Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовой статус общественных организаций на рубеже XIX-XX вв. 28
1. Право на объединение в юридической и общественно-политической мысли дореволюционной России 28
2. Законодательство об общественных организациях на рубеже ХГХ-ХХвв 62
Глава II. Законодательное закрепление свободы союзов в годы первой русской революции
1. Свобода союзов в законопроектах правительственных учреждений 87
2. Обсуждение законопроекта об обществах и союзах в Государственном совете 121
Глава III. Роль Департамента полиции Министерства внутренних дел в регулировании деятельности общественных организаций 158
1. Формы и методы контроля Департамента полиции над общественными организациями 158
2. Департамент полиции и «оппозиционные» общества 185
3. Предложения Департамента полиции по пересмотру Временных правил 4 марта 1906 г. об обществах и союзах 215
Глава IV. Реализация права на объединение в деятельности местных органов Министерства внутренних дел 231
1. Регламентация правового статуса общественных организаций: противоречия законодательства и правоприменительной практики 231
2. Правотворчество и правоприменительная практика по осуществлению свободы союзов в оценке руководителей местных администраций 269
Глава V. Развитие законодательства об обществах и союзах в 1907-1917 гг 288
1. Особые совещания при Министерстве внутренних дел по составлению закона об обществах и союзах 288
2. Право на объединение в законотворческой деятельности Государственной думы 324
3. Реализация права на объединение в законодательстве Временного правительства 351
Заключение 362
Список использованных источников и литературы 367
- Право на объединение в юридической и общественно-политической мысли дореволюционной России
- Свобода союзов в законопроектах правительственных учреждений
- Формы и методы контроля Департамента полиции над общественными организациями
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Поиски эффективной модели государственно-правового регулирования деятельности общественных организаций, предпринятые российской властью и общественностью в начале XX в., на этапе модернизации самодержавия в направлении конституционной монархии, в нынешней ситуации реформирования российского социума являются значимыми и актуальными.
Несмотря на стремление монархической власти к регламентации всех сторон общественной и частной жизни своих подданных, изучение российского общества последних дореволюционных десятилетий свидетельствует об активно протекавших в нем процессах гражданской самоорганизации. Она: осуществлялась через систему негосударственных добровольных ассоциаций, выражающих разнообразные интересы и ценности членов общества и обеспечивающих реализацию их прав и свобод. В предреволюционное время в России сформировалась широкая сеть обществ и союзов, удовлетворявших потребности населения в образовании, научной деятельности, художественном творчестве, здравоохранении, социальной защите и т.д. Так, за период с 1906 по 1909 г. было образовано 4.800 обществ. В 1912 г. в одной только Москве насчитывалось более шестисот ассоциаций, около пятисот обществ действовало в С.-Петербурге.
Вторгаясь в такие сферы, где участия государства оказывалось недостаточно, общественные организации оспаривали исторически принадлежавшую ему роль единственного выразителя интересов населения, подрывали его монополию в области регулирования социальных отношений, способствовали формированию пространства самостоятельной гражданской деятельности, осуществляемой независимо от власти. Существенно дополняя действия органов власти и самоуправления, общества и союзы содействовали развитию у подданных чувства гражданского долга и ответственности.
Демократические преобразования середины 80 - начала 90-х гг. XX в. стимулировали интерес к негосударственным формам общественной активности, повлекли за собой развитие негосударственного некоммерческого сектора, усиление значения - добровольных объединений в жизни страны. Возникла потребность в переходе от сложившейся в советское время системы, жесткого партийно-государственного контроля создания и функционирования общественных организаций к системе, открывающей широкие возможности для самодеятельности граждан и проявления гражданской инициативы. Необходимость оказания властью эффективной и действенной поддержки социально значимым конструктивным инициативам общественных организаций, способствующим укоренению в российском обществе ценностей демократии, высказывалась на проходившей 12 июня 2001 г. встрече Президента России В.В. Путина с представителями российской интеллигенции, состоявшемся в ноябре 2001 г. Гражданском форуме. Между тем опыт российского государства начала XX в. в области регулирования добровольной общественной самодеятельности и реализации свободы союзов до сих пор остается практически не исследованным.
