Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление банковского законодательства и кредитно-банковских учреждений в России
1.1. Источники права и структура законодательства о банках и иных кредитных организациях в России XYIII - начала XX вв . 16
1.2. Основные этапы развития кредитно-банковских учреждений в России 46
Глава 2. Виды кредитных организаций в России и их правовое положение в дореволюционном законодательстве
2.1. Создание Центрального банка России и эволюция его правового статуса 108
2.2. Особенности развития и правового регулирования кредитно-банковских учреждений России во второй половине XIX - начале XX века 170
Заключение 189
Список источников и литературы 198
- Источники права и структура законодательства о банках и иных кредитных организациях в России XYIII - начала XX вв
- Основные этапы развития кредитно-банковских учреждений в России
- Создание Центрального банка России и эволюция его правового статуса
- Особенности развития и правового регулирования кредитно-банковских учреждений России во второй половине XIX - начале XX века
Введение к работе
В последнее десятилетне в нашей стране наблюдаются активные процессы построения повой банковской системы и правового урегулирования деятельности кредитных организаций. Это обусловлено необходимостью создания рыночного механизма экономики, приведения управления народным хозяйством в соответствие с современными мировыми стандартами, приведения банковской системы в цивилизованной вид. Возрождение коммерческих банков, всей совокупности кредитных организаций, существовавших в России до 20-х годов XX века, стало жизненно необходимым для экономики нашей страны в современный период, Надежная банковская система - важное условие эффективного функционирования рыночной экономики,
Банки представляют мощный инструмент структурной политики и регуляции экономики, осуществляемой путем перераспределения финансов, капитала в форме банковского кредитования инвестиций, необходимых для предпринимательской деятельности, создания и развития производственных и социальных объектов. Находясь в центре экономической жизни, банки опосредуют связи между всеми сферами народного хозяйства и населением. Велика роль коммерческих банков в обеспечении расчетов, кредитовании.
Выполнение банками многочисленных функций - от обслуживания различных экономических агентов до эмиссии денег - в немалой степени зависит от установленных в каждой стране юридических норм и правил, регулирующих деятельность банков и других кредитных учреждений. Вместе с ростом банковского сектора происходило обособление банковского права, его формирование как самостоятельного блока правового регулирования. Банковское законодательство в рамках определенной формации формировалось эволюционным путем.
Во всеобщей истории выделяются два этапа становления и развития банковской системы.
Сначала существовало множество не зависимых друг от друга кредитных организаций, каждая из которых была вправе выполнять любые из принятых в то время банковских операций, включая эмиссию наличных денег. Причем их взаимодействие никем специально не координировалось.
На втором этапе образуется двухуровневая банковская система в полном смысле, когда из множества банковских организаций, выделяется Центральный банк, получающий особый правовой статус и особые властно-распорядительные полномочия относительно остальных кредитных организаций. Специфическая особенность такой системы состоит в том, что только Центробанк уполномочивается государством не только на проведение денежной эмиссии, но и на управление всей совокупностью кредитных организаций, функционированию которых придается скоординированный характер. Такой путь прошли практически все развитые страны.
Современные представления о сущности банка, характере его деятельности и роли в экономике во многом определяют содержание и структуру банковского законодательства.
В силу специфичности банковской деятельности ее правовое регулирование выделяется в особую отрасль законодательства. Непосредственно к понятию «банковское законодательство» относится множество законодательных и подзаконных актов разного уровня.
Несмотря на то, что с развитием деятельности банков, укреплением рыночной экономики, стабилизацией кредитно-финансовой системы России все более значительным становится механизм правового регулирования, в то же время существует огромное количество нормативно-правовых актов, которые не всегда публикуются и согласуются друг с другом, а самое главное, они действуют не в определенной системе, а разрозненно, подчиняясь лишь общим принципам
теории права. Это ведет к противоречивости многих из них в механизме правового регулирования банковской деятельности, к дублированию, а не расширенному толкованию понятий, норм. Непомерный удельный вес ведомственного нормотворчества Центробанка России обусловливает проблему установления преобладания норм прямого действия в регламентации деятельности коммерческих банков. Вопрос стоит в обеспечении правильного соотношения между регламентацией со стороны ЦБ и законами путем повышения роли и авторитета последних.
Включение в банковскую систему не только собственно банков, но и кредитных организаций предполагает в то же время определенные особенности правового регулирования деятельности последних (ломбардов, кредитных товариществ и союзов, обществ взаимного кредита, расчетных (клиринговых) центров т.д.), многие из которых традиционно существовали в дореволюционной практике.
Современная правоприменительная практика выявляет новые пробелы в российском банковском законодательстве, вызывая тем самым настоятельную необходимость его совершенствования. Процесс построения банковской системы и правового урегулирования деятельности кредитных организаций в ходе реформы проходил во многом бессистемно, вне какого-либо плана, Это обусловлено, в частности, отсутствием целостного взгляда на многие проблемы функционирования коммерческих банков в России и на их правовую основу, а также непониманием сущностных характеристик самого банковского права1.
