Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Законодательство России в XVIII - начале XX вв. как исторический источник изучения становления и развития законодательства о полиции 17
ГЛАВА II. Формирование законодательства о полиции в России в XVIII в 39
2.1. Становление законодательства о полиции в первой четверти XVIII в 39
2.2. Развитие законодательства о полиции в середине XVIII в 59
2.3. Совершенствование законодательства о полиции в конце XVIII в 77
ГЛАВА III. Законодательное оформление организации и деятельности полиции в XIX-начале XX вв 111
3.1. Законодательное закрепление деятельности полиции до 1862 года 111
3.2. Реформа полиции. Особенности формирования законодательства о полиции после проведения реформы 142
3.3. Проекты реформирования полиции и состояние законодательства о полиции в начале XX в 168
Заключение 189
Список использованных источников и литературы 192
- Законодательство России в XVIII - начале XX вв. как исторический источник изучения становления и развития законодательства о полиции
- Становление законодательства о полиции в первой четверти XVIII в
- Законодательное закрепление деятельности полиции до 1862 года
- Реформа полиции. Особенности формирования законодательства о полиции после проведения реформы
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В течение нескольких последних лет Россия переживает настолько радикальные, глубокие и масштабные социально-экономические и политико-правовые преобразования, что при всей их непоследовательности и противоречивости нетрудно сделать вывод: идет процесс коренного обновления Российской государственности, который предполагает структурные преобразования ее государственного механизма, изменение законодательно-правовой базы.
Исторический опыт свидетельствует, что коренные изменения социально-политического устройства государства, как правило, влекут за собой реформирование правоохранительных органов.
Определяющим фактором успешной деятельности милиции является ее должное правовое обеспечение. Действующее в настоящее время в сфере организации и деятельности органов внутренних дел законодательство не соответствует объективным потребностям общественного развития и нуждается в радикальном обновлении. Необходимо четкое определение задач и функций, организации и структуры, упорядочение обязанностей и прав органов внутренних дел и должностных лиц, обладающих государственно -властными полномочиями.
В государстве только закон должен определять сферу деятельности того или иного государственного механизма, его структуру, функции и назначение. И именно законом должна регулироваться деятельность органов внутренних дел.
Сфера правового регулирования меняется неизбежно в связи с развитием государства и общественных отношений. Под правовым регулированием понимается процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм1. С одной стороны, выявляются новые отношения, которые правом (законом) не урегулированы, но нуждаются в нормативно-правовой регламентации, с другой, некоторые отношения перестают регулироваться вообще или регулируются иначе.
В этой связи любопытна мысль, высказанная знаменитым английским философом 17 века Томасом Гоббсом: "Будучи со всех сторон ограничена берегами, вода застаивается и портится; будучи же со всех сторон свободной, она распространяется повсюду и течет тем свободнее, чем больше находит выходов. Подобно этому и граждане цепенеют, если не делают ничего без прямого предписания со стороны законов, разбегаются во все стороны, если законы позволяют им делать всё, и пользуются тем большей свободой, чем больше дел законы оставляют на их усмотрение. Обе крайности вредны, ибо законы установлены не для устрашения, а для направления человеческих действий, подобно тому как природа поставила берега не для того, чтобы за-
1 Коваленко А. И. Краткий словарь-справочник по теории государства и права. - М.: Исток, 1994. С. 44.
держать течение реки, а для того, чтобы направить его. Меру этой свободы должно определить благо граждан и государства"1.
Было бы неправильным характеризовать изменение сферы правового регулирования однозначно — расширяется или сужается. Эта сфера модифицируется: в чём-то расширяется, а в чём-то сужается в зависимости от складывающихся условий жизни и деятельности общества и государства.
Сказанное в полной мере относится к сфере правового регулирования организации и деятельности милиции. Это, в свою очередь, подчеркивает необходимость исследования пределов правового регулирования в целях совершенствования и оптимизации нормотворческой практики в указанной сфере. Меняется не только сфера правового регулирования, но и характер регулирования.
Концепция развития органов внутренних дел МВД России, имеющая главной целью приведение системы МВД в состояние, "позволяющее обеспечить надежную защиту личности, общества и государства от преступных пося-гательств" , прямо нацеливает на изучение и использование отечественного и международного опыта по должному правовому обеспечению функционирования органов внутренних дел.
Исторический опыт показывает, для того, чтобы создать прочную правовую базу деятельности милиции, необходимо знать и учитывать не только современное состояние отечественной и зарубежной законодательной базы, регламентирующей функционирование правоохранительных органов, но и учитывать в полном объеме имеющийся опыт становления и развития законодательства о полиции в дореволюционной России.
Вне всякого сомнения, особое внимание при исследовании указанной проблемы должно быть уделено выявлению того общего, как и той специфики, которые имели место в истории российской государственности. Так как не подлежит сомнению то, что слепое копирование современной практики правового регулирования деятельности полицейских органов за рубежом без учета исторических предпосылок этой практики, как и традиций отечественного законотворчества и правовой культуры, не может принести какого-либо ощутимого успеха.
На изломах истории, а Россия ими особенно богата, когда решаются судьбы страны и народа особенно остро, почти физически люди ощущают потребность познать свое прошлое, весь ход истории, постичь самые корни тех событий, что происходят в современном обществе, понять их подлинный исторический смысл. В такие переломные моменты, писал В. О. Ключевский, "пробуждается интерес к прошедшему более серьезный, чем обычное любопытство к делам минувших дней. Тогда люди, силясь уяснить себе связь и ха-
Гоббс Т. Избранные произведения. М., 1964. Т. 1. С. 381. См.: Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России. Приложение к приказу МВД России от 20. 03. 1996 г. № 145. С. 10.
рактер текущих явлений своей жизни, начинают спрашивать, откуда эти явления пошли и к чему могут привести"1.
В этом отношении вполне понятно особенное внимание к преобразованиям в России с XVIII-ro века до первых десятилетий ХХ-го столетия, к этому крайне драматическому и даже трагическому периоду в истории России, когда круто ломались судьбы отдельных людей, поколений, народа, страны в целом.
Всё, что определяло внутреннюю ситуацию в полиции тогдашней России, с самого момента ее образования как государственного института, в той или иной мере было тесно связано с историей России, ее государственных органов и с двумя ключевыми вопросами.
Первый — это постоянно возникающий вопрос о реформе полиции: ее необходимости, характере и направленности, причинах ее неудач. Ведь, практически, ни один из проектов, которые предусматривали глубокие реформы в полиции, так и не был реализован в том или ином виде, в каком они замышлялись.
Второй вопрос: каковы были подлинные причины, приведшие к ненависти по отношению к полиции, как со стороны общества, так и со стороны власти, результатом которых была ликвидация не только политической, но и общей полиции, составлявшей на протяжении не одного века ось борьбы с общеуголовной преступностью в России.
Объективный научно обоснованный анализ, основанный на тщательном изучении и сопоставлении всех свидетельств и источников, и в первую очередь - архивных, позволит пролить дополнительный свет на понимание процессов, разворачивавшихся в России до февраля 1917 года при решении вопросов законодательного закрепления деятельности полиции.
К сожалению, этот опыт не в полной мере изучался и использовался после Октябрьской революции 1917 года, которая повлекла за собой кардинальную ломку всего государственного механизма. Не всегда уважительное отношение к прошлому оборачивалось для нас повторением старых ошибок, утраченными возможностями использовать опыт, накопленный поколениями предков; нарушило историческую связь и преемственность времен. А такой опыт, пусть и в значительно изменившихся условиях политического и общественного развития, так необходим сейчас нашей стране, переживающей болезненный, трудный поиск путей реформирования государственности, экономики, общественных отношений и права.
Решая актуальные проблемы совершенствования законодательства о милиции, надо видеть изменяющийся, а не застывший мир, надо всесторонне изучать явления, в том числе и законодательную деятельность в этой области, в их закономерной исторической связи.
Поэтому для современных законодателей большой интерес представляет исследование становления и развития законодательства о полиции в дореволюционной России, поскольку, несмотря на коренную ломку всей системы в
1 Ключевский В. О. Неопубликованные произведения. М, 1963. С. 365.
1917 году, мы все же получили определенные взгляды, традиции, нравы и привычки. Наследуя в порядке преемственности все это, мы видим, что они сохраняются очень долго и после того, как исчезают социально-экономические и политические условия, породившие их, ибо психология человека и общества переделывается куда медленнее, чем материальные условия их жизни.
