Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление законодательной базы курортного дела в России с конца XVIII в. до начала XX в.
1.1 Исторические предпосылки возникновения курортного дела и курортного законодательства 9
1.2. Формирование правовой основы деятельности курортов и путешествий в России в XVIII - начала XX века на примере Кавказских Минеральных Вод и Черноморского побережья 44
Глава 2. Специфика государственного управления отдыхом после октябрьской революции 1917 года, в СССР и Российской Федерации .
2.1. Национализация и становление профсоюзно-государственной структуры управления курортной отраслью в 20-е гг. XX в. 69
2.2. Эволюция законодательства в сфере курортов и туризма в 30-е-80-е годы XX столетия . 76
2.3. Коммерциализация курортной отрасли в условиях рыночной экономики в 90-е гг. XX в. и соответствующие изменения нормативной правовой базы на федеральном и субфедеральном уровнях . 104
Заключение 143
Список источников и литературы 148
Приложение 154
- Исторические предпосылки возникновения курортного дела и курортного законодательства
- Формирование правовой основы деятельности курортов и путешествий в России в XVIII - начала XX века на примере Кавказских Минеральных Вод и Черноморского побережья
- Эволюция законодательства в сфере курортов и туризма в 30-е-80-е годы XX столетия
- Коммерциализация курортной отрасли в условиях рыночной экономики в 90-е гг. XX в. и соответствующие изменения нормативной правовой базы на федеральном и субфедеральном уровнях
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из задач историко-правовой науки является изучение государственно-правовых институтов, накопленного отечественного и зарубежного опыта организации управления в той или иной сфере жизни общества, экономики.
В выступлении на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года» 8 февраля 2008 г. Президент Российской Федерации обратил внимание на то, что основные усилия должны быть направлены на сферы, прямо определяющие качество жизни граждан.
Туристско-рекреационная деятельность – одна из важнейших сфер современной экономики, нацеленная на удовлетворение потребностей людей и повышение качества жизни населения. При этом в отличие от многих других отраслей экономики эта не приводит к истощению природных ресурсов. Будучи нередко экспортно-ориентированной сферой, данная отрасль демонстрирует бльшую стабильность по сравнению с другими в условиях кризисных явлений в мировой экономике.
Развитие современного Российского государства и его экономики настоятельно требует систематизации накопленного исторического опыта правового регулирования отрасли. Это и является целью данного исследования. Подготовка к зимним Олимпийским играм 2014 г. наглядно продемонстрировала несовершенство существующей нормативно-правовой базы. Несмотря на накопленный за тысячелетнюю историю человечества опыт регулирования данного вида деятельности и его практического применения на протяжении последних десятилетий, правовых лакун оказалось более чем достаточно. Эволюция методов управления в данной и смежных областях права теоретически должна была привести к максимальному совершенствованию возникающих правоотношений между всеми субъектами деятельности отрасли. К сожалению, этого пока не произошло. Появление все новых нормативно-правовых актов по описываемой в данной работе тематике, как в России, так и за рубежом, свидетельствует, что развитие общества обозначает все новые правовые проблемы в данной сфере. Изучение отечественного опыта должно способствовать совершенствованию действующего законодательства.
Задачи исследования определяются обозначенной целью и состоят в следующем:
– рассмотреть предпосылки формирования отрасли курортного законодательства;
– проанализировать формирование правовой основы деятельности курортов и путешествий в России в XVIII–ХХ вв. на примере Кавказских Минеральных Вод и Черноморского побережья;
– охарактеризовать становление структуры управления курортной отраслью в 1920-е гг.;
– исследовать эволюцию законодательства в сфере курортов и туризма в 1930–1980-е гг.;
– провести анализ коммерциализации курортной отрасли в условиях рыночной экономики в 1990-е гг. и соответствующих изменений нормативной правовой базы на федеральном и субфедеральном уровнях.
На защиту выносятся следующие результаты исследования:
1. Основными этапами развития отечественного законодательства, регулирующего систему предоставления услуг проживания и курортного обслуживания государственных и частных лиц, являются:
– начало ХII в. – появление правовой основы и упорядочение системы перевозки лиц, отправляемых с официальными поручениями;
– период с ХIV в. по начало XVI в. связан с учреждением «ямской гоньбы» для нужд «государственной службы»;
– на 3-м этапе в начале ХVIII в. появляются «Дохтурские правила» от 20 марта 1719 г. – первое нормативное регулирование курортного дела в России.
2. Характерной особенностью законодательного регулирования курортного дела в России в XIX в. – начале XX в. является недостаточное государственно-правовое регулирование управления курортами, доминирование частно-правовых форм по организации и предоставлению услуг в виде акционерных обществ, частных лиц, а в некоторых случаях органов местного самоуправления (городских дум, земств).
3. Особенности законодательного регулирования в период с 1917 по 1991 г.:
– обширная ведомственная нормативно-правовая база;
– публично-правовые предписания в правовом регулировании;
– активная роль профсоюзных организаций в нормативном регулировании сферы туризма в СССР.
4. В своем историческом развитии российское курортное законодательство прошло ряд этапов, характеризующихся как различиями в методах правового регулирования, так и особенностями организации национального туристического сервиса. Условно можно выделить стихийный (доиндустриальный) до середины ХIХ в., индустриальный c середины XIX до начала ХХ в., советский с 1917 по 1991 г., постсоветский с 1991 по 2000 г. и современный с 2000 г. этапы.