Совершенствование законодательства невозможно без изучения его исторических корней, процесса его становления. Изучение основных тенденций, проблем, путей их решения в прошлом помогает избежать
1 Тосунян Г.Л., Никулин А.Ю., Экмапшт A.M. Банковское право Российской Федерации. Общая часть; Учебник/Под общ.ред. Б.И.Топорника, - М.: Юристъ, 2002. СЮ.
множества ошибок сегодня. Тщательное изучение исторического опыта позволяет решать сложнейшие задачи современности.
Вышеуказанные обстоятельства определили актуальность и выбор темы диссертации,
Степень научной разработанности темы
История исследования развития креднтно-банковской системы в
России складывалась одновременно со становлением науки
финансового права и параллельно с процессом становления кредитных учреждений и банков России.
В этом процессе можно выделить несколько периодов, Первый период: конец ХУ111 - до середины XIX в. Второй период: середина XIX в. - 1917 г. Третий период: конец 1917 г. и до конца 1991 г. Четвертый период: с 1992 г. и по настоящее время.
На первом этапе основоположниками финансовой науки в России началась разработка теоретических основ важнейших направлений финансовой науки - учения о государственном кредите, о налогах и о бюджете. Особо следует отметить вклад в разработку этих проблем М.М.Сперанского. В частности, широко известна его теория монетной и кредитной системы разработанной в этот период. Интересны исследования основ налоговой и денежной системы России Н.И.Тургенева, М.Ф.Орлова, ставшего основоположником теории государственного кредита в России,
Во втором периоде развития науки финансового права заслуживают внимания труды И.Я. Горлова, Е.Г. Осокина, Ф.Б. Мильгаузена, В.А. Лебедева, И.И. Лнжула, СИ. Иловайского, И.Х. Озерова, А.А.Исаева, И.Т. Тарасова, Д.М. Львова и ряда других исследователей.
В частности «Теория финансов» И.Е.Горлова стала первым обобщенным исследованием о финансах. Интересны работы Е.Г. Осокина о внутренних таможенных пошлинах. На этом этапе в России сложились Московская и Санкт-Петербургская школы науки финансового права, произошло становление и дальнейшее развитие налоговой и бюджетной
системы, государственного кредита, финансового контроля. В научных трудах была разработана концепция налогообложения, произошло законодательное регулирование налоговых отношений.
Значительный вклад в разработку этой проблематики внесли такие российские ученые как Д,Д. Батюшков, Э.Э. Барклай де Толли, А.Н. Гурьев, П.А Соколовский, Ф.А Савченков, Я.Й. Сербинович, Я. Д.А Толстой, Н.Д. Чечулин, Е.Я. Эпштейн, А.В.Яковлев, Л.Н.Яснопольский и др2.
На третьем этапе разработка проблем становления и развития кредитно-банковской системы в России рассматривалась в трудах главным образом финансистов
При этом следует отметить, что в советские годы интерес к изучению историко-правовых проблем отечественного банковского законодательства был низким. Это было связано с ликвидацией коммерческих банков и коммерческого кредита во второй половине 20-х годов XX столетия и радикальной кредитной реформой в 1930- 32 гг., что привело к созданию централизованной банковской системы. Тем не менее, в советский период в историко-правовой науке получили рассмотрение различные этапы развития законодательства о банках и иных кредитных организациях.
См.: Толстой Д.А. История финансовых учреждений России со времен основания государства до кончины императрицы Екатерины II. - СП6.Д846Д848; Яковлев А.В. Очерк народного кредита в Западной Европе и в России. - СПб., 1869; Сербинович Я. Несколько слов о финансах и местных земских сборах. - Киев, 1873; Савченков Ф. Монетный вопрос. - СП6.Д879; Трубников К.В. Мечты и цель в финансах. СЩ.Д883;Соколовский П.А.. Деятельность земств по устройству ссудно-сберегательиых товариществ. - СПб., 1890; Чечулин Н.Д. Очерки по истории русских финансов в царствование Екатерины П.-.СП6.Д904; Батюшков Д.Д. Банки: их историческое развитие, значение, операции и счетоводство. - Владикавказ, 1905; Фридман М. Наша финансовая система. Опыт характеристики. - СПб., 1905; Гурьев А.Н. Очерки развития кредитных учреждений в России. - Спб,. 1904; Барклай де Толли Э.Э. Общества взаимного кредита: учреждение, организация, ведение дел. //Банковское дело. - Спб., 1912; Эпштейн Е. Эмиссионные и кредитные банки в новейшей эволюции народного хозяйства. - СПб. ,1913; Яснопольский Л.Н. Зачатки коммерческого банковского кредита в России //Банковская энциклопедия под ред. Л.Н. Яснопольского. - Киев, 1914 . Т. 1 и др.
Появились труды по банковскому праву, по истории российских банков, по исследованию денежно-кредитных систем М.М, Агаркова, Д.А.Батуринского, В.Л Бенедиктова, Л.А. Лунца, С.Ф. Памфилова Г.Я.Сокольникова, Я.И. Федорова и др. 3.