Следует также иметь в виду, что некоторые приемы разработки и внедрения законодательных актов о полиции в дореволюционной России, после их осмысления и очищения от устаревшего, могут и должны быть использованы современными законодателями в процессе реформирования милиции и создания прочной правовой базы ее функционирования.
Всё вышесказанное и определило выбор темы диссертационного исследования. Указанные обстоятельства дают основание рассматривать правовое регулирование деятельности полиции в Российской империи как достаточно крупную проблему, имеющую важное, с точки зрения юридической теории и практики, значение, что в свою очередь предопределяет ее выбор в качестве объекта исследования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное историко-правовое исследование становления и развития законодательства о полиции в России XVIII - начале ХХ-го вв., выявление специфических особенностей правового регулирования организации и деятельности полиции, ее компетенции. Определить основные тенденции влияния законодательства государства на становление и развитие системы органов общей полиции в России,
С учетом накопленного исторического опыта сформулировать некоторые выводы и предложения, наметить возможные направления использования накопленного в России опыта нормативного регулирования организации и функционирования полиции для совершенствования правового регулирования деятельности милиции.
Для достижения этих целей исследователь ставит перед собой следующие основные задачи:
На основе анализа законодательных источников, архивных материалов изучить систему законодательного регулирования деятельности государственного механизма, виды применявшихся законодательных актов, порядок их разработки и внедрения в практику органов полиции.
Выявить и изучить законодательные документы Российской империи, регламентировавшие организацию и деятельность полиции, раскрыть их особенности и причины выхода в свет.
Установить место и роль полиции в системе государственных органов России.
Исследовать специфические особенности законодательных актов о полиции в России в период от становления абсолютизма и, так называемого "полицейского режима", до постепенного перехода к периоду просвещенного абсолютизма" и до попыток воплощения в жизнь идеи правового государства в России.
Изучить основные проблемы правового регулирования деятельности полиции в дореволюционной России.
Провести анализ проектов реформ полиции и причин их неудач.
7. С учетом проведенного исследования наметить возможные направления использования накопленного в России опыта для совершенствования правового регулирования деятельности милиции.
Объект и предмет исследования. В качестве объекта диссертационного исследования выступают нормативно-правовые акты, регулировавшие структуру, организацию и деятельность полиции в дореволюционной России.
Предмет исследования - история возникновения и развития законодательства о полиции в дореволюционной России в XVIII-начале XX вв.
Методологической основой исследования является диалектико-мате-риалистический метод познания социально-правовых явлений, а также исто-рико-правовой, системно-структурный, сравнительно-правовой и логико-теоретический частно-научные методы исследования всех имеющихся нормативных документов и материалов в сочетании с системным подходом и анализом.
При разработке научных проблем огромную роль играет изучение истории данной проблемы. Исторический подход является характерным для диалектического метода, рассматривающего все события и факты в их возникновении и связи с конкретными историческими условиями. В процессе научного исследования необходимо "не забывать основной исторической связи, смотреть на каждый вопрос с точки зрения того, как известное явление в истории возникло, какие главные этапы в своем развитии это явление проходило, и с точки зрения этого его развития смотреть, чем данная вещь стала теперь"1.
Когда мы приступаем к изучению определенной проблемы, и в частности истории становления и развития законодательства о полиции, то прежде всего сталкиваемся с тем, что оно представляет собой сложное образование. Оно охватывает различные явления, характеризуется многообразными гранями, сторонами, чертами. Возникает вопрос: с чего начать изучение законодательства о полиции в России? И здесь мы неизбежно упираемся в проблему начала. А всякое начало противоречиво, ибо как отметил Гегель: "то, что начинается, уже есть, но в такой же мере его еще и нет"2.
Поэтому исследование поставленной проблемы целесообразно начать с анализа процесса становления законодательства о полиции, с самых первых нормативных актов, утвердивших появление особого органа в государственной системе и затем проследить развитие всего законодательства, касающегося деятельности полиции. Причем более простое явление изучается раньше не только потому, что его легче понять, но и потому, что оно исторически предшествует более сложному. Или как отметил К. Маркс: "... в истории,
1 Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 39. С. 67.
2 Гегель. Наука логики. М., 1970. Т. 1. С. 129.
как и в ее литературном отражении развитие в общем и целом идет также от простейших отношений к более сложным"1.
Другим универсальным методом истории государства и права при исследовании процесса становления и развития законодательства о полиции является принцип совпадения исторического и логического.
Раскрывая его суть, Ф. Энгельс писал: "С чего начинается история, с того же должен начинаться и ход мыслей, и его дальнейшее движение будет представлять собой не что иное, как отражение исторического процесса в абстрактной и теоретически последовательной форме; отражение исправленное, но исправленное соответственно законам, которые дает сам действительный исторический процесс..."2.
Проблемно-исторический метод исследования позволяет подвергнуть анализу и обобщить состояние правового обеспечения организации и деятельности полиции дореволюционной России на протяжении времени от ее возникновения в 1718 году до ликвидации в 1917 году, с учетом изменения политической и экономической обстановки в стране.
Основным методом исследования является историко-правовой анализ всего комплекса нормативных актов, относящихся к полиции и имевших значение для деятельности полицейских органов самодержавия в 18 — начале 20-го вв. Сравнение проектов нормативных актов, касающихся организации и деятельности полиции на различных этапах их подготовки с окончательной редакцией, сопоставление нормативных актов, определявших функции и компетенцию полицейских органов в рассматриваемый период, позволяет выявить тенденцию организационного развития, изменение положения полицейских органов в государственном механизме в результате его изменений. Сопоставление указов, утверждённых императором и опубликованных, с нормативными актами органов управления полиции — от Министерства внутренних дел, Министерства полиции до полицмейстера, что дает возможность определить реальное положение полиции в государственном механизме, весь объём выполняемых ею функций.
Изучение истории становления и развития законодательства о полиции в дореволюционной России имеет большое значение для более глубокого понимания роли полиции, ее места в системе государственных органов управления в области охраны правопорядка и безопасности, помогает определить негативные и позитивные стороны ее деятельности, выявить просчеты и ошибки правительства в организации ее деятельности.
Знание особенностей формирования и развития законодательства о полиции в царской России, его влияния на деятельность органа по охране общественного порядка и борьбе с преступностью в условиях перестройки государственного механизма управления, нестабильности политической власти поможет, в какой-то мере, объяснить ту правовую неопределенность в орга-
1 Маркс К. К Критике политической экономии. М., 1978. С. 235.
2 Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Т. 13. С. 497.
низации и деятельности милиции в современных условиях, что, по мнению автора, имеет не только теоретическое, но и практическое значение.
Хронологические рамки исследования. Исследование охватило период между возникновением регулярных полицейских органов в России в начале XVIII в. и их ликвидацией в начале XX в. Время возникновения регулярных полицейских органов и их ликвидации характеризовалось тем, что государство в эти годы стояла перед выбором пути дальнейшего развития, от этого выбора во многом зависела и судьба органов, призванных обеспечивать правопорядок в стране, что и определило хронологические рамки исследования.
Степень разработанности темы. Исследуемая в диссертации тема не получила детальной разработки в историко-юридической литературе и представлена недостаточно полно. Дореволюционный период не отличался разнообразием литературы по данной тематике, в большинстве работ проблемы становления и развития законодательства о полиции в России не являются объектом специального исследования и затрагиваются лишь в той мере, в какой это было необходимо для освещения автором изучаемых вопросов.
По вопросам истории полиции в России имеется определенное количество материалов, появившихся до 1917 года. В начале века вышел сборник "Министерство внутренних дел 1802-1902 гг.", под редакцией Н. Андрианова. Наиболее фундаментальные работы принадлежат М. Н. Варадинову, В. Н. Никитину, И. Т. Тарасову1, которые в своих трудах при раскрытии поставленных вопросов, в той или иной мере, касались вопросов правового обеспечения деятельности полиции в России
Вопросы реформы государственного аппарата и, как частность, некоторые аспекты функционирования центральных полицейских органов были рассмотрены в работах дворянских историков М. И. Богдановича, Н. К. Шильде-ра, видевших главную причину всех преобразований в личных устремлениях монарха и его окружения2, Характерно, что даже и эти историки, подходя к вопросам создания некоторых полицейских органов и методов их деятельности, отмечали противоречия между провозглашавшимися намерениями императора и его фактической внутренней политикой.