Практическая значимость исследования состоит прежде всего в том, что в предлагаемой диссертации проводится комплексный, системный анализ нормативно-правового регулирования туристско-рекреационной деятельности в нашей стране с периода её становления в Киевской Руси и до рыночных реформ наших дней. Рассмотрение эволюции законодательства и краткий обзор зарубежного опыта позволят усовершенствовать подходы к действующим правовым актам современной России и прогнозировать пути и методы будущего законотворчества, а также на основе изучения предыдущего опыта возможно изменят подходы к роли государства в развитии отрасли.
Степень научной разработанности проблемы. В научных исследованиях, посвященных туристско-рекреационной деятельности, наблюдается несколько диаметрально противоположных подходов. Организация системы управления и исторический аспект вопроса разрабатываются в основном в рамках курортологии как раздела медицинской науки. Вопросы развития курортов как населенных пунктов, их инфраструктуры, градостроительства хорошо проработаны в трудах строителей и архитекторов. Туризм в нашей стране традиционно относят к вопросам спорта. Каждое из этих направлений использует собственную методологию и угол обзора на поднимаемую в диссертационном исследовании проблематику. Теоретическое осмысление этих процессов не менее актуально и для юриспруденции. Настоящая работа – один из первых комплексных историко-правовых подходов, связанных с общей теорией государства и права, что и определяет её научную ценность.
Можно выделить три основных периода научной разработки данной тематики. Первый – дореволюционный, наиболее профессионально и полно вопросы регламентации курортного дела исследовались в трудах и материалах съездов Русского бальнеологического общества. Профессора Н.П. Гундобин, В.А. Будзинский, А.И. Песоченский в своих статьях и выступлениях неоднократно затрагивали эту тему.
Второй период охватывает 1917–1991 гг. Авторы исследований опирались на значительный фактический материал, что делает их работы особенно значимыми. Однако концепция социально-экономического развития общества и права в дореволюционный период и зарубежный опыт рассматривались ими с исключительно критических позиций. Нормативные же акты советского государства по изучаемой проблематике, наоборот, критически не осмысливались.
Третий этап изучения становления и развития курортного законодательства охватывает период с начала 1990-х гг. по настоящее время.
Общетеоретические подходы к изучению различных аспектов туризма как вида предпринимательской деятельности отражены в научных трудах таких правоведов, как М.М. Агарков, С.С. Алексеев, Н.А. Баринов, М.И. Брагинский, С.Н. Братусь, О.С. Иоффе, А.Ю. Кабалкин, Н.С. Ковалевская, М.В. Кротов, К.К. Лебедев, А.Л. Маковский, И.Б. Новицкий, А.Н. Ошноков, Е.Л. Писаревский, И.А. Покровский, В.Ф. Попондопуло, Б.И. Пугинский, О.Н. Садиков, А.П. Сергеев, А.А. Собчак, Ю.К. Толстой, С.А. Хохлов, В.В. Чубаров, Е.Г. Шаблова, В.П. Шахматов, О.М. Щуковская, В.Ф. Яковлева и др. Изложенные в этих работах научные воззрения послужили концептуальной и методологической основой для исследования.
Вопросы, связанные с историей правового регулирования курортного дела, еще не стали предметом пристального внимания ученых-правоведов. Пока явно доминируют экономические аспекты при научном исследовании отрасли. Из сравнительно немногих опубликованных трудов по юриспруденции следует отметить следующие: Писаревский Е.Л. «Туристская деятельность: проблемы правового регулирования»; Терещенко А.А. «О некоторых недостатках в договорных отношениях туристских фирм с туристами», Кабалкин А.Ю. «Договор возмездного оказания услуг», Иванов А.П. «Правовое регулирование международных туристских отношений», Волошин Н.И. «Правовое регулирование туристской деятельности», Вышегородцев М. «Законодательная база туризма нуждается в совершенствовании», Лебедев В.М., Чеченов Ю.А «Правовое регулирование туристской деятельности в Российской Федерации», Сергеев В.И. «Договор об оказании туристских услуг», Писаревский Е.Л. «Положение о лицензировании туроператорской деятельности. Положение о лицензировании турагентской деятельности», Самарина Т.В. «История и правовое регулирование отечественного курортного дела (первая половина ХVIII – начало XXI в.)» и др. Заметным явлением в этой области стало появление комментариев к Федеральному закону «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (Я.Е. Парций) и др.
Вместе с тем труды указанных и других авторов охватывают далеко не все проблемы истории правового регулирования отрасли гостеприимства в России и за границей как вида предпринимательской деятельности. Часть из них уже устарела (не говоря уже о работах более раннего периода), поскольку нормативная база меняется достаточно быстро. В основном отмеченные работы изданы в виде учебных и практических пособий, и таким образом теоретико-правовой аспект исследуемой проблематики затрагивался весьма незначительно. Соответственно в научной юридической литературе отсутствуют монографические работы по комплексному исследованию отмеченных проблем, учитывающие социально-экономические реалии в современной России, которые, как известно, претерпели кардинальные изменения за последние 20 лет. Отсутствуют также работы, посвященные истории законодательства, регулирующего специфику курортного дела в новейшее время на субфедеральном уровне.
Автору в ходе работы в Государственном архиве Краснодарского края и ознакомления с рабочими материалами Департамента развития курортной сферы и туризма Краснодарского края, профильного комитета Законодательного собрания края удалось найти документы, не вводившиеся ранее в научный оборот.
Объект данного исследования – история правовых отношений, возникавших в процессе формирования, продвижения и реализации курортных и туристических услуг в Российской империи, СССР и Российской Федерации. Субъектами являются средства размещения, путешественники, отдыхающие и туристы, органы государства и органы местного самоуправления, занимавшиеся вопросами развития курортных территорий, туристско-рекреационной деятельностью, гостеприимством.
