Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Формирование и развитие правовой основы организации и деятельности общей полиции России 13
7. Понятие и сущность правовых основ организации и деятельности полицейского аппарата 13
2. Организация и деятельность полиции России в период ее формирования как штатного государственного органа (XVIII в.) 49
3. Развитие организационно-правовой структуры аппарата полиции в ХГХ - начале XX в 89
Глава 2. Основные направления деятельности полицейского аппарата по поддержанию правового и общественного порядка 123
1. Место и роль полиции в обеспечении правового и общественного порядка 123
2. Формирование функций полиции в период ее организационно-правового становления (XVIII в.) 145
3. Компетенция общей полиции по охране правопорядка и борьбе с преступностью в ХЖ - начале XX в 174
Заключение 203
Библиография 207
- Понятие и сущность правовых основ организации и деятельности полицейского аппарата
- Организация и деятельность полиции России в период ее формирования как штатного государственного органа (XVIII в.)
- Место и роль полиции в обеспечении правового и общественного порядка
- Формирование функций полиции в период ее организационно-правового становления (XVIII в.)
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
В настоящее время Российское государство переживает определенные потрясения экономического, политического, социального характера. Правительство, предпринимая осторожные попытки стабилизировать ситуацию, не справляется со сложившимся положением. Вследствие этого с каждым годом ухудшается криминогенная обстановка. Государственные органы, призванные охранять общественный и правовой порядок, работают не всегда эффективно. Основными факторами, негативно влияющими на качество работы органов правопорядка, являются: во-первых, экономическая нестабильность в государстве, рост инфляции; во-вторых, недостаточное материальное и финансовое обеспечение структур МВД, которое не соответствует психологическим и физическим перегрузкам сотрудников правоохранительных органов. В связи с этим соответствующие аппараты, в частности милиция, которая в основном и несет бремя охраны общественного и правового порядка, испытывают кадровый некомплект.
К счастью, в правительственных кругах, наконец-то пришли к пониманию данной проблемы, но осознание - это еще не призыв к действию.
На данный момент уже существуют научные разработки по реформированию правоохранительной системы, например: «Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД на период до 2005 года», в рамках которой разработан проект Федерального закона «О федеральной полиции и муниципальных органах охраны общественного порядка (муниципальной милиции) в РФ». В проекте определены цели и задачи, права и обязанности будущих органов «полиции» и «милиции», но, по нашему мнению, функции будущих государственных структур дублируются и опять складывается впечатление о перенасыщении тех или иных подразделений функциональными обязанностями.
Мировая история свидетельствует о невозможности построения будущего без учета опыта прошлого. История нашей страны не является исключением. Поэтому основополагающая задача для законодателя в условиях осуществления реформы аппаратов милиции - ознакомление с процессом функционирования полиции монархической России.
В советское время не представлялось возможным рассмотреть процесс становления и развития полиции объективно. Одним из побудительных мотивов к исследованию настоящей темы явилось стремление восполнить данный пробел, раскрыть, охарактеризовать подлиннзто роль, которую играла полиция в монархическом государстве, обозначить ее место в государственном механизме.
Современное общество очень нуждается в правдивом освещении исторических событий с тем, чтобы извлечь положительный опыт и не допустить повторения ошибок.
Современными учеными представлен широкий круг научных исследований об организации и деятельности полиции монархической России. Достаточно полно изучена история политической полиции, историческое развитие Отдельного жандармского корпуса, сыскной полиции. Однако научные изыскания не дали исчерпывающих ответов на существующие вопросы, возникшие при исследовании истории полиции. Например, мало изучены правовые основы организации и деятельности общей полиции России в XVIII - начале XX вв., опыт которой послужил бы концептуальным основанием для совершенствования действующих органов милиции (полиции).
Представленная тема диссертационного исследования позволяет рассмотреть весь спектр взаимоотношений общества с правоохранительной системой в период становления «полицейского» государства, затем в эпоху «просвещенного абсолютизма» и, наконец, в пореформенное время. Именно с помощью такого глубокого анализа можно добиться объективного освещения роли и деятельности полиции в российском обществе.
Актуальность представленной темы не вызывает сомнения и в связи с необходимостью совершенствования теории и практики государственного управления, потребностью основательного подхода к разработке нормативно-правового обеспечения подразделений МВД.
Исследование роли общей полиции в государственном механизме, бесспорно, позволит углубить и расширить знания о развитии правоохранительных органов, эффективности их деятельности, глубоко и критически оценить события, происходящие в современном государстве, найти наиболее оптимальные формы и методы руководства действующими подразделениями милиции, четко определить их компетенцию, поднять престиж органов МВД, изменить в позитивную сторону отношение населения к слову «милиционер».
Хронологические рамки исследования охватывают XVIII в. - начало XX в. (до 1917 г.). Нижняя рамка определяется временем образования, становления регулярной полиции России, а верхняя - крахом Российской империи в результате Февральской революции 1917 г.
Целесообразность указанных хронологических границ исследования позволяет проследить эволюцшо общей полиции с момента образования до ее упразднения. За это время правовая база, штатная структура и объем реализуемых функций аппарата полиции претерпевали неоднократные изменения. Наиболее существенные преобразования происходили в 1718, 1721, 1722,1733, 1775, 1782, 1802, 1811, 1819, 1837, 1862, 1867, 1870, 1878, 1881,1903,1916 гг.