Общей чертой работ дворянских историков, повлиявшей на развитие буржуазной историографии, посвященной реформам государственного аппарата, созданию министерств и, в частности, Министерства внутренних дел,
1 См.: Варадинов Н. В. История МВД. СПб., 1858—1862 гг.; Никитин В. Н. Тюрьма и ссылка. СПб., 1890; Тарасов И. Т. Полиция в эпоху реформ. М., 1885; Андрианов Н. Министерство внутренних дел 1802-1902 гг. СПб., 1902.
См.: Богданович М. И. История царствования императора Александра I и России в его время. СПб., 1869; Шильдер Н. К. Император Александр Первый. Его жизнь и царствование. СПб., 1897. Т. 3; Он же: Император Николай первый. Его жизнь и царствование. - М.: Алгоритм, 1997.
Министерства полиции, было объявление их заимствованиями с западных, прежде всего, французских и английских образцов.
Исключением явилась работа крупного русского юриста конца XVIII -начала XIX века В. Ф. Малиновского1, который проводит анализ правового положения министерств в России, обосновывает преемственность между министерствами и предшествующими органами центрального управления самодержавия.
Богатый фактический и теоретический материал, посвященный изучению внутренней политики самодержавия, содержится в монографии А. В. Предтеченского " Очерки общественно—политической истории России в первой четверти XIX века". Включая в понятие внутренней политики не только те нормативные акты, которые реализуются в практической деятельности правительства, но "даже и задуманные или находящиеся в стадии разработки"2, автор исследовал различные аспекты внутриполитической жизни начала XIX века. Но, употребляя термины "полицейская диктатура", "полицейско-бюрократическая монархия", А. В. Предтеченский подробно не касается правового положения и деятельности полицейского аппарата России.
В советский период публикации по вопросам изучения истории полиции царской России появились в пятидесятые года.
Отдельные аспекты темы получили освещение в капитальном труде Н. А. Воскресенского "Законодательные акты Петра I. Редакции и проекты законов. Заметки, доклады, дополнения, челобития и иностранные источни-ки."(М.-Л., 1945 г.). В данной работе Н. А. Воскресенского не просто собраны воедино и прокомментированы законодательные акты Петра I, но и дается история их текстов, воспроизводятся все последовательные их редакции, т. е. дается история их образования. Сам автор следующим образом определил круг вопросов, которые он решал в ходе исследования: "... кем возбуждалась законодательная инициатива; кто писал первоначальные проекты; какие органы принимали участие в обсуждении закона, в направлении законодательной работы в интересах того или другого общественного класса; имела ли место борьба интересов вокруг закона; как составлялись крупные законодательные акты... и какие иностранные законы служили источниками при их составлении; наконец, как публиковались законы, и были ли извращения их на практике в интересах господствующего класса? "3.
См.: Малиновский В. Ф. Размышления о преобразовании государственного устройства в России. 1803 год//В кн.: Малиновский В. Ф. Избранные общественно-политические произведения.-М., АН. СССР, 1958.
2 Предтеченский А. В. Очерки общественно—политической истории России
в первой четверти XIX века.-М.-Л.: АН. СССР, 1957. С. 23.
3 Воскресенский Н. А. Законодательные акты Петра I. Редакции и проек
ты законов. Заметки, доклады, дополнения, челобития и иностранные
источники. Том 1: Акты о высших государственных Установлениях. М.,
1945. С 2.
Большое количество материала собрано в масштабном труде М. Н. Гер-нета. Однако он посвящен не деятельности исполнительной полиции, а пенитенциарной системы. Название этой книги - "История царской тюрьмы" . В пяти томах подробнейшим образом раскрывается история системы наказаний в дореволюционной России.
Значительный интерес для исследования истории государственных учреждений дореволюционной России представляет работа Н. П. Ерошкина "Очерки истории государственных учреждений дореволюционной России". В ней автор отмечает различия в деятельности государственного аппарата первой и второй четверти XIX века, возникшие, в том числе, и за счет изменения в организации полицейских органов2, но вопросы правового положения и компетенции как центральных, так и местных полицейских органов в работе подробно не рассматриваются.
В монографии Н. П. Ерошкина "Крепостническое самодержавие и его политические институты. Первая половина XIX века"3 достаточно подробно исследованы общие вопросы образования и функционирования центральных государственных учреждений. Резкое усиление карательной функции государства определяется автором как особенность самодержавия первой половины XIX века. Основное внимание уделено исследованию деятельности только органов политической полиции, структура и функции других полицейских органов раскрыты слабо.
Заслуживает внимания работа О. А. Омельченко "К проблеме правовых форм российского абсолютизма второй половины XVIII века" (М., 1983 г.). Автор проанализировал такой практически ранее неизвестный акт, как Наказ Сенату, составленный Екатериной II в 1785-1787 гг. Этот акт О. А. Омельченко характеризует, как интереснейший и уникальный для времени абсолютизма памятник официальной идеологии, законодательства и правовой политики.
Особое место занимают труды современных ученых: А. В. Борисова, В. М. Курицына, Р. С. Мулукаева, Р. В. Нарбутова, М. И. Сизикова, А. Е. Скрипилева, К. Г. Федорова, А. Н. Ярмыша и ряда других авторов, посвященные истории царской полиции. В своих исследованиях они подробно, с использованием большого количества фактического материала, показали сложную эволюцию правительственного курса по созданию и укреплению полицейских органов в России.
В монографии Р. С. Мулукаева "Полиция в России (IX в. - нач. XX в.)" (Н. Новгород, 1993 г.) прослеживается история российской полиции с древнейших времен до начала 20-го века, представлен достаточно обширный обзор архивных материалов.
'ГернетМ. Н. История царской тюрьмы. М., 1960—1963. Т. 1-5. 2См.:Ерошкин Н. П. Очерки истории государственных учреждений дореволюционной России. М., 1960. С. 190.
3 См.: Ерошкин Н. П. Крепостническое самодержавие и его политические институты. Первая половина XIX века. М, 1981. С. 41.
Работа А. В. Борисова, М. И. Сизикова и А. Е. Скрипилева' История полиции России (1718 — 1917 гг.)" (М., 1992г.) на основе большого фактического материала показывает становление, развитие и крушение регулярной полиции царской России, ее место и роль в государственном аппарате России.
В отечественной историографии последних лет по данной проблеме заметное место занимают: монография Ю. П. Соловей "Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации" (Омск, 1993 г.); научное издание "Полиция и милиция России: страницы истории" (М, 1995 г.); книга "Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк" (М., 1996 г.); учебное пособие "История полиции России. Краткий исторический очерк и основные документы" (М.,1998 г.); учебное пособие М. И. Сизикова "История государства и права России с конца XVII до начала XIX века" (М., 1998 г.).
Вместе с тем, комплексного диссертационного исследования проблема становления и развития законодательства о полиции в дореволюционной России не получила. Актуальность и недостаточная разработанность темы и обосновали ее выбор для диссертационного исследования.