Научная актуальность темы диссертации заключается в осмыслении противоречивых процессов становления в России гражданского общества и правового государства, в определении способности авторитарных структур реагировать на вызовы российской модернизации и предложить обществу эффективную программу реализации гражданских и политических свобод, а также степени готовности самого общества к трансформации и восприятию ценностей конституционализма. Рассмотрение данной проблемы позволяет выявить важные тенденции в развитии государственности, общества и права периода трех российских революций и свержения самодержавного строя, дает ценный материал для поиска и установления оптимальных взаимоотношений между государством и гражданским обществом.
Степень разработанности темы исследования. Правовое положение обществ и союзов дореволюционной России изучено в отечественной исто-рико-юридической литературе недостаточно.
В дореволюционной науке данная проблематика исследовалась преимущественно в курсе полицейского (административного) права . Правоведы акцентировали свое внимание на изложении зарубежного и российского законодательства, регулировавшего деятельность обществ и союзов. Посредством анализа положений российских законов и их сопоставления!с европейскими аналогами оценивались правовые отношения, установившиеся между государством и общественными организациями в России, определялись принципы, которыми должна руководствоваться государственная власть в осуществлении регламентации создания и деятельности обществ и союзов.
В юридических работах научно-популярного и публицистического плана2 предпринимаемые царским правительством шаги в области предоставления населению свободы союзов рассматривались преимущественно с позиций либеральной доктрины. Правоведы видели задачу государственной власти в защите права на объединение в общества и союзы и устранении препятствий для его всесторонней реализации в стране. Связывая осуществление свободы союзов с утверждением правового государства, они критически
Гессен В.М. Очерк административного права. СПб., 1903; Ивановский В.В. Учебник административного права. Казань, 1907; Белявский Н.Н. Полицейское право. Юрьев, 1910; Тарасов И.Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. М, 1910, 1913. Т.2-3; Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. СПб., 1911; Елистратов A.Hj Административное: право. М., 1911; Ануфриев Н.П; Правительственная регламентация образования частных обществ в России // Вопросы административного права. М., 1917. Кн.1.
Каминка; А.И. Правила 4-го марта об обществах, союзах и собраниях // Право. 1906. №10, 13; Матвеев В.Г. Право союзов и собраний // Право. 1908. №47; Набоков В.Д. Как осуществилось начало свободы собраний и союзов // Речь. 1910. 17 (30) октября; Алексеев П.И. Десятилетие закона об обществах // Юридический вестник. 1916. Кн. XIV.
оценивали состояние российского законодательства и административной практики, не создававших для этого достаточных условий.
В трудах советских историков, права также преобладал критический подход к правотворчеству и правоприменительной деятельности самодержавия,, нацеленным на реализацию провозглашенной в Манифесте 17 октября 1905 т. свободы союзов. В основе правительственного интереса к обществам и союзам они усматривали единственное стремление — затормозить и запретить развитие их инициатив. Цель издания Временных правил 4 марта ,1906 г. - единственного в истории дореволюционной России правового акта, определявшего порядок образования и функционирования общественных организаций, виделась им в том, чтобы под видом признания свободы союзов и введения более прогрессивной системы юридической регламентации деятельности добровольных объединений ограничить эту свободу. По их мнению, в том виде, в каком свобода союзов существовала, она не могла в условиях по-лицейско-бюрократического строя иметь сколько-нибудь существенного значения.
Исходя из убеждения об отсутствии в классовом обществе подлинных гражданских свобод, советские ученые утверждали, что право на объединение принадлежало в буржуазном государстве лишь отдельным привилегированным социальным группам: помещикам, буржуазии, части буржуазной интеллигенции, а демократические слои населения (рабочие, крестьяне, студенчество и демократическая интеллигенция) легальных организаций практически не имели. Первым опытом применения указанного подхода в научной литературе стал подготовленный А.И; Елистратовым для вышедшего в 1922 г. учебного курса административного права очерк о регламентации свободы союзов Временными правилами 4 марта 1906 г.1
Содержание Временных правил об обществах и союзах анализируется в выдержавшем несколько изданий учебнике по истории государства .и права
1 Елистратов А.И. Очерк административного права. М., 1922. С.216-220.