Степень разработанности темы диссертации. В дореволюционной литературе вопросы деятельности полиции освещались в научных трудах И.Е. Андреевского, С.А Андрианова, И.Т. Тарасова, В.М. Гессена, А.И. Ели-стратова, М.Н. Палибина, Б. Чичерина, В. Фукса, в художественных произведениях А.Н. Радищева, М.Е. Салтыкова-Щедрина, А.П. Чехова и публицистических изданиях В.Г. Белинского, А.И. Герцена.
Следует отметить, что достаточное количество существующих исследований сегодня требуют критического анализа. Полиция зачастую рассматривалась исключительно как карательное учреждение. Изучение других сторон ее деятельности не приветствовалось. Но необходимо признать, что борьба с революционным движением, хотя и имела место в деятельности общей полиции России, являлась далеко не основной обязанностью этого органа.
Это положение можно обосновать соответствующими показателями уголовной статистики, по которым в 1899 г. (период, ознаменованный широким революционным размахом) число возбужденных уголовных дел составило по стране 267 тыс. Из них преступления против порядка управления (восстания, сопротивление властям, аграрные беспорядки) составили 8048, насильственные похищения имущества - 20322, кражи - 63328, истребление имущества - 14978, преступления против жизни - 16293, телесные повреждения - 52752і. В итоге подавляющее большинство, даже в период обострения общественно-политической ситуации, составляли преступления общеуголовной направленности. На основании вышеизложенного представляется необходимым более глубоко, всесторонне и объективно исследовать деятельность структур, противодействующих общеуголовным преступлениям.
Анализ существующих публикаций позволяет разделить их на несколько групп.
Первую составляют публикации, отражающие проблемы формирования организационно-правовых основ деятельности государственных структур России, авторами которых выступают известные представители историко-правовой науки: В.А. Александров, Б.В. Виленский, Н.Н. Ефремова, СМ. Казанцев, М.Н. Корнева, М.Г. Коротких, И.Н. Кузнецов, B.C. Ломов,
Остроумов С.С. Преступность и ее причины в дореволюционной России. - М., 1980.-С. 64.
СВ. Донская, А.Я. Малыгин, М.В. Немытина, И.Л. Петрухин, А.Е. Скрипилев, Н.В. Черкасова, А.В. Шавров, Р.А. Шувалова и др.
Исследованию вопросов организационно-правовой структуры полиции посвящены труды целой плеяды ученых: А.В. Борисова, А.Н. Дугина, Н.П. Ерошкина, А.В. Корнева, В.Н. Кручинина, В.М. Курицына, В.В. Лысенко, В.В. Макеева, А.С. Масалимова, Р.С. Мулукаева, Р.В. Нарбутова, В.П. Сальникова, МИ. Сизикова, К.Г. Федорова, СВ. Филипповой, А.Н. Яр-мыша и др.
В существующих изданиях рассматривается зачастую развитие полиции России вообще. При этом отдельно исследуются процессы основания данного государственного аппарата, организации и становления кадровой структуры полицейских органов. Не в совокупности изучается формирование полицейского законодательства. И все это раскрывается в ограниченных временных рамках1. Однако работы с глубоким исследованием особенностей образования, становления и развития правовых основ и структурной организации только общей полиции России на протяжении всей ее истории отсутствуют.
Объект и предмет исследования. Объектом являются особенности формирования и развития правовых основ организации и деятельности общей полиции России XVIII - начала XX вв.
Предметом исследования выступает нормативно-правовая база организации и функционирования аппарата общей полиции в процессе исто-
1 См.: Борисов А.В. Полиция самодержавной России в первой четверти XIX в.: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1982; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - М, 1983; Лысенко В.В., Сальников В.П., Сизиков М.И., Филиппова СВ. Нравственно-правовые проблемы деятельности полиции дореволюционной России /Под ред. В.П. Сальникова. - СПб., 1996; Макеев В.В. Общая и уголовная полиция. - Ростов - н/Д, 1998; Масалимов А.С. Реформы суда и полиции России 60-90-х годов ХГХ века: Дис. ... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2000; Мулукаев Р.С. Полиция и тюремные учреждения дореволюционной России: Пособие для слушателей Высшей школы МООП РСФСР. - М., 1964; Нарбутов Р.В. Полиция Российской империи (1862 - 1917 гг.). Историко-правовой аспект: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1992; Сизиков М.И., Борисов А.В., Скрипилев АИ. История полиции России (1718-1917). - М., 1992.; Федоров К.Г., Ярмыш АН. История полиции дореволюционной России: Учебное пособие / Под ред. Р.С. Мулукаева. - Ростов - н/Д 1976.
рического развития с учетом событий, происходивпшх в монархической России.
Цель и задачи исследования.
Целью диссертационного исследования является историко-правовой анализ нормативно-правового обеспечения деятельности и организационного построения аппаратов общей полиции России в обозначенных хронологических границах.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- определение и изучение правовых основ организации и деятельно
сти общей полиции;
выявление особенностей становления организационно-правовых основ полиции в России в период ее формирования как штатного государственного органа в XVIII в.;
исследование процесса развития организационно-правовой структуры полицейского аппарата в XIX - нач. XX вв.;
определение на основе имеющихся материалов положения общей полиции в системе обеспечения правового и общественного порядка;
изучение объема реализуемых функций полиции в период ее организационно-правового становления в XVIII в.;
исследование особенностей правомочий полиции в осуществлении установленных законодателем функций по охране правопорядка и борьбе с преступностью в XIX - начале XX вв.
