Введение к работе
з
Актуальность темы диссертационного исследования. Возможность
формирования органов государственной власти и местного управления в
результате волеизъявления населения является одной из важнейших
ценностей демократического общества. На каждом этапе развития общества
процедура выборов имеет особые черты, которые определяются, с одной
стороны, политическими, экономическими и социальными
характеристиками, с другой — нормативным регулированием. Исходя из
этого, изучение правовых основ процедуры избрания выборных органов и
должностных лиц решает целый ряд актуальных для современности задач.
Оно не только позволяет воссоздать общую картину проведения выборов и
определить характерные черты правовой системы конкретного
исторического периода, но способствует выявлению направления развития и совершенствования современных избирательных процедур на основе исторического опыта.
Прикладной аспект актуальности сформирован идущим в России в настоящее время процессом реформирования избирательного законодательства. Государство, стимулируя развитие партийной системы и партийного представительства во власти, создавая условия для пресечения некорректного ведения избирательных кампаний, активно инициирует изменения избирательного законодательства как на уровне Российской Федерации в целом, так и на уровне субъектов РФ. Изменения конкретных избирательных процедур и их детализация должны основываться, по мнению автора, не только на современном опыте зарубежных государств и российской практике новейшего времени, но и на историческом опыте выборов в России. Для внедрения в практику использовавшихся ранее процедур, необходимо их выявить и произвести оценку адекватности современной системе российского избирательного законодательства.
Изучение правового регулирования избирательного процесса в Российской империи в конце XVIII - начале XX вв. важно также в целях
4 реконструкции процесса формирования механизма правового регулирования организации и проведения выборов в нашей стране. Становление и развитие избирательного процесса проходило сложно и противоречиво, однако, определенная его преемственность была неизбежна. В связи с этим исследование историко-правовых аспектов избирательного процесса позволяет выявить как устойчивые его элементы, не изменявшиеся на протяжении больших исторических периодов, так и динамичные конструкции, которые оказались подверженными существенным изменениям. Подобное выделение устойчивых и динамичных элементов актуально для оценки возможности использования конкретных избирательных процедур при формировании выборных органов в современной России. Кроме того, подтверждение в ходе исследования развития избирательного законодательства важности тех или иных элементов механизма правового регулирования избирательного процесса должно определять крайне осторожное отношение к их реформированию. Как показывает практика, подход к изменению избирательных процедур должен быть более взвешенным, основанным на опыте специально проведенных социально-правовых экспериментов. Целый ряд исторических примеров введения новых избирательных процедур в России может быть исследован с точки зрения построения моделей этих процессов.
В то же время, несмотря на актуальность подобных исследований, уровень научной разработанности темы правового регулирования избирательного процесса в России имперского периода остается низким. Особенно это характерно для периода до второй половины XIX в.
Хронологические рамки исследования определены с учетом его предмета и состояния эмпирической базы. Для периода до конца XVIII в. характерны слабая распространенность института выборов в России и крайняя недостаточность его историко-правовых источников. С конца XVIII в. применение института выборов в политической жизни России расширяется, и одновременно с этим становится несколько более полной
5 эмпирическая основа исследования правового регулирования избирательного процесса: в большем количестве появляются нормативные акты и посвященные им аналитические материалы. Верхняя хронологическая граница определена революционными событиями 1917 года, которые привели к радикальной смене социально-политического устройства государства и, соответственно, изменению всей избирательной системы. В диссертационном исследовании рассматривается избирательный процесс только имперского периода. Проводившиеся на основе нового республиканского законодательства выборы 1917 года в работе не затрагиваются.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в ходе избирательного процесса.
Предмет исследования составляют - правовые основы становления и развития избирательного процесса в Российской империи и факторы, определяющие его особенности.
Степень разработанности темы. Следует признать, что проблемы становления и развития института выборов и регламентирующего его законодательства всегда привлекали внимание исследователей, представляющих различные отрасли научного знания. Несмотря на длительную историю развития и совершенствования этого института, избирательный процесс в дореволюционной России не являлся объектом для самостоятельного исследования, а изучался в ходе всестороннего анализа состояния общества в конкретный исторический период или в ходе его исторического развития. Исходя из целей и задач диссертационного исследования, представляется целесообразным подразделить историографию рассматриваемой проблемы по хронологическому признаку на дореволюционный, советский и постсоветский периоды.