СВ. Юшкова. Рассматривая установленные Временными правилами ограничения явочного порядка образования обществ, данный автор приходил к заключению, что свобода обществ и союзов была в России достаточно формальной и половинчатой1.
С принятием в 1961 г. на XXII съезде КПСС третьей программы партии, декларировавшей необходимость повышения роли общественных организаций в строительстве коммунизма, интерес исследователей к изучению правового положения добровольных обществ дореволюционного времени заметно возрос. Прорыв в данном направлении осуществили сотрудники Института государства и права РАН Ц.А. Ямпольская и А.И. Щиглик, обратившиеся во второй половине 60 - 70-х гг. XX в. к изучению советских общественных организаций и попутно, во вводных параграфах своих работ, освещавшие правовой статус дореволюционных обществ . Их основной вывод состоял в том, что декларированный во Временных правилах демократический явочный и регистрационный порядок создания обществ оказался лишь правовой проформой. Он не только не облегчил практику образования обществ, а, напротив, даже усложнил ее в сравнении с прежним их созданием с разрешения администрации.
Первые обобщающие работы, посвященные истории формирования и развития общественных организаций, появились в 80-х гг. XX в. Они были написаны профессором Историко-архивного института А.Д. Степанским. В книге «Самодержавие и общественные организации России на рубеже XIX-
1 Юшков СВ. История государства и права СССР. М., 1950. С.614-617; Он же. История государства и права СССР. М., 1961. С.591-592.
Ямпольская Ц.А. Общественные организации и развитие социалистической государственности. М::, 1965; Она же. Общественные организации в СССР. Некоторые политические и организационно-правовые аспекты. М., 1972; Щиглик А.И. Добровольные общества в переходный период от капитализма к социализму // Вопросы теории и истории общественных организаций. М., 1971; Он же. Закономерности становления и развития общественных организаций в СССР. Политико-правовое исследование. М., 1977.
XX вв.» (1980) он проанализировал правовое положение легальных обществ, рассмотрел механизмы государственного контроля над их образованием и деятельностью на историческом материале рубежа XIX-XX вв. — периода бурного общественного подъема, переросшего в первую русскую революцию. Взаимоотношения власти и общественности определялись А.Д: Степан-ским в целом как конфликтные, способствовавшие росту оппозиционных настроений у населения. Вместе с тем в вышедшей в 1989 г. статье «Временные правила об обществах и союзах 4 марта 1906 года» историк оценивает этот правовой акт как «важный шаг на пути превращения самодержавия в буржуазную монархию»1.
Рассмотрение законодательства о союзах периода первой русской революции предпринято в кандидатской диссертации В.Н. Печникова. Временные правила об обществах и союзах предстают в его интерпретации законодательным актом, сводившим на нет обещание Манифеста 17 октября 1905 г. о даровании свободы союзов и реализовавшим стремление правящей бюрократии к «устранению пробелов в карательном законодательстве царизма революционного времени» и «созданию благоприятного правового режима для мобилизации реакции»2.
Развитие гражданских и политических свобод и отдельные аспекты реформирования законодательства о союзах на последнем этапе существования монархии рассматриваются в статьях и монографических исследованиях АЛ. Авреха, Г.Б. Гальперина, А.И. Королева, Н.И. Васильевой, Р.Ш: Ганелина, Е.А. Скрипилева, Л.Е. Лаптевой, В.В. Шелохаева, Б.Н. Миронова и др.3 Со-
1 Степанский А.Д. Временные правила об обществах и союзах 4 марта
1906 года // Государственные учреждения и общественные организации
СССР. Проблемы и факты. М., 1989.
2 Печников В.Н. Антидемократическое законодательство царизма о союзах
и собраниях в период первой русской революции: Дис. .... канд. юрид. наук.
