Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. История формирования законодательства об охране природы России
1. Становление и развитие правовых идей охраны природы и ресурсопотребления в законодательстве России и зарубежных стран 17
2. Развитие природоохранного законодательства России XVIII - начала XX вв. 29
3. Становление и развитие российского законодательства о природно-заповедном деле 40
ГЛАВА 2. Законодательство России XVIII - начала XX веков об охране и ресурсопотреблении отдельных природных объектов
1. Законодательство об охране природы от промышленных загрязнений 52
2. Законодательство об охране и использовании лесов 59
3. Правовая охрана вод, воздуха и почвы 96
4. Национально-правовое регулирование промысла морских животных 115
5. Законодательство об охоте, звериных и рыбных промыслах 135
Заключение 146
Библиография 155
- Становление и развитие правовых идей охраны природы и ресурсопотребления в законодательстве России и зарубежных стран
- Развитие природоохранного законодательства России XVIII - начала XX вв.
- Законодательство об охране природы от промышленных загрязнений
- Законодательство об охране и использовании лесов
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловливается состоянием окружающей среды, вызывающим озабоченность и тревогу. Экологическая обстановка в России достигла критического, а в ряде регионов - катастрофического уровня и продолжает осложняться. Объективно необходимым является формирование системы знаний об источниках экологической безопасности при осуществлении различных видов деятельности, представляющих повышенную опасность для населения и среды его обитания. .
К сожалению, малоизученным остается исторический период становления и формирования принципов, лежащих в основе всего комплекса отношений «общество — природа», позволяющий выявить многие сегодняшние проблемы экологической политики российского государства. Между тем они лишь обострялись и требуют определения путей их решения на общегосударственном уровне с использованием исторического опыта того периода, когда протекал процесс формирования целостной правовой системы государственных органов и общественных формирований с учетом социально-экономических, научно-технических проблем.
Анализ истории взаимодействия общества и биосферы является необходимой предпосылкой и исходной базой для совершенствования деятельности государства и общества в настоящее время, преодоления устаревших взглядов и концепций, традиций и привычек, основанных на принципах покорения и завоевания природы, совершенствования природоохранной практики и разработки новых экологических концепций. Понять сущность возникающих проблем, выработать программу практических действий невозможно вне связи прошлого, настоящего и будущего.
Природопользование нового типа является результатом целенаправленных действий человека. Такое природопользование необходимо воссоздавать, что означает с экологической точки зрения достижение своего рода равенства сторон в системе отношений «общество — природа».
Становление законодательства о природопользовании и охране природы подвергнуто всестороннему анализу, обобщению и оценке с точки зрения возможности его использования в качестве ориентира в правотворческой и правоприменительной практике России и ее отдельных регионов.
Степень научной разработанности темы исследования. При проведении исследования автор опирался на соответствующие научные труды российских ученых в области общей теории права и государства. В их числе труды С.С.Алексеева, С.Н.Братуся, С.Л.Зивса, В.П.Казимирчука, Д.А.Керимова, С.Ф.Кечекьяна, О.Е.Кутафина, В.В.Лазарева, Е.А.Лукашевой, А.В.Мальцева, Г.В.Мальцева, А.В.Мицкевича, В.С.Нерсесянца, А.С.Пиголкина, С.В.Полениной, М.С.Самощенко, В.О.Халфиной, А.Ф.Шебанова, Л.С.Явича и др.
Особое внимание уделено трудам ученых-юристов, специализирующихся в области национального и международного экологического права, - Г.С.Башмакова, К.А.Бекяшева, С.А.Боголюбова, М.М.Бринчука, Г.Е.Быстрова, Ю.А.Вовка, М.Ю.Галятина, А.К.Голиченкова, О.Л.Дубовик, В.В.Ерофеева, В.Г.Емельянова, Ю.Г.Жарикова, Л.А.Заславской, И.А.Иконицкой, Н.Д.Казанцева, А.И.Казанника, В.А.Кикотя, М.И.Козыря, О.М.Козырь, О.С.Колбасова, Н.И.Краснова, И.О.Красновой, О.И.Крассова, С.Н.Кравченко, И.Ф.Панкратова, В.В.Петрова, Г.Н.Полянской, В.К.Попова, Н.А.Сыродоева, А.А.Транина, А.С.Тимошенко, Л.П.Фоминой,
Ю.С.Шемшученко, А.С.Шестерюка, Л.В.Шейнина, В.Н.Яковлева и др.
В эколого-правовой литературе вопросы природоохранной деятельности глубоко исследовались прежде всего в рамках общей теории экологического
права (О.С.Колбасов, В.В.Петров, Ю.С.Шемшученко и др.)1, излагались в учебниках и учебных пособиях , ряде статей .
На уровне монографических исследований они рассматривались также в качестве неотъемлемой части охраны окружающей природной среды в промышленности4, сельском хозяйстве5, в городах6, от загрязнения токсичными веществами7, природоохранной деятельности общественных организаций8. Исследовались организационно-правовые проблемы экологической экспертизы9, мониторинга10, природно-ресурсовых кадастров11. Анализировался зарубежный опыт в этих областях12.
