения», обязанного принимать меры к сохранению порядка и спокойствия на фабриках. В связи с этим в 1894 году Департамент полиции обратился к министру финансов с просьбой передать фабричную инспекцию в ведение министра внутренних дел по Департаменту полиции. Вопрос о подведомственности фабричной инспекции возбуждался еще в 1887 году, но решения не были приняты.
В правительственных кругах такое предложение получило одобрение, и даже были предприняты попытки по разработке изменений для внесения в законодательство, направленных на передачу фабричной инспекции Министерству внутренних дел. Кроме того, министр финансов И.А. Вышеградский «даже развернул целую программу реорганизации фабричной инспекции, предложив ликвидировать должность главного фабричного инспектора, а остальных инспекторов заменить лицами, получившими высшее техническое образование» .
Идея передачи фабричной инспекции в ведение Департамента полиции не была реализована в основном по той причине, что многие фабриканты были против любого полицейского вмешательства в их деятельность, а передача фабричной инспекции Департаменту полиции привела бы к увеличению влияния полиции на их промышленную деятельность. Как утверждал И.И. Янжул, что «господа фабриканты вполне здраво рассуждали о том, что «от хорошего лучшего не ищут» и предпочитали оставаться за Министерством финансов, не желая рисковать каким-нибудь самостоятельным министром внутренних дел, который при случае мог бы согнуть их в бараний рог»159.
Реформа инспекции в 1894 г. затронула и многие другие стороны. С учреждением фабричных присутствий, с увеличением числа инспекторов, а также в связи с расширением круга их обязанностей, требовалась весьма усиленная деятельность по объединению действий всей инспекции, по рассмотрению жалоб, приносимых промышленниками на постановления присутствий, по руководству личным составом и многое др. Вследствие вышеуказанных причин, законодатели пришли к выводу, что невозможно как прежде осуществлять деятельность по руководству фабричной инспекцией, ставшей довольно многочисленной, с возросшими обязанностями. Поэтому ст. 1 Положения 1894 г. было установлено подчинить фабричную инспекцию непосредственно Департаменту торговли и мануфактур, а должность главного фабричного инспектора при этом упразднить.
Актом 1894 года было упразднено деление территории Российской Империи на фабричные округа, но при этом вводилось деление на губернии. Должности окружных инспекторов были переименованы в должности старших фабричных инспекторов и вводились в тех губерниях, которые были признаны наиболее промышленными - Петербургской, Московской, Владимирской,
Варшавской и др . Должности помощников окружных инспекторов были переименованы в должности фабричных инспекторов, которые существовали в каждой губернии. Руководство действиями состоявших в губерниях фабричных инспекторов осуществляли старшие инспекторы.
По штату фабричной инспекции от 14 марта 1894 года замещало должности 18 старших инспекторов и 125 фабричных инспекторов, при этом общая сумма ассигнований на содержание фабричной инспекции в год составляло 489 800 рублей (что приблизительно в шесть раз больше по сравнению с аналогичным содержанием штата в 1884 году).
Похожие диссертации на Правовое регулирование деятельности фабричной инспекции в России в конце XIX - начале XX вв.