В качестве сравнительного анализа в работе уделено внимание эволюции законодательства различных зарубежных государств в сфере регулирования курортного дела и туризма и истории их развития как отрасли в целом и отдельных аспектов деятельности организационно-правовых форм занимающихся этим видом предпринимательской деятельности, охраны природных и искусственных объектов турпоказа, минеральных вод и грязей.
Предмет исследования – законодательство о курортном деле, туризме и гостеприимстве в России и практика его применения в различные исторические периоды. В качестве наглядной иллюстрации использованы примеры законотворчества в этой области, примененные в разные столетия для развития отдельных территорий (Краснодарского края, Крыма, Кавказских Минеральных Вод), а также за рубежом.
В ходе исследования использовались частно-научные методы: формально-логический, сравнительно-правовой, системного анализа.
Нормативную базу исследования составили законодательные акты Российской империи, постановления Совета народных комиссаров и Совета министров СССР, федеральные и региональные законы РФ и других государств, подзаконные правовые акты, акты органов местного самоуправления, материалы судебной практики.
Апробация работы. Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права юридического факультета Кубанского государственного университета. Содержащиеся в ней основные историко-правовые положения и выводы отражены в опубликованных работах автора. Отдельные материалы и выводы были использованы автором при составлении пособия для студентов «История развития индустрии гостеприимства».
Структура работы соответствует целям и задачам диссертационного исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Исторические предпосылки возникновения курортного дела и курортного законодательства
На этапе зарождения нынешней отрасли гостеприимства функции государства по регламентации деятельности объектов размещения и отдыха понимались гораздо более примитивно.
Историю рекреации и эволюцию её правового регулирования нельзя рассматривать в отрыве друг от друга. Создавая теоретическую основу и регламентацию лечебно-оздоровительного применения природных факторов, обычное право, а затем первые нормативные акты являлись организационно-правовым обеспечением всей истории отрасли.
Лечебный туризм относится к наиболее древним видам туристской индустрии и соответственно имеет длительную историю развития. Используя хронологический и событийный подход к эволюции курортного дела, можно выделить несколько основных периодов его развития.1
Первоначально использование природных лечебных факторов носило стихийно-эмпирический характер. Целебные свойства многих природных факторов были известны с древнейших времен. «Чудесные» источники и другие целебные факторы часто становились основой лечебных тайн храмов, являлись предметом религиозного культа. В дошедших до нас памятниках искусства отражен факт использования термальных минеральных вод для совершения обрядов и демонстрации «исцеления» страждущих.
В первобытном обществе начинается формирование человеческого коллектива, зарождаются и развиваются нравственные и этические понятия, появляются первые навыки гигиены и санитарии (гигиена питания, гигиена одежды,- правила личной и общественной гигиены). Начали формироваться основные принципы организации жилища, стали использоваться источники проточной воды. Этот период можно смело назвать появлением норм регламентации и в рассматриваемой нами области.
Зародившийся в Индии и на Ближнем Востоке обычай омовений, принявший впоследствии форму обязательного религиозного обряда, объясняется, по-видимому, чисто гигиеническими соображениями. Совершать очищения в виде купаний и омовений в канун праздников, при выздоровлении от болезней, прикосновении к «скверне» и в ряде других случаев предписывалось во многих священных книгах.
Самые ранние курортные сооружения, возраст которых насчитывает 5 тысяч лет, были найдены при раскопках города Махенджодаро в Индии. В развалинах города найдены следы купален, бассейнов и лавок, в которых торговали питьевой водой из причудливых сосудов.
В одном из древнейших папирусов, обнаруженном при археологических раскопках в Фивской гробнице, описано, как египетские жрецы лечили людей ваннами различной температуры.
Археологи утверждают, что уже в бронзовом веке люди знали о лечебных свойствах минеральной воды. Это подтверждают найденные вблизи известной курортной местности Сен-Мориц, расположенной в швейцарских Альпах, руины бальнеологических сооружений на источниках с железистыми минеральными водами.
Целебные подземные воды упоминаются в Ветхом и Новом Заветах, в которых, в частности, описывается Силоамская купель и священное озеро Бетседа вблизи Иерусалима, считавшиеся местами исцеления страждущих и немощных.
Упоминания о первых предприятиях индустрии гостеприимства, в которых предоставлялись услуги как размещения, так и питания, тавернах, можно найти в кодексе вавилонского царя Хаммурапи (примерно 1700 г. до н.э.). Благодаря этим упоминаниям становится понятным, что таверны пользовались сомнительной репутацией, выполняя порой функции домов терпимости. Кодекс Хаммурапи обязывал хозяев таверн доносить властям на посетителей, из разговоров которых явствовало, что они замышляют совершить преступление. Недонесение каралось смертной казнью. Кроме того, смерти могли предать даже за разбавление пива водой.
Советы совершать омовения в священных водах реки Ганг, которым молва приписывала целебные свойства, встречаются в первом известном памятнике индийской литературы «Ригведа», датируемом X в. до н.э.1
В Древней Греции в I тысячелетии до н.э. таверны являлись важным элементом социальной и религиозной жизни. Хотя в тавернах имелись помещения для размещения путешественников, в большей степени они предназначались для предоставления услуг питания. Развитие торговли и связанные с ней длительные разъезды требовали организации не только питания, но и ночлега.