На четвертом, современном этапе заметно определенное
оживление интереса исследователей к истории банковского права и
кредитных учреждений в России, В работах В.В. Морозан, НА.Н.Таран,
Т.А.Чумаковой, Н.П.Шерстеневой рассмотрено развитие
законодательства о банковской деятельности с середины XVIII века по начало XX века4. В ряде публикаций Д.А.Пашенцева исследовано правовое регулирование банковской деятельности в Российской империи в период со второй половины XIX века по начало XX века В информационно-аналитических материалах НИИ ЦБ РФ, подготовленных В.М Новиковым о проанализированы правовые акты о деятельности отечественной банковской системы в 1860-1996 гг.
3См.: Федоров Я. Старые и новые деньги. Денежная реформа 1924 года, - М. ,1924; Финансовая политика Советской власти за 10 лет. Сб.ст .- М,- Л., 1928; Финансовая энциклопедия. Под ред. Г.Я,Сокольникова. - М.-Л.Д927; Финансовая политика Советской власти за 10 лет. Сб.ст. -М-Л.,1928; Финансовая энциклопедия. Под ред. Г.Я.Сокольникова.- М-Л.,1927; Агарков М.М. Проблемы законодательного регулирования банковских операций. - М., Финансовое изд-во, 1926; Агарков М.М. Основы банковского права. Курс лекций. - М., Государственное финансовое изд-во Союза ССР. 1929.; Лунц Л.А. Деньги и денежные обязательства. - М.5 Фин. изд-во НКФ СССР, 1926; Лунц Л.А. Деньги и денежные обязательства, Юридическое исследование.- М.} Фин. изд-во НКФ СССР, 1927; Лунц Л.А. Денежное обязательство в гражданском и коллизионном праве капиталистических стран, - М., Юридическое изд-во,1948; Венедиктов В. Основные проблемы банковского законодательства. К проекту кредитного устава СССР, - М. Фин. изд-во НКЮ СССР, 1925 и др.;
4 См: Деньги и банковское дело в России 1914-1924 гг.- Лондон - Москва., 1995; История кредитных учреждений и современное состояние банковской системы России, -М., 1995; Чумакова ТА. Банковское дело в России и за рубежом: история и современность. Кол.авт. Рост. гос. экон. ун-т "РИНХ" - Ростов-на-Дону, 2001; Таран А.Н. История государственного регулирования деятельности акционерных коммерческих банков России во второй половине XIX - начале XX в. - М., 2003; Шерстнева, Н, П. История сберегательного дела в России в XVIII - XX веках и роль частных вкладов в формировании пассивной базы банков. - М., 2004; Морозан В, В. История банковского дела в России (вторая половина XVIII - первая половина XIX в.) - Санкт-Петербург, 2004 и др.
В различных отраслях юридической пауки проведены ценные исследования отдельных аспектов правового регулирования банковской деятельности и получены результаты, имеющие большое значение для дальнейшего развития науки и практики банковского права.
Разработка отдельных правовых проблем, связанных с деятельностью банков и других кредитных организаций и их историей осуществлена в современный период в ряде диссертаций .
Вместе с тем, обобщающих комплексных историко-правовых исследований в этой сфере пока недостаточно.
Объектом диссертационного исследования выступают урегулированные нормами права общественные отношения, связанные с деятельностью банков и других кредитных правоотношений.
Предметом диссертационного исследования является законодательство о банках и кредитных организациях на разных этапах развития отечественной банковской системы.
Цель диссертационного исследования - анализ процесса становления законодательства о банках и кредитных организациях в России, определение роли и места банковского законодательства в системе российского права, выявлении тенденций его развития и путей совершенствования, рассмотрение особенностей правового регулирования банковских операций.
Отмеченные цели определили следующие конкретные задачи исследования:
- систематизация источников по выделенной проблеме и включение в научный оборот новых источников историко-правового характера;
5 См.: Тосунян, Г. А. Банковское дело и банковское законодательство в России: (Опыт, проблемы, перспективы); Автореф. дис. на соиск. учен. степ, д-ра юрид. наук : 12.00.02 / Моск. гос. юрид. академия, - М,,1995; Фиыогеиова, О. Законодательное регулирование банковской деятельности в России: Первая половина XVIII - начало XX вв: Дис. ... д-ра юрид. иаук : 12.00.01. - Саратов, 2004; Карданова А. К. Развитие законодательства о банках и иных кредитных организациях в России: Историко-правовой аспект: Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01, - Ставрополь, 2004; Бугров, А. В. Московская контора государственного банка и экономика Центрального промышленного района, 1860-1914 гг.: Дис.... канд. ист. наук : 07.00.02. - М„ 2004 и др.
10 анализ истории возникновения банков и других кредитных организаций и выявление специфики факторов, обусловивших их появление в России;
- выявление форм существования банков и других кредитных
организаций на разных этапах развития банковской системы России;
- определение основных этапов развития законодательства о банках и
других кредитных организациях в России, анализ особенностей каждого из
этапов;
- рассмотрение регламентации деятельности коммерческих банков и
выявление особенностей этой регламентации по сравнению с
регламентацией деятельности центрального банка.
Методологической основой диссертационного исследования являются научные методы познания общественных процессов, сочетание системно-структурного, сравнительно-правового, конкретно-исторического подходов.
Специфика предмета и задачи исследования предопределили необходимость комплексного подхода к изучению проблем развития и совершенствования правового регулирования отношений в банковско-кредитной сфере с точки зрения различных отраслей частного и публичного права.