Источниковую базу, исследования составили несколько групп источников: 1)Законы и нормативные акты XVIII - начала XX вв., касающиеся полиции и ее деятельности: акты комплексного, общего характера (Соборное уложение 1649 г., Воинский устав 1716 г., Уголовное уложение 1903 г.), специальные административно-правовые акты (Генеральный регламент 1720 г., Табель о рангах 1722 г., Учреждения об управлении губерниями 1775 г., Устав предупреждения и пресечения преступлений ред. 1876 г.), а также регламентации различных направлений деятельности полиции (Наказ о градском благочинии 1649 г., Пункты, данные С.-Петербургскому генерал-полицмейстеру 1718 г., Регламент Главного магистрата 1721 г., Устав благочиния 1782 г., Указ О средствах к исправлению полиции в городах 1803 г., Положение о земской полиции 1837 г., Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний 1862 г., Временное положение о полицейских урядниках в 46-ти губерниях, по Общему Учреждению управляемых 1878 г., Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия 1881 г., Положение о земских участковых начальниках 1889 г., Закон Об учреждении полицейской стражи 1903 г., Закон Об организации сыскной части 1908 г., Постановление Совета министров Об усилении полиции в 50-ти губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов 1916 г. и др.);
поистине незаменимыми источниками по истории становления и развития законодательства о полиции в России являются: Полное собрание законов Российской империи, Свод законов Российской империи, Собрание узаконений и распоряжений правительства;
архивные материалы: фонды Государственного Архива Российской Федерации в городе Москве - № 102 Департамента полиции; фонды Государственного архива Воронежской области - № И-6 Полицмейстерской канцелярии; фонды отдела рукописей Российской Государственной Библиотеки: № 290 Н. И. Стояновского, № 169 Д. А. Милютина; фонды отдела рукописей и
редкой книги Государственной Публичной Библиотеки им. Салтыкова-Щедрина - № 637 С. И. Зарудного;
4) протоколы заседаний различных комиссий, журналы, доклады, проек
ты и некоторые сопроводительные документы за весь рассматриваемый пери
од от возникновения до ликвидации полиции. Для характеристики деятельно
сти комиссий по составлению проектов реформирования полиции в непосред
ственном приближении к их творческой "лаборатории", к механизму согласо
вания взглядов и мнений имеют большое значение Мемории — протоколы за
седаний комиссий А. А. Макарова и В. Э. Фриша1. Несмотря на сухость и
краткость, мемории передают в главных чертах ход дискуссий вокруг докла
дов, сообщают поименный расклад голосов при баллотировке спорных вопро
сов, тем самым, позволяя проанализировать специфику реформаторских воз
зрений каждого из ведущих членов комиссий. Известно, что законодательный
документ, прежде чем стать актом, определяющим законодательные нормы,
проходит, обычно, несколько стадий формирования: почина, или как его назы
вают — законодательной инициативы, разработки законопроекта и его обсуж
дения, утверждения или санкции и обнародования.
Материалы, отложившиеся на этих стадиях по характеру или типу, можно разделить на две основные группы: а) юридически оформленные акты (т. е. собственно законодательные акты) и б) материалы, связанные с их разработкой и применением. По происхождению они делятся на правительственную документацию и документы сословно — представительных и ведомственных учреждений.
Классификация материалов по типу документов и их происхождению имеет большое значение. Она помогает установить связи и взаимосвязи между ними, облегчает выделение наиболее важных или основных.
Это всеподданнейшие доклады Министров МВД и других высших государственных чиновников, их служебная конфиденциальная переписка с сановниками и министрами по требующим предварительного согласования вопросам реформирования полиции, отзывы о присылавшихся на имя руководителей того или иного ранга частных записок и проектов. Здесь же представлены наиболее полные экземпляры секретного делопроизводства;
5) публикации в профессиональном журнале "Вестник полиции", кото
рый издавался с декабря 1907 года до февраля 1917 года, в других государст
венных и частных изданиях, например, в "Журнале гражданского и уголовно
го права", "Русском вестнике", "Русской старине", "Журнале министерства
юстиции" и газетах того времени.
См.: Краткая объяснительная записка и заключение межведомственной комиссии под председательством сенатора А. А. Макарова по преобразованию полиции в империи. СПб., 1911; ГА РФ. Фонд 102-ДП. Оп. 261, Д. 203.
несомненно, ценным источником при изучении поставленной проблемы является обширная мемуарная литература1;
определенную часть сведений автор почерпнул из трудов видных дореволюционных ученых - юристов России: И. Е. Андреевского, И. Д. Беляева, М. Ф. Владимирского-Буданова, В. М. Гессена, И. И. Дитятина, И. Т. Тарасова. П. Шеймина, А. Юсупова, А. И. Елистратова, Н. М. Корку-нова и др. Интересный материал содержится в произведениях полицейских чиновников, практических работников, участников и современников реформ Н. П. Высоцкого, С. Белецкого и П. Руткевича2.
Научная новизна_диссертации заключается в попытке комплексного ис-торико-правового исследования отечественного опыта решения сложного процесса создания и совершенствования нормативной базы функционирования полицейских органов в XVIII - начале XX вв.
В исследовании проанализирован и введен в научный оборот ряд нормативных актов, проектов законов и иных архивных документов, касающихся становления и развития законодательства о полиции ранее не использованных, что позволило значительно повысить ценность и достоверность выводов и положений диссертации. Представлен материал с оценкой несовершенства законодательной базы по организации и деятельности полиции на протяжении рассматриваемого периода в истории России. Автор попытался объективно показать влияние социально-политического развития царской России на процесс законодательного закрепления организации и деятельности полиции и, на этой основе, сформулировать выводы, которые можно было бы использовать в практике правового регулирования деятельности милиции на современном этапе развития российского государства.
В диссертации разработаны следующие положения и выводы, которые выносятся на защиту: 1. Становление и развитие законодательства о полиции неразрывно связано с развитием и реформированием общества, в целом, и государства с его институтами, в частности. Полиция, ее организация и компетенция в большой степени зависели от обстоятельств, складывающихся в обществе. Любые изменения немедленно влекли за собой реакцию со сто-
См.: Валуев П. А. Дневник П. А. Валуева, Министра внутренних дел. В 2-х томах. М., 1961; Витте С. Ю. Воспоминания. В 3-х томах. - М: Соцэкиз, 1960; Конец русского царизма (Воспоминания генерала П. Г. Курлова).-М. - П.: Госиздат, 1923; Победоносцев К. П. Письма Победоносцева к Александру III: с приложением писем к В. Кн. Сергею Александровичу и Николаю II. М, 1925. Т. I-П.; Эйдельман Н. Я. Мемуары Екатерины И/В сб.: Из потаенной истории России XVIII- XIX вв.- М.: Высш. школа, 1993. и др.
Белецкий С, Руткевич П. Исторический очерк образования и развития полицейских учреждений в России. СПб., 1913; Высоцкий И. П. С.-Петербургская столичная полиция и градоначальство: Краткий исторический очерк. 1703 -1903. СПб., 1903.
роны государства, направленную на приспособление полицейских органов к сложившейся ситуации в стране.
2. Законодательная база организации и деятельности полиции в России развивалась на основе всего предшествующего Отечественного исторического опыта, а также на основе использования лучших достижений в этой области наиболее передовых стран Западной Европы.
3.Процесс становления и развития законодательства о полиции в России охватывает три основных периода.
Первый период характеризуется тем, что на становление законодательства о полиции наложила отпечаток окончательно утвердившаяся абсолютистская форма правления и установившийся так называемый "полицейский режим". Основой которого являлась всеобщая и мелочная регламентация всех сторон жизни и деятельности населения, всеобщий контроль и грубое принуждение подданных к исполнению регламентов, что наложило отпечаток и на характер законодательных актов.
Второй период связан со временем просвещенного абсолютизма, когда идеи либерализма проникли в высшие эшелоны власти и оказали заметное влияние на законодательство этого периода. В законодательном порядке закрепляются специфические, характерные именно для полиции функции, ее организационные формы, соотношение коллегиальности и единоначалия в ее управлении.
Третий период истории законодательства о полиции приходится на период попыток внедрения идеи правового государства в России (прежде всего М. М. Сперанским в начале XIX века), но она так и не нашла своего воплощения в полном смысле этого слова на практике вплоть до свержения самодержавия.
Тем не менее, эти идеи оказали достаточно существенное влияние на законотворческую деятельность высших органов власти. В соответствии с процессом постепенного проникновения на российскую законодательную почву идей построения правового государства органы полиции постепенно ограничиваются на законодательном уровне в своей компетенции, принимая на себя по преимуществу функции по охране правопорядка и борьбе с преступностью.
4. Изучение законодательных актов XVIII — начала XX вв. дает основания для выделения основных направлений (функций) административного права во внутриполитической деятельности самодержавия — это обеспечение "безопасности" и обеспечение "благочиния". По этим двум основным направлениям и проходило оформление законодательства о полиции.
Правовые акты, обеспечивающие "безопасность", включали нормы, регламентирующие систему и организацию полицейской службы, обще уголовного сыска, систему контроля за передвижением подданных в стране, цензуру печати и т. п. Правовые нормы, регламентировавшие деятельность полиции, рассматривали и вопросы обеспечения "благосостояния" — надзор за врачебным и строительным делом, охрану природных ресурсов, попечение о престарелых, вопросы обучения и др. Это направление деятельности государства в
законодательстве о полиции автор в своем исследовании подробно не раскрывает.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что рассмотренные проблемы могут быть использованы в дальнейших исследованиях российской внутренней политики XVIII - начала XX вв., направлений развития государственного аппарата и правоохранительных органов, глубже понять историю правового обеспечения организации и деятельности полиции Российской империи. Вместе с тем, отечественный опыт становления и развития законодательства о полиции, его результаты, положительные и отрицательные стороны не утратили своей практической значимости для современного решения сходных проблем.