К сожалению, юридическая наука и теория права не ставили специальной задачи исследовать природу и содержание истории становления законодательства о природопользовании и охране природы. Специалисты, занимавшиеся теорией, предпочитали не углубляться в экологическую сферу. Специальные монографические исследования по этой теме отсутствуют. В 1990 г. вышли брошюра М.Б.Булгакова и А.А.Ялбулганова «Российское природо охранное законодательство XI-XX вв.», статья М.Б.Булгакова по рассматриваемой тематике в книге «История взаимодействия общества и природы». Был защищен ряд диссертаций. В частности, в 1998 г. М.Е.Труфанов защитил кандидатскую диссертацию на тему: «Административно-правовая деятельность милиции по охране лесов России». О.В.Куликова защитила в 2000 г. диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук на тему: «Правовые вопросы рационального использования и охраны лесов». Кандидатская диссертация О.А.Зиновьевой «Юридическая ответственность за нарушение лесного законодательства» защищена в 2001 г. Однако авторы рассматривают проблемы современного законодательства и лишь фрагментарно дают историческую справку о становлении лесоохранного законодательства России, не раскрывая подробно темы в ее историческом аспекте.
Сказанное свидетельствует о том, что юридическая наука и особенно теория права не ставили специальной задачи исследовать природу и содержание становления законодательства о ресурсопользовании и ресурсосбережении природных объектов. Специалисты, занимавшиеся теорией, предпочитали не углубляться в историко-правовой аспект проблемы. Эти изыскания единичны и не рассматривают проблему комплексно. Все это и обусловило выбор цели научного поиска.
Хронологические рамки исследования охватывают период с XVIII-начала XX вв., что позволяет проследить процесс зарождения и формирования законодательства России по охране и ресурсопотреблению природных ресурсов и определить тенденции развития законодательства о природопользовании и природосбережении, выявить причины как активного развития, так и спадов в законотворческой и правоприменительной деятельности в зависимости от социально-экономических условий России и ее Европейского Севера в определенные исторические эпохи и периоды.
Источниковая база исследования. Основополагающими источниками для исследования послужили нормативно-правовые акты центральных органов власти и управления: Полное собрание законов российской империи
(ПСЗ); Свод законов Российской империи (СЗ); Собрание узаконений и распоряжений правительства (СУ); Сборник циркуляров и распоряжений Министерства внутренних дел; Лесной устав; Пожарный устав; Уложение о наказаниях уголовных и исправительных (1845) в ред. 1857 и 1903 гг.; Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями (1864). В этих и других использованных документах содержится богатый материал, характеризующий становление и развитие лесоохранной деятельности Российского государства. В качестве источниковой базы использовались также опубликованные и неопубликованные документы и материалы фондов ряда центральных и местных архивов по природоохранным вопросам: Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ); Российского государственного исторического архива (РГИА); Российского государственного архива экономики (РГАЭ) -Главлесоохраны (ф. 9449); Государственного архива Архангельской губернии (ГААО); архивы Комитета по заповедникам при Президиуме ВЦИК (ф. 358), Всероссийского общества охраны природы — В ООП (ф. 404), Главного управления научными и музейными учреждениями (Главнауки), материалы Губернского статистического комитета, периодической печати и др.
Объектом исследования являются нормативно-правовая база и историческая действительность Российского государства, связанная со становлением и развитием природоохранного законодательства России в рассматриваемый период.
Предмет исследования составили дореволюционное законодательство и деятельность государственных органов власти в сфере рассматриваемых общественных отношений.
Учитывая актуальность, научно-практическую значимость и слабую разработанность избранной темы, автор поставил перед собой цель исследования: проанализировать деятельность Российского государства по формированию и развитию законодательства о природопользовании и ресурсосбережении, выявить факторы, влияющие на ее реализацию в конкретно-исторических условиях на основе многоотраслевого природопользования и
охраны природы; разработать научные основы охраны растительного и животного мира; проанализировать особенности правового регулирования природопользования и ресурсосбережения. Неотъемлемой частью целевой установки является стремление к обобщению на основе ретроспективного анализа исторического опыта в регулировании рассматриваемых отношений, выявлению и анализу объективных причин и субъективных трудностей в осуществлении природоохранной политики.
Более конкретные цели исследования связаны с узловыми правовыми проблемами, выдвинутыми в содержании диссертации.
С учетом многопланового характера исследуемой проблемы автор ставит перед собой конкретные задачи: исследовать процесс формирования и развития российского законодательства, научные, архивные и иные материалы о природопользовании и охране природы как особой уникальной для рассматриваемого периода сферы деятельности государства; определить круг источников, необходимых для ее разработки; осветить конкретно-исторические и социально-экономические условия формирования системы природопользования и ресурсосбережения; раскрыть сущность, характер и основные направления деятельности в их взаимосвязи с социально-экономическими структурами и общественными формированиями; выявить изменения в основных областях природопользования и ресурсосбережения; проанализировать проблемы реализации на практике принципов международного сотрудничества в сфере природопользования и охраны природы; проанализировать основные тенденции, противоречия и особенности развития движения в защиту природной среды, характер взаимодействия государственных органов с общественными формированиями, систему ценностей правового сознания населения России во взаимодействии со средой обитания.
