Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теория и сущность социальной функции государства в историко-правовом аспекте 18
1.1. Политико-правовые концепции социальной деятельности российского государства в дореволюционный и советский период 18
1.2. Понятие и содержание социальной функции государства в современной правовой науке 41
Глава 2. Законодательное обеспечение возникновения и развития социальной функции российского государства в условиях феодальной монархии (XVII первая половина XIX вв.) 63
2.1. Возникновение элементов социальной функции государства в XVII -первой половине XVIII вв 63
2.2. Развитие социального законодательства во второй половине XVIII первой половине XIX вв 95
Глава 3. Социальная функция российского государства периода буржуазной монархии (1860-е гг. -начало XX в.) 130
3.1. Органы местного самоуправления как субъекты осуществления социальной функции российского государства 130
3.2. Нормативно-правовая регламентация социальной защиты трудящихся по найму 169
Заключение 199
Библиографический список
- Понятие и содержание социальной функции государства в современной правовой науке
- Возникновение элементов социальной функции государства в XVII -первой половине XVIII вв
- Развитие социального законодательства во второй половине XVIII первой половине XIX вв
- Нормативно-правовая регламентация социальной защиты трудящихся по найму
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На рубеже XXXXI вв. в России идет процесс становления социального государства на основе принципов демократии и гражданского общества. Соответственно возрастает научный и практический интерес к феномену социальной функции государства. Проблематика социального государства остается одной из актуальных в юридической науке и практике. Это обусловлено тем, что социальная направленность внутренней политики государства определяет благосостояние граждан, развитость и цивилизованность государства, его общественную устойчивость. Несмотря на наличие большого числа работ по указанной проблеме, все еще существуют дискуссионные вопросы, различные теории относительно сущности и содержания социального государства. Четких критериев, которые позволили бы именовать государство в полной мере социальным, пока нет. Данный вопрос остро стоит и в современной России, что актуализирует исторически-правовое осмысление социальной функции Российского государства.
Большинство ныне существующих в мире социальных демократических государств прошло длительный период своего становления как социальных. Происходило постепенное накопление элементов социальной государственности, создание и совершенствование системы правового регулирования государственной политики, направленной на обеспечение всеобщего благосостояния. В настоящее время становление социальной государственности в России проходит довольно сложно, противоречиво и требует нового осмысления многих аспектов, связанных с социальной ролью государства в гражданском обществе, с проблемами законодательства, регулирующего социальную сферу.
Нужно заметить, что формирование модели государства всеобщего благосостояния (как правило, понятия «социальное государство» и «государство всеобщего благосостояния» в науке рассматриваются как идентичные) предполагает существенную трансформацию ряда внутренних функций государства, в первую очередь — в социально-экономической сфере. Очевидно, что статус социального приобретает прежде всего то государство, в системе внутренних функций которого социальная функция играет ведущую роль. Поэтому всестороннее исследование социальной функции государства чрезвычайно актуально для отечественной правовой науки и практики. Представляется важным исследовать процесс становления социальной функции российского государства с позиций историко-правовой науки, выявить его этапы и характерные черты. Отечественный опыт развития нормативно-правового обеспечения социальной функции государства и ее реализации немаловажен для современной России.
Степень научной разработанности темы. Проблематика функций государства весьма широко разработана в отечественной и зарубежной юриспруденции. Социальная функция государства как самостоятельный предмет исследования встречается в значительно меньшем количестве работ.
В российской политико-правовой науке дореволюционного периода общетеоретические вопросы осуществления государством его назначения, задач, функций получили освещение в трудах Ф. Ф. Кокошкина, Н. М. Коркунова, Б. А. Кистяковского. Отдельные аспекты нормативного обеспечения социальной деятельности государства рассматривали И. Е. Андреевский, А. И. Васильчиков, В. Власьев, П. И. Лыкошин, Б. Н. Чичерин. Между тем в дореволюционной науке не сложилось единой точки зрения по поводу начала осуществления российским государством социальной деятельности и выделения этапов ее развития.
Правоведами советского периода было выработано несколько подходов к трактовке понятия и сущности функций государства. Функции государства как направления, стороны, виды его деятельности рассматривали М. И. Байтин, В. С. Петров, Н. В. Черноголовкин и др. Сторонники другого подхода А. П. Глебов, Л. И. Загайнов, Л. И. Каск, И. С. Самощенко понимали функции государства как выражение его социального назначения, конечных целей и задач. Различным аспектам теории функций государства были посвящены работы А. И. Денисова, Ю. Б. Кравченко, Б. П. Курашвили, Л. С. Мамута, А. А. Нормантаса, М. И. Пискотина, Е. Поппе, Р. Шюсселера, Г. Шюсселера.
Социальная функция советского государства не выделялась многими исследователями как самостоятельная. Но при этом многие авторы (Н. В. Черноголовкин, Л. И. Загайнов и др.) исходили из того, что в общенародном социалистическом государстве все функции являются общесоциальными, так как ориентированы в конечном итоге на улучшение условий жизни народа.