Методологической основой исследования стал диалектический метод, в рамках которого применялись частно-научные методы конкретно-исторического, формально-логического, компаративного и системного анализа.
Исследование проблемы базируется на принципе историзма, выражающегося в освещении событий и явлений в их последовательности и
взаимообусловленности, в строгом соответствии с реальной исторической обстановкой.
Источниковая база исследования. Нормативно-правовой материал по теме исследования взят преимущественно из Полного собрания законов Российской империи, Свода законов Российской империи, Собраний узаконений и распоряжений правительства. Кроме того, в работе использовались документы из фондов Государственного архива Российской Федерации (фонд Департамента Полиции № 102), Российского государственного архива древних актов (фонд Главной полицмейстерской канцелярии № 366; фонд Московской полицмейстерской канцелярии № 931), расположенных в Москве, Российского государственного исторического архива (фонд Именные Указы и «Высочайшие» повеления Сенату (коллекция) № 1329), расположенного в Санкт-Петербурге. Несмотря на фрагментарность перечисленных документов, в целом они представляют значительную инфор-мационную ценность.
В процессе работы над диссертацией использовались результаты исследований, содержащиеся в научных трудах А.В. Борисова, А.Н. Дугина, Н.П. Ерошкина, Т.Н. Желудковой, В.М. Курицына, В.В. Лысенко, В.В. Макеева, А.Я. Малыгина, Р.С. Мулукаева, В.П. Сальникова, М.И. Сизикова, А.Е. Скрипилева, С.С. Остроумова, К.Г. Федорова, А.Н. Ярмыша и др.
Необходимо отметить и труды известных дореволюционных ученых: И.Е. Андреевского, В.М. Гессена, А.И. Елистратова, М.Н. Палибина, Л.М. Роговина, И.Т. Тарасова, монографические исследования которых оказали неоценимую помощь при проведении представленного диссертационного исследования.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней впервые на монографическом уровне осуществляется попытка комплексного исследования процесса формирования и дальнейшего развития правовых основ организации и деятельности общей полиции России в указанных хронологических рамках.
В настоящем исследовании анализируются и вводятся в научный оборот ряд нормативно-правовых актов, отражающих развитие аппарата общей полиции России, а также архивных документов и иных материалов, повлиявших на формирование правовых основ функционирования полиции.
Основные положения, выносимые на защиту:
правовые основы организации и деятельности полиции - это совокупность исходных начал, выраженных в различных формах, в соответствии с которыми строилась и функционировала система полицейских органов. В монархической России они имели своим источником волю законодателя;
систему правовых основ организации и деятельности полиции России составляли как именные указы императоров, так и нормативные акты Министерства внутренних дел и иных ведомственных учреждений, но единого правового документа, где закреплялись бы функции, обязанности, полномочия сотрудников полиции, регламентировалась бы система набора кадров и вообще организация деятельности полицейского аппарата на всей территории Российской империи, не существовало;
проблема кадрового обеспечения существовала на всем историческом отрезке функционирования полиции. Формирование полицейского аппарата низшими военными чинами, не годными к военной службе и не имеющими профессионального образования, отражалась на деятельности данного правоохранительного института. Возможность комплектования кадров вольнонаемными, полученная с «Высочайшего позволения», положительного результата не дала, в связи с низким материальным обеспечением полицейских чинов;
власть не имела четко выраженной программы организации полиции. Создаваемая как единая централизованная система Петром I, она не получила своего завершения, в связи с его смертью. Преемники не выработали единого подхода к ее внешней и внутренней организации. При Екате-
11 рине П общая полиция окончательно была децентрализована. С восшествием на престол Александра I образовывается основной орган управления полицией - Министерство внутренних дел. Завершается же централизация только к 1880 году, когда произошло объединение всех видов полицейских структур в системе МВД;
- законодатель, учреждая полицию, не имел полного представления о границах ее полномочий, что, в свою очередь, отразилось на функционировании полицейского аппарата. Попытка ограничить полицейские органы от несвойственных обязанностей, проведенная в середине ХГХ века, при помощи земских и городских органов местного самоуправления, желаемых результатов не принесла.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно восполняет пробел в изучении учебных курсов «История отечественного государства и права» и «История органов внутренних дел». Материалы исследования, основные положения и выводы могут быть использованы при преподавании учебных курсов по истории отечественного государства и права, истории органов внутренних дел.
Практическое значение работы заключается в возможности творческого использования опыта правовой организации и деятельности общей полиции при разработке путей развития системы органов охраны правового порядка и борьбы с преступностью.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных работах. Результаты исследования обсуждались на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Ростовского юридического института МВД России. Отдельные положения излагались на Всероссийской научной конференции «Русская философия права: основные проблемы и традиции», Межвузовской научно-практической конференции «Таможня: история, теория, практика», Межвузовской научно-практической конфе-
ренции «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности» и др.
Некоторые положения диссертации используются в преподавании учебных курсов по «Истории государства и права России» и «Истории органов внутренних дел», что подтверждается актом внедрения от 10 сентября 2002 г.