Теоретическую и методологическую базу исследования составляют основополагающие подходы, выработанные наукой при исследовании государственно-правовых явлений, труды крупнейших российских и зарубежных
ученых в области государства и права, экологической безопасности и устойчивого развития в теории права.
Методологической основой работы послужили принцип историзма, т.е. подхода к исследуемому объекту как непрерывно изменяющемуся во времени и развивающемуся, сохраняющему при этом свои личностные характеристики; принцип научной достоверности и объективности исследования эколого-правовой политики, развития природопользования и ресурсосбережения. Широко использованы сравнительно-правовой, историко-правовой, конкретно-социологический, системно-структурный и другие методы исследования.
К исследованию привлекались материалы и источники из разных сфер правоведения, экологии, экологической безопасности, международного экологического права, истории экологического права в России и за рубежом. В работе использованы законодательные акты в сфере охраны среды обитания и здоровья населения, а также международные конвенции и соглашения.
Обоснованность теоретико-методологического анализа, достоверность фактологической и информационной базы обеспечивают получение новой системы знаний о социально-биологической сущности адаптивно-реабилитационного регулирования жизненной среды Европейского Севера и России в целом, о содержании его правовых и организационных форм и механизмах реализации в изменяющихся условиях научно-технического прогресса.
Научная новизна обусловлена как выбором темы диссертации, так и подходами к ее рассмотрению. В работе впервые проведены комплексные исследования историко-правовых процессов организации и развития природоохранной системы России XVIII - начала XX вв. Она стоит в числе первых работ, изучающих данную проблему, и является научным проектом, осмысливающим богатое историческое наследие. На основании изученной проблемы в диссертации выявлены и по-новому охарактеризованы этапы историко-правового развития ресурсосберегающей деятельности государства. Работа существенно дополняет уже имеющиеся научные изыскания в данной области.
Обоснование концепции северного регионального природопользования, социально ориентированного на человека, в условиях экстремальной жизненной среды рассмотрены с позиций минимизации негативного воздействия на природные объекты. При этом выявлены и научно объяснены сильные и слабые стороны природоохранительного законодательства; показаны его общие и особенные черты, охарактеризовано состояние российской научной мысли относительно перспектив развития названного законодательства. Разработаны рекомендации, касающиеся использования природоохранного регулирования и государственного управления в российской реформаторской практике, процессе правотворчества и правоприменения в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.
Диссертация привносит новые знания в науку сравнительного правоведения, общую теорию права, выделяя и оценивая объективные закономерности специального характера, влияющие на формирование новых отраслей современного права. В этом смысле она вносит определенный вклад в построение теории формирования национального и международного природоохранительного права. Она также развивает историческую науку о праве в сфере окружающей среды, поскольку содержит аналитические оценки фактов и закономерностей исторического процесса. Исследование касается правового регулирования природопользования и охраны природы зарубежных стран, однако главной задачей является формирование и прогрессивное развитие российского законодательства об охране окружающей природной среды.
Выявление, анализ и оценка особенных свойств российского экологического права необходимы российским ученым, юристам и практикам для их учета в принятии и применении соответствующих правовых норм и для понимания исторических, то есть объективных, закономерностей развития права вообще как социального феномена.
Изложенные выводы и предложения имеют научно-практическую значимость для решения фундаментальных задач реформирования законодательной и организационно-управленческой деятельности Российского государст ва в значительном улучшении среды обитания и здоровья населения страны. Определение перспективной модели развития организации и управления системой жизнеобеспечения, экологической безопасности определяют теоретическую значимость и научную новизну исследования. В целом диссертация представляет собой такую исследовательскую работу, в которой осуществлено решение научной проблемы, имеющей важное политическое, народнохозяйственное и социально-культурное значение: приобретены новые знания природоохранительного права России, позволяющие юридически более грамотно учитывать опыт прошлого в развитии российского национального экологического права, избегая ошибок и заблуждений.
Основные теоретические положения, выводы и рекомендации диссертации, выносимые на защиту, заключаются в следующем:
1. Анализ становления и развития законодательства о природопользовании и охране природы в историческом аспекте является необходимой предпосылкой и исходной базой для переориентации деятельности Российского государства и общества, преодоления устаревших взглядов и концепций, традиций и привычек, основанных на принципах покорения и завоевания природы, совершенствования природоохранной деятельности и разработки новых экологических концепций.
Периодизация истории развития природоохранного законодательства проходит через охрану частной, общественной и государственной собственности. С переходом к комплексному природопользованию формируется правовая система в области охраны природы (административная и уголовно-правовая система наказаний), государственный и общественный контроль за ресурсопотреблением. Вырабатывалась и применялась научная обоснованность природоохранных мер. Формировалось новое «экологическое» мышление и «экологическая» культура российского общества.