Работы ряда авторов М. В. Баглая, Т. П. Подоровой, В. А. Туманова и др. были посвящены исследованию социальной функции буржуазного государства, которая рассматривалась главным образом как вынужденная реакция власти на борьбу народных масс за свои права.
В современной юридической науке значительный вклад в исследование общетеоретических проблем сущности и содержания функций государства внесен В. В. Алесковским, С. В. Бабаевым, М. А. Бухтеревой, Н. Н. Вопленко, И. А. Иванниковым, Л. А. Морозовой, Н. Н. Федосеевой. Между тем единообразного определения понятия «функция государства» по-прежнему не существует. Насчитывается около двадцати его трактовок.
Современная отечественная юридическая наука рассматривает функции государства в своей основе как совокупность взаимодействующих структурных элементов. Так, основными элементами структуры функции государства Н. Н. Вопленко называет объект государственной деятельности, субъект, нормативную основу деятельности, однородный характер самой государственной деятельности и цель деятельности.
Социальная (или социально-бытовая) функция государства как самостоятельный предмет исследования встречается в сравнительно небольшом количестве работ. Это работы О. В. Родионовой, Е. С. Мазаевой, Г. В. Ткачевой, А. В. Самойленко. Следует особо выделить научные труды М. В. Баглая, целенаправленно изучавшего социальное государство. Он определил социальное государство как государство, которое берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности.
Современными правоведами И. В. Ростовщиковым, В. Д. Гончаренко, Т. В. Бычек обоснован важный вывод о том, что социальная государственность в России строится с учетом самобытности страны. Российской особенностью в данной области является острое противоречие между сформировавшимися представлениями людей о достаточно стабильной социальной защищенности населения, существовавшей во времена административно-командного социализма, и пока ограниченными результатами выполнения социальной функции государства на современном этапе. Соответственно идет поиск оптимальной модели социального государства, отвечающей особенностям политико-правового, экономического, культурного, национального развития нашей страны.
Некоторые научные работы посвящены исследованию отдельных направлений и сторон осуществления социальной функции государства на современном этапе. К примеру, Е. В. Батищева в качестве такого направления рассматривает социальную работу органов уголовно-исполнительной системы. А. Х. Маликовой исследуется реализация социальной функции современного государства по социальной защите престарелых и инвалидов.
Что касается историко-правового аспекта процессов становления социальной функции российского государства, то он не стал предметом развернутого научного исследования. Ряд работ, авторы которых (С. Е. Коробов, Н. Ю. Воробьева, Ш. Г. Сангулия) не ставили основной целью исследование генезиса социальной функции, содержат лишь краткое описание ключевых изменений социального законодательства в досоветский и советский периоды. Несколько работ (к примеру, диссертационное исследование И. Н. Сбитневой) посвящены исследованию эволюции нормативно-правового обеспечения отдельных направлений социальной политики российского государства.
Таким образом, к настоящему времени нет обобщающей работы историко-правового плана, имеющей предметом самостоятельного исследования проблемы возникновения социальной функции российского государства в системе его функций, характерные черты этой функции, особенности и этапы ее развития. Этим обусловлен выбор диссертантом темы научного исследования.
Объект исследования составляет социальная функция государства как важное самостоятельное направление его деятельности.
Предметом исследования являются возникновение и становление социальной функции Российского государства, включая ее научно-теоретическое обеспечение, законодательное регулирование, содержание и практическую реализацию на разных исторических этапах дореволюционного периода развития страны.
Цель диссертации состоит в проведении комплексного историко-правового исследования теоретических и организационно-правовых основ становления и эволюции содержания социальной функции российского государства в XVII начале XX вв.
Поставленная цель потребовала решения следующих задач:
1. Рассмотреть научные представления о социальной деятельности российского государства и соответствующие концепции, сложившиеся в дореволюционной и получившие развитие в советской и современной отечественной юридической науке.
2. Уточнить определение понятия социальной функции государства, отражающее ее сущность в историко-правовом и современном аспектах.
3. Раскрыть социальную деятельность российского государства в дореволюционный период истории с выделением ведущих направлений этой деятельности.
4. Предложить, опираясь на разработанные автором критерии, периодизацию этапов становления и развития социальной функции российского государства и дать им развернутую характеристику.
5. Охарактеризовать правовое регулирование социальной деятельности российского государства с детальным анализом соответствующих правовых актов.
6. Раскрыть содержание социальной деятельности российского государства на разных этапах развития с постепенным образованием социальной функции.
7. Показать роль местного самоуправления в реализации социальной функции российского государства в дореволюционный период.
8. Охарактеризовать значение исторического опыта становления социальной функции государства в России для ее современного развития.
Методологической основой исследования послужил универсальный диалектический метод познания. Использованы методы сравнительно-правового, исторического, формально-юридического, системно-структурного анализа и др.