Как одна из составляющих общего процесса развития государства, избирательный процесс нашел отражение в работах таких дореволюционных историков и правоведов как: А.С. Алексеев, К. Арсеньев, И.К. Блунчли,
6 А.Д. Градовский, Н.М. Карамзин, В.О. Ключевский, Н.М. Коркунов, А.А. Корнилов, Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин и др1.
Значительный вклад в историографию проблемы внесли исследователи, рассматривающие отдельные аспекты избирательного процесса, связанные с формированием органов государственной власти и местного самоуправления. Очевидно, что полная характеристика какого-либо государственного органа невозможна без рассмотрения порядка его формирования. Поэтому в многочисленных исследованиях избирательный процесс, не находясь в фокусе, являлся побочным вопросом изучения государственных структур или реформ в области государственного управления. В этом аспекте необходимо отметить работы С.Л. Авалини, СЮ. Витте, Ю.В. Готье, А.Д. Градовского, Г.А. Евреинова, А.А. Кизеветтра, В.Н. Латкина К.М. Тахтарева и др . В этих трудах проводилось сравнение реального положения дел в российском земстве с теоретическим идеалом и на основе проведенного сравнения вырабатывались рекомендации по улучшению местного самоуправления.
Другие авторы ограничились рассмотрением отдельного
исторического явления, например, широко представлены труды, посвященные работе Уложенной комиссии 1767 года. Однако
Алексеев А.С. Русское государственное право. СПб., 1897; Арсеньев К. Статистические очерки России. СПб., 1848; Блунчли И.К. История общего государственного права и политики от XVI века по настоящее время. СПб., 1874; Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1892; Ключевский В.О. Соч. в 9 томах. М., 1989; Карамзин Н.М. История государства российского в 4 кн. М., 1989 - 1990; Корнилов А.А. Из истории вопроса об избирательном праве в земстве. СПб., 1906; Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1894; Он же. Пропорциональные выборы. СПб., 1896; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1. Конституционное право. СПб., 1908; Он же. Народное представительство и его место в системе государственных установлений. Конституционное государство. СПб., 1905.; Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Ч. 3. Политика. М., 1898.
2 Авалини С.Л. Земские соборы. Одесса, 1910; Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины П. М., 1913; Градовский А.Д. Собр. соч. Т.8. М., 1908; Евреинов Г.А. Реформа высших государственных учреждений России и народное представительство. СПб., 1905; Кизеветтер А.А. Городовое положение Екатерины II 1785 г.: Опыт исторического комментария. М., 1909; Он же. Местное самоуправление в России IX - XIX столетиях. Петроград, 1917; Латкин В.Н. Законодательные комиссии в России XVIII ст. М., 1903; Тахтарев К.М. О представительстве к народовластию. СПб., 1907.
7 избирательного процесса большинство исследований касается вскользь, сосредотачивая внимание на правовом статусе депутатов или непосредственно на деятельности выборного органа. Это, прежде всего, работы В.Н. Латкина, Д. Поленова и др1.
Особое место следует отвести многочисленным статьям, опубликованным в периодических изданиях. Аналитические материалы ряда авторов дают определенное представление о проблемах, исследуемых в настоящей работе .
В начале XX века появляются и фундаментальные работы, затрагивающие вопросы исследуемой проблемы. Среди них хотелось бы выделить четырехтомный труд Б.Б. Веселовского «История земства за 40 лет», в котором автор описывает историю земских учреждений, их состав и дает подробную характеристику по губерниям .
В целом в дореволюционной историографии были сделаны попытки объективного анализа общественных преобразований и связанных с этим избирательных процессов. Однако значение и результаты реформ нередко преувеличивались. Отмечая вссословный характер земских учреждений, авторы останавливались на анализе проблем, основной из которых считали избирательную систему, не учитывающую национальные реалии.