Казань, 1984. С.117.
3 Аврех А.Я: Столыпин и III Дума. М., 1968; Васильева Н.И., Гальперин
Г.Б., Королев А.И. Первая российская революция и самодержавие (Государ-
стояние, устройство и специфика деятельности органов Министерства внутренних дел, осуществлявших контроль над общественными организациями, проанализированы в работах Р.С. Мулукаева, А.В. Борисова, А.Я. Малыгина, З.И. Перегудовой, В.П. Сальникова, Д.И. Шинджикашвили и др.1
Законодательство об обществах и союзах начала XX в. получило освещение в работах зарубежных ученых. Отмечая несовершенство Временных правил 4 марта 1906 г. и частые нарушения самодержавием свободы союзов, они тем не менее признавали данный правовой акт законодательной базой для участия российской общественности в публичной деятельности, считали его важной вехой на пути создания негосударственного сектора российского социума, служившего противовесом произволу авторитарной власти и гаран-том гражданских свобод в стране .
ственно-правовые проблемы). Л., 1975; Кризис самодержавия в России. 1895-19177 B.C. Дякин (отв. ред.), Р.Ш. Ганелин и др. Л., 1984; Скрипилев Е.А. Права личности до Октябрьского переворота 1917 г.// Права человека: время трудных решений. М., 1991; Шелохаев В.В. Либеральная модель переустройства России. М., 1996; Развитие русского права во второй половине XIX — начале XX в. / Е.А. Скрипилев (отв. ред.), Л.Е. Лаптева и др. М., 1997; Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII'— начало XX в.). СПб., 1999.
1 Мулукаев Р.С. Система органов внутренних дел дореволюционной Рос
сии. М., 1978; Он же. История полиции дореволюционной России. М., 1981;
Он же. Полиция в России (IX - начало XX вв.). Н.-Новгород, 1993; Шинджи
кашвили Д.И. Министерство внутренних дел царской России в период импе
риализма. Омск, 1972; Борисов А.В., Дугин А.Н., Малыгин А.ЯІ и др. Поли
ция и милиция России: страницы истории. М., 1995; Перегудова З.И. Поли
тический сыск России (1880 - 1917 гг.). М., 2000; Отечественные органы
внутренних дел: история и современность: Труды / Академия управления
МВД России / Мулукаев Р.С. (отв. ред.). М., 2000; Министерство внутренних
дел России: страницы истории (1802-2002 гг.) / В.П. Сальников (отв. ред.).
СПб., 2001.
2 Bonnel V.E. Roots of Rebellion: Workers Politics and Organizations in St.
Petersburg and Moscow, 1900-1914. Berkeley, 1983; Lindenmyer A. Voluntary
Associations and the Russian Autocracy: The Case of Private Charity. Pittsburgh,
1990; Bradley J. Russia's Parliament of Public Opinion: Associations, Assembly,
and the Autocracy, 1906 - 1914 II Taranovski Th. (ed.). Reform in Modern Rus
sian History: Progress or Cycle? Cambridge, 1995.
Подводя итог обзору научной литературы, заметим, что при наличии определенной суммы знаний по теме исследования в ней с разной степенью полноты изучены лишь отдельные ее стороны, тогда как в целом проблема государственно-правового регулирования деятельности обществ и союзов в последнее десятилетие существования монархии еще не ставилась. Настоящая диссертация призвана восполнить этот пробел.
Объект и предмет исследования. Общественные организации и их место в политической системе России в начале XX в. являются объектом; государственно-правовые аспекты регулирования образования и деятельности общественных организаций — предметом исследования;
Хронологические рамки исследования охватывают 1905-1917 гг. — период реформирования организационно-правового статуса обществ и союзов на принципах свободы союзов, отвечающих идеологии правового государства и гражданского общества.. Конечный рубеж исследования определен октябрем 1917 г. - временем установления власти Советов. В определенных случаях логика рассмотрения поставленной в диссертации научной проблемы требовала выхода за обозначенные хронологические границы. Это относится главным образом к изучению тех вопросов, детальное уяснение которых невозможно без исторической ретроспективы.