Нормативная, теоретическая и эмпирическая основы исследования включают историческое и современное российское законодательство и иные правовые акты; достижения теоретико-правовой, историко-правовой, отраслевых юридических наук; социологические данные; материалы практики.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она представляет собой не проводившееся ранее комплексное историко-правовое исследование этапов становления и развития социальной функции российского государства и ее содержания. Научная новизна определяется также выводом о том, что социальная функция российского государства формировалась путем накопления детально исследованных автором ее отдельных элементов, что являлось исторически сложным и противоречивым процессом. Социальная функция российского государства исследована в историко-правовом плане с учетом различных концепций, созданных отечественными правоведами дореволюционного, советского и современного периодов развития страны.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. В дореволюционный период российские правоведы обосновывали вывод о том, что государство должно осуществлять заботу о слабозащищенных, социально уязвимых гражданах. Социальная деятельность государства рассматривалась как относительно самостоятельное и важное направление государственной политики. Между тем единого научного подхода в определении ключевых направлений и этапов развития социальной деятельности российского государства выработано не было.
2. Социальная деятельность российского дореволюционного государства в советский период практически не исследовалась в силу политических и идеологических причин. При характеристике функций социалистического государства социальная функция редко выделялась как самостоятельная. Это было обусловлено марксистско-ленинским пониманием сущности социалистического государства. Предполагалось, что все без исключения его функции несут в себе социальную составляющую и в конечном итоге направлены на повышение благосостояния населения. Этим и доказывались преимущества социалистического государства перед буржуазным. Социальная деятельность буржуазного государства чаще всего рассматривалась как вынужденная реакция власть имущих на сопротивление угнетенных слоев населения.
3. Автором показано, что с позиций историко-правовой науки социальную функцию государства применительно к различным государственным типам можно определить как направление его правовой и организационно-практической деятельности, регулирующее уровень жизни и процессы реализации социально-экономических прав личности в объеме, адекватном конкретному этапу развития общества и государства. Социальную функцию государства можно структурно представить как комплекс элементов, каждый из которых находит выражение в конкретном направлении социальной деятельности государства. Под элементом социальной функции государства нужно понимать конкретное направление социальной деятельности государства, получившее нормативно-правовое обеспечение. Отправной точкой, начиная с которой отдельные социальные меры приобретают характер элемента социальной функции государства, следует считать законодательное закрепление политики государства по решению того или иного существенного социального вопроса.
4. Возникновение и развитие социальной функции российского государства было обусловлено рядом специфических факторов. Многие социальные начинания государства служили как бы продолжением личной благотворительности монархов, членов царской семьи, церковных деятелей, обеспеченных граждан. Поэтому забота государства о своих подданных рассматривалась не как обязанность власти, а как ее милость. С другой стороны, государство было вынуждено принимать участие в решении наиболее острых социальных проблем населения. Только так можно было предотвратить глобальные социальные катастрофы и вспышки недовольства, угрожавшие правящему режиму.
5. Становление социальной функции российского государства в XVII — начале XX вв. происходило путем постепенного накопления ее элементов. Для выделения этапов становления социальной функции российского государства автором предложены следующие критерии:
наличие и уровень развития социального законодательства, а также степень его распространения на различные категории населения;
наличие государственных органов, основным направлением деятельности которых является решение социальных проблем населения;
характер восприятия высшей властью и обществом феномена социально-экономических прав человека и роли государства в их обеспечении;
место социальной функции в системе функций государства.
6. В соответствии с вышеуказанными критериями автором выделены и исследованы три этапа становления и развития социальной функции российского государства. Первый этап охватывает вторую половину XVII — первую половину XVIII вв. Для этого этапа характерно появление распоряжений высшей власти, направленных на решение отдельных социальных проблем некоторых категорий населения и далеко не всегда облеченных в четкую законодательную форму. Забота о населении еще не воспринималась государством как неотъемлемая часть внутренней политики.
Второй этап длился со второй половины XVIII в. по первую половину XIX в. На этом этапе, в условиях «просвещенного абсолютизма», происходило зарождение и постепенное развитие системы социального законодательства. Формировались специальные государственные органы, задачей которых являлось решение социальных вопросов. В условиях феодальной монархии и крепостного права законодательство в широком плане не регулировало социальное положение большинства населения. Тем не менее, для ряда наиболее уязвимых его категорий были выработаны относительно стандартизованные меры государственной поддержки. Социальная деятельность начала восприниматься высшей властью как одно из средств поддержания общественной стабильности и лояльности населения к правящему режиму.
В рамках третьего этапа, с 1860-х гг. по 1917 г., в условиях развития буржуазной монархии система социального законодательства существенно трансформировалась. Властью ставились задачи распространения социальной деятельности государства на более широкие слои населения. Обеспечение ряда социально-экономических прав личности воспринималось государством как важная составляющая его социальной деятельности. Наряду с государственными органами эту деятельность начали осуществлять органы местного самоуправления, которые государство наделило полномочиями по осуществлению ряда элементов социальной функции. В то же время вплоть до ликвидации монархического строя государственная социальная политика зачастую носила вынужденный характер. Она в первую очередь являлась реакцией на протестные выступления населения, несущие угрозу правящему режиму. Но недостаточное развитие политических прав и свобод личности существенно ограничивало борьбу населения за свои социально-экономические права.