Несмотря на то, что большинство дореволюционных исследователей целенаправленно не изучали особенности избирательного процесса в России, им удалось накопить довольно обширный фактический материал, который
Латкин В.Н. законодательные комиссии в России в XVIII столетии. Историко-юридическое исследование. Т. I. СПб., 1887; Поленов Д. Исторические сведения о Екатерининской Комиссии для сочинения проекта нового уложения СПб., 1865.
Брикнер А. Большая комиссия// Журнал министерства народного просвещения. Ч. CCXVII. 1881, №9,10; Дитятин И.И. Из истории местного управления//Русская мысль. 1886. Кн. 4; Кудряшов П. Отношение населения к выборам в Екатерининскую комиссию//Вестник Европы. Кн. 11, Ноябрь 1909; Липенский М.А. Новые данные для истории Екатерининской комиссии о сочинении проекта нового уложения//Журнал министерства народного просвещения. Ч. CCLI. 1887, №6; Сергеевич В.И. Откуда неудачи Екатерининской комиссии? Историческое исследование//Вестник Европы. Кн. 1. Т.1. 1879. 3 Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. СПб., 1909 - 1911.
8 еще не был в должной степени проанализирован, обобщен и систематизирован.
Эту работу продолжили советские исследователи, пытавшиеся выявить
взаимообусловленность реформ второй половины XIX в. с общественно-
политической жизнью страны, рассмотреть особенности их реализации в
различных регионах империи. В этой связи следует отметить труды
В.В. Гармиза, П.А. Зайончковского, Ф.И. Калинычева А.И. Ким, Н.В. Носова,
СБ. Окуня Н.М. Пирумовой, СМ. Сидельникова А.В. Фадеева,
СМ. Троицкого . Наряду с традиционно идеологизированным анализом взаимоотношений самодержавия и земства, характера земской и городской реформ, рассматривались так же демократические тенденции в обществе, которые привели к реформам. Исследования названных авторов отличает привлечение широкой источниковой базы и воспоминаний современников. Таким образом, в советский период была проделана большая работа по созданию научной базы для оценки механизма формирования представительных органов.
Построение демократического общества в постсоветской России обострило интерес к избирательному процессу прошлого, как одному из возможных источников для новаций современной избирательной системы.
Из достаточно многочисленных работ последних лет необходимо отметить комплексное исследование исторического развития процедуры выборов предпринятое В.В. Луговым и И.В. Зайцевым . В небольшой по объему работе затронуты только некоторые аспекты избирательного
1 Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 г. М., 1957; Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. М., 1970; Он же. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. М., 1978; Калиничев Ф.И. Государственная Дума в России. М., 1957; Ким А.И. Советское избирательное право. М., 1965; Носов Н.В. Становление сословно-представительных учреждений в России. Л., 1969; Окунь СБ. Очерки истории СССР. Конец XVIII - первая четверть XIX в. Л., 1956; Пирумов Н.М. Земское либеральное движение. Социальные корни и эволюция до начала XX в. М., 1977; Сидельников СМ. образование и деятельность первой Государственной Думы. М., 1962; Троицкий СМ. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII веке. Формирование бюрократии. М., 1974. Фадеев А.В. Дореформенная Россия (1800 - 1861 гг.) М., 1960.
Очерки по истории выборов и избирательного права/Под ред. Ю.А. Веденеева, О.А. Бигодаровой Калуга-Москва, 1997, С. 393-483.
9 процесса без обобщений и сословных характеристик избирателей того времени. Как историческая работа, характеризующая роль выборов в русском обществе представляет интерес исследование В.Н. и А.В. Белоновских . Впрочем, с юридических позиций некоторые положения работы вызывают серьезные возражения.