Материалы диссертации могут быть использованы при преподавании курса истории государства и права, истории органов внутренних дел и общей истории в учебных заведениях МВД России.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертационная
работа выполнена в соответствии с основными направлениями научных иссле
дований Академии управления МВД России. Содержание и выводы исследо
вания докладывались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисци
плин и на научных конференциях в Воронежской высшей школе МВД России
в 1997 и 1998 годах. Основные положения диссертационного исследования
нашли отражение в четырех публикациях по теме проведенного исследования.
Материалы исследования используются в преподавании истории Отечествен
ного государства и права, истории органов внутренних дел в Воронежской
высшей школе МВД России. |
Законодательство России в XVIII - начале XX вв. как исторический источник изучения становления и развития законодательства о полиции
В конце XVII-начале XVIII вв. в истории России происходили коренные изменения, связанные с формированием абсолютизма, проводилась ломка и перестройка государственного аппарата, структуры феодального общества и общественных отношений. У истоков этих преобразований стоял царь Петр I, который поставил цель вывести Россию в число развитых стран Европы.
XVIII век в истории России по праву считают временем перелома. Те подводные течения, которые в XVII веке только лишь подмывали устои Московского царства, теперь их опрокинули. Новизна была во всем: новые календарь и алфавит, одежда, утварь, жилище и обычаи, армия и флот, государственные учреждения и полиция, обучение и ремесла, идеалы и ценности. Это было время бурных изменений в российском обществе, в российском государстве, в правовой системе России. Перемены в русской жизни совершились на памяти одного поколения, люди которого одни с ужасом, а другие с восторгом встречали их. "Сочинил из России самую метаморфозис, или претворение", — эти слова П. П. Шафирова вице-канцлера Петровских времен из его трактата 1717 года "Разсуждение о причинах Свейской войны" дают представление о том, что уже современники отчетливо понимали значение происходящего на их глазах преображения России1.
В "Публичных чтениях о Петре Великом" С. М. Соловьев дал классическое определение обусловленности реформ всем предшествующим развитием России: "Необходимость движения на новый путь была осознана; обязанности при этом определились: народ поднялся и собрался в дорогу: но кого-то ждали; ждали вождя; вождь явился"2.
"Петровский период" истории России открывает собой XVIII в. Интересно, что границы этого столетия как исторического периода не вполне совпадают с его хронологическими рамками. С этой точки зрения "осьмнадцатый век" начался несколькими годами раньше, а закончился годом позже своего "календарного" начала. Петр стал самостоятельно править с 1689 года, а в 90-е годы мы видим уже и первые преобразования — это "начало" века, гибель же императора Павла І в последнем в истории России дворцовом перевороте 1801 года - его "конец". Вообще же, как отмечает современный историк А. Б. Каменский в книге "Под сенью Екатерины", "...Хронология XVIII века в России отличается необычайной стройностью. Уже дата смерти Петра Великого - 1725 год —... четко отделяет первую четверть века от второй. Следующие 15 лет - не треть, не четверть, не начало и не конец, а потому просто "время дворцовых переворотов"— время Екатерины I, Петра II, Анны Ивановны и младенца Ивана Антоновича. Затем начинается продолжительная "середина": почти десять лет до 1750 года и почти десять после— правление Елизаветы Петровны. И наконец с 1762 года — вторая половина, 33 с лишним года царствования Екатерины Второй. Последующие пять лет Павла I — это уже "самый настоящий конец XVIII века"1. Действительно, это время реформ Петра Великого, продолженных его наследниками и завершенных Екатериной П.
В XVIII в. наряду с общеизвестными достижениями реформ, выведших Россию в ранг европейской державы, мы встречаем немало отрицательного. Формирование отечественного бюрократизма, расцвет взяточничества, казнокрадства, дворцовые перевороты. Е. В. Анисимов, оценивая первую четверть XVIII в. писал: "Время Петровских реформ—это время основания тоталитарного государства, яркой проповеди и внедрения в массовое сознание культа сильной личности—вождя, "отца нации", "учителя народа". Это и время запуска "вечного двигателя" отечественной бюрократической машины, работающей по своим внутренним и чуждым обществу законам и до сих пор. Это и всеобъемлющая система контроля, паспортного режима, фискальства и доносительства, без которых не могла существовать и наша "административно— командная система"2.
Петровские реформы стержень, ведущая ось отечественной истории XVIII в., берут начало в веке XVII- м. В этом бесспорном факте сходятся почти все историки Петра, по - разному, однако, "перефразируя" начало преобразований. Так, А. Г. Брикнер в "Истории Петра Великого" склонен открывать счет им после путешествия царя в Западную Европу в 1697-1698 гг., где, по его мнению, возник сам план реформ и были собраны необходимые знания и сведения для их начала.
Но уже С. М. Соловьев в "Истории России", а затем в "Публичных чтениях о Петре Великом" показал, что дело обстояло прямо наоборот: сама идея Великого посольства возникла в результате и в русле начавшихся преобразований: требовались иностранные специалисты и русские кораблестроители для создания флота.
Можно спорить о характере Петровских преобразований, их пользе или вреде для последующего развития страны. Но нельзя не признать того, что они привели к серьезным изменениям всех сторон жизни общества. Главным инструментом, рычагом преобразований явилось государство3. Петр I четко понимал, что добиться возведения России в ранг "Европейской державы" непросто, необходимо было выбрать то, на что направить главное усилие, что сможет стать основным инструментом, рычагом намеченных преобразований. Выбор был сделан верный: изменение и совершенствование государственного аппарата.
В конце XVII—первой четверти XVIII вв. в России завершается централизация государственной власти, утверждается абсолютистская (применительно к России самодержавная) форма правления, реформируется весь государственный механизм.
Наиболее характерными признаками сложившейся в этот период системы государственных органов были: централизация управления, более четкое разграничение компетенции как между высшими и местными органами, так и между учреждениями одной ступени; их единообразное устройство и строгая регламентация деятельности, установление государственного надзора. В результате этого был создан разветвленный военизированный государственный аппарат, который должен был защищать существующий строй посредством новых форм и методов политического властвования.
Политический режим в России конца XVII—начала XVIII вв. характеризовался следующими признаками: доскональная регламентация всех сторон жизни и деятельности подданных, грубое прямое принуждение к исполнению регламентов; всеобщий контроль за населением со стороны государственных органов; широкие полномочия органов управления, в первую очередь полиции, которые обязаны были безгранично вмешиваться в личную жизнь людей, отсутствие законодательно определенных политических прав и свобод, общественной самодеятельности подданных.
М. Ф. Владимирский - Буданов крупный дореволюционный специалист в области истории государства и права России отмечал: "Государство XVIII в. есть государство полицейское в самом строгом смысле слова: оно принимает на себя заботы даже в маловажных потребностях подданных, особенно в сфере экономической и бытовой, регламентирует их"1.
Таким образом, политический режим, установившийся в России при Петре I, можно назвать полицейским. Его установление произошло с утверждением абсолютизма. В. М. Гессен в Лекциях по полицейскому праву отмечал, что: "Полицейским то или иное государство именуется вовсе не потому, что в нем учреждена и функционирует полиция. Суть полицейского... государства— в особом характере отношений между ним и его гражданами. Цель такого государства его адепты усматривали в осуществлении "народного счастья". На вопрос: "каким образом может быть достигнута государством его цель?", полицейская наука отвечала: "Всесторонней, ни перед чем, не останавливающейся регламентацией народной жизни. Государство... может и должно требовать от подданных всего того, что способствует общему благу... Все то, что "важно для государства", входит в область полиции...Необходима поэтому мельчайшая регламентация всего, что важно для государства,— а важно все"2.
И. Т. Тарасов в Очерке науки полицейского права писал: "Укрепление абсолютизма в России как и в государствах Европы сопровождалось тщательной регламентацией в многочисленных полицейских уставах всего, что имело какое - либо отношение к государственной безопасности и благоустройству. Государственная власть брала на себя заботу обо всех, пытаясь сделаться как бы одним общим опекуном"1.