7. С момента зарождения социальной функции российского монархического государства в XVII в. и до ликвидации монархии в 1917 г. нормативно-правовое обеспечение получили отдельные элементы социальной функции. К ним можно отнести социальную поддержку наиболее нуждавшихся членов общества; отдельные меры по обеспечению продовольственной безопасности, развитию народного образования и медицинской помощи населению; социальную защиту самых уязвимых работников по найму. Однако ни один из указанных элементов не был обеспечен законодательной основой, адекватной сложности стоящих социальных проблем. Нормативно-правовое обеспечение социальной функции отличалось отсутствием комплексности, в результате чего отдельные ее элементы были лишены необходимой взаимосвязи и взаимообусловленности. Социальная функция в условиях монархии так и не стала в один ряд с иными основными функциями российского государства.
Теоретическая значимость исследования состоит в расширении научных знаний по проблемам функций государства, природы социального государства, реализации и гарантий социально-экономических прав и свобод личности, становления и развития социальной функции Российского государства. Проведенное исследование позволяет проследить и оценить теоретические и организационно-правовые основы социальной функции российского государства на разных этапах его исторического развития.
Материалы диссертации могут быть использованы при написании учебных пособий, а также в процессе преподавания теории государства и права, истории государства и права, спецкурсов.
Практическая значимость работы заключается в возможности использования материалов и выводов диссертации при решении вопросов развития российского социального государства, упрочения гарантий социально-экономических прав граждан. Выводы диссертации также могут быть учтены в современной нормотворческой деятельности, направленной на решение социальных задач, так как данные выводы характеризуют общие, перманентные тенденции нормативно-правового обеспечения социальной функции российского государства. Полученные результаты могут быть полезны для совершенствования социальной работы с населением; в работе по повышению уровня правосознания и правовой культуры граждан, работников государственных и муниципальных органов, решающих вопросы социальной сферы.
Апробация результатов исследования. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедры теории и истории права и государства Волгоградского государственного университета.
Доклады по исследуемой тематике были представлены автором на научно-практических конференциях и иных научных форумах.
Автор принял участие в работе пяти международных научно-практических конференций, одна из которых была заочной: Международной научно-практической конференции «Местное самоуправление в России и ФРГ: исторический опыт и современные тенденции развития», Волгоград, 7—8 апреля 2011 г. (доклад «Правовое обеспечение социальной деятельности органов местного самоуправления в России XIX — начала XX вв.»); Международной научно-практической конференции «Закон и порядок», Москва, 30 мая 2011 г. (доклад «Организационно-правовые основы государственной политики сокращения нищенства в XVII — начале XVIII вв.»); Международной научно-практической конференции «Права и свободы человека: проблемы реализации, обеспечения и защиты», Пенза, 5 — 6 июня 2011 г. (доклад «К вопросу о природе социальных прав личности и деятельности государства по их обеспечению»); Международной научно-практической конференции «Диалог культур: управление социально–культурными процессами», Санкт-Петербург, 8 — 9 июня 2011 г. (доклад «Функции государства и проблемы регулирования социальных процессов в обществе»); II Международной заочной научно-практической конференции «Социально-гуманитарные и юридические науки: современные тренды в изменяющемся мире», Краснодар, 6 июня 2011 г. (доклад «Особенности социального законодательства Петра I»).
Доклады автора заслушивались на четырех всероссийских научно-практических конференциях: Всероссийской научно-практической конференции «Правовая Россия: теория и практика», Йошкар-Ола, 1 мая 2011 г. (доклад «Социальная помощь российского государства отдельным категориям населения в XVII веке: историко-правовой анализ»); Всероссийской научно-практической конференции «Качество жизни как фактор формирования гражданского общества», Волгоград, 6 — 7 октября 2011 г. (доклад «Социальная функция государства и качество жизни трудящихся в России: историко-правовой аспект»); Всероссийской научно-практической конференции «Инновационный потенциал современного региона: проблемы региональной безопасности и внутрирегиональной интеграции на постсоветском пространстве», Волгоград, 28 — 29 октября 2011 г. (доклад «Социальная функция российского государства по обеспечению продовольственной безопасности: историко-правовой анализ»); Всероссийской научно-практической конференции «Инновационное развитие человеческих ресурсов региона», Волгоград, 18 — 19 ноября 2011 г. (доклад «К вопросу о формировании государственной социальной поддержки человеческих ресурсов в России: историко-правовой аспект»).
На научно-практическом семинаре «Нижнее Поволжье — территория согласия. Межнациональные и межконфессиональные отношения в Волгоградском регионе: история и современность» (Волгоград, 9 апреля 2011 г.) автор выступил с докладом «Социальные права человека и гражданина и функция государства по их обеспечению в условиях полиэтнического общества».
Материалы диссертации используются в процессе преподавания истории государства и права, теории государства и права в Волгоградском государственном университете, Волгоградском филиале Российской академии народного хозяйства и государственной службы.