В Древней Греции верили в чудесные целебные свойства воды, освященной жрецами храмов. Эти священные храмы можно считать своеобразными лечебно-профилактическими учреждениями, поскольку каждый поступавший туда больной подвергался достаточно тщательной санитарной обработке, а затем лечебному воздействию многократными омовениями водой одного из целебных источников вблизи храма. Таким образом, служители культа этих храмов - жрецы бога здоровья Эскулапа -являются своего рода родоначальниками идеи лечения водой. К тому же они использовали и лечебные свойства климатических факторов, воздвигая свои храмы в местностях с наиболее благодатными климатическими условиями. В комплексе всех этих «курортологических» мероприятий внимание уделялось не менее древней специальности медицины - воздействию на психику.
Жрецы храмов Эскулапа вещали, что кончина человека может осквернить священный храм и поэтому тяжело больным доступ в святилище был запрещен. Так жрецы охраняли храмы от вероятного заноса заразы и утверждали в сознании верующих веру в исцеление. Если лечение в храме не приносило желаемых результатов, больного под благовидным предлогом удаляли за пределы храма, дабы «не осквернять его священные стены» неизбежной смертью больного.
В создаваемом жрецами порядке, подбора больных просматривается прообраз современных правил направления больных на санаторно-курортное лечение, указывающих на противопоказания, при которых лечение на курорте не только будет безуспешным, но и может нанести вред.
Восторженные описания целебного источника Акве-Альбуле приведены Вергилием в «Энеиде». В период расцвета Римской империи там были сооружены роскошные термы с гигантской купальней, вмещавшей до 1000 человек. Ежедневные многократные купания в термах были неотъемлемым элементом быта римских граждан, считавших, что купания укрепляют дух и тело, способствуют закаливанию и выносливости.
В Римской империи в связи с развитой сетью транспортных дорог (подразделявшихся на две категории) возникали повсеместно частные постоялые дворы.
Дороги в Римской цивилизации предназначались в первую очередь для военных отрядов, а также для сборщиков налогов, купцов, отдельных слоев интеллигенции (художников, архитекторов, врачей, музыкантов и актеров). Существенной принадлежностью этих дорог была сеть «почтовых станций», где путешествующие по государственной надобности могли менять лошадей или мулов, а также получать пищу и ночлег. На этих станциях можно было заказать услуги гида, составить маршрут, получить карту и описание достопримечательностей.
Недалеко от Рима, в морской гавани Остии можно было заказать морское путешествие. Это воспринималась как небольшая экскурсия или прогулка.
Этим часто пользовались заезжие чиновники. Эти путешествия играли важное значение не только для гостеприимства, но и для туризма в целом. По причине низкого уровня обслуживания и комфорта в приютах (гостиницах) для путников (hospitium) останавливались лишь в том случае, когда отсутствовала возможность остановиться у знакомых или родственников.
В приютах (гостиницах) того времени протекали крыши, как явствует из эпиграммы, но небезопасным было и само проживание. Естественно службой безопасности в то время ещё не существовала, поэтому была вероятность и воровства и набега грабителей и многое другое. Древнеримские постоялые дворы располагались вдоль главных дорог в городах и деревнях на расстоянии один от другого примерно в 25 миль (40,225 км). Строгая классовая структура, лежавшая в основе Римского государства, оказала влияние на деятельность предприятий гостеприимства того времени.1
Несмотря на неудобства и опасности, путешествия стали частью образа жизни всего общества Римской империи, что нашло отражение в общественной психологии и сознании. Именно об этом говорят дошедшие до наших дней высказывания «Все дороги ведут в Рим» или Navigare necesse est, vivere est поп necesse («Плавать по морям необходимо, жить необязательно»). Репутация владельцев частных постоялых дворов была даже хуже, чем у владельцев таверн. Их часто обвиняли в мошенничестве и темных делах, а владелиц-женщин иногда обвиняли в колдовстве. Это стало последствием огромного развития постоялых дворов именно рядом с дорогами, потому что по дорогом перемещались основные посетители гостиниц. Например, в Древней Греции гостиницы строились с основной целью размещения людей, которые приезжали на Олимпийские игры, потому что это считалось одним из зрелищных мероприятий Греции. Наиболее разветвленная сеть постоялых дворов была создана на территории Римской империи.
Формирование правовой основы деятельности курортов и путешествий в России в XVIII - начала XX века на примере Кавказских Минеральных Вод и Черноморского побережья
Во время персидского похода в 1717 году, Петр 1 приказал своему лейб-медику Шоберу исследовать и описать горячие воды в Тереке, известные под именем Брагуновских. Шобер, заканчивая описание этих вод, замечает, что «находится еще больше теплиц в сей стране, да и почти только на два или на три дня езды от вышеописанных. Также есть в Черкасской земле изрядной кислой родник».
После Ясского мира 1781 года Минеральные Воды вошли в состав Российской Империи. К этому времени относится первое пользование водами солдатами местного гарнизона.