Структура и объем диссертации. Структура работы определяется характером поставленной цели и перечнем задач исследования. Работа состоит из введения, двух глав, состоящих из 6 параграфов, заключения, библиографического списка использованных источников и литературы. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАКа России.
Понятие и сущность правовых основ организации и деятельности полицейского аппарата
Интересующий нас правовой массив может быть представлен как «правовая база» или «правовая основа». Чаще всего эти категории употребляются на одном смысловом уровне.
Но, как говорит А.Г. Головко в своем диссертационном исследовании, эта «аналогия является весьма спорной»1. Действительно, понятия «база» и «основа» обозначают определенное сходство между соответствующими явлениями, хотя содержат различный смысл. СИ. Ожегов так определяет данные термины: база - основание чего-либо, склад или место хранения1; основа - источник, главное, на чем строится, зиждется какое-либо явление2. Под «основами» же понимаются исходные, главные поло-жения чего-либо .
Таким образом, из выше изложенного следует, что категория «база» носит совокупный характер, а категория «основа» - единичный. Поэтому тождественными друг другу мы не можем назвать термины «база» и «основа». Далее, идентичное употребление различных категорий при исследовании архивных документов, содержащих нормативно-правовые акты, правовые обычаи, прецеденты, определяет технико-юридическое несовершенство правовой терминологии настоящего, что усложняет восприятие правовых норм дореволюционного российского права, и в итоге не может дать адекватную оценку правового опыта прошлого.
Правовая основа, по сравнению с другими (экономическими, политическими, материальными) основами, отличается правовым характером своего содержания. Наиболее приемлемое определение данному понятию «в настоящем», по нашему мнению, дает М.Н. Кузьмина, автор исследования по данной проблеме. Она определяет правовую основу как исходное правило, имеющее своим источником право4.
В юридической литературе можно выделить несколько вариантов оперирования категорией «правовая основа». В первом случае этот термин употребляется для обозначения всего правового массива как системы, регламентирующей какой-либо процесс или явление5. Во втором случае кате гория «правовая основа» употребляется во множественном числе1. Здесь правовая основа выступает не как единое целое, система, а как часть этого целого, как отдельный элемент системы.
По мнению А.Г. Головко, с которым трудно не согласиться, отдельно взятые нормы права или правовые принципы, а также целые нормативно-правовые акты или их отдельные статьи и другие самостоятельные разделы могут выступать по отношению к какому-либо явлению в качестве исходных правил, правовых начал его функционирования, то есть быть его правовыми основами. Это, по мнению автора, позволяет сделать вывод о наличии какого-либо явления как системы. Системный характер совокупности правовых основ опосредован их тесной взаимозависимостью2. Мы присоединяемся к мнению А.Г. Головко, который считает, что с целью исключения неверного толкования категории «правовые основы», обозначающей правовой массив, регламентирующий какое-нибудь явление, имеет смысл использовать вместо нее более конкретную категорию системного характера «правовая база». Последний термин, таким образом, служит обозначением правовых основ, а точнее - их системы3. Но в нашем случае о системе правовых основ организации и деятельности полиции говорить не приходится. Наше утверждение оправдывается тем, что законодательство о полиции представляло собой скорее сумму различных законоположений, чем систему взаимообусловленных правовых норм, в чем мы сможем убедиться при изложении известной проблемы на страницах настоящего исследования. Поэтому, на наш взгляд, будет более правильно, говоря о полицейском законодательстве, употреблять категорию «правовые основы», а не «правовая база».
При рассмотрении структуры правовых основ следует выделить относительно самостоятельную ее часть, которая определяется нормативно писанным характером своего содержания. Эту часть можно обозначить категорией «нормативно-правовая база». Ее, в свою очередь, составляют нормативно-правовые основы.
Проводимая некоторыми авторами параллель между правовыми и нормативно-правовыми основами1 является не совсем правильной по той причине, что право - это не только совокупность нормативно-правовых актов. Здесь мы солидарны с точкой зрения М.Н. Кузьминой, которая утверждает, что совокупность нормативно-правовых актов составляет нормативно-правовую основу, являющуюся, хотя и основной, но не единственной составляющей правовой основы2.
Представляется достаточно интересным выделить формы выражения правовых основ организации и деятельности общей полиции монархической России. Крупнейший отечественный историк Г.В. Вернадский считал, что «правовая жизнь Русского государства до ХУШ в. покоилась в значительной степени на обычае, сквозь который, однако, к XVTI в. все энергич-нее пробивалось влияние права римско-византийского...» . И действительно, в Русской Правде (пространной редакции в переводе) мы читаем: «Если человек убьет человека, то мстит брат за (убийство) брата, или отец, или сын, или двоюродный брат, или племянник со стороны брата ...»4. В данном документе закреплены нормы обычного права. В Статуте Великого Княжества Литовского оговорено: «... коренным жителям, ... какого бы сословия и происхождения они ни были, все их права и церковные приви-леи ... обязуемся соблюдать и хранить ...»5. Также здесь присутствуют условия принятия «новых постановлений»: «... Также все, касающиеся сохранения земских привилеев и обычаев, которые в тех привилеях описаны, подтверждены и установлены, или постановления новых и увеличения их числа, что содействовать бы нашей и государства пользе, будем решать и выполнять только в духе старого времени, а также с ведома, совета и согласия наших рад Великого Княжества Литовского» . В ст. 14 седьмого раздела настоящего документа содержится уже правовая норма: «Постановляем также, что если бы кто-либо убил своего родного отца или мать, тот приговаривается к бесчестию и смертной казни» . То есть шел процесс эволюции от простой фиксации норм обычаев, традиций до формулирования и закрепления правовых актов, содержащих различные нормативно-правовые предписания. .