Результаты, полученные автором, отражены в семнадцати научных публикациях общим объемом 6,6 п.л., в том числе в трех изданиях, рецензируемых ВАК.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Понятие и содержание социальной функции государства в современной правовой науке
Феномен государства традиционно является в отечественной юриспруденции объектом многочисленных исследований. Общетеоретические вопросы реализации государством его назначения, выполнения задач, осуществления функций рассматривали еще в XIX в. такие видные русские ученые, как Н.И. Лазаревский, Б.А. Кистяковский, С.А. Котляревский, Ф.Ф. Кокошкин, Н.М. Коркунов. В частности, Б.А.Кистяковский отмечал, что «...вся деятельность государства выполняется в интересах подвластных. Государство при осуществлении своих задач признает за индивидуумом правовую способность привлекать в своих интересах государственную власть и пользоваться государственными учреждениями»1. Н.М. Коркунов понимал под функциями государства основные направления его деятельности. Он писал, что «...государство есть постоянное общение, объемлющее не одно наличное, но целый ряд сменяющихся поколений. Поэтому оно не может руководиться в своей деятельности только интересами наличного поколения, только потребностями настоящего времени. Напротив оно является естественным охранителем интересов грядущих поколений против одностороннего эгоизма настоящего... оно оберегает население от вырождения и вымирания, обеспечивает нарастающему поколению необходимое образование и т.д.»2. Таким образом, не употребляя термина «социальная функция государства», Н.М. Коркунов фактически раскрывал его содержание.
В период с середины XIX по начало XX вв. в России происходили глобальные общественные трансформации в социально-экономической, политической, духовной сферах. Изменения затронули и социальную сферу жизни. Начала развиваться и социальная функция российского государства. Она вступила в период ускоренного буржуазного развития, что и обусловило интерес ученых к социальной проблематике. При этом авторы российского дореволюционного периода при описании социальной функции государства применяли различные термины: «государственное благоустройство», «государственная благотворительность», «государственная попечительная деятельность» и др. Одним из первых авторов, который исследовал теоретические аспекты государственной социальной деятельности с позиций историко-правового подхода, был А.И. Васильчиков. На основе анализа французского законодательства им были выявлены различия между призрением законным, государственным (assisteance legale) и частной благотворительностью (charite privee). А.И. Васильчиков осмысливал зарубежный опыт совместного осуществления государством и местным самоуправлением таких элементов социальной функции как управление продовольственным делом, медицинская помощь населению, поддержка слабозащищенных членов общества1.
Большой вклад в развитие теории социальной деятельности государства внес выдающийся правовед - автор «Русского государственного права» И.Е. Андреевский. Ему принадлежит научное описание категории «благосостояние», включенное в Энциклопедический словарь Ф.А.Брокгауза и И.А. Ефрона (1890-1907). И.Е. Андреевский развивал идею о том, что благосостояние является понятием социальным и политическим, так как под ним подразумевается наличие таких условий, при которых человек с успехом может стремиться к достижению всестороннего развития. Благосостояние потому и является понятием социальным, что эти условия составляют общественный интерес и постепенно вырастают и развиваются от трудов и забот общества. Но оно в то же время является и понятием политическим, потому, во-первых, что эти заботы общества могут достигать цели только при содействии государства, и, во-вторых, потому, что и государство как политический союз прямо заинтересовано в том, чтобы эти условия росли и развивались. Таким образом, И.Е. Андреевский высказал мысль о том, что именно государство является главным субъектом социальной деятельности и в его интересах обеспечивать всестороннее развитие граждан. Обеспечение благополучия и социальной безопасности И.Е. Андреевский ставил в один ряд с важнейшими политическими задачами государства: «Осуществляясь в действительной жизни не только рядом, но и в теснейшей связи с понятием безопасности, благосостояние вместе с безопасностью и составляет содержание государственной политической деятельности, называемой полицейскою деятельностью»1.
В дореволюционной науке не сложилось единой точки зрения по поводу начала осуществления государством социальной деятельности и этапов развития этой деятельности. Между тем выделялось несколько наиболее законченных концепций.
В. Власьев - автор «Очерков государственного благоустройства России в XVII веке» под «государственным благоустройством» понимал попечение государственной власти об общественном благе, т.е. о развитии общественных интересов, как материальных, так и нравственных. При этом данным автором признавалась этапность развития государственного благоустройства, непосредственно связанная с развитием законодательства. В. Власьев подчеркивал, что попечение может состоять только из государственного содействия обществу в развитии его интересов, но может простираться и до того, что государство «берет под свою опеку и эти интересы и самое общество». Последнего рода деятельность, по мнению В.
Власьева, началась в России не раньше времен Петра Великого. Допетровский период представляет только «слабые зачатки этой деятельности», так как «в памятниках законодательства этого времени можно найти очень немного отрывочных мер, имевших в виду эту цель непосредственно»
Возникновение элементов социальной функции государства в XVII -первой половине XVIII вв
Таким образом, до конца 1650-х гг. меры государственной социальной защиты, закрепленные законодательно, распространялись только на членов семей погибших, умерших, раненых на военной службе, в большинстве случаев - во время конкретных военных кампаний.