Нормативную и источниковедческую базу исследования составляют законодательство о банках и других кредитных организациях дореволюционной России, регулирующие порядок образования и функционирования банков и других кредитных организаций, подзаконные акты министерств, ведомств, Банка России6. Изучены и использованы также
6 См.: Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 15 августа 1845 г. Раздел 7. О преступлениях и проступках против имущества и доходов казны. Ст. ст. 581 -1006 // Российское законодательство X - XX веков. Том. 6; Законодательство первой половины XIX века. - М., 1988.; Высочайше утвержденное мнение Государственного совета от 19 февраля 1861 г, // ПСЗ П. № 36659; Закон 1892 г, "Учреждение государственного контроля //Свод законов Российской империи /Уставы счетные. Т. 8. -СПб., 1892; Журнал Высочайших учреждений комиссии по пересмотру Устава Государственного Банка. - Спб.,,1893; Свод законов Российской империи /Устав
историко-архивные и статистические источники, обширная научно-монографическая литература, материалы судебной практики, локальные акты и уставы банков
Научная новизна исследования. На основе анализа исторического российского опыта развития и правового регулирования кредитно-банковской системы в диссертации разработаны и вводятся в научный оборот следующие положения и выводы, содержащие научную новизну:
- Разработана авторская периодизация становления и развития законодательства о банках и других кредитных организациях в связи со становлением и развитием отечественной кредитно-банковской системы.
В частности, выделены следующие существенные этапы развития кредитно-банковской системы России:
1 этап - начало XVI11 века - первая половина XIX века. Формирование кредитно-банковской системы С ним связано появление банков в царствование Елизаветы Петровны: 1754 г. - Дворянский и Коммерческий, 1758 г. - Медный банк. Появление в 1763 г. вдовьих касс. Создание в 1769 г. ассигнационных банков. Возникновение кредитных учрезісдений в первой половине XIX в. Формирование правовых основ кредитно-банковской деятельности.
2 этап -реорганизация казенных кредитных учреждений в 60- 90-е г.г. XIXв., формирование дуалистичнои банковской структуры. Создание 31 мая 1860 г. Государственного банка и определение его функций. Создание Крестьянского поземельного банка (1883 г.) и Государственного Дворянского земельного банка (1885 г.), возрастание их роли в развитии государственного кредита. Развитие частного кредита, развитие акционерных коммерческих банков и кредитной кооперации: распространение сберегательных касс, ссудо-сберегательных товариществ.
кредитный. Т. 11, Ч. II - СПб,, 1912; Свод законов Российской империи /Устав о прямых налогах, пошлинах и сборах. Т. 5. - СПб., 1912;Свод законов Российской империи /Уставы таможенные. Т. 6. -СПб., 1912 и др.
12 Складывание стройной системы нормативного регулирования кредитно-банковской сферы.
3 этап - 90-е годы XIX века - 1917 г - преобразование Государственного банка в 90~е г.г. ХІХв. и принятие его Устава от б июня J 894 г. Формирование системы коммерческих банков России в начале XX в и развитие правовой основы их функционирования.
Для каждого из этих этапов характерны определенная качественно-количественная совокупность элементов системы, и ряд особенностей их правового регулирования.
- Обоснован вывод, что к особенностям становления и развития
кредитно-банковской системы в России относятся:
во-первых, формирование российской банковской системы преимущественно сверху; Вплоть до 1860 года банковская система страны была преимущественно государственной. Это было обусловлено тем, что из-за незначительности свободных денежных капиталов, отсутствия достаточно многочисленной социальной прослойки экономически свободных людей, рискованности торговых операций и слабой правовой обеспеченности кредита в стране долгое время не было экономических предпосылок для организации не только частных эмиссионных банков, но и вообще любых частных банкирских заведений. Поэтому заботу об организации и функционировании первых банков пришлось взять на себя государству
во-вторых, видовое многообразие элементов системы, противоречивость правовых норм и стандартов банковского дела;
- аргументировано положение, что упорядочение банковской системы
России произошло в 1817-1859 гг. Оно проявилось, во-первых, в
складывании дуалистичной банковской структуры в России (1860-1893 гг.),
что было обусловлено факторами, направленными на элиминирование
банковских рисков;
во-вторых, в обновлении банковского законодательства в последней четверти XIXвека, связанного с банковским кризисом 70-х годов XIX века.
13 определена структура кредитно-банковского сектора в России во второй половине XIX века. На основе анализа законодательства доказано, разграничение правового статуса государственных, общественных и частных банков. К государственным кредитным установлениям относились; Государственный Банк, Дворянский Земельный Банк, Крестьянский Поземельный Банк. К общественным кредитным установлениям - городские общественные банки, сельские общественные банки, банки купеческих обществ. К частным, кредитным установлениям -акционерные коммерческие банки, акционерные земельные банки, общества взаимного кредита, банкирские конторы.
- доказано, что в 1894-1917 гг. банковское законодательство
претерпело существенные изменения. В результате к концу XIX века в
России завершилось в основном создание трехуровневой капиталистической
кредитной системы России. Первый уровень - Государственный банк;
второй уровень - акционерные коммерческие банки, акционерные земельные
банки, акционерные ломбарды, общественные кредитные учреждения,
городские общественные банки, городские ломбарды, городские кредитные
общества, сельские общественные банки и городские сословные банки;
третий уровень - учреждения мелкого кредита. Каждый из этих уровней
действовал на своей нормативной базе.