В то же самое время главноуправляющим Грузии был назначен князь Цицианов, который обратил самое серьезное внимание на положение Минеральных Вод и в своем Всеподданнейшем рапорте от 4 января 1803 года ходатайствовал о сооружении возле Кислого колодца укрепления, с целью обезопасить приезжавших туда больных, а также заводившиеся там постройки, от нападения горцев. Император согласился с мнением кн. Цицианова, и 7 марта 1803 года явилось Высочайшее повеление об устройстве укрепления, а 24 апреля того же года другое знаменательное в истории правового регулирования курота Высочайшее повеление: «Высочайший указ господину генерал-лейтенанту, Астраханскому военному губернатору, главноуправляющему в Грузии князю Цицианову». «Министр Внутренних Дел доставит вам заключения, в Государственной Медицинской Коллегии сделанные, о действии Кавказских минеральных источников по свидетельству врачей, посланных к их испытанию и описанию. Из них вы усмотрите и предположения ее к устроению нужных при сих источниках заведений. По донесению вашему об одном из них, в 30 верстах от Константиногорской крепости лежащем, я разрешил уэ/се валі от 7 минувшего марта на построение вблизи небольшого укрепления, ныне же поручаю вам приступить к устроению и всех тех заведений, кои для удобности врачевания и выгод больных в обоих местах признаются нужными. Сделав надлеэюащие к тому местные соображения и составив смету работ, вы доставите ко Мне исчисление потребной на то суммы, для назначения отпуска ее из Казначейства. Между тем от Медщинской Коллегии вслед за сим определен туда будет один из искуснейших врачей и помощник. Между предположениями, пользу и удобность сих вод обеспечивающими, ліьісль о поселении вблизи сих вод линейных казаков отдаю Я особенно на соображение ваше. Выгоды сего предположения очевидны; но произвести его в действо зависит от усмотрения местных удобностей, какие вы ближе и лучше определить можете, и о коих в свое время Я буду ожидать от вас донесения». Подписано: «Александръ».
Этим указом раз навсегда признано за Кавказскими Минеральными Водами выдающееся государственное значение — они становятся государственным достоянием. Был назначен главный врач, но дальше устройство вод не двинулось.
До 1816 года заботы государства о водах ограничивались исключительно посылкою на них сведущих людей для подробного изучения и описания их и представления соображений о возможных и необходимых улучшениях. Никаких затрат на благоустройство вод из средств Государственного казначейства не производилось, и самые примитивные устройства, которые существовали в то время в Горячеводске, были сделаны на частные средства. Так как капитала не хватало, то из Государственного казначейства было отпущено, по Высочайше утвержденному мнению Государственного Совета, 3704 рубля. Таковы были первые затраты Правительства на устройство Вод.
В 1822 году, по ходатайству кавказского наместника А. П. Ермолова, вышло Высочайшее повеление - составить планы и проект устройства Вод, на что ассигновано было 550 000 рублей, и для приведения в исполнение этого повеления была организована в 1823 году строительная комиссия, на которую впоследствии возложено было и самое управление водами.
В том же 1823 году Именным Высочайшим указом от 10 апреля положено было начало более правильной организации врачебной части. Согласно этому указу, на водах была учреждена аптека и назначены туда два врача, три лекарских ученика, аптекарь и два аптекарских ученика, с жалованьем из Государственного казначейства.1
В административном отношении судьба Горячеводска в это время тоже сильно изменилась. Уже в 1823 году в нем насчитывалось до 65 жилых помещений, так что с этого времени пресловутые калмыцкие кибитки как средство размещения уже совершенно вышли из употребления. 14 мая 1830 года, вышел указ о возведении Горячеводского селения на степень окружного города, под названием Пятигорска2.
Для Пятигорска в 1836 году был утвержден новый городской план и вместе с тем его обывателям предоставлены различные льготы. 1837 год ознаменовался посещением Пятигорска Императором Николаем Павловичем, который, убедившись в богатстве Вод и их государственном значении, приказал отпускать ежегодно на их устройство по 200 000 рублей, остаток же, если таковой получится, вносить в государственное казначейство для образования неприкосновенного капитала Вод.
Дела администрации Вод стали приходить в расстройство, Кавказский наместник, возбудил вопрос о передаче всего учреждения Вод, вместе со средствами, ассигнованными на их устройство, из ведения Медицинского департамента Министерства внутренних дел в его непосредственное распоряжение. Ходатайство это было удовлетворено, и в 1846 году последовало Высочайшее повеление: «передать в полное и непосредственное ведение и распоряжение наместника Кавказского Минеральные Воды, все управление ими и суммы, как отпускаемые на содержание Вод, так и назначенные по особому Высочайшему повелению 1837 - 1838 годов на их устройство». Весь капитал Вод составлял в это время 138 900 рублей серебром.
Князь Воронцов быстро добился желанной цели: строительная комиссия была упразднена, и 29 мая 1847 года последовало Высочайшее утверждение положения о дирекции Кавказских Вод.
На основании этого положения, вошедшего в Свод законов издания 1857 года, общее управление Водами, по всем частям, было вверено дирекции, имевшей местопребывание в Пятигорске. В свою очередь Дирекция подчинена была ближайшему надзору командующего войсками на Кавказской линии, управляющего гражданской частью в Ставропольской губернии, и состояла под главным ведением и начальством наместника Кавказского. Ведомству ее принадлежали все вообще целебные источники Ставропольской губернии, находившиеся в городе Пятигорске, станице Ессентукской, Кисловодске, Железноводске, при Кум-горе. Дирекцию составляли: управляющий Кавказскими Минеральными Водами, четыре члена и канцелярия. Управляющий Водами пользовался многими правами военного губернатора. Он мог сам разрешать постройки, работы и вообще расходы на сумму до 3 тысяч рублей; на производство расходов свыше этой суммы он должен был испрашивать разрешения наместника Кавказского. Дирекция Вод заключала в себе три части: врачебную, строительную и хозяйственную. Заведывание каждою отдельною частью вверено было членам дирекции. Членом последней состоял и архитектор при Водах. Врачебного частью управлял главный врач Минеральных Вод, которому в помощь назначались четыре врача: Пятигорский, Бссентукский, Кисловодский и Железноводский. При управлении учрежден был особый комитет из врачей, под названием Медицинского комитета. Комитет исполнительной власти не имел, но ему давалось право свои предложения об улучшении Вод представлять наместнику Кавказскому.