С начала 1660-х гг. правительство начинает оказывать социальную помощь непосредственно самим пострадавшим на военной службе. 5 мая 1661 г. вышел Указ «О определении в воеводы и в приказные люди раненых на службе, и бывших в плену». В нем шла речь о предоставлении мест воевод и приказных людей раненым на службе, бывшим в походе, «... в города и в пригородки, которые ведомы в Разряде...»2. Данный указ впервые отразил желание государства предоставить раненым и вышедшим из плена спокойно и в полном довольствии прожить остаток жизни, находясь на государственной службе. Им даже предоставлялось право выбирать себе желаемое воеводство или место в приказной иерархии.
В дальнейшем меры государственного покровительства пострадавшим на военной службе стали принимать новые, более разнообразные формы. 15 июля 1663 г. был издан Указ «О даче вышедшим и впредь выходящим из плену денежного и кормового жалованья». В нем впервые была сделала попытка установить размер государственной помощи в зависимости от звания, места службы и тяжести ранения. Рядовым драгунам, солдатам, стрельцам, Донским и Яицким казакам полагалось «... за полонное терпение по 2 рубли, да по сукну по доброму, кормовых денег на 2 недели, по 2 копейки на день человеку». Полковникам полагалось по 15-20 рублей, в зависимости от срока, проведенного в плену, «... да по сукну Аглицкому, да по паре соболей ценою в 5 рублев». Подполковникам, майорам, ротмистрам -по 14-15 рублей; капитанам, поручикам, прапорщикам - по 10-12 рублей .
Подчеркивая значимость Указа от 15 июля 1663 г., Д.И. Бережков и Н.А. Штофф отмечали: «... тут намечена почти вся программа дальнейшего развития призрения и какая разнообразная. Мы наблюдаем здесь первую попытку установить хотя бы самое примитивное деление раненых по тяжести ранения. Смотреть так глубоко и относиться так внимательно к вопросу призрения делает честь XVII столетию»2. Представляется, что не менее важным моментом Указа являлось распространение выплат на представителей всех категорий военных, включая рядовых, т.е. выходцев из низших сословий русского общества, хотя размеры выплат находились в прямой зависимости от военного чина.
Логическим продолжением Указа от 15 июля 1663 г. стал Указ от 29 сентября 1678 г. «О придаче раненым под Чигирином всякого чина людям поместных и денежных окладов на излечение», вышедший во время кровопролитной войны России с Турцией. В Указе 1678 г. содержалось более детальное разделение пострадавших по степени тяжести ранения (на три категории) и соответственно устанавливался размер выплат.3.
Некоторое время спустя после неудачного Крымского похода 1686 г. появилось несколько указов правительницы царевны Софьи, в которых устанавливались льготы раненым и семьям погибших в той военной кампании. Указ от 11 августа 1689 г. «О придаче ратным людям за полученные в походах раны поместных и денежных окладов» в целом сохранял схему выплат, установленную указами 1663 и 1678 гг., но размеры выплат несколько повышались1.
Новым шагом в развитии государственной поддержки пострадавших на военной службе стала организация для них специальных социальных учреждений. 1 августа 1665 г. была основана богадельня для содержания престарелых и увечных воинов, забота о которой поручалась митрополиту Архангельскому Феодосию. 2 декабря 1667 г. правительством было принято решение «...убогих дом приписать к Никольскому монастырю, и в том дать владеиную память»2.
Наряду с оказанием материальной поддержки раненым на военной службе и семьям погибших, во второй половине XVII в. государство начинает распространять меры защиты и на другую категорию населения -нищих и бродяг, которые по старости или из-за увечья не могли существовать без посторонней помощи. Поддержку этих категорий населения традиционно осуществляла церковь. Одной из форм помощи была раздача милостыни, носившая периодический характер. В расходных книгах Патриаршего приказа неоднократно упоминалось о раздачах продовольствия и денег в дни церковных праздников. Но осуществлялись эти меры в основном в столице и некоторых крупных городах3.
Некоторые монастыри устраивали в своих стенах приюты, богадельни. Эта форма помощи, как и раздача милостыни, не была законодательно регламентирована. Многие из призреваемых в богадельнях имели там только приют, а кормились милостыней, которую собирали на церковной паперти. Состав жильцов богаделен был разнообразен: больные и здоровые, престарелые и малолетние, неспособные к работе. Богадельня одновременно выполняла функции больницы.
Финансирование благотворительных церковных заведений осуществлялось чаще всего в форме личных пожертвований церковных иерархов. Так в течение XVII в. патриархи ежегодно тратили на благотворительные цели 2000-2500 тыс. рублей - около 5% своих хозяйственных доходов; митрополиты, епископы, игумены отчисляли приблизительно 2-2,5% доходов1.