Большинство современных работ в области истории избирательного права сосредотачивают свое внимание на законодательной политике правительства в сфере государственного управления и местного самоуправления, анализу законодательных норм. Процедурные вопросы рассматриваются как второстепенные. Это публикации таких авторов, как: Т.А. Артеменко, А.Н. Верещагин, Г.А. Герасименко, О.А. Кудинов, И.А. Кравец, Н.Н. Ефремова, Н.В. Митрохина, Ю.А. Новиков, А.Страхов, В.Г. Ткаченко, С.Чудин, А.Ю. Шутов Л.П. Шестопалов . Одной из наиболее интересных для темы настоящего исследования является фундаментальная работа А.Ф. Смирнова , достаточно подробно освящающая деятельность Государственной Думы четырех созывов. Не менее интересна работа А. А. Потякина , в которой рассматривается история развития правовой базы подготовки и проведения выборов в Государственную Думу.
Белоновский В.Н. Белоновский А.В. Правительство и выборы в России. М., 1999.
Артеменко Т.А. История возникновения института избирательного права в России//История государства и права. 2005, №6; Верещагин А.Н. Земский вопрос в России. М., 2002; Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990; Ефремова Н.Н. Становление избирательного права в России//Государство и право. 1998, №3; Кудинов О. А. Конституционные реформы в России в XIX - начале XX вв. М., 2000; Кравец И.А. Правовой статус народных представителей в думский период российской истории (1906 - февраль 1917 гг.) //Правоведение. 2004, №1; Митрохина Н.В. История первой Государственной думы Российской империи //История государства и права. 2000, №1, 2.; Новиков Ю.А. Избирательная система 90 лет истории. М., 1996; Страхов А. Выборное начало и российская государственность//Свободная жизнь, 1999. №5; Ткаченко ВТ. Парламентаризм в России: особенности и этапы становления//Журнал российского права. 2001, №6; Чудин С. Избирательное право России дореволюционного периода//Адвокат. 2001, №2; Шутов А.Ю. Земская избирательная система. Из истории разработки// Полис, 1998, №2; Он же. Земские выборы в истории России (1864 - 1917). Исследование избирательных систем. М., 1997; Шестопалов Л.П. Великие реформы 1860 - 1870 гг. в России//Основы государства и права. 1993, №6.
Смирнов А.Ф. Государственной дума Российской империи 1906 - 1917 гг. М., 1998.
Потякин А. А. Правовое регулирование выборов в России: очерки истории. Первая Государственная Дума. СПб., 2001.
Исследуемая тематика становится предметом обсуждения на научно-практических конференциях. Тезисы докладов, опубликованные в материалах конференций, представляют также существенный интерес в плане разработки историографии темы.
В ходе написания диссертационного исследования автором было выявлено более двадцати работ, посвященных институту выборов, но лишь некоторые из них — работы СВ. Шафигулиной «Развитие избирательного права в России во второй половине XIX - начале XX вв.», И.В. Минникеса «Выборы в истории русского государства IX - XVIII вв.» А.В. Костылева «Выборы в государственную думу» — посвящены некоторым аспектам избирательного процесса в рассматриваемый в диссертации период.
Таким образом, несмотря на значительное количество публикаций об истории избирательного права в России, избирательный процесс исследуемого периода, рассматривался фрагментарно. Правовые основы механизма выборов в представительные органы власти оказались неисследованными. Недостаточная изученность и актуальность вышеназванных вопросов стали побудительным мотивом настоящей работы.
Цель работы - выявить закономерности правового регулирования избирательного процесса в Российской империи в период конца XVIII -начала XX вв.
Достижение указанной цели предполагает решение ряда исследовательских задач:
раскрыть закономерности становления института выборов в конце XVIII - первой половине XIX вв.;
выявить стадии избирательного процесса в Российской империи в конце XVIII - первой половине XIX вв.;
определить правовые основы формирования выборных учреждений местного самоуправления во второй половине XIX - начале XX вв.;
охарактеризовать влияние российского законодательства на изменение стадий избирательного процесса в пореформенный период;
систематизировать правовые основы формирования высшего представительного органа государственной власти в 1905-1917 гг.;
выявить особенности стадий избирательного процесса в 1905-1917 гг.