В 1847 году были приобретены в казну Ессентукские источники и ближайшие к ним местности, которые до этого составляли собственность казачьего войска.
Стали обнаруживаться слабые стороны дирекции Вод, поэтому решено было ее реформировать. Предположения о порядке управления Водами были подвергнуты обсуждению в двух комиссиях, но выработанный ими проект остался неутвержденным.1
Новый кавказский наместник князь Барятинский решил, что поправить положение вещей можно отдачей Вод в частные руки и сделал доклад Императору Александру П. Казенное управление было упразднено, и Воды были переданы в ведение первого частного контрагента (арендатора), действительного статского советника Н. А. Новосельского, руководителя Русского Общества пароходства и торговли. С ним 29 октября 1861 года князь Барятинский, в силу предоставленной ему власти, и заключил контракт.
На основании этого контракта целебные источники, которые находились в ведении дирекции в пределах Ставропольской губернии, с находящимися при них землями, садами, хозяйственными, врачебными и другими заведениями и зданиями, поступали на 8 лет, с 1 декабря 1861 года по 1 декабря 1869 года (впоследствии срок содержания был продолжен еще на год) в полное распоряжение контрагента. Принадлежавший Водам капитал в 138 578 рублей передан был без процентов, с обеспечением лишь залогом, также в полное распоряжение контрагента для производства работ по улучшению Вод. Кроме того, казна обязалась отпускать, в виде субсидии, на содержание Вод ежегодно 36 108 рублей. Приглашаемые контрагентом на службу при Водах техники и врачи пользовались правами государственной службы. Все доходы от Вод поступали в собственность контрагента.
Эволюция законодательства в сфере курортов и туризма в 30-е-80-е годы XX столетия
За годы второй пятилетки (1933 — 1937 гг.) общий объем капиталовложений (включая вложения ведомств) в развитие санаторно-курортного дела превысил 600 млн. руб. Были начаты работы по реконструкции курортов Кавказских Минеральных Вод, Южного берега Крыма, Сочи-Мацестинского курорта, построены благоустроенные санатории в Сочи, Кисловодске, Ессентуках, Ялте, Алуште, началось интенсивное строительство курорта Цхалтубо. В период до 1941 г. только на территории центрального и северных районов РСФСР, на Урале, в Сибири, на Дальнем Востоке и в республиках Средней Азии была создана сеть курортов и санаториев почти на 100 тыс. мест. В Крыму функционировали 168 здравниц на 27,5 тыс. мест, где ежегодно лечилось и отдыхало до 200 тыс. человек. В санаториях Сочи-Мацестинского курорта в 1921 г. лечились 5 тыс. человек, в 1933 г. — 50 тыс., а в 1939 г. - 110 тыс.
Новые курорты создавались на Урале, в Сибири, на Дальнем Востоке, на Кавказе и в Средней Азии. Значительно увеличилось число санаториев для лечения детей, большое внимание уделялось эффективному использованию курортных ресурсов, гидрогеологическим работам, совершенствованию бальнеотехнического хозяйства, горно-санитарной охране курортов.
Из большого числа задач, которые ставились тогда партийными и советскими органами в ходе реконструкции курортов, важнейшей являлось правильное и научно обоснованное планирование и специализация курортов. В 1934 году начали разрабатывать генеральный план развития курорта Сочи, который Сталин подписал лично в 1936 году. Он же проводит заседание ЦК ВКП (б), на котором поднимает вопрос о здоровье советского народа и предлагает начать строительство Всесоюзной здравницы в Сочи на базе мацестинских источников. Генеральная реконструкция началась в первой пятилетке, а в 1934 году Сочи объявляются ударной стройкой. Сталин сам присутствовал на съезде архитекторов, где заявил: «Задача эта государственная, безотлагательная, решать ее надо не в столице, а на месте — в Сочи. И пока вы не построите Всесоюзную здравницу, вам в Москве делать нечего».1 Строительство санаториев приравнивалось к возведению важнейших военных и индустриальных объектов.
Результатом активного вмешательства государства в развитие отрасли в 30-е годы Сочи - Мацестинский курорт превратился в первоклассную здравницу Советского Союза. Из года в год курорт получал большие суммы средств на реконструкцию, на техническое оборудование здравниц. Особенно это было заметно уже в первые годы после образования Краснодарского края. Только в 1939 году ему было отпущено 43 млн. рублей, в результате чего Сочинский курорт пополнился новыми лечебными учреждениями, что дало возможность в свою очередь увеличить число коек по сравнению с 1937 годом на 849 и довести общее число их до 8860 в 1939 году. В 1939 году на Сочинском курорте отдыхало и лечилось 103 тысячи человек, из них 13 тысяч курсовочников.3
С целью изучения курортных ресурсов страны проведены многочисленные комплексные экспедиции, в состав которых входили врачи-курортологи, климатологи, гидрогеологи, физики, химики и другие специалисты. Разведано свыше 1500 месторождений лечебных минеральных вод и свыше 300 месторождений лечебных грязей, изучены процессы их происхождения, их состав и свойства. Разработана классификация подземных минеральных вод, изданы карты их месторождений. Исследованы климатические ресурсы многих курортов. Разработаны теоретические основы бальнеотерапии, грязелечения, медицинской климатологии и соответствующие лечебные методы.
25 февраля 1925 г. Наркомздрав РСФСР утверждает два новых Положения: 1) о Главном курортном управлении и 2) о курорте . Согласно последнему, курорт рассматривался как административно-хозяйственная единица, включающая в себя все санаторно-бальнеологические учреждения, гостиницы, жилищный фонд, парки и т.д., и находящаяся под руководством Управления курорта, которое, в свою очередь возглавлял директор.