В 1680-е гг. государство предприняло попытку подключиться к призрению обездоленных. В 1682 г. государем Федором Алексеевичем было велено построить в Москве две «шпитальни» (больницы) или богадельни: одну в Знаменском монастыре, вторую - на Гранатном дворе. Цель создания этих заведений заключалась, по выражению П.И. Лыкошина, в том, «... чтобы впредь по улицам бродящих и лежащих нищих не бывало»2. На содержание новых учреждений государство определило доходы вотчин Архангельского владыки и вотчины, числившейся за Знаменским монастырем. Знаменский монастырь, как стоявший на людном месте, предназначался для кормления старых, увечных и бесприютных; Гранатный двор - для лечения больных. Вылечившиеся бесприютные старые и увечные должны были определяться в Знаменский монастырь.
Развитие социального законодательства во второй половине XVIII первой половине XIX вв
Смирительные дома устраивались для людей не только неимущих, но и склонных к девиантному, антисоциальному поведению. Пункт 391 «Учреждения для управления Губерний...» содержал перечень категорий людей, которые могли быть принудительно помещены в смирительный дом: дети с отклоняющимся поведением, с которыми не могут справиться родители; злостные должники, склонные «долги накоплять вдвое против имения»; отличающиеся бесчестным поведением, противным «добронравию и благочинию»; не желающие трудиться, как крепостные, так и свободные («рабы непотребные», «рабы ленивые», «люди, которые не хотят трудиться для своего пропитания»). Решение об определении на жительство в смирительный дом могло принимать Губернское Правление, а также Приказ Общественного Призрения, если ему было подано соответствующее прошение от родителей или трех других родственников, хозяина, но с обязательным объяснением причин помещения в смирительный дом. Помещенным в смирительный дом воспрещалось самовольно его покидать, предписывалось постоянно работать, «кроме нужного человеку времени для сна и пищи». Для сохранения порядка Надзирателю и его помощникам позволялось применять наказания: сажать на хлеб и воду на три дня, наказывать прутьями и т.д. Содержание сосланных в смирительный дом должно было осуществляться за счет поместивших их туда родителей, родственников, помещиков, хозяев.
Выход «Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи» ознаменовал новую ступень государственной политики медицинского обслуживания населения - появление системы охраны здоровья населения, созданной по территориальному принципу. Пункт 24 главы I «Учреждения ... » предписывал наличие в каждом уезде обязательного числа медицинских работников и их состав: «Доктор 1,
Лекарь 1, подлекарей 2 и лекарских учеников 2» . Отдельным пунктом оговаривались правила приема медиков. Уездный доктор и лекарь принимались на должность правителем уезда «на урочное время по контракту», при обязательном наличии свидетельств «о их искустве, науке и добром поведении». Подлекари и ученики назначались правителем уезда по представлению доктора и лекаря, (глава 3, п. 70. С. 235).
Подробную регламентацию получил порядок действий медицинских работников и представителей власти при угрозе массовых заболеваний. В случае подозрений на возникновение в уезде очага инфекционных заболеваний («прилипчивых болезней») предписывалось создание комиссии, состоявшей из Земского Исправника, доктора, лекаря, приходского священника и двух свидетелей. Комиссия должна была освидетельствовать угрозу заражения. Если такое решение принималось, Земский Капитан брал на себя обязанность «...отлучить... здоровых от больных, так, чтоб сообщения одни с другими не имели». Уездному доктору, помимо оказания непосредственной медицинской помощи заболевшим, вменялось в обязанность подать в Губернское правление сведения с описанием «...как болезни, так и где кому и от чего она приключилась», (глава XVIII , п.238. С.253). В уездах, охваченных эпидемией или находившихся в под ее угрозой Земский Исправник был обязан организовать защитные меры, которые включали: выставление караулов в опасных местах, запрещение проезда по зараженным территориям, «проложение обводных дорог» и т.д. (п. 239. С.253) Аналогичную систему мер предписывалось осуществлять в городах под руководством Городничего, (п.260, п.261. с. 256-257)
«Учреждение для управления Губерний...» впервые устанавливало территориальную систему госпиталей «для излечения больных», то есть сугубо медицинских, а не медико-социальных заведений. Для неизлечимо больных (и при этом неимущих) Приказам Общественного Призрения предписывалось организовать особые дома, где они могли содержаться в достойных условиях, освобождая при этом место в госпитале для тех, кого еще можно было вылечить, (п. 388. с. 273-274). Некоторые современные авторы полагают, что учреждения домов для неизлечимых больных можно считать первым в России проектом государственных хосписов1.
Схожим статусом наделялись дома для умалишенных. Приказу Общественного Призрения предписывалось подбирать для них просторные крепкие помещения, «... чтоб утечки из него учинить не можно было». Обслуживающий персонал «для смотрения, услужения и прокормления сумасшедших» надлежало подбирать из людей, способных относиться к сумасшедшим добросердечно, но и обеспечивать порядок, «чтоб сумасшедший сам себе и никому вреда не учинил». Содержать в доме бесплатно предписывалось только неимущих умалишенных, всех остальных - только при условии внесения ежегодной платы, полностью окупающей присмотр за ними (п.389. с.274).