Приступив к созданию "регулярного государства", граждане которого должны были жить в соответствии с "разумными законами", инструкциями и регламентами, охватывающими все стороны общественной и личной жизни, Петр I реорганизовал и законодательную систему государства. С утверждением абсолютизма завершается процесс сосредоточения всей полноты законодательной власти в одних руках— царя.
В России этот процесс имел достаточно длительный путь развития. Как известно, Российская империя формировалась в сложных условиях: огромная территория, суровые климатические условия, природная среда, требующая значительных усилий для производства сельскохозяйственной продукции, небольшая плотность населения, соседство недружелюбных воинственных кочевых племен, а отсюда частые войны и так далее. Все это объективно обусловило тенденцию к формированию сильной великокняжеской (позже— царской и императорской) власти, снижающей роль демократических начал и не допускающей ограничения власти монарха.
Естественно, что на протяжении столь длительного исторического периода в государстве не могла постоянно действовать одна система органов государственной власти, в том числе органов законодательных. В то же время, на всем протяжении истории России, в силу ограниченности демократических проявлений, не существовало законодательных органов в чистом виде, исполнявших только эту функцию абсолютно самостоятельно. Не последнюю роль в этом сыграло отсутствие реального разделения властей.
Хотя в стране в той или иной мере действовали законы, однако, они не регламентировали деятельность самого царя, а впоследствии императора как законодательного органа. Участие в законодательном процессе органов исполнительной власти: приказов, Сената, коллегий, Государственного Совета также не было основано на законе.
Становление законодательства о полиции в первой четверти XVIII в
До конца второго десятилетия XVIII в. в России не было регулярных полицейских органов, не употреблялся и иностранный термин "полиция". В допетровской Руси соответствующая деятельность обозначалась понятием "благочиние".
Слово "благочиние" употреблялось уже в XVI — XVII вв. преимущественно в обиходе русской православной церкви, и означало строгий порядок, соблюдение установленного порядка, благопристойное поведение1. Примерно то же значение (как должный порядок, принятые правила поведения, обхождения, благопристойность) оно сохраняло и в XVIII в2. Впоследствии термин "благочиние" стал использоваться и в российском законодательстве. Так, в апреле 1649 года издается Наказ о градском благочинии, содержащий повеление царя о назначении в Белом Каменном городе Москвы "для бережения от огня и ото всякого воровства объезжих голов с помощниками"3, а также положения, регламентирующие их деятельность. В Энциклопедическом словаре И. А. Ефрона и Ф. А. Брокгауза определено: "Благочиние — юридический термин, обозначающий со времени русской кодификации законодательство о мерах, обеспечивающих безопасность"4.
Приверженный западно - европейской лексике, Петр I вводит в оборот слово полиция, впервые появившееся в Древней Греции (где оно означало городское, государственное устройство), воспринятое в том же значении в средневековой Европе, а после выделения внешнего управления ("политики") употреблявшееся в законодательстве Франции (с конца XIV в.) и германских государств (с XV в.) как функция государства и совокупность органов внутреннего светского управления. В этом последнем значении оно встречается в ряде законодательных актов России XVIII в.
На практике же словом "полиция" в России обозначали соответствующий орган самодержавного государства. Вводя в обиход вместо термина "благочиние" термин "полиция" законодатель в первых законодательных ак-тах, содержащих этот термин, дает пояснение его значения русским словом, например - в Регламенте или Уставе Главного магистрата 1721 года.
Н. Н. Белявский заметил, что долгое время словом полиция, полицейская деятельность означали все формы, в которые выливается вторжение правительства в частную или общественную жизнь. Только с 19-го века этот термин получил более определенное значение; полицией стали называть правительственную деятельность, направленную на создание общих условий безопасности, которых отдельное лицо не в состоянии обеспечить себе собственными силами. Сущность полицейской задачи заключается в том, что полицейские органы должны заниматься отвращением опасностей, грозящих личности, обществу и государству1.
М. И. Сизиков в своей диссертации, посвященной становлению и развитию регулярной полиции в России дает полиции следующее определение: "общая регулярная полиция - это обособленный постоянно действующий военизированный бюрократический орган государства, осуществляющий охрану общественного и государственного строя, внутренней безопасности и правопорядка, исполняющий веления органов государственной власти в интересах господствующих классов методами прямого принуждения"2.
Разумеется, до введения Петром I специализированных регулярных полицейских органов, полицейские функции в России осуществлялись и ранее. Ф. Энгельс подчеркивал, что "полиция так же стара как и государство"3.
Однако, до Петровских реформ не было специальных полицейских учреждений, а функции полиции осуществлялись наряду с другими функциями управления (судебными, финансовыми, военными) центральными и местными органами власти. Их деятельность регламентировалась Соборным Уложением 1649 года, Новоуказными статьями о татебных, разбойных и убийственных делах 1667 года, Указными книгами приказов — Земского, Разбойного, Холопьего и др., а также отдельными указами царя и Боярской Думы.
В качестве примера такого законодательного акта можно привести изданный в апреле 1649 года первый сводный полицейский закон - "Наказ о Градском благочинии", предписавший организовать в Москве регулярную полицейскую службу: "Государь, Царь и Великий Князь Алексей Михайлович всея Руси повелел Ивану Андреевичу Новикову, да Подьячему Викуле Панову быть в объезде в Белом Каменном городе, от Покровския улицы по Яузские ворота и по Васильевскому лужку для береженья от огня и ото всякого воровства; а с ним и с подьячим, указал государь быть в объезде, для береженья пяти человекам решеточным прикащикам, да со всяких людей, с 10 дворов по человеку с рогатины, и с топоры, и с водоливными трубами. ... А для береженья во всех улицах и по переулкам, в день и в ночь ходить и беречь накрепко, чтоб в улицах и переулках бою и грабежу и корчмы и табаку и иного воровства не было... "
Известный российский дореволюционный историк Н. М. Карамзин утверждал, что появление полицейской службы в России относится к первым годам XV века, когда в Москве начали устанавливать на улицах опускаемые на ночь решетки, возле которых находились сторожа. Начальники последних назывались решетчатыми приказчиками и следили, чтобы сторожа, обычно городские обыватели, исполняющие земскую повинность натурой, не спали, противодействовали озорству, воровству, грабежу и чтобы никто "красного петуха" не подпускал.
Рост Москвы, да и пребывание в столице царского двора, побуждали особо следить за порядком. В XV - первой половине XVII вв. закладываются основы полицейско - сыскного аппарата. Разбойный приказ и губные избы на местах занимались разбойными и татебными делами. Их деятельность регламентировалась Уставной книгой. Полицейские функции осуществлялись Земским приказом (1564 г.). Он наблюдал за обеспечением безопасности в столице, разбирал разбойные и татебные дела, организовывал борьбу с пожарами и поддерживал чистоту на улицах. Законодательные меры ограничивали свободу перемещения, обязывали местные власти следить за порядком и заниматься полицейской службой, которую на местах стали осуществлять полицейские служители — бирючи, из местных жителей формировались объезды
Отвечал за порядок в городе воевода, назначавший городничего, который и стоял во главе "объезжих голов" из числа отставных дворян и боярских детей. Эти "головы" объезжали (отсюда и название) несколько раз в сутки улицы города, следя за порядком. На них возлагалось выявление, преследование и поимка "лихих людей и пристаносодержателей", а также оказание помощи лицам, подвергшимся преступным посягательствам. Правда, охранялось, прежде всего, казенное имущество — "береженье государева зелья", то есть порох, склады, грабеж или пожар которых мог принести "убытки казне великие".
В царствование Алексея Михайловича, что относится ко второй половине XVII века, когда нужда, разбои и "смертоубийства" особенно разыгрались, обеспечение безопасности и порядка было передано в Стрелецкий приказ. Теперь уже стрелецкие "объезжие головы" патрулировали город. На перекрестках или на построенных на деньги жителей "надолбах" ставились караулы из одного выборного от десяти дворов2 .
В XVII - начале XVIII вв. в городах полицейские функции все более расширялись. Наказ о градском благочинии, изданный в 1649 году только для Москвы, постепенно был распространен на крупные города страны. Являясь штатными должностными лицами, объезжие головы должны были создавать местную полицию через назначение старост улиц и слобод, а также, деля дво ры на десятки, выбирать десятских "и из тех же жилецких людей, которые к делу годны, людей добрых, не воров и не бражников и не корчемщиков" . На концах улиц устраивались подъемные рогатки, которые на ночь закрывались, жители выставляли на ночь вооруженных дубинами и трещетками караул, который ночью пропускал через заставы группы людей, не более трех человек с фонарями, а при появлении преступных элементов созывал солдат и местных жителей.