Пережив экономический кризис 1899—1903 годов, русско-японскую войну 1904—1905 годов и первую русскую революцию 1905—1907 годов, она обеспечила приток иностранного капитала и промышленный подъем 1910— 1914 годов.
- Выявлена структура законодательства о банках и других кредитных
организациях в каждом из исследованных периодов, его генезис и эволюция,
вызревание черт иерархичности. В с вязи с этим в диссертации
рассматриваются роль и место в правовом регулировании кредитно-
банковской сфере следующих видов нормативных актов и их соотношение:!)
уставы, которые устанавливали более или менее постоянные нормы в
14 жизни отдельного ведомства для какой либо определенной области материального права; 2) регламенты, учреждения, образования; 3) указы — наиболее распространенная форма, издавались "по случайному поводу и затрагивали узкую область жизни, но некоторые имели широкое и длительное значение", положения, определявшие порядок деятельности государственных и иных учреждений, а также временные правила и другие нормативные акты.
Уточнен понятийно-категориальный аппарат банковского законодательства в дореволюционный период для уяснения подлинного значения понятий «банк», «другие кредитные организации». Проводя анализ структуры законодательства о банках и других кредитных организациях дореволюционного периода и учитывая мировой опыт в данной области, диссертант делает вывод о том, что специфика небанковских кредитных и других финансовых организаций требует их особого правового регулирования, отличного от регулирования банков, и наличия соответствующего законодательства,
- Обоснован вывод, что в банковском законодательстве России в исследуемый период представлены способы правового регулирования, основанные как на частноправовых, так и на публично-правовых началах, причем для эффективного правового регулирования деятельности банков и других кредитных организаций, защиты прав их клиентов необходимо согласование нормативно правовых актов друг с другом, их действие в определенной системе, а также установление оптимального соотношения между регламентацией со стороны центрального банка России и законов.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что в нем на основе исторического анализа нормативных актов, регулирующих статус и деятельность банков и других кредитных организаций, сформулированы теоретические выводы об общих чертах и особенностях правового регулирования кредитно-банковской системы на разных этапах истории России.
15 Практическая значимость исследования заключается в том, что учебных целях материалы диссертации могут быть использованы при преподавании курсов «История государства и права России», «Банковское право» для студентов и аспирантов юридических вузов и факультетов.
Апробация результатов исследования
Концептуальные положения диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры правового обеспечения управленческой деятельности МГИМО(У).
Основные результаты исследования отражены в публикациях, по теме диссертации.
Источники права и структура законодательства о банках и иных кредитных организациях в России XYIII - начала XX вв
Проблемы правового регулирования банковской деятельности в Российской империи невозможно рассматривать без анализа основных источников банковского права данного периода . Вместе с тем этот анализ в значительной степени затруднен отсутствием специальных работ, посвященных источникам российского права. Тем не менее в литературе высказывались определенные точки зрения по данному поводу, на которые стоит опираться.
Теория государства и права выделяет следующие основные источники права: юридический обычай, закон, подзаконный нормативный акт, судебный прецедент, нормативный договор, правовая доктрина. Важность и значение этих источников неодинаковы для различных правовых семей. Один из наиболее видных теоретиков типологии правовых систем Р. Давид считал, что до 1917 г. Россия входила в романо-германскую правовую семью. В пользу его точки зрения говорит совпадение таких значимых признаков, как деление права на частное и публичное, разграничение материального и процессуального права, закон как основной источник права, широкое распространение кодификации, правоприменительная, а не правоустановительная роль судов. Ряд исследователей считают необходимым учитывать при выделении и разграничении правовых систем такие критерии, как происхождение и историческое развитие права, своеобразие юридического мышления, специфику правовых институтов, происхождение и способы толкования источников права, идеологическое влияние на право. Заслуживает внимания точка зрения, согласно которой можно говорить о целостной российской правовой семье либо о российской правовой системе как части славянской правовой семьи. Но в любом случае некоторые выводы Р. Давида представляются крайне важными
Характеризуя особенность источников права России Р. Давид писал: "Созданное законодательным путем, право представляло собой не выражение сознания и традиции народа, как в других странах Европы, а произвольное творение самодержавного властителя, привилегию буржуазии. Этот властитель был поставлен над законом"8. Далее он отмечал, что основным источником русского права, как и в странах романо-германской правовой семьи, являлся закон, Правда, в странах романо-германской правовой семьи "значение закона видят в том, что он является наиболее ясным и удобным способом выражения норм права", в России же первенство закона связано с тем, что "в нем видят наиболее естественный способ создания права"5.
С тем, что закон служил основным источником права в Российской империи, согласны и современные отечественные исследователи. Но нельзя не обратить внимания на отличия современного понимания закона от трактовки XIX в. В современной юридической науке законом считается "принимаемый в особом порядке и обладающий высшей юридической силой нормативный правовой акт, выражающий государственную волю по ключевым вопросам регулирования общественной и государственной aжизни .