2. Процесс становления и развития законодательства России XVIII - начала XX вв. в регулировании природопользования и ресурсосбережения природы Европейского Севера обусловлен особенностями и спецификой его соци 12 ально-экономического положения и состояния в рассматриваемый период (суровые климатические условия проживания коренного населения; отдаленность от административных центров, отсутствие надлежащих средств связи и передвижения и др. объективные факторы сделали необходимым регулирование поведения людей нормами как обычного права, так и позитивного права). Это предопределило необходимость разработки и принятия соответствующих правовых актов в сфере природопользования и охраны природы и мер по их правильному применению.
3. В плане сравнительного правоведения следует констатировать, что в России до XVIII в. природопользование и охрана природы регулировались как позитивно-правовыми нормами (Русская Правда, Соборное Уложение, законодательство Петра I и Екатерины II), так и нормами обычного права. Они применялись на территории всей России, в т.ч. Европейской части Севера с учетом его особенностей и стали тем фундаментом, на котором дальше создавалось, развивалось самостоятельное правовое регулирование применительно к европейским северным территориям. В этом проявлялась неразрывная взаимосвязь времен и периодов истории. Многие нормы использовались и трансформировались в новые, более современные.
4. Объективной необходимостью стала и потребность проведения комплексных научных исследований использования и охраны северного пространства. Российское государство, чаще всего по инициативе и при поддержке императоров, создавало экспедиции российских ученых и специалистов для проведения комплексных исследований природы Севера.
Нередко к исследованиям привлекались иностранные ученые и специалисты. На основе бесценных материалов представлялись обобщающие труды, которые изучались в Российской Академии наук крупными российскими учеными, специалистами; на основе экспедиционных материалов разрабатывались проекты законов, которые затем дорабатывались и включались в Свод законов Российской империи. Выдающуюся роль в этом процессе сыграли М.М.Сперанский, Н.Д.Кавелин, Г.Ф.Морозов, С.И.Муромцев, М.И.Сергеевич, И.Я.Фойницкий, С.В.Чичерин, Г.Ф.Шершеневич и другие крупные ученые и государственные деятели. Тома VIII-XII Свода законов содержат законодательные акты о природопользовании и охране природы в целом, в т.ч. по ресурсам Российского Севера.
5. Становление и развитие структуры и функций правового регулирования природопользования проявилось в установлении принципов и норм многоцелевого комплексного постоянного рационального неистощительного ресурсосберегающего использования природных ресурсов и объектов с учетом природоохранительной политики и деятельности Российского государства, организационно-правовых форм и методов их регулирования, контроля за природопользованием, ресурсосбережением, юридической ответственности в данной сфере.
Организация и контроль при этом осуществлялись системой специальных государственных органов: Министерством госимуществ, Министерством народного здравия, полицией, иными контрольными органами и общественными формированиями.
6. Характерной чертой природоресурсного и природоохранительного законодательства Севера России явилось сочетание неразрывности и взаимосвязи комплексного многоцелевого регулирования природопользования и ресурсосбережения с регулированием использования и охраны отдельных природных ресурсов и объектов. В результате в диссертации исследовано правовое регулирование использования и охраны:
• лесов (от пожаров; лесных вредителей; истощения; перерубов и др.);
• земель, почв и вод (от загрязнения, засорения и др. при нефтедобыче, судоходстве, молевом сплаве, разработке недр, строительстве и др.);
• животного мира (например, соблюдение сроков охоты и добычи, запрет отстрела животных и птиц во время вывода потомства и др.);
• морских млекопитающих;
• флоры и фауны Северной России;
• об охоте, звериных и рыбных промыслах;
• об особо охраняемых природных территориях и объектах;
• атмосферного воздуха (отходами и дымом, например, от смолокурения и сжигания отходов и др.);
• о заповедниках и других заповедных объектах.
Поэтому и в системе российского природоресурсного и природоохранительного законодательства принимались как законы и другие правовые акты, касающиеся в целом природопользования и охраны природы, так и законы об отдельных природных объектах и ресурсах (лесов; вод; судоходства; охране населенных пунктов; о заповедниках и других особо охраняемых природных территориях и др.).
7. Российское законодательство о природных ресурсах, их использовании и охране природы как в фазе его становления, так и в стадии развития и применения носило явно межотраслевой правовой характер. Этим объясняется то, что «в помощь» данному законодательству применялись нормы других отраслей: уголовного (Уголовное Уложение); гражданского (Гражданское Уложение); административного (административно-правовые акты); Торговое Уложение; фабрично-заводское законодательство и др. Такое их сочетание являлось объективно необходимым и обеспечивало более полное регулирование природопользования и охраны природы.
8. Совершенствовались направления и формы взаимодействия национальной и международно-правовой охраны природы Севера. Это выражалось, в частности, во взаимных встречах и консультациях; обмене опытом; совместном участии в экспедициях; в привлечении к работе иностранных специалистов в российских природоресурсных, природоохранительных или правотворческих органах, с одной стороны, и российских специалистов в структурах и органах зарубежных стран - с другой; в проведении взаимных симпозиумов, дискуссий.