В 1701 году Стрелецкий приказ был переименован в Приказ земских дел и постепенно полицейские функции переходят в ведение губернаторов, комендантов и воевод, а в качестве объезжих посылают гарнизонных солдат.
Имея перед собой цель, создание "регулярного государства", граждане которого должны были жить в соответствии с "разумными законами", инструкциями и регламентами, охватывающими все стороны общественной и личной жизни, Петр I приступил и к реорганизации правоохранительных органов. Решив более или менее успешно стоявшие перед страной первостепенные проблемы, Петр I начинает создание регулярных полицейских органов. Тем более, что и внутренняя обстановка в России требовала создания специализированного органа для борьбы с преступностью и защиты существующей власти.
Конец XVII в. отличался восстаниями, увеличением численности разбойных отрядов, массовыми побегами и неповиновением крестьян из - за усиления крепостного гнета и произвола помещиков. Стрелецкие бунты в столице, завершившие столетие, потрясали страну. В первой четверти XVIII в. в 60 уездах европейской России были отмечены восстания, наиболее значительные из которых (астраханское 1705г., башкирское 1705 - 1711 гг. и особенно мощное движение на Дону, известное как антиправительственная война под руководством К. Булавина) с трудом удавалось подавить царскому правительству2, тем более, что войска были заняты в войне со Швецией.
Законодательное закрепление деятельности полиции до 1862 года
В истории полиции и законодательном закреплении ее организации и деятельности XIX в. занимает особое место. Предшествующий век заложил основы становления, развития и законодательного закрепления организации и функционирования регулярных полицейских органов в России. В течение всего XVIII в. сам ход исторического процесса подвергал существование полиции суровым испытаниям. Шел поиск путей ее организации, на каких началах ее развивать: создавать централизованный или децентрализованный аппарат; что должно входить в компетенцию полиции, а чем она не должна заниматься; как осуществлять взаимодействие с другими государственными органами управления; каким властным структурам должна подчиняться. Все эти проблемы должен был решить век ХІХ-й.
На исходе первой четверти XIX в. страна ощутила верные признаки того, что самодержавие, высшие органы власти и управления, в том числе и полиция, в прежнем своем виде уже не соответствуют требованиям времени и без изменений вряд ли смогут долго существовать.
Победоносное завершение Отечественной войны 1812 года, освобождение Европы от наполеоновского ига, приобретение Россией лидирующего положения в международных отношениях - словом, все те достижения, которыми было ознаменовано для страны начало XIX века, не могли заслонить остроту внутренних противоречий и нерешенных вопросов.
Все передовое в стране ожидало неминуемых, казалось, перемен. И. Д. Якушин, рассказав в своих "Записках" о действиях Александра І в освобожденной союзными войсками Франции, которым "мог только радоваться республиканец Лагарп", писал затем: "В продолжение двух лет мы имели перед глазами великие события, решавшие судьбы народов, и некоторым образом участвовали в них; теперь было невыносимо ... слушать болтовню стариков, выхваляющих все старое и порицающих всякое движение вперед"1.
Война 1812 года ставшая поистине народной, не только всколыхнула национальное самосознание народа, одушевив и объединив его высокой патриотической целью, но и дала сильный толчок к его социальному пробуждению. "Еще война длилась, - вспоминал в 1826 году, находясь в заточении в Петропавловской крепости, декабрист А. А. Бестужев, - когда, ратники, возвратясь в домы, первые разнесли ропот в классе народа. "Мы проливали кровь, - говорили они, - а нас опять заставляют потеть на барщине. Мы избавили родину от тирана, а нас опять тиранят господа"1.
Если к этому добавить, что во время заграничных походов русская армия (солдаты и офицеры, дворяне и крестьяне) своими глазами увидела иной образ жизни, иной политический строй, иной образ ведения хозяйства, то становится ясно, как сложны были проблемы, с которыми пришлось столкнуться самодержавию. Перед властью возникла вполне реальная опасность, что крестьяне в солдатских мундирах победители Наполеона и освободители Европы могут и не захотеть сносить по-прежнему все тяготы крепостного права.
Помещики для увеличения доходов разнообразными средствами увеличивали эксплуатацию крестьян. Это в свою очередь порождало лишь рост сопротивления. После Отечественной войны 1812 года, породившей некоторые иллюзии в крестьянстве, разлилось широкое возмущение крестьян, когда их надежды на облегчение участи не оправдались. Новая волна крестьянских выступлений прокатилась в связи с вступлением Николая I на престол. Только в 1826 году было зарегистрировано 178 крестьянских выступлений. В конце царствования Николая количество крестьянских волнений выросло в 1,5 раза.
Происходят изменения в социальной структуре общества, появляются новые классы - капиталисты и наемные рабочие, буржуазия и пролетариат. Кризис крепостнического хозяйства, развитие буржуазных отношений привели к тому, что в недрах феодализма постепенно вызревает капитализм.
В то время становилось заметнее политическое размежевание, начавшееся и в среде самого дворянства. Формировалось убеждение, что без уничтожения крепостничества во всех его проявлениях невозможно развитие страны. В это же время внутри самой верховной власти стали раздаваться голоса, настаивавшие на необходимости коренных преобразований.
О конституции и освобождении крестьян заговорил и сам император. Возможно ли в самодержавном государстве более убедительное свидетельство начала кризиса всей системы, чем признание самим самодержцем несоответствия "духу времени" коренных основ социально-политического строя стра-ны-абсолютной монархии и крепостного права? Очевидно, нет. Поэтому именно с первой четверти XIX в. идет отсчет длительных и мучительных попыток самодержавия приспособиться самому и приспособить свой властно -управленческий аппарат к меняющимся историческим условиям, что наложило соответствующий отпечаток на состояние полиции и законодательное закрепление ее функционирования.
При Александре I декларируется повышение роли Сената в управлении империей; создается Комитет министров; образуется высший законосовещательный орган — Непременный совет, преобразованный вскоре в Государственный совет; ставится вопрос о необходимости кодификации и даже изменений законов Российской Империи; проводится ряд преобразований в системе государственного управления.
Сущность политической борьбы в первой четверти XIX в. определялась противостоянием самодержавия и передовой части русского общества. Одновременно борьба между сторонниками и противниками реформ шла в самой верховной власти, порой принимая острый характер.
Этот период истории нашей страны весьма своеобразен. В эти годы не было осуществлено никаких крупных преобразований. Все замыслы так и остались замыслами, а проекты-проектами. Но для истории не менее важны и неосуществленные реформы.
Исторические обстоятельства, вызвавшие к жизни буржуазные преобразования 1860-х годов, уходят корнями в александровское время. Именно тогда завязался тот клубок противоречий, который так явственно обнаружился в конце 1850-х—начале 1860-х годов. Важно поэтому выяснить, как случилось, что разрешение назревших проблем затянулось на столь долгий срок, какие силы способствовали этому и какова была роль верховной власти в этой непростой ситуации.
Россия вступила в XIX в. не только с сохранившимся в неприкосновенности самодержавным строем, но и с такой организацией власти, которая уже не отвечала требованиям времени. В структуре государственных органов царили смешение и неопределенность функций. Возникавшие в течение длительного времени и без определенного плана государственные учреждения не имели ясно очерченной сферы деятельности и четких пределов своей компетенции. Их внутренняя структура не была единообразна и, более того, как правило, хаотична. Уже к концу царствования Павла I людям, причастным к управлению страной, было ясно, что в таком виде государственная машина дальше существовать не может1.
Первое десятилетие XIX в. характеризуется попытками изменить существовавшую организацию государственной власти и всего аппарата управления. Высшая аристократия попыталась, прежде всего, создать орган, который, хотя бы минимально, ограничивал бы произвол самодержца. Таким органом должен был стать Непременный совет, возникший сразу после вступления Александра I на престол. Формально действовавший до 1810 года, он, однако, не сыграл предназначенной ему роли и существовал не столько на практике, сколько на бумаге.
Затем в 1802 году была проведена министерская реформа, по которой коллегии были заменены министерствами. Однако неопытность молодых советников Александра I, желание найти компромиссные пути, поспешность в проведении реформы предопределили ее неудачу. Выработанные принципы организации министерств несколько лет спустя пришлось существенным образом корректировать.