В рассматриваемый период подход к определению закона был несколько иным. Так, Е.Н. Трубецкой понимал под законом "норму, установленную высшим в пределах каждой данной правовой организации правовым авторитетом" . При этом он добавлял, что закон — это такая норма, которая может быть отменена только авторитетом власти, ее издавшей, а не каким-нибудь высшим над него авторитетом, В этом кроется отличие закона от подзаконного акта, прежде всего распоряжений правительства. Последние могут разъяснять и дополнять закон, но не могут его отменять. Но в неограниченных монархиях трудно провести четкую границу между законом и подзаконным нормативным актом, так как вся власть, и законодательная, и исполнительная, сосредоточена в руках монарха, он утверждает и распоряжения правительства, и законы, и потому и те, и другие имеют одинаково обязательную силу.
В современной литературе отмечается, что до 1906 г. законом считалось любое повеление императора, оформленное в надлежащем порядке Сенатом . На практике, очевидно, порядок законотворчества был обратным — решения Сената приобретали силу закона после обязательного утверждения императором. Толкование законов и решение юридических коллизий находилось в ведении Сената. Разъяснения Сената стали обязательными для юридической практики. Отдельные постановления Сената, утвержденные императором, приобрели статус законов . В соответствии со ст. 86 Основных законов Российской империи 1906 г. законом признавался акт, принятый Государственной думой, одобренный Государственным советом и подписанный императором: "Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и воспринять силу без утверждения Государя Императора". Однако в соответствии со ст. 87 во время перерыва деятельности Думы Совет министров мог разработать законопроект и направить его на утверждение царя.
Основные этапы развития кредитно-банковских учреждений в России
Термин "банк" происходит от итальянского слова "банко", что означает лавка, скамья или конторка, за которой менялы оказывали свои услуги. С древнейших времен потребности общественной жизни заставляли людей заниматься посреднической деятельностью во взаимных платежах, связанных с обращением монет, различных по весу и содержанию драгоценных металлов.
Во многих источниках, дошедших до нас, можно встретить данные о вавилонских банкирах, принимавших процентные вклады и выдававших ссуды под письменные обязательства и под залог различных ценностей. Историки отмечали, что в 8 в. до н.э, Вавилонский банк принимал вклады, платил по ним проценты, выдавал ссуды и даже выпускал банковские билеты. Выделялась деятельность банкирского дома Игиби, игравшего роль вавилонского "Ротшильда". Операции дома Игиби были весьма разнообразны: им производились на комиссионных началах покупки, продажи и платежи за счет клиентов, принимались денежные вклады, клиентам предоставлялся кредит, за что кредитор получал вместо процентов право на плоды урожая с полей должника, выдавались ссуды под расписку и под залог. Банкир также выступал в качестве поручителя по сделкам. Вавилонскому предку современных банкиров не чуждо было участие в товарищеских торговых предприятиях в качестве финансирующего вкладчика.
Наконец, есть указание еще на одну функцию, исполнявшуюся банкиром Игиби - роль советчика и доверенного лица при составлении разного рода актов и сделок. Кроме того, в Вавилоне зародились ростовщичество и меняльное дело.
Наряду с частными банкирами крупные денежные операции вели и храмы. В основном они занимались хранением запасных фондов и сокровищ, а также давали городам долгосрочные ссуды под небольшие по тому времени проценты. Есть сведения о городском займе, реализованном Делосским храмом на пять лет из расчета 10% годовых.
Во времена античности, когда преобладало натуральное хозяйство, наиболее характерными были натуральные займы, например, в Греции под аренду земли.
Банковское дело в древнем Египте находилось в ведении государства. По сохранившимся сведениям, древнеегипетские банки, кроме фискальной функции, осуществляли следующие операции: покупку, продажу и размен монеты, выдачу ссуд, ипотечные и ломбардные операции, учет обязательств до наступления срока, прием вкладов. В папирусах содержится информация о деятельности египетских банкиров в качестве советников по составлению актов, управлению клиентскими имениями, переводам.
В античный Рим банковское дело было "завезено" из Греции. Как и в Афинах, римские банкиры также имели свои заведения на форуме.
В Англии, ставшей в 17 в. самой передовой индустриальной страной, первыми банкирами были, как правило, золотых дел мастера. Вскоре после того, как началось использование в сделках золота, стало очевидным, что как покупателям, так и торговцам неудобно и небезопасно каждый раз при заключении сделок перевозить, взвешивать и проверять на чистоту золото.
Поэтому вошло в правило отдавать золото на хранение золотых дел мастерам, которые имели подвалы или специальные кладовые и могли за плату предоставить их. Получив золотой вклад, золотых дел мастер выдавал вкладчику квитанцию. Вскоре товары стали обмениваться на квитанции золотых дел мастеров. Квитанции, таким образом, превратились в раннюю форму бумажных денег.
Бумажные деньги (квитанции), находившиеся в обращении, полностью обеспечивались золотом. Видя готовность людей принимать квитанции в качестве бумажных денег, золотых дел мастера начали осознавать, что хранимое ими золото редко востребуется, поэтому количество еженедельно и ежемесячно вкладываемого золота превышало количество изымаемого. Затем какому-то сообразительному золотых дел мастеру пришла в голову идея, что выпуск бумажных денег может превышать количество имеющегося золота.