Теоретико-методологическая основа исследования. В соответствии с особенностями темы, объекта и предмета исследования в диссертации применена совокупность принципов и методов, позволяющих достичь цели исследования, решить его задачи и обеспечить достоверность полученных результатов. В качестве теоретико-методологической основы диссертационной работы были использованы основные принципы системного анализа, примененные для исследования избирательного процесса, представленного в качестве динамической системы, а также методология структурно-функционального подхода для изучения функционального содержания избирательного процесса.
Общенаучный принцип историзма, использованный в работе, позволил изучать избирательный процесс не изолированно, а в контексте конкретной социально-политической ситуации соответствующего периода. Принцип правовой объективности, примененный автором, означает признание глубокой обусловленности норм права политическими и социально-экономическими факторами.
В качестве основных методов исследования в работе были применены следующие: историко-правовой анализ российского законодательства соответствующего периода; анализ статистических данных; сравнительный анализ норм избирательного законодательства изучаемого периода и современности.
Источниковая база исследования. Сложность и противоречивость развития избирательного процесса требует тщательного, объективного
12 осмысления с привлечением самых различных источников и свидетельств, позволяющих дать научный анализ его особенностей и основных тенденций дальнейшего развития.
В качестве документальной основы диссертационного исследования послужили материалы, хранящиеся в фондах Государственного архива Российской Федерации (Г АРФ), Российском государственном военно-историческом архиве (РГВИА), Российском государственном историческом архиве (РГИА).
В ходе проведенного исследования использовались и опубликованные архивные материалы, помещенные в разных изданиях. Среди них особую ценность представляют Воспоминания государственного деятеля, председателя Совета Министров СЮ. Витте, лидера Конституционно-демократической партии, депутата Государственной Думы III и IV созывов П.Н. Милюкова, которые позволяют расширить представления о ходе разработки проектов преобразований избирательной системы.
Архивные документы и статистические сведения дополнены фактическими подробностями материалов прессы: «Известия Московской городской думы», «День», «Земское дело», «Журнал Министерства юстиции».
Большую ценность представляет Полное собрание законов Российской империи, содержащее основной законодательный материал для анализа правового регулирования избирательного процесса.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые проведен комплексный историко-правовой анализ становления и развития избирательного процесса в Российской империи в конце XVIII - начале XX вв.
С государственно-правовых позиций проанализирован избирательный процесс с точки зрения его современного понимания. На основе историко-правового исследования автор предложил собственное определение избирательного процесса, опирающееся на характеристику прав и
13 обязанностей его участников. В исследовании были предложены критерии для разграничения стадий и этапов избирательного процесса.
Научная новизна исследования определяется также характером эмпирического материала, в котором присутствуют ранее не использовавшиеся в научном анализе источники, выявленные в архивах.
На защиту выносятся следующие основные положения:
В конце XVIII - первой половине XIX вв. впервые в России была законодательно учреждена система выборных органов и должностей, игравших существенную роль в управлении делами государства и создававшихся на основе сословного принципа. Все выборные должности и органы того периода могут быть разделены на формируемые дворянами, горожанами и сельскими жителями. Характерная черта избирательного процесса заключалась в переходе от выборов на основе обычного права к выборам, регулируемым нормативными актами центральной власти.
Анализируя признаки избирательного процесса на историческом материале, автор предлагает следующее определение этого понятия: избирательный процесс представляет собой подлежащую законодательной регламентации деятельность субъектов избирательного права, направленную на реализацию их прав и обязанностей в рамках общественных отношений, складывающихся по поводу выборов, путем осуществления определенной последовательности избирательных действий. Данное определение отличается от целого ряда существующих тем, что оно опирается на права и обязанности участников избирательного процесса, а не на его цель, которая различается у различных субъектов этого процесса.
В конце XVIII - начале XX вв. для процедуры выборов была характерна незаконченность законодательной регламентации многих избирательных процедур. Не только осуществление, но и содержательное определение данных процедур передавалось на усмотрение уполномоченных должностных лиц. Кроме того, избирательный процесс включал ряд факультативных процедур различной степени важности.