Право российских граждан на свободу объединения было провозглашено императорским манифестом «Об усовершенствовании государственного порядка» 17 октября 1905 г. и закреплено в «Основных законах Российской империи» 23 апреля 1906 г. Первым:опытом правового осуществления свободы союзов стали изданные 4 марта 1906 г. Временные правила об обществах и союзах. Подготовка закона об общественных организациях осуществлялась в 1908-1917 гг. Провозглашение свободы союзов в Декларации от 3 марта 1917 г. и принятие Постановления об отмене всех ограничений на пользование ею от 12 апреля 1917 г. стали важными мероприятиями Времен-
ного правительства. Вышеперечисленные правовые акты обусловили основной круг проблем и хронологические рамки настоящей диссертации.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в анализе организационно-правового статуса добровольных обществ и опыта их образования и деятельности в ходе осуществления в стране мер, направленных на реализацию конституционного принципа свободы союзов.
Для достижения поставленной цели предполагается решение следующих задач: 1) раскрыть теоретическое содержание понятия права на объединение, сформулированного в отечественной юридической и политической мысли в конце XIX - начале XX вв.;
выявить состояние законодательства об общественных организациях и определить их правовое положение накануне первой русской революции;
показать изменение отношения государства к общественным организациям под влиянием событий первой русской революции, развития социально-политической и правовой мысли и общественного движения начала XX в.;
рассмотреть работу государственных учреждений по составлению Временных правил 4 марта 1906 г. об обществах и союзах и последующую их реализацию, оценив при этом влияние на этот процесс социально-политического и этноконфессионального факторов;
исследовать деятельность Департамента полиции Министерства внутренних дел в области регулирования функционирования общественных организаций: методы и формы контроля над общественной самодеятельностью, отношение к различным типам обществ, предложения по совершенствованию законодательства об обществах и союзах;
изучить ход подготовки и содержание проектов закона об общественных организациях, разрабатывавшихся Министерством внутренних дел и Государственной думой в 1907-1917 гг.;
проанализировать характер и степень влияния на правотворческую деятельность правительства по составлению проектов закона об обществах и
союзах юридической мысли и законодательства ведущих стран Западной Европы, правовых инициатив представительных органов власти, общественных институтов (печати, общественных организаций и съездов, политических партий и т.д.), а также первых результатов реализации законодательства об обществах и союзах в центре и на региональном уровне;
8) исследовать законодательство Временного правительства в области обеспечения свободы союзов в России..
Методологическая база и методы исследования.
Методологической основой диссертации стали такие научные принципы познания, как историзм, объективность, системность и комплексность. Эта методологическая основа является ключом к пониманию правотворческой и правоприменительной деятельности российской власти, имевшей целью выработку новой модели государственно-правового регулирования общественных организаций.
Под такой моделью автор понимает устойчивую сумму качеств и характеристик политики государства по отношениюк добровольным обществам, которая не сводится только к установлению их правового статуса, но затрагивает широкий круг проблем, характеризующих динамику взаимоотношений- общественных объединений и государства. Первая - теоретико-идеологическая основа взаимоотношений государства и обществ. Она находила отражение в форме теоретических взглядов видных российских правоведов и политиков начала XX в. на правовое содержание и механизмы защиты права граждан на свободу союзов, идеальном облике законопроектов и объяснительных записок к ним, журналов заседаний государственных учреждений; участвовавших в выработке и применении правовых норм в отношении добровольных обществ. Вторая — правовая база— включает в себя законы и иные нормативные акты, регулирующие жизнедеятельность общественных организаций, права и обязанности их членов, взаимоотношения общественных организаций между собой, с гражданами и государством. Третья — адми-
нистративно-практический аспект, который формировали управленческие структуры, непосредственно реализовывавшие политику государства в отношении обществ и союзов.