«Начиная с Петра Великого, - замечает Вернадский, - единственным источником права делается воля законодателя; это период правотворчества императорских указов...»3, так как вся полнота государственной власти сосредоточивалась в руках самодержавного государя, то и именные указы монарха приобретали силу закона. С целью отделения законов, как нормативных актов, устанавливающих общеобязательные нормы поведения, от текущих административных распоряжений государя, установился порядок, при котором законом стали считаться акты, зарегистрированные Сенатом и опубликованные им как законы. В XVIII в. можно различить: «1) законы как акты верховной власти, устанавливающие нормы права; 2) административные, на основе закона, распоряжения государя или органов управления по частному случаю; 3) судебные решения, т.е. применение закона к конкретному случаю»4. Законы издавались в виде: 1) указов императоров; 2) уставов; 3) регламентов; 4) манифестов; 5) жалованных грамот.
Организация и деятельность полиции России в период ее формирования как штатного государственного органа (XVIII в.)
Большая советская энциклопедия определяет деятельность как специфически человеческую форму активного отношения к окружающему миру, содержание которой составляет его целесообразное изменение и преобразование. Всякая деятельность включает в себя цель, средство, результат и сам процесс деятельности. Применительно к полиции под средством понимается нормативно-правовые акты, процесс исполнения которых выражается в полицейских функциях. А они, в свою очередь, направлены на ограничение правонарушений, преступлений, снижение ущерба общественным отношениям, жизни и здоровью населения1.
Под организацией в том же источнике понимается объединение людей, совместно реализующих некоторую программу или цель, действующих на основе определенных процедур и правил2. В понятие организации полицейских органов мы вкладываем как внешнюю организацию, так и внутреннюю. Внешняя организация понимается нами как упорядоченное согласованное взаимодействие отдельных полицейских подразделений друг с другом, а также с основным аппаратом полицейского управления в целях обеспечения правопорядка и благочиния на основе правовых документов. Внутренняя организация: - это кадровая структура внутреннего управления отдельным полицейским аппаратом.
Теперь попытаемся приложить теоретический аспект организации и деятельности полиции к практическому опыту. Так, вся система российского управления была организована Петром I по шведскому образцу. Полицейские учреждения, созданные российским императором, наблюдали за порядком в общественных местах, заботились об освещении улиц в ночное время, вели борьбу с нарушениями, следили за соблюдением санитарных требований, выполняли функции во многих других сферах, даже в семейных делах1.
Ускорило создание регулярной полиции в Невской столице дело царевича Алексея. Мы не будем подробно останавливаться на описании данных событий (они достаточно хорошо отображены в исторической литературе). Но результатом всей этой «мышиной возни» явилось образование органа политической полиции - «Тайной канцелярии».
Формирование полицейских органов (внешняя организация) началось, как уже было сказано, в Петербурге и активизировалось с учреждением 25 мая 1718 года должности Санкт-Петербургского Генерал-полицмейстера. Тогда же учрежденной ранее в 1715 году полицмейстерской канцелярии, - по мнению И.Т. Тарасова, - придано было значение присутственного места по делам полиции2.
Задачи и полномочия полиции были определены, как мы уже говорили, в первом параграфе настоящей главы в «Пунктах, данных Санкт-Петербургскому Генерал-полицмейстеру», в написании которых принимал участие сам государь. Но необходимо отметить, что этот документ стал важной вехой в истории государства и права дореволюционной России. 27 мая 1718 г. Петр I посылает Сенату Указ: «Господа Сенат. Определили мы для лутчих порятков в сем городе дело генерала-полицмейстера нашему генерал-адъютанту Девиеру и дали пункты как ему врученное дело управлять и ежели противну оных пунктов от вас требовать будет, то чините, також всем жителям здешним велите, публиковать, дабы неведением никто не отговаривался». В тот же день Петр I вручил указ A.M. Девиеру: «Определили мы вам ведение и управление дела генерала-полицмейстера, и о том указ в Сенат дали, дабы вам в требовании вашего дела исполняли, что надлежит, а как вам оное управлять, тому прилагаются пункты при сем»1. 7 июня 1718г. Сенат объявляет жителям Петербурга царский указ об учреждении в городе должности Генерал-полицмейстера. Очевидно, Петр I, полагая, что успешное развитие нового учреждения зависит от его руководителя, назначил Генерал-полицмейстером упомянутого нами выше личного адъютанта - Антона Девиера.