Реформы избирательной системы, ставшие результатом отмены крепостного права в России, определяют новый этап развития отечественного избирательного права. В ходе земской реформы были созданы новые органы местного самоуправления, полностью самостоятельные в ведении местного хозяйства. Принципиально важной новацией избирательного процесса данного периода был принцип всесословности выборов. Формирование органов местного самоуправления основывалось на законодательно закрепленных общих требованиях для всех сословий (возраст, пол, подданство), а также на сочетании имущественного ценза и дворянского сословного представительства.
В ходе радикальных реформ местного самоуправления в 90-е годы XIX в. избирательный процесс был существенно изменен. Эти изменения решали задачу усиления доминирующих позиций дворян в земских учреждениях и крупной буржуазии — в городских. Избирательная система характеризовалась усилением бюрократического контроля за избирательным процессом, расширением круга лиц, не имевших избирательного права, цензовыми преимуществами для дворян, сокращением количества выборных лиц.
Представления современной юридической науки о системе цензов, использованных в ходе местных выборов в 60-е - 90-е годы XIX в., нуждаются в расширении. Так, соблюдение имущественного ценза не гарантировало права на участие в городских выборах. Не признавался основанием для приобретения избирательного права сбор, уплачиваемый за содержание трактирных заведений. Данное ограничение фактически устанавливало новый ценз, который можно назвать морально-этическим, поскольку доходы от неодобряемых общественным мнением занятий не признавались основанием для приобретения избирательного права.
Во второй половине XIX - начале XX в. стадии избирательного процесса в Российской империи становятся более дифференцированными и увеличивается их количество. Появляется новая стадия — стадия
15 выдвижения кандидатов. Это свидетельствует об увеличении количества избирательных процедур и росте их значения в избирательном процессе. Детализация избирательного процесса в изучаемый период преследовала две цели: сократить сферу административного усмотрения и устранить противоречия в принятых ранее правовых нормах.
8. Избирательный процесс, законодательно сформированный в России
в ходе социально-политических потрясений начала XX в., содержал
механизмы, содействовавшие активизации взаимодействия между
представителями различных социальных групп, разделенных сословными и
имущественными противоречиями, и направленные на стабилизацию
социально-политической ситуации в стране на основе общественного
диалога. По мнению автора, подобные механизмы могут быть актуальными и
для современного российского избирательного законодательства.
9. Реформирование избирательного процесса в 1905 - 1917 гг.
осуществлялось по двум основным направлениям: 1) увеличение количества
избирателей в зависимости от политической ситуации, главным образом,
активности выступлений оппозиции; 2) процедурное совершенствование
путем детализации при сохранении ранее определенных принципов
избирательного процесса. Важнейшими особенностями избирательной
системы исследуемого периода были следующие: наличие специальных
этнических и конфессиональных избирательных округов; поливариантность
целого ряда избирательных процедур; сочетание при проведении
предвыборной агитации уведомительного принципа проведения
мероприятий с возможностью их прекращения по требованию
присутствующих на них представителей полиции.
Теоретическая и практическая значимость.
Теоретическая значимость работы определяется тем, что диссертация рассматривает возможности для развития теории избирательного права за счет включения в эмпирическую базу исследований по избирательному праву историко-правового материала второй половины XVIII - начала XX вв.
16 Диссертационное исследование рассматривает реформы избирательного процесса в качестве социально-правовых экспериментов и делает попытку построения описательных моделей этих реформ. Такой подход дает новые возможности для теоретических обобщений на основе выявления взаимосвязей избирательных норм и определяющих их социально-экономических и политических факторов.
Практическая значимость работы заключается в выявлении тех отдельных элементов избирательной системы, которые использовались в исследуемый период и могут быть применены в ходе реформирования избирательного процесса в современной России.
Результаты исследования могут быть использованы при разработке научно-методических материалов, учебных курсов и в преподавании таких дисциплин как теория и история государства и права, конституционное право, избирательное право.
Материалы диссертации могут найти свое применение в просветительских мероприятиях по повышению правовой культуры участников избирательного процесса.
Апробация результатов исследования осуществлялась посредством публикации научных работ, а также выступлений автора на научно-практических конференциях.
Структура диссертации. Поставленная проблема, объект, предмет и цель диссертации определили внутреннюю логику и структуру данной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