Большое значение имеет участие Российского государства в разработке и принятии международных договоров, соглашений, конвенций. Таких документов, в которых активно участвовала и Россия, было заключено немало (с Великобританией, США, Японией, Канадой, Голландией, Финляндией, Норвегией и др.). В диссертации они обстоятельно ис&иёд гнЕнтам опыта правового регулирования природопользования и охраны природы Европейского Севера XVIII - XIX вв. складывалось и развивалось законодательство послереволюционной России в XX в.
Обращение к историческому прошлому обосновывается в диссертации в целях дальнейшего использования опыта для учета и совершенствования путей, приемов и способов правового регулирования природопользования и охраны природы Севера на современном этапе. При этом анализ проводится с учетом историзма без «привнесения» в рассматриваемый период современных взглядов, т.е. «модернизации» истории.
Теоретическое и практическое значение настоящей диссертации состоит в том, что она, с одной стороны, является теоретическим обобщением важной государственно-политической и социально-экономической проблемы, а с другой - образует научный потенциал для перспективного развития правовой науки вообще и экологического права в частности, а также для экологического правотворчества и правоприменения. Выводы и рекомендации, адресованные российской практике правовых реформ, могут быть использованы в конкретной деятельности органов законодательной и исполнительной власти по подготовке проектов правовых нормативных актов и организации правоприменения как федерального, так и регионального уровней, занятых решением проблем экологической безопасности и повышения эффективности ее применения; определении приоритетных направлений государственной эколого-правовой политики; в любых научных исследованиях и в педагогическом процессе - преподавании экологического права в целом или его основных разделов и направлений.
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись по различным направлениям. Промежуточные результаты регулярно докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Сыктывкарского государственного университета, на межвузовских научных и научно-практических конференциях.
Содержание диссертации раскрыто в монографии «Правовая охрана природы Европейского Севера России XVIII — начала XX веков», научных статьях и других опубликованных работах. Многие положения диссертации используются автором в процессе преподавания экологического и уголовного права в Сыктывкарском государственном университете.
Знания, приобретенные в связи с разработкой темы диссертации, используются в процессе практических консультаций органов законодательной и исполнительной власти Республики Коми, общественных организаций, граждан, которые обращались к автору в связи с характером его работы за такими консультациями.
Становление и развитие правовых идей охраны природы и ресурсопотребления в законодательстве России и зарубежных стран
«Предмет истории - то в прошедшем, что не проходит, как наследство, урок, неоконченный процесс, как вечный закон» . Эти слова русского историка профессора Московского университета В.О.Ключевского (1841-1911) с удивительной точностью определяют смысл любого исторического экскурса и его цель. Попытаться понять, как преломляются «вечные законы» применительно к понятиям, предметам, явлениям, процессам, так или иначе связанным с тем, что сегодня называется экологическим правом...»2. Великий немецкий поэт Гете сказал: «Тот, кто не может проследить свои корни на 3000 лет назад в прошлое, живет сегодняшним днем»3.
История правового регулирования людьми своих отношений с природой насчитывает десятки тысячелетий, а правовые нормы, которые сегодня мы называем природо-ресурсовыми, - едва ли не самые древние в ряду других юридических правил поведения4. Человек и природа — одна из тех проблем, которые называют вечными. «Человек живет природой, - писал К.Маркс. - Природа есть его тело, с которым человек должен оставаться в процессе постоянного общения, чтобы не умереть»5. Взаимодействие человека со средой обитания исторически развивается по двум взаимосвязанным направлениям. Оказывая влияние на чело-, века и другие живые организмы, природная среда выполняет три жизнеобеспечительные функции - она служит условием, местом и средством жизни.
Исторически первый этап отношений в системе «общество — природа» носил совершенно особый характер. Источником необходимых человеку жизненных средств являлась сама природа. Потребный для жизнеобеспечения продукт создавался действием самих природных сил. Соответственно этому и процесс средообразования носил весьма ограниченный характер.
Человек - часть материального мира. По мнению Ф.Энгельса, в отличие от животных человек противостоит природе как социальный организм, осуществляющий преобразование среды своего обитания, приспособление ее к своим интересам. Лишь человеку удалось наложить свою печать на природу: он не только переместил различные виды растений и животных, но изменил и климат своего местожительства. Вместе с быстро растущим познанием законов природы росли и средства обратного воздействия на нее6.
Таким образом, в жизни общества проблема его взаимодействия с природой существовала всегда. Она появилась вместе с самим человеком, то есть со времени возникновения труда как процесса, совершавшегося между человеком и природой, и зависела от географического положения местности, стихийных, климатических и других природных явлений. Переход от равномерно жаркого климата к более холодному создал новые потребности в жилище и одежде, а следовательно, новые отрасли труда и новые виды деятельности, которые все более отдаляли человека от животного7.