С появлением руководителя Главной полиции началось становление внутренней организации полицейского аппарата. Так, 4 июня 1718 г., до оглашения указа о создании нового органа управления, в распоряжение последнего Сенатским указом было направлено 90 военнослужащих (офицеров, унтер-офицеров и солдат во главе с майором) и 11 приказных служителей во главе с дьяком. Однако к концу 1718 г. его персонал состоял, не считая Генерал-полицмейстера, только из 41 человека (1 майора, 2 капитанов, 2 прапорщиков, 2 вахмистров, 2 сержантов, 4 кантернармусов, 4 капралов, 22 рядовых и 2 писарей-подьячих). В 1719 г. его фактическая численность увеличилась до 67 человек . Служба в полиции, как правило, была принудительной. И в связи с тем, что государственные органы не желали лишаться опытных служащих, Сенату приходилось вести переписку почти по каждому канцеляристу и солдату. Так, определенный 4 июня 1718 г. на службу в полицмейстерскую канцелярию дьяк (в последующем - секретарь, асессор и советник Главной полицмейстерской канцелярии) служил в Москве, в расправной палате, и никак не ехал в Петербург на службу в полицию. Генерал-полицмейстер по поводу высылки дьяка в Петербург неоднократно обращался в Сенат. Последний указами требовал от расправной палаты, от московского обер-коменданта и губернской канцелярии высылки дьяка. За дьяком посылали из Сената и полицмейстерской канцелярии, его предписывалось взять под караул немедленно и силой доставить в Петербург, но еще в феврале, а «оный дьяк из Москвы не бывал»1.
Становление внутренней организации аппарата регулярной полиции наталкивалось не только на нежелание или невозможность переезжать на постоянное место в неудобный тогда для проживания Петербург. Предполагается, что существенной причиной проблемного комплектования кадров являлась традиционная непопулярность полицейской службы. Еще в древней Греции свободный афинянин предпочитал позволить арестовать себя рабу, чем выполнять полицейские обязанности по отношению к другому свободному человеку2.
В 1720 г. в Санкт-Петербургской полиции было 10 офицеров, 20 унтер-офицеров и 160 солдат при постоянном населении около 60 тыс. человек. Примерно столько же было «пришлых» рабочих, привлекаемых для строительства новой столицы3. Вместе с тем к исполнению полицейской повинности по-прежнему привлекалось население. Например, в Петербурге ежедневно при исполнении полицейских обязанностей было занято 1200 человек из числа местных жителей4.
Естественно, что такая организация полицейских органов сказывалась на эффективности их деятельности. А она, в свою очередь не имела положительного результата по той причине, что городские обыватели вся- чески пытались уклониться от столь обременительной и небезопасной повинности. Вследствие этого возникала необходимость замены её государственными служащими. Так, в 1721 и 1723 гг. генерал-полицмейстер обращался в Сенат с предложениями о замене сотских, пятидесятских, десятских и караульщиков рекрутами, на содержание которых предполагалось ввести дополнительный налог с населения1. Однако в силу некоторых обстоятельств: за неименеем лиц, способных профессионально исполнять полицейские функции, постоянные финансовые трудности государства и частые войны, на которые из городов отвлекались военнослужащие, в мирное время содействовавшие полиции в охране порядка, - затруднялось положительное решение этого вопроса.
На другой год после учреждения столичной полиции в наказе воеводам впервые употребляется законодателем термин «земская полиция», значение которого выяснено было несколько позднее в инструкции земским комиссарам, причем в перечне обязанностей этих должностных лиц как органов земской полиции встречаются, рядом с безопасностью, и задачи благоустройственные. Но, подобно городской полиции, и в полиции земской обязанности полицейские возложены были не на одних только земских комиссаров, а вообще на всех тех лиц, которых правительство почему-либо ставило в данный момент пригодными для этого рода деятельности2.
Интересно, что название вновь создаваемого учреждения законодательно определено не было. В официальных документах оно первоначально именовалось «генерал-полицмейстерской канцелярией», «канцелярией Девиера». Постепенно за ним закрепляется название «полицмейстерской канцелярии» или «канцелярии полицмейстерских дел».
Место и роль полиции в обеспечении правового и общественного порядка
Деятельность государства, выражающаяся в законодательной, судебной и административной функциях, уже издавна составляла предмет изучения. Как полагает П. Шеймин, порядок общественной и государственной жизни, без которого немыслимо сожитие людей, всегда затрагивал жизненные интересы человека. Культура и цивилизация, эти высшие блага человечества, как свидетельствует история, становятся возможными только в государстве и через государство. Попытки критического отношения к государственному порядку мы встречаем еще в глубокой древности. (Моисей, Книга Второзакония). Вся совокупность сведений о государстве у греческих писателей Платона и Аристотеля выражалась словом «politica». «Государственный строй, - говорит Аристотель, - есть порядок государств в отношении государственной власти, каким образом она должна быть разделена, кто считается носителем суверенитета и какую цель каждое государство должно преследовать» (Политика. VI (IV). С. I)1.
Под административной функцией ученые полицеисты понимали полицейскую функцию (государственное управление). По мнению профессора А.И. Елистратова, в основу отношений, складывающихся между людьми на почве государственного управления, должен быть положен правовой порядок.
В словаре Брокгауза и Ефрона под правовым порядком понимается такой порядок управления государством, при котором всякий акт административных и судебных властей должен иметь основание в законе. Там, где законодательная власть отделена от исполнительной и судебной, органы этих последних всецело подчинены в своей деятельности закону2.