Госпитали для излечения больных предписывалось строить за пределами городов, но недалеко от города, «... вниз по реке а отнюдь не выше города; буде можно, на высоком месте и свободном воздухе...». Очевидно, это решение было продиктовано соображениями защиты здорового населения от инфекционных заболеваний. Из этих же соображений строились правила содержания больных в самих госпиталях. Предписывалось следить «... чтоб строение было нетесное и не низкое, чтоб покои чисто содержаны были... чтоб больные прилипчивыми болезнями особливые покои имели».
Нормативно-правовая регламентация социальной защиты трудящихся по найму
Согласно этому документу несчастным случаем признавалась утрата «...долее, чем на три дня, трудоспособности от телесного повреждения, причиненного работами по производству предприятия или происшедшего вследствие таковых работ». О каждом факте несчастного случая владелец или управляющий предприятия должен был немедленно сообщать полицейским властям и фабричному инспектору. Предусматривалось два вида вознаграждений - пособия и пенсии. Пособие назначалось на период временной потери трудоспособности, «... со дня несчастного случая по день восстановления трудоспособности или признания утраты ее постоянной» и составляло половину «действительного заработка потерпевшего». Пенсия назначалась в случае окончательной утраты трудоспособности. При ее полной утрате пенсия составляла две трети «годового содержания потерпевшего», при неполной - «... в уменьшенном размере, определяемом соответственно степени ослабления трудоспособности потерпевшего». Правилами устанавливались меры социальной защиты семей работников, умерших от травм немедленно или не позднее двух лет с момента несчастного случая. Основным видом этой защиты являлась пенсия, выплачиваемая из расчета годового содержания умершего работника.
Несколько пунктов Правил регламентировали контроль за действиями работодателя по социальной защите пострадавших работников и их семей. На каждом предприятии вводились разработанные Главным Присутствием по фабричным и горнозаводским делам формы отчетности. Сведения о несчастных случаях, с приложением протоколов и медицинских свидетельств, заносились в специальную книгу. Фабричные инспекторы получали право проверять ее наличие и содержание. Между владельцем предприятия и потерпевшим работником (или членами его семьи) должен был заключаться письменный договор о видах и размерах вознаграждения, засвидетельствованный фабричным инспектором. Если сторонам не удавалось договориться, каждая из них имела право обратиться с ходатайством к фабричному инспектору. За несоблюдение этих норм владелец предприятия мог быть оштрафован на сумму от 25 до 100. За несвоевременную выплату владельцем пособий и пенсий он был обязан уплатить за пропущенные сроки дополнительное вознаграждение в размере 1% в месяц с суммы просроченного платежа. Таким образом, с введением «Правил о вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств, в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности» было узаконено право пострадавших на производстве на социальную помощь. Однако это право предоставлялось далеко не всем трудящимся. Правила распространялись только на предприятия, принадлежавшие «земствам и городам». Подчеркивалось, что рабочие и служащие других предприятий и члены их семей «... вознаграждаются за причиненные им вред и убытки на общем основании законов гражданских» (с. 595).
Концептуальной основой Правил являлась личная ответственность каждого предпринимателя перед его рабочими. Финансирование предоставляемой помощи полностью возлагалось на работодателей -владельцев предприятий. Функция государства ограничивалась контролем за соблюдением установленных норм поддержки. В то же время, наличие в тексте закона расплывчатой формулировки как «грубая неосторожность», проявление которой лишало пострадавшего помощи, открывало работодателям широкую возможность для отказа потерпевшим в ее предоставлении.
Можно предположить, что «Правила о вознаграждении потерпевших...» от 2 июня 1903 г. расценивались в правительственных кругах как временная мера, подготовлявшая переход от принципов личной ответственности предпринимателей перед их наемными работниками к кардинально иным формам социальной защиты - системе обязательного страхования. Об этом свидетельствует тот факт, что Государственный Совет поручил министерству финансов в течение первых пяти лет применения Правил составить проект закона об обязательном страховании рабочих1. Однако в действительности активная законотворческая деятельность в этом направлении началась только под воздействием революционных событий 1905 г.
В ходе революции, под напором стачечного движения, участились случаи заключения коллективных договоров между работодателем и работниками, в которых закреплялась обязанность хозяина производства поддерживать своих рабочих во время болезни. Однако добиться этой поддержки удалось лишь небольшой части работающего населения. Так, по сведениям Фабричной инспекции, в 1907 г. денежные пособия по случаю временной потери трудоспособности выплачивались всего на 15% предприятий. Сроки выдачи пособий в большинстве случаев варьировались от полутора недель до одного месяца, коллективные договоры почти четверти предприятий предусматривали выплаты до полного выздоровления. Размеры пособия чаще всего составляли половину заработка, иногда были равны ему. Еще хуже была ситуация с оказанием врачебной помощи работникам. На 64% предприятий она не оказывалась вообще, 7% работодателей лечили работников в собственных фабричных больницах, остальные частично оплачивали амбулаторную помощь работникам в земских лечебных заведениях