Ф.Энгельс подчеркивал, что человек заставляет природную среду служить своим целям, господствует над ней. «Не будем, однако, слишком обольщаться нашими победами над природой, - говорил он, - за каждую такую победу она нам мстит»8. Людям, которые в Месопотамии, Греции, Малой Азии и в других местах выкорчевывали леса, чтобы получить пахотную землю, и не снилось, что этим они положили начало нынешнему запустению этих стран, лишив их вместе с лесами центров скопления и сохранения влаги9. Когда альпийские итальянцы вырубали на южном склоне гор хвойные леса, так заботливо охраняемые на северном, они не предвидели, что этим подрезали корни высокогорного скотоводства в своей области; еще меньше они предвидели, что этим они на большую часть года оставят без воды свои горные источники и что в период дождей эти источники будут изливать на равнину бешеные потоки.
Как отмечает Уильям Дуглас, «300-летняя война началась незаметно еще во времена, когда в распоряжении человека были лишь порох и топор...». «Я не собираюсь исследовать эпоху пороха и топора, - подчеркивал он, — с помощью которых мы начали хищнически использовать природу, хотя именно эти примитивные орудия свели леса на территории Китая и превратили в пустыню Ближний Восток»10.
Уже в период первобытнообщинного строя возник определенный «кодекс» поведения человека по отношению к природе. Такой кодекс существовал во всех культурах, у всех народов. Появилась необходимость общественного (или правового) регулирования охраны природной среды и рационального использования природных ресурсов.
Истоки правового регулирования охраны природных объектов уходят корнями в глубокую древность. Например, законы Шумера датируются XXIV в. до н.э. Под правовым запретом находилось орошение полей питьевой водой, поскольку вода такого качества была дефицитной11. Законодательство царя Ур-Наму г. Ура (2112-2094 гг. до н.э.) предусматривало необходимость посадки деревьев и правила ирригационного распределения воды12.
Развитие природоохранного законодательства России XVIII - начала XX вв.
Законодательство — это правовой источник, представляющий интерес для изучения развития различных форм промышленности, сельского хозяйства и вопросов регулирования сохранения флоры и фауны, взаимодействия общества и природной среды.
В исследовании законодательства дореформенной и пореформенной России многие уставы, манифесты, указы, положения, принятые правительством на протяжении XVIII-XIX вв., привлекли внимание историков и правоведов с точки зрения охраны природы и ресурсопотребления32. Так, например, три четверти природоохранных законов XVIII и XIX вв. были направлены на охрану и восстановление лесов33. По мнению Н.В.Шелгунова, было положено начало коренному преобразованию лесного управления, когда стал проводиться выборочный учет лесов .
В законодательстве Петра I появился ресурсовый подход к природопользованию: природные объекты впервые стали рассматриваться в качестве ресурса для использования в экономических, военных и других целях. Запрещалось уничтожать леса вдоль рек, удобных для лесосплава. По указу Петра I было создано около 30 заказников мачтового леса в верховьях Печоры, Вычегды и Мезени. Организация охраны заповедных лесов осуществлялась выборными надзирателями из дворян и служилых людей35.
Россия допетровского времени не имела специального государственного учреждения по охране и использованию заповедного леса. Петр I поручил вначале управление лесами морскому приказу (1700- 1707 гг.), а затем канцелярии военно-морского флота (1707-1722 гг.). В 1722 г. была создана вальд-мейстерская канцелярия при Адмиралтействе. По мнению Н.А.Чефрановой, «создание вальдмейстерского управления знаменовало собой новый шаг в упорядочении учета и охраны заповедного леса»36.
Огромная территория, занимаемая заповедными лесами, неудобство вывоза леса из дальних мест для нужд Адмиралтейства склонили правительство Екатерины I в 1726 г. упразднить институт вальдмейстерства. Охрана лесов была поручена воеводам. Деятельность лесной стражи была интересна и как одна из первых природоохранительных мер.
Следуя по пути реорганизации управления, российское правительство в 1732 г. передало заповедные леса, которые стали называться корабельными, в Экспедицию генерал-интенданта при Адмиралтействе. В 1798 г. был основан Лесной департамент государственных имуществ37, которому подчинялись все казенные леса империи.
Дальнейшая эволюция лесоохранного законодательства была связана с разработкой проекта устава о лесах. В 1798 г. была принята новая форстмейстер-ская инструкция о разведении лесов, в которой регламентировались правила и способы лесопосадок, культивируемых в отдельных местностях России.
Сочетание охранных, противопожарных, лесовосстановительных мер и правильного порядка лесопользования в государственных и частных лесных угодьях свидетельствовало об определенной целенаправленной законодательной политике в отношении лесных богатств страны.
Однако не все законы были нацелены на защиту леса . Так, указом Екатерины II от 22 сентября 1782 г. «О распространении права собственности владельцев на леса, в дачах их растущих» был отменен указ Петра I об охране заповедных лесов в частных владениях. Рыночный спрос на ценные породы деревьев стимулировал в рамках закона вырубку дуба и других ценных пород на продажу в помещичьих имениях и самовольную — в государственных лесах. Уже через несколько лет многие корабельные рощи на территории Европейской части России были практически уничтожены39. «В период с 1797 г. по 1861 г. ежегодно вырубалось по 164 тыс. га леса»40.