В соответствии с постановлением Экономического совещания РСФСР от 18 июля 1931 г. «Об организации Всероссийского объединения курортов и курортных предприятий»3 в целях развития курортного дела и курортного строительства в РСФСР, а также внедрения хозяйственного расчета в управление курортными учреждениями и предприятиями в системе Наркомздрава РСФСР организовывается Всероссийское объединение курортов и курортных предприятий. Постановление ЦИК и СНК СССР № 42/1012 «О реорганизации курортного- дела в СССР» от 7 июля 1932 г. юридически расширило сферу действия введенной Постановлением СНК РСФСР от 3 января 1930 г. первичной формы организации курорта - треста, возглавляемую новым всесоюзным объединением «Союзкурорт».
Важным событием рассматриваемого периода становится принятие на VIII Чрезвычайном съезде Советов 5 декабря 1936 г. Конституции (Основного закона) СССР, согласно ст.ст. 119 — 120 которой впервые в отечественной государственно-правовой истории санаторно-курортное лечение становится гарантией прав широких слоев населения.
В складывающейся системе Наркомат труда (НКТ) становится лишним звеном. Постановлением ЦИК, СНК и ВЦСПС 23 июня 1933 года НКТ со всеми его местными органами был слит с аппаратом ВЦСПС. На последний была возложена часть функций бывшего НКТ. ВЦСПС передавались все средства социального страхования, санатории, дома отдыха, учебные заведения, кадры, ранее подчиненные НКТ. Профсоюзам были переданы также права низовых органов Рабоче-крестьянской инспекции (РКИ).
В апреле 1940 года Советом Народных Комисаров Союза ССР было принято постановление № 500 «Об утверждении Положения о санитарной охране курортов и местностей лечебного значения». Постановление обязывало Наркомздрав СССР пересмотреть в течение второго квартала 1940 года границы существующих округов санитарной охраны на курортах союзного подчинения и не позднее первого августа 1940 года представить в СНК Союза ССР проект постановления об утверждении границ этих округов. СНК союзных республик в течение 1940-1941 годов было предложено установить границы округов санитарной охраны республиканских и наиболее крупных курортов местного значения и утвердить их одновременно с планами санитарно-оздоровительных мероприятий по этим курортам.1
На всех курортах союзного, республиканского и местного значения устанавливались округа санитарной охраны, в пределах которых воспрещались всякие работы и действия, загрязняющие почву, воду и воздух и могущие вредно отразится на состоянии лечебных средств и санитарных условий данного курорта.
Округа санитарной охраны устанавливались по каждому отдельному курорту решением СНК СССР для курортов союзного значения и решениями СНК союзных республик для курортов республиканского и местного значения, по представлению соответствующих народных комиссариатов и здравоохранения.
Округа санитарной охраны курорта делились на три зоны, в каждом из которых устанавливался особый режим: первая зона охватывала местности выхода на поверхность минеральных вод, грязевые и соленые озера, лиманы и морские пляжи, имеющие лечебное значение.
В первой зоне запрещалось постоянное и временное пребывание лиц, не связанных непосредственно с работой на курорте. А так же какое бы то ни было строительство или земляные работы, не связанные с эксплуатацией лечебных средств курорта, или с ремонтом и строительством средств связи, проходящих через эту зону.
Вторая зона охватывала территорию, с которой происходит сток поверхностных и грязевых вод и месте выхода на поверхность минеральных источников, места неглубокой от поверхности земли циркуляции минеральных и пресных вод, участвующих в образовании минеральных источников, естественные и искусственные хранилища лечебных вод и лечебных грязей, лечебные сооружения, прибрежные полосы морей и озер вблизи курорта.
Во второй зоне запрещалось такое использование территории, которое может вызвать качественные и количественные ухудшения лечебных средств курорта. В соответствии с этим разного рода строительство и использование земельных и иных участков и водоемов для каких либо целей допускалось в пределах второй зоны только с особого разрешения местного совета депутатов трудящихся.
Коммерциализация курортной отрасли в условиях рыночной экономики в 90-е гг. XX в. и соответствующие изменения нормативной правовой базы на федеральном и субфедеральном уровнях
Этот период характеризуется переходом от административного регулирования к экономическому стимулированию, основанному на новых российских законах, касающихся как предпринимательства и рынка в целом, так и курортной и туристской деятельности в частности.
Особенности переходного периода:
- переход от монопольного хозяйства к многоукладному (туристские предприятия становятся собственностью разных владельцев);
- формирование туристского рынка на основе новых законов;
- использование туристских ресурсов в условиях рынка на основе новых экономических и правовых отношениях;
- изменение характера спроса в связи с появлением новых видов туристских услуг (выездные шоп-туры, развлекательные и приключенческие туры, тур с целью изучения языка и т.д.)
- невостребованность материальной базы туризма (гостиницы, пансионаты, дома отдыха);
- возникновение большого числа малых и средних туристских предприятий;
- рост средних показателей выездного туризма, особенно с целью шопинга.1
Формирование российского туристского рынка началось с 1990 года. Одновременно шло три процесса:
- распад предприятий старого типа (экскурсионных бюро, бюро путешествий;
- создание новых предприятий, которые впоследствии стали называться туроператорами или турагентами;
- модификация старых туристских предприятий путём перестройки на разработку туристского продукта, имеющего спрос у российского потребителя.