Здесь же нашло отображение определение правового порядка Ре-гельсбергера. «Правовой порядок, в его понимании, есть произведение человеческого духа... продукт заложенного в людей нравственного побуждения к порядку в совместной жизни и образующегося в обществе разумного понимания жизненных отношений, моральной, экономической и социальной цели этих отношений»3.
Как верно полагал профессор А.И. Елистратов, основным элементом правового порядка в области государственного управления являются юридические нормы, административные акты и акты юрисдикции.
Юридические нормы - это общие и абстрактные правила поведения, вырабатываемые для урегулирования человеческих взаимоотношений .
Между тем как юридические нормы представляют собой общие и абстрактные правила для урегулирования взаимных отношений между людьми, административный акт направлен на установление, изменение или прекращение, в соответствии с нормами права, индивидуальных и конкретных юридических отношений и состояний. В административном акте реализуются подчинение воли правящих юридическим нормам2.
Однако ни юридические нормы, устанавливающие абстрактные типы правоотношений, ни административные акты, определяющие содержание этих отношений in concreto, отнюдь еще не исключают возможности для агентов государственного управления совершать неправомерные действия - нарушать права граждан. Элементом правового порядка, рассчитанным на то, чтобы подавлять подобные нарушения, служат акты юрисдикции. Задачей юрисдикционных актов вообще является распознавание и констатирование нарушения права или соответствия его требованиям в действиях людей и в иных фактах текущей жизни3.
Таким образом, правопорядок, выражаясь современной терминологией, - это порядок общественных отношений, складывающихся в результате соблюдения и исполнения законов и основанных на них других юридических актов4.
На основании изложенного и учитывая, что «все акты Верховной Самодержавной власти, какова бы ни была их форма, имеют одинаковое значение и силу» , а также принимая во внимание, что государственные чиновники могут издавать «в видах правильного и успешного исполнения, сообразно с местными условиями, узаконений»1 административные акты и акты юрисдикции, то можно говорить о применении термина правового порядка к деятельности Российского государства. А наблюдение за исполнением законов, значит и за правопорядком правительство возлагало на полицейские органы2.
Что же касается общественного порядка, то в упомянутом нами выше источнике, словаре Брокгауза и Ефрона, именно этого понятия не встречается. Но присутствуют подобные. Так, здесь говорится об общественной тишине и спокойствии, нарушение которых составляет уголовный проступок, предусмотренный ст. 37 и 38 Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. В ст. 37 идет речь о частном виде такого нарушения, «распространении, без политической цели, ложных слухов, возбуждающих беспокойство в умах, а равно напрасное причинение общей тревоги ударом в набат или иным образом. Под действие ст. 38 подходит все, что может нарушить спокойствие публики на улице или жильцов дома, произвести испуг, прервать занятие, разбудить от сна и т.п. Сюда относятся, например, крик, шум, ругань, стук, звон, музыка, пение, даже громкий разговор, смех. Самое нарушение общественной тишины может произойти лишь там, где имеется публика. Но где ее нет, хотя бы место и было публичное, там воз-можно только буйство» . Под буйством понимается юридическое выражение в российском уголовном законодательстве, «не имеющее значения термина в строгом смысле и нередко служащее синонимом других выражений, как: дерзость, насилие, безчинне и т.п. Вообще под буйством следует понимать всякое нарушение общественной тишины и спокойствия посредством ссор, драк, кулачного боя и т.п.»4. Таким образом закон перечисляет возможные модели неправомерного поведения, применительно к конкретному случаю1. В более широком смысле общественный порядок понимается как «порядок общественных отношений, складывающийся в результате действия, соблюдения всех социальных норм, и прежде всего норм права и морали, а также обычаев, корпоративных норм. И как абсолютно верно замечает А.Ф. Черданцев, общественный порядок - понятие более широкое, включающее и правопорядок .
Для охраны этого порядка используется государственный аппарат и, прежде всего, такие органы принуждения, как армия, полиция, тюрьма и др. Участие полиции в охране данного порядка наиболее полно раскрывает ее сущность как одного из главных орудий силы государственной власти3.
Сущность полиции проявляется в ее «специфическом назначении - в поддержании и охране общественного порядка в узком смысле, который представляет собой установленную государством систему общественных отношений, урегулированных правовыми и иными социальными нормами, предписывающими должное поведение в общественных местах: на улицах, площадях, дорогах, во время народных гулянии, на ярмарках, постоялых дворах, в гостиницах, при манифестациях, скоплениях народа в помещениях или на улицах.
Принуждая в той или иной форме к соблюдению установленных правил поведения в общественных местах, полиция тем самым способствует упрочению общественного порядка в широком смысле».
Формирование функций полиции в период ее организационно-правового становления (XVIII в.)
Охрана общественного порядка и внутренней безопасности государственного строя всегда была специфической обязанностью регулярных полицейских органов на протяжении всей их истории.
Государственные аппараты, исполняющие полицейские функции осуществляли контроль за перемещением населения. Для того чтобы эта деятельность была эффективной, государство ввело паспорта. По мнению профессора В.М. Гессена, Российская паспортная система берет свое начало еще с XIV века. Так в этом столетии развивается институт «приезжих грамот», - сначала для иноземцев и приезжающих в Россию, а затем, гораздо позднее, для русских отправляющихся за границу .
Уложение царя Алексея Михайловича (гл. VI) за самовольные отлучки (без грамот) за границу грозило битьем кнутом и даже («... если ездил для измены или иного какого лихого дела...») казнью2.