Государство было вынуждено принять меры по предупреждению интенсивных вырубок лесных массивов. Был издан указ о приостановлении продажи леса в 17 губерниях страны. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных предусматривало ответственность чиновников и служителей «за дозволение самовольной порубки или за участие их в таких деяниях» (штрафы, заключение в тюрьму, ссылка в Сибирь)41.
Однако принимаемых мер было явно недостаточно. Самовольные порубки леса имели распространенный характер. Согласно отчету Министерства юстиции за 1860 г., за порубку казенных лесов было предъявлено обвинение 17641 человеку (от общего числа 72489 всех обвиняемых за различные преступления: поджоги, воровство, убийства и т.д., т.е. незаконные порубщики составляли 25% преступников). И только пятеро преступников были приговорены к ссылке и 34 человека - в арестантские роты42. Государство оказывалось бессильным перед золотым тельцом наживы.
Законодательство об охране природы от промышленных загрязнений
Природоохранительное законодательство стало предметом рассмотрения в ранних правоведческих трудах, в которых внимание обращалось в основном на изложение истории управления социально-экономическими процессами, направленными на разумное потребление природных ресурсов1.
Изучению промышленной политики России XIX в. посвящена монография Н.С.Киняпиной (1968 г.). Эта работа - важный вклад в изучение и развитие промышленного законодательства , направленного на охрану природы от промышленных загрязнений.
Правовая деятельность России в рассматриваемый период была отражена в Полном собрании законов Российской империи, Своде законов Российской империи, Уложении о наказаниях уголовных и исправительных, отраслевых и региональных сводках, регулировавших вопросы использования природных ресурсов и охраны окружающей среды3.
Задача нашего исследования состоит в комплексном источниковедческом анализе законодательства, конкретных нормативных актов об использовании природных ресурсов и охране окружающей природной среды Российского государства. В силу значительности общего объема источников, принятых в России за рассматриваемый период, в данной работе более глубоко подвергнуты исследованию лесное, промышленное, водное, сельскохозяйственное законодательства; Свод постановлений о благоустройстве в городах и селениях и некоторые другие нормативные акты.
Значимость названных и других нормативных актов состоит в том, что при их применении происходил процесс воздействия на рациональное использование природных ресурсов и разрешались проблемы сохранения природной среды.
Взяв в настоящей главе в качестве объекта источниковедческого изучения промышленное законодательство России, мы прежде всего хотим отметить условность начальной даты этого периода. Рубеж XVIII-XIX вв. сам по себе не являлся чем-то знаменательным в истории отечественной промышленности и законодательства. Развитие капитализма в России, так же, как и в Европе, привнесло новые черты в правовое регулирование отношений в сфере «общество - природа». Однако сохранилась и определенная преемственность.
В российском законодательстве косвенно как природоохранительные продолжали действовать те нормы русского гражданского права, которые защищали интересы третьих лиц от злоупотреблений собственника4.
Законодатель искал новые направления в сфере охраны окружающей среды. Появляются правовые нормы, регулирующие (пользуясь современной терминологией) санитарную охрану городов. Так, согласно правовому акту «Учреждения для управления губерний» 1775 г. земский исправник обязан был наблюдать, «чтобы везде на местах и дорогах была чистота».
Устав благочиния, или полицейский 1782 г. возлагал обязанности «смотрения о чищений и мощении улиц» на частного пристава. Согласно Уложению о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., «если кто-либо построит признанные по закону вредными для чистоты воздуха или воды фабрику, мануфактуру или завод в городе или хотя и вне города, но выше онаго по течению реки или протоки, то сии заведения уничтожаются на счет виновного и он подвергается аресту на время от семи дней до трех месяцев или денежному взысканию не свыше трехсот рублей».
Сказанное свидетельствует о том, что при сохранении контроля собственников за принадлежащими им природными ресурсами значительно расширялись контрольные функции должностных лиц государства для обеспечения широких общественных и государственных интересов. Происходило расширение сферы государственного контроля.
Законодательство второй четверти XIX в. затрагивало вопрос о размещении фабрик и заводов, «о переведении из городов заведений, смрад и нечистоту производящих»; это требование распространялось уже на все города России. Устанавливался десятилетний срок для переноса из городов заведений, на которые распространялись ограничения. Но в центре внимания этого законодательства оставалось ограничение учреждения фабрично-заводских предприятий в Петербурге и Москве. По Положению «О размещении и устройстве частных заводов, мануфактурных, фабричных и других заведений в Санкт-Петербурге», принятому 22 сентября 1833 г., все предприятия столицы разделялись на три разряда. К первому были отнесены заведения, «кои по безвредности своей могут быть допущены во всех частях города беспрепятственно» (воскобелильни, кожевенные из обработанных кож, лаковые, не действовавшие «парами», лесопильные, металлические «без особых плавильных печей», камфорные, позументные, прядильные и ткацкие, сургучные, табачные и др.). Ко второму разряду причислялись заведения, которые «могут состоять в населённых частях города с соблюдением особых предосторожностей при устройстве их» (водочные, волосяные «из приготовленных волос», селитряные, свинцово-плавильные, купоросные, сахаро-рафинадные и т. п.).