На первом этапе развития рынка разрабатывались в основном выездные туры. Многолетний дефицит выездного туризма в СССР сформировал повышенный спрос на внешний туристский продукт. Некоторые страны ввели ряд мер по привлечению российских туристов: безвизовый въезд в страны бывшего социалистического содружества (Китай, Чехия, Венгрия, Болгария и др.); упрощение визовых формальностей в Германии, Италии, Испании; экономические туры для российских туристов в некоторые страны (Франция, Испания).
Выездной характер российского туризма был обусловлен следующими причинами:
- новизна иностранного продукта для российского потребителя (отсутствие выездного туризма в СССР);
- упрощение порядка выезда;
- расширение внешних деловых контактов;
- увеличение числа предприятий и отдельных граждан, располагавших валютными средствами;
- доступность цен на выездные туры;
- большая конкурентоспособность иностранного туристского продукта (лучшие условия проживания и гостиничный сервис в целом, комфортабельный транспорт в турах и транстурах).2
Развитию туризма был нанесён существенный урон из-за ситуации, сложившейся в России вследствие экономического кризиса (август 1998 года). Многие фирмы переключились на разработку продукта для внутреннего и выездного туризма. Это дало возможность приостановить процесс банкротства туристских фирм и частично перераспределить сегменты на внутренний и выездной туризм.
Наиболее приоритетными направлениями внутреннего туризма стали средняя полоса и юг России. В 1992 году создается Кавминводская администрация особо охраняемого курортно-экологического региона.
Реформы 1992 г. разрушили основы прежнего функционирования курортного комплекса страны, не создав новых и не обозначив четких целей функционирования и развития отрасли. Средства социального страхования были выведены из-под управления профсоюзов, которые в связи с этим утратили функции распределения санаторных и оздоровительных путевок и компенсации отдыхающим части их стоимости. Созданные государственные фонды социального страхования перестали выделять какие-либо средства рекреационным предприятиям, кроме оплаты стоимости путевок, что лишило здравницы средств на расширенное воспроизводство.
Тяжелое экономическое положение большинства отраслей народного хозяйства резко уменьшило еще один источник финансирования курортного комплекса - средства фондов потребления промышленных предприятий, главной задачей которых стала борьба за выживание. Это не могло не сказаться на состоянии курортных учреждений, статистические показатели санаторно-курортного обслуживания резко ухудшились.
За период с 1990 по 1995 г. численность курортников уменьшилась более чем в 3,6 раза, количество мест в здравницах - на 34%. Особенно сильно экономические реформы сказались на функционировании туристских баз, имевших наименее комфортные условия размещения и наиболее слабую материальную базу. Количество мест в них снизилось за пять лет в 2,7 раза, а ежегодное количество туристов - в 7,6 раза. Только по курортным учреждениям Федерации независимых профсоюзов в 1993 г годовой объем капитальных вложений сократился до 41,7 млн. руб. по сравнению со 185,8 млн. руб. в 1990 годом.
В 1995 году истекли нормативные сроки эксплуатации более 1,5 тыс. деревянных корпусов на 49 тыс. мест, а 107 здравниц на 33,6 тыс. мест нуждались в полной реконструкции. Убытки санаторно-курортного комплекса профсоюзов составили в 1993 г. 1 млрд. 365 млн. руб., а численность работающих сократилась на 23%
Наиболее значительные изменения произошли на курортах всероссийского значения с выраженной сезонностью потребления курортных услуг. Прежде всего, это было связано с высокой стоимостью авиационных и железнодорожных билетов, нестабильной политической ситуацией, близостью этих курортов к зонам вооруженных конфликтов, традиционно более высоким уровнем цен в курортных местностях на основные группы потребительских и продовольственных товаров по сравнению с другими регионами страны. С каждым годом уменьшалось и среднее количество дней пребывания отдыхающих на курорте. Происходила переориентация основных целей поездок на всероссийские курорты от лечения к отдыху.1
Наряду с количественными изменениями курортный комплекс страны реформировался качественно. В соответствии с российским законодательством многие здравницы приобрели новые организационно-правовые формы. Из 2416 стационарных рекреационных предприятий (учреждений) страны в государственном секторе осталось чуть более трети (35,5%), остальные здравницы приобрели статус акционерных обществ (товариществ) или стали курортными филиалами крупных предприятий.
Приобретение хозяйственной самостоятельности рекреационных предприятий, отсутствие централизованного распределение путевок и дотаций на них привели к созданию своеобразного рынка путевок, отражающего предложение средств размещения.
Наряду с этим резко возросло количество отдыхающих, приобретавших путевки (туры) за полную стоимость и предъявляющих совершенно иные требования к уровню сервиса и разнообразию курортных услуг, т.е изменился спрос. Удовлетворение персонифицированного спроса сформировало институт посредников между потребителями санаторно-курортных услуг и предприятиями размещения в лице турагентов и туроператоров, а также различных курортных и оздоровительных объединений. Появление последних было связано с особенностями российского налогообложения данного периода.
Таким образом, в новых экономических условиях наблюдалось формирование рынка санаторно-курортных услуг. Более того, следует отметить постепенную адаптацию курортов к рыночным условиям. Показатели рекреационного обслуживания постепенно увеличивались. Эту тенденцию подтверждает и объем оказанных санаторно-курортных услуг, а также увеличение их доли в общей структуре платных услуг населению. Однако после резкого сокращения в 2001 г. и полного прекращения с 2002 г. финансирования государством санаторного лечения по линии социального страхования ситуация в этой сфере вновь ухудшилась, показатели заполняемости всероссийских курортов снизились на 7 — 10%. Небюджетные здравницы окончательно утратили поддержку государства и приняли активное участие в формировании рынка рекреационных услуг.1