Как наиболее приемлемая, паспортная система вводится Петром Великим. Подушная подать и рекрутчина требуют, чтобы все люди были на учете: отсюда преследование вольных, гуляющих людей. С другой стороны, и подушная подать и рекрутчина увеличили число беглых и бродяг; кроме убытка казне, существовала и реальная угроза безопасности и порядку. Собственно паспортная система оформляется царским указом от 26 июня 1724 г. - так называемый Плакат.
Плакатом постановлено: проезжающих без паспортов или с фальшивыми паспортами считать за беглых. Плакат различает: 1) покормежные письма, они выдаются крестьянам, отлучающимся на работы в своем уезде, не далее как на 30 верст от места своего жительства; 2) пропускные письма, выдаются тем, кто выезжает за пределы своего уезда. Срок их дей-ствия - не более трех лет . Выдавались они либо помещиками, либо земскими комиссарами, об этом мы говорили в первых параграфах представленной работы.
Данный указ 1724 г. в последующие годы пополнялся и изменялся бесчисленным множеством узаконений, нередко между собой совершенно несогласованных; в своей совокупности, узаконения эти и составили Устав о паспортах и беглых, помещенный в т. XIV Св. Законов, изд. 1890 г .
Так 14 сентября 1741 года издается Указ Его Императорского Величества, где приказано в целях «предосторожности дабы никаких шпионов и другие неприятельские и подозрительные люди как сюда вкрадываются и тайно приходят, так и от сюда назад возвращаться не могли» всем людям, каким бы они не ехали «водою», или «сухим путем», прежде чем отправятся «объявлять военным, сухопутным чинам, в Санкт-Петербургском гарнизоне, а гражданским и др. чинам в Губернской канцелярии, где оные записаны и печати приложены будут, и потому для записи по-прежнему объявлять их в Полиции, а которые поедут водою, так и в Адмиралтейской Коллегии, а кто кому такой паспорт даст, тем людям во оных паспортах описывать отъезжающих чины, леты, рост, волосы, лицо и приметы имянно». Так же, по свидетельствам источников, Главная полицмейстерская канцелярия выдавала паспорта, например: крестьянину Ивану Аврамову с товарищами, направлявшемуся искать руду, отъезжающему из столицы фабриканту и ревельским депутатам, мастерам с подмастерьями, уезжаю-щим в Москву и Ригу, денщику, отбывавшему в армию и т.д. Но были и исключения из правила. По просьбе астраханского купечества в августе 1736 г. Сенат приказал отъезжающим из Астрахани купцам паспорта выдавать не полицмейстерской конторе, а Астраханской ратуше.
При действии Устава о паспортах и беглых вид на жительство признавался, прежде всего, и разрешением на отлучку. Отлучка без паспорта рассматривалась как неразрешенная, следовательно, незаконная отлучка. Лицо, отлучившееся от своего общества без надлежащего на то дозволе-ния, считалось беглым. А в соответствии со ст. 317 данного документа беглый приравнивался к бродяге, т.е. лицу, лишенному средств доказать настоящее свое состояние или звание, или упорно отказывающемуся от этого. Каждому предписывалось преследовать беглых, ловить и представлять немедленно полиции. За поимку беглого нижним чинам и полицейским служителям выдавалось особое вознаграждение в 3 рубля. Беглый препровождался к месту своего жительства этапным порядком и здесь подвергался уголовной ответственности.
Следует напомнить, что самовольный уход от помещика в те времена считался тяжким преступлением, посягающим на объекты крепостного права и подрывающим основы государственного строя. Наиболее распространенным пристанищем или «землей обетованной» самовольных переселенцев являлись донские степи. Это вполне объяснимо, так как казачье население являлось свободным, податей в казну не платило и не знало помещичьего института вплоть до конца XVTTI в.
Полиция разыскивала беглых по распоряжениям и просьбам государственных учреждений и частных лиц. Через полицейских служителей, сотских, пятидесятских и десятских широко объявлялись имена и приметы разыскиваемых. Обыватели должны были сообщать о них под страхом наказания. Так, в 1738 г. Главная полицмейстерская канцелярия получила от Кабинета приказ: «На всех островах сего числа объявить на дворах обывателей, что ежели у кого приезжий человек из Астрахани... поручика Ма-лышевича человек, который росту среднего, из себя рыж, борода брита, с усами, на нем кафтан голубой... объявить немедленно».
За держание в доме людей, не имевших паспортов, полиция, как правило, штрафовала хозяина.
Но имели место случаи отступления от указанных строгих правил. В 1733 г. Сенат указал Кронштадтской полицмейстерской конторе, чтобы она не трогала беспаспортных работников, занятых на строительстве Кронштадта, до окончания дела .
Вопросы о сыске беглых постоянно рассматривались полицмейстерскими канцеляриями и конторами. Только за три месяца (август - октябрь) 1724 г. в Московской полицмейстерской канцелярии рассмотрено 19 дел о беглых, которых обнаружила московская полиция4. Полиция искала не только сбежавших от помещиков крестьян, ушедших с работы мастеровых, уклонявшихся от службы рекрутов и убежавших из-под ареста колодников, полиция искала монахов, покинувших монастыри, и жен, оставивших своих мужей.