Экономические функции банков состоят в том, что они 1) ссужают деньгами, 2) перемещают капиталы оттуда, где есть излишек, туда, где ощущается недостаток, 3) выполняют обязанности кассиров, принимая и совершая платежи. Основная задача банков сводится к посредничеству в кредите. Банки пользуются кредитом для того, чтобы его оказывать своим клиентам, банки оказывают кредит потому, что сами пользуются кредитом. Деньги в стране есть, но их нужно уметь найти. Они разбросаны по мелочам в домашних кассах, оставаясь без пользы для их собственников и для народного хозяйства. Только собранные в большую массу, образуя значительные капиталы, денежные суммы создают экономическую силу. Банки и превращают деньги в капиталы. Каждый, нуждающийся в капитале для экономической полезной цели, освобождается от необходимости, утомительной и неверной, разыскивать лиц, готовых оказать ему доверие и способных оценить его расчеты. Концентрация денег в банках делает эти последние такими торговыми предприятиями, где может быть найден в высшей степени ценный товар - капитал.
Благодаря этому обстоятельству торгово-промышленная жизнь страны тесно примыкает к банкам. Торговые предприятия испытывают постоянную потребность в кредите для своих текущих надобностей. Острые моменты закупки сырого материала, готовых продуктов, сроки платежей гонят каждое предприятие к банку. Но, кроме поддержки уже существующих предприятий, банки, благодаря сосредоточенным у них средствам, дают жизнь новым предприятиям, толкают промышленность на новые пути.
Создание Центрального банка России и эволюция его правового статуса
31 мая 1860 г. император Александр II в Царском Селе подписал указ о создании Государственного банка Российской империи и утвердил его устав. Царская подпись скрепила эти документы еще в то время, когда в России господствовало крепостное право, государственные финансы были в плачевном состоянии, а проигравшая в Крымской войне Российская империя была обязана выполнить унизительные условия Франции и Англии по ликвидации черноморских военных баз. Создание Государственного банка стало чуть ли не первой реформой восшедшего на престол Александра II, после которой последовали уже отмена крепостной зависимости, учреждение земств, суда присяжных, отмена рекрутской повинности и другие начинания. Но прежде стояла реформа Государственного банка, что говорило о той надежде, которую просвещенная, реформаторская Россия возлагала на новое государственное кредитное учреждение .
10 июля 1859 г. по высочайшему повелению в Петербурге были учреждены комиссии по пересмотру банковской и налоговой системы. Всего их было четыре: Комиссия по преобразованию Государственного коммерческого банка, Комиссия по земским банкам, Комиссия по улучшению системы податей и пошлин и Комиссия по составлению правил для фабрик и заводов. Состав "банковских" комиссий был определен министром финансов A.M. Княжевичем. В них вошли наиболее крупные экономисты и чиновники кредитно-финансовой сферы. Будущий министр финансов М.Х. Рейтерн, ректор Киевского университета профессор политической экономии Н.Х. Бунге и Е.И. Ламанский, член Вольного экономического общества и член-корреспондент Российской академии наук, играли в комиссии ключевую роль.
Банковские комиссии признали необходимым решить три основные задачи, стоявшие перед банковской государственной системой страны: — произвести "отверждение текучего долга", другими словами, приостановить утечку вкладов и консолидировать их; — ликвидировать старые кредитные учреждения; — организовать новую систему банков в России. Как было сказано в "Соображениях", подготовленных банковскими комиссиями, "несостоятельность банков сделалась очевидной и кризис для них положительно наступил. Паллиативные меры для них недостаточны, потому что причины кризиса не скоропреходящие, но вытекают из самих оснований банковских операций... Нужно коренное преобразование всей системы, которая сама в себе таит корень зла и безвыходное положение" . Автором проекта о преобразовании банковской системы России был Е.И. Ламанский. Этот проект предусматривал создание двух государственных банков — Коммерческого банка краткосрочного кредитования и так называемого Земского банка долгосрочного ипотечного кредитования. Государственный банк ипотечного кредита виделся Е.И. Ламанскому по образцу Земского кредитного общества Царства Польского, кредитных учреждений российской Прибалтики, Германии или Франции. Это должен был быть банк, который при выдаче ссуды принимал бы во внимание "все частные и местные отличия и условия каждого залога". Он должен создаваться по возможности с участием самих землевладельцев или в виде частной акционерной компании. Император Александр II покровительствовал либеральным реформаторам, поэтому неудивительно, по что созданная Комиссия по пересмотру банковской системы в отношении поземельного кредита высказалась за полную свободу частного кредита. В отношении создания нового государственного банка члены "банковских" комиссий высказались за реформирование Коммерческого банка и сосредоточение государственных кредитных установлений в одном ведомстве. Последнее решение было важно, так как в 1850-х гг. царило непонятное рассредоточение государственных кредитных учреждений по разным ведомствам. Коммерческий и Заемный банки находились в ведении Министерства финансов. Сохранные казны состояли при опекунских советах, подведомственных IV Отделению Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Приказы общественного призрения, производившие кредитные операции в губернских городах, входили в ведение Министерства внутренних дел.