Законодательство об охране и использовании лесов
История развития Северного края во многом связана с освоением его важнейшего ресурса - леса. В XIX в. в четырех северных губерниях (Архангельской, Вологодской, Олонецкой, Пермской) половину земельной площади, а именно 1853 тысячи десятин, занимал лесной массив; большая площадь этих лесов принадлежала казне и уделам 7.
Лесная промышленность России занимала ведущее место в экономике страны, особенно ее северных регионов. Обширность лесных запасов позволяла беспрепятственно удовлетворять потребности в древесине. Однако постепенно с ростом внутренней и внешней торговли, развитием промышленности и увеличением населения общая площадь казенных лесов существенно сокращалась. Требовалось законодательное закрепление охраны и порядка использования лесных ресурсов.
В 1842 г. был принят новый Лесной устав, который закрепил порядок пользования различными категориями лесных массивов, систему управления и контроля за использованием лесных ресурсов, установил материальную, административную и уголовную ответственность за лесонарушения18.
Устав состоял из пяти глав. Во вступительной части речь шла о разделении лесов по их принадлежности на леса государственные и находящиеся в частной собственности. Дано определение государственных лесов, которые находились в непосредственном распоряжении казны. Государственными являлись также леса, предназначенные для особых ведомств. К их разряду относились: а) отделенные в постоянный запас для снабжения флота строевым материалом — корабельный лес; б) назначенные для военных устройств — военных поселений, крепостей и пр.; в) приписанные разным казенным и частным заводам: горным, соляным, винокуренным, оружейным, пороховым, конским и пр., а также фабрикам и промыслам; г) отведенные селениям государственных крестьян; д) принадлежащие казенным населенным имениям западных и остейских губерний; е) отведенные городам; и) предоставленные в наем колонистам; к) выделенные монастырям; л) состоящие в пользовании инородцев, казачьих войск и т.п.19
Леса, не подлежавшие казенному ведомству, были отнесены на праве собственности обществам, частным лицам и потому именовались общественными или частными. К общественным лесам, в частности, относились: а) приобретенные духовным ведомством, архиерейскими домами в качестве дара или по завещанию разных лиц; б) приобретенные в собственность по грамотам или покупкой разными обществами, учеными сословиями, университетами, богоугодными заведениями, обществами государственных крестьян, колонистов; в) приобретенные городами посредством покупки или после смерти лиц, принадлежавших к их обществам, не оставивших ни завещания, ни законных наследников; селениями свободных хлебопашцев и обязанных крестьян посредством договоров с помещиками и покупкой; г) леса казачьих войск.
Согласно ст. 10 Устава, к частным относились леса удельного ведомства; Кабинета его императорского величества; особ императорской фамилии; состоящие в частном владении поезуитских и ленных имений; леса дворян, являющиеся их собственностью на основании общих узаконений или майорат-скими, и т.п.; леса лиц прочих свободных состояний.
Как государственные, так и находившиеся в частной собственности леса по образу владения были единственного владения, общие, въезжие, спорные.
Леса единственного владения являлись собственностью одной казны, одного общества (либо установления) или же одного частного лица. Спорные леса - те, принадлежность которых разбиралась в судебных местах.
Большое значение в Лесном уставе уделено организации управления казенными лесами. Эти леса принадлежали управлению Министерства государственных имуществ. В ведении этого управления состояли следующие категории казенных лесов: 1) единственного владения казны; 2) общего владения с казною и въезжие; 3) отведенные в пользование казенным селениям и казенным населенным имениям; 4) податные лесные участки, выделенные сельским обществам; 5) спорные между казною и частными лицами или разными ведомствами.
Согласно ст. 18 Устава, в обязанности министра государственных имуществ по управлению казенными лесами входили: 1) организация и совершенствование работы местных управлений лесами; 2) контроль за тем, чтобы штатная численность подконтрольных органов соответствовала количеству лесов и промыслов обывателей; 3) контроль за правильностью ведения хозяйства и способствование росту прибыли казне без ущерба для народа.
В структуре Министерства государственных имуществ имелись департаменты по управлению казенными лесами, ученые комитеты по лесному отделению. Местное управление казенных лесов в губерниях и областях принадлежало палатам государственных имуществ по лесному отделению, в округах - окружным управлениям. Общественные леса при казенных селениях обслуживались волостными и сельскими управлениями.
Казенные леса в губерниях и областях разделялись на округа, лесничества и лесные участки, объезды и обходы. Лесные округа входили в состав округов государственных имуществ. Для охраны казенных лесов под руководством лесных чиновников состояла лесная стража. Для контроля и освидетельствования проплавляемых по рекам судов, лесов и лесных изделий были учреждены лесные заставы. Такие заставы действовали задолго до того, как их правовое положение было закреплено в Лесном уставе. Так, в частности, в ноябре 1830 г. учреждено отделение лесной заставы при Усть-Пинежском селении. Такая застава вводилась для «отвращения злоупотреблений в проплаве без ведома Архангельской лесной заставы лесов и разных изделий в Архангельск, и напильные заводы, и верфи, находящиеся по реке Двине» .