После этого на политическую арену выдвинулась фигура М. М. Сперанского. Сделав головокружительную карьеру, что впоследствии ему не могли простить родовитые сановники, он к исходу 1807 года стал одним из ближайших советников Александра I. Именно ему император поручил разработать реформу, которая должна была в значительной степени изменить внутриполитическое устройство страны.
Реформа полиции. Особенности формирования законодательства о полиции после проведения реформы
Александр II старший сын Николая I вступил на российский престол 19 февраля 1855 года. Положение в стране было сложным. Участились крестьянские волнения, свою деятельность активизировали радикально настроенные противники существующего строя. Правительственные круги были в растерянности. С одной стороны, понимание несовершенства существующей системы, а с другой - справедливая боязнь того, что подрыв одного из устоев империи может привести к ее полному краху. Все это не могло не заставить нового хозяина Зимнего дворца задуматься о направлении своей внутренней политики. Император пришел к выводу о необходимости проведения реформ. Главной из них стала отмена крепостного права, что было обусловлено политическими, экономическими, социальными и нравственными предпосылками.
Правительство, готовя отмену крепостного права, столкнулось с необходимостью реорганизации полиции. "Из всех предстоящих преобразований в государственном строительстве, - вспоминал Д. А. Милютин, - ближайшую связь с отменой крепостного права имело устройство местного управления вообще, в особенности же полиции"1.
Это обусловливалось тем, что помещик для поддержания порядка в своих владениях в соответствии с действующим законодательством сам вершил правосудие, отмена крепостного права автоматически ликвидирует вотчинную полицию, которая была существенным придатком государственной полиции. С освобождением крестьян охрана порядка всецело становилась обязанностью государственной полиции, которая из-за отсутствия соответствующей законодательной базы и штатного расписания была не готова к этому, требовалось незамедлительное совершенствование ее системы, структуры и особенно усиление ее низовых звеньев. Тем более, что правящие круги и руководство полиции не без основания полагали, что отмена крепостного права повлечет за собой резкий рост крестьянского движения в ответ на грабительский характер крестьянской реформы. Старый полицейский аппарат оказался не в состоянии выполнять вставшие перед ним задачи.
Именно эти две причины, прежде всего, обусловили то, что полицейская реформа была проведена вслед за крестьянской и явилась второй по счету буржуазной реформой.
Кроме полицейской, разрабатывались проекты судебной, земской и городской реформ, которые непосредственно затрагивали вопросы компетенции полиции и ее взаимоотношения с вновь образованными органами. Их основная цель - привести государственный строй и административное управление в соответствие с новой социальной структурой, в которой многомиллионное крестьянство получало личную свободу.
Более того, сторонники крепостничества, к числу которых относилась подавляющая часть дворянства, представляли неудовлетворительное состояние полиции "как одно из средств к устрашению правительства и к остановлению дальнейшего развития мысли об освобождении крестьян" . Поэтому без реформы полиции оказалось невозможным решение крестьянского вопроса.
Реформы стали результатом стремления "либеральной бюрократии" осуществить политическую модернизацию страны. Для этого требовалось приспособить самодержавие к развитию капиталистических отношений и использовать буржуазию в интересах господствующего класса.
В Министерстве внутренних дел во исполнение повеления Александра II от 18 марта 1858 года были проанализированы причины несостоятельности полиции ввиду "предстоящего крестьянского дела" . Этим занялась комиссия, состоящая из сотрудников министерств внутренних дел, юстиции и государственных имуществ. Проведя большую, кропотливую работу члены комиссии пришли к выводу, что к числу таких причин относилось наделение "полицейских чиновников", помимо функций поддержания общественного порядка, "самыми разнородными обязанностями, происходящими от смешения судебной, следственной и хозяйственно-распорядительной деятельности. При таком устройстве полиции, которая распоряжалась, производила следствия, судила и в то же время приводила в исполнение собственные свои распоряжения и приговоры, она не могла вселить в себя доверие и с тем вместе лишалась надлежащей силы"3.
Члены комиссии подготовили ряд предложений, одним из них было признание необходимости того, что следовало отделить по примеру западных государств исполнительную полицию от следственной. Для разбора споров между помещиками и крестьянами, вышедшими из крепостной зависимости, предполагалось создать "учреждения, отделенные от прежних судебных установлений и независимые от полиции"4. Такими учреждениями должны были стать уездные расправы, подчиняющиеся уездному начальнику - представителю исполнительной власти. Это предложение не соответствовало теории и практике западных государств, в соответствии, с которыми полномочия по разрешению споров вверяются независимой власти суда. Поэтому законодателем оно было отвергнуто.
Поиск подходящего для этого института как социально необходимого продолжался. "Первым приступом к изменению быта крестьян, - отмечал современник, - должно быть предварительное и по крайней мере одновременное устройство судов, с властью и с целью разбирать и решать недоразумения между помещиками и крестьянами"5. Отсутствие таковых использовалось крепостниками в качестве доказательства невозможности освобождения крестьян.
Так, в письме из Херсона от 11 февраля 1858 года один помещик-генерал, обосновывая неспособность правительства разрешить крестьянский вопрос, писал, что страна не имеет "учреждение судебное, независимое, для словесного разбора жалоб и споров, которые возникнут между помещиками и крестьянами. Все это, по-видимому, перейдет в руки станового, который и теперь важнее губернатора и Сената"1.
Следовательно, все перечисленные факты свидетельствуют о необходимости, наряду с крестьянской реформой, реформировать полицию. Одним из результатов полицейской реформы должно было стать изъятие судебных функций по разрешению маловажных дел из компетенции полиции.
В октябре 1858 года комиссия, созданная для реформы полиции, подала Александру II "Соображения" и "Всеподданнейшую записку". В них предлагалось отделить исполнительную власть от судебно-следственной. Но кому передать маловажные дела, разрешаемые полицией? Во "Всеподданнейшей записке" говорилось: "Дарование гражданских прав значительной массе народа, с одной стороны, разовьет отношения юридические между помещиками и крестьянами, с другой - по естественному порядку вещей, породит множество тех столкновений и нарушений, которые могут устраниться только судом". Существующие уездные суды не в состоянии справиться с этой задачей, необходимо создать специальный орган - мировой суд, регулирующий споры между крестьянами и помещиками, а также рассматривающий незначительные дела, возникающие между крестьянами2.
В Высочайшем повелении от 25 марта 1859 года содержались принципиальные положения, касающиеся реформы полиции и дальнейших законодательных работ, в ходе которых должен был быть подготовлен новый всеобъемлющий закон, регулирующий все стороны организации, жизни и деятельности полицейских органов в новых условиях, а также "власть судебная" должна быть отделена от "власти исполнительной". Последнюю следовало "ограничить исключительно полицейскими обязанностями"3.
Решение правительства отделить суд от полиции обусловливалось необходимостью упорядочить отношения между помещиками и крестьянами, выходящими из крепостной зависимости. "Гражданская полноправность крестьянина, вот что должно быть высшею целью стремлений, Все другое должно быть отброшено, как скоро окажется радикально не согласным с этой целью"4.
27 марта 1858 года, во исполнение повеления, при Министерстве внутренних дел образовали комиссию "для составления проектов узаконений об уездном полицейском управлении и об учреждении для разбора недоумений и споров между помещиками и крестьянами". В ее задачи вошла разработка законодательства не только о полиции, но и о судах. Об этом свидетельствовало то, что 18 апреля 1859 года в комиссию был направлен С. И. Зарудный, который в течение двух месяцев находился за границей с целью изучения судопроизводства и судоустройства Франции, Швейцарии, Италии и других стран Европы. В комиссию помимо С. И. Зарудного вошли Н. И. Стояновский, В. А. Арцимович, Н. М. Колмаков. С. И. Зарудный теоретически обосновал и развил идею необходимости разделения исполнительной и судебной властей. Он писал, что "смешение власти судебной и полицейской", свойственное российскому законодательству, составляет "корень зла, из коего истекает и дальнейший недостаток нашего судопроизводства". Последствием смешения власти по основной категории исков - малоценных, - продолжал автор, - является то, "что по маловажным делам у нас вообще суда не существует", а есть "только полицейская расправа". Однако в связи с отменой крепостного права потребность "в установлении правильного порядка для разбора дел сего рода становится у нас с каждым днем ощутимее"1.