Относительно реформирования Коммерческого банка была принята идея Е.И. Ламанского о расширении филиальной сети банка, круга его операций и введения в управление "частной деятельности", чем "правительство доставило бы прочное обеспечение народному развитию и самостоятельности русской промышленности". В результате реформирования казенных банков возможно было бы получить средства для восстановления денежно-кредитного обращения, нарушенного в период Крымской войны. Комиссия по реформированию Коммерческого банка приняла также идею Е.И. Ламанского о консолидации вкладов государственных кредитных установлений, но путем выпуска 5%-ных банковских билетов, По завершении консолидации предполагалось открыть операции нового государственного кредитного учреждения, передав ему вклады из подлежащих ликвидации государственных кредитных установлений126.
Особенности развития и правового регулирования кредитно-банковских учреждений России во второй половине XIX - начале XX века
Россия вступила на путь капиталистического развития в то время, когда капитализм, утвердившись в промышленно развитых государствах Западной Европы и в США, "стал определять генеральное направление мирового исторического процесса, формируя внешнюю среду, в которой происходило развитие остальных территорий Европы и всего мира"214.
Индустриальное развитие Российской империи происходило в рамках так называемой "догоняющей модели". Ведущую роль в этой модели играло государство, которое интенсивно насаждало передовые технологии, формы производства и инфраструктуры. Это приводило к нестыковке новых и традиционных укладов, что вело к развитию функций государственного принуждения, в том числе и в экономической сфере.
Одним из ярких примеров активной роли государства в развитии экономики стало создание в России при участии Министерства финансов и Государственного банка капиталистической банковской системы.
В конце 50-х — начале 60-х гг. XIX в. процесс становления капиталистических банковских систем в странах Западной Европы был близок к завершению, а в России он только начинался. Эволюция российской банковской системы периода капитализма имела ряд особенностей. В отличие от промышленно развитых стран Запада она проходила в рамках банковского законодательства, на котором основывалось регулирование деятельности банков всех форм организации, за исключением банкирских домов.
В это время на Западе на основе банковского законодательства регулировалась деятельность только эмиссионных банков. Контроль за коммерческими банками и регулирование их деятельности как акционерных обществ исчерпывались правилами биржевого законодательства о порядке введения в котировку новых ценных бумаг и общим акционерным законодательством.
В России формирование банковского законодательства началось одновременно с утверждением уставов первых банков. В уставы включались положения, определявшие условия учреждения, внутренней организации и деятельности банков. Затем эти положения переносились в уставы новых банков с аналогичной формой организации. Проект устава каждого нового банка после того, как он был составлен учредителями, рассматривался в Министерстве финансов (проекты уставов акционерных банков и обществ взаимного кредита) или в Министерстве внутренних дел (проекты уставов общественных городских банков), затем обсуждался в Государственном совете или Комитете финансов. После этого он утверждался императором.
Сепаратное акционерное законодательство, существовавшее в России с 1836 г., позволяло из нескольких уставов однотипных банков выбрать лучший и оперативно внести в уставы вновь учрежденных банков новые положения.
Становление национальной банковской системы в России прошло несколько этапов. На первом из них происходило учреждение банков, формы организации которых были скопированы с западноевропейских кредитных организаций. Для этого этапа было характерно относительно свободное учреждение акционерных банков. Оно проходило в рамках общей концессионной (разрешительной) системы учреждения акционерных обществ и всячески поощрялось Министерством финансов. Государственный банк в это время направлял значительные средства на кредитование всех коммерческих банков, включая городские общественные банки,
Этот этап становления новой банковской системы (период ее экстенсивного развития) закончился в середине 70-х гг. XIX в., хотя уже в 1872 г. практически завершилось создание институциональной структуры акционерных коммерческих банков215. Произошло это в результате издания банковского закона — Высочайше утвержденного мнения Государственного совета "Об учреждении частных кредитных учреждений". Издан он был спустя ровно двенадцать лет после учреждения Государственного банка — 31 мая 1872 года.
Чтобы понять причину появления этого закона, необходимо вернуться к тому времени, когда планы создания новой банковской системы только разрабатывались. Происходило это в кружке молодых либеральных экономистов при министре финансов A.M. Княжевиче. Ядром кружка были исполняющий обязанности товарища министра внутренних дел Н.А. Милютин, директор Особенной канцелярии по кредитной части Ю,А. Гагемейстер, управляющий делами Комитета железных дорог и (с июля 1859 г.) член Совета министра финансов М.Х. Рейтерн, чиновник по особым поручениям при управляющем Министерством государственных имуществ Е.И. Ламанский и ректор Киевского университета профессор политической экономии Н.Х. Бунге. Реформаторы были сторонниками манчестерской школы политической экономии216, поэтому методологическую базу предстоявшей реформы они разработали в соответствии с основными теоретическими положениями этого направления западной экономической мысли, Экономическое развитие рассматривалось как естественный процесс, не нуждающийся в каком бы то ни было государственном вмешательстве. Основой развития экономики российские либеральные экономисты считали частный интерес, акционирование промышленности, торговли и банков и привлечение иностранного капитала, а одним из основных препятствий на пути экономического развития — систему казенных (государственных) банков.