Работа над диссертацией осуществлялась с использованием возможностей: а) формально-юридического метода, применявшегося при анализе законодательных актов и проектов об обществах и союзах, теоретических разработок правоведов о содержании, границах, способах охраны и защиты права на объединение; б) сравнительно-правового метода, позволяющего сопоставить законодательные проекты и предложения, разработанные на различных уровнях власти - в отдельных министерствах и ведомствах, Государственной думе и Государственном совете, выявить зарубежные источники законодательной разработки свободы союзов t в России, составить представление об основных тенденциях и направлениях развития законотворческого процесса в области обеспечения права на объединение и т.д.; в) системного подхода, способствующего определению роли и места государственно-правового регулирования общественной самодеятельности в социальной политике государства; г) социально-психологического метода, позволяющего дать неформальные характеристики государственных и общественных деятелей, принимавших участие в законотворческом процессе.
Важным условием изучения такого социально-правового института как общественные организации является определение этимологии этого понятия., В дореволюционной литературе для обозначения добровольных объединений использовались термины «общества», «ассоциации», «частные общества», «общества частной инициативы». Термин «общественный» трактовался как негосударственный, небюрократический, в силу чего под общественными организациями, помимо собственно добровольных обществ, понимали также органы местного и даже сословного самоуправления. Признаком добровольных организаций считалось отсутствие у них коммерческих целей. Организации, ставившие перед собой культурно-просветительские, научные и иные
непроизводственные и нехозяйственные цели, отделялись от объединений коммерческого типа, создаваемых для осуществления производственно-хозяйственной деятельности (кооперативы, акционерные общества и товарищества, сберегательные кассы и др.). Первые регулировались нормами публичного (административного), вторые - нормами частного (гражданского, торгового) права. Подчеркивался и неформальный, добровольный характер обществ, нацеленность их на удовлетворение «частных» интересов и потребностей людей в повышении образования, организации досуга, здравоохранения, социальной защиты и т. д.
Понятие «общественные организации» становится общеупотребительным в советское время. Оно было введено в Постановлении ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июля 1932 г. «Об утверждении Положения о добровольных обществах и союзах». До этого широкое распространение имел термин «добровольные общества и союзы, не преследующие цели извлечения прибыли», употреблявшийся в законодательных актах.
В научной литературе определение понятия «общественная организация» давалось с помощью следующих характеризующих негосударственные объединения признаков: 1) негосударственный характер, выражающийся в= независимом от властных структур осуществлении своих функций; 2) добровольность входа и выхода (никто не может принуждаться к участию в организации); 3) персональное фиксированное членство; 4) юридическое равноправие членов; 5) выборность руководства; 6) некоммерческая цель; 7) наличие штатного аппарата и внутренней структуры; 8) самофинансирование как основа формирования бюджета.
В настоящей работе под общественными организациями понимаются' добровольные, самоуправляющиеся и надлежащим образом оформленные объединения, действующие на постоянной основе для: решения насущных проблем жизни граждан непроизводственного и некоммерческого характера и законной реализации права на свободу ассоциации. Учитывая специфиче-
ские условия и принципы деятельности политических партий, также подпадавших под действие Временных правил об обществах и союзах, автор выносит их за рамки диссертации, считая объектом самостоятельного исследования.
Эмпирическая база исследования. Источниковый корпус диссертации составляют материалы, выявленные автором в ряде библиотек и архивов -Российском государственном историческом архиве (РГИА)1, Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ)2, Российском государственном архиве литературы и искусства (РГАЛИ)3, Центральном историческом архиве г. Москвы (ЦИАМ)4, Архиве Тамбовской области (ГАТО)5 (всего изучено 28 фондов). Он включает в себя следующие основные разновидности источников: документы официального (законодательные акты, делопроизводственные материалы) и личного происхождения (дневники, мемуары, перепис-
Фонды: 1341 (Первый департамент Правительствующего Сената); 1276 (Совет министров); 1284 (Департамент общих дел МВД); 1282 (Канцелярия министра внутренних дел); 23 (Министерство торговли и промышленности); 1162 (Канцелярия Департамента промышленности, наук и торговли Министерства торговли и промышленности); 560 (Общая канцелярия министра финансов); 733 (Департамент народного просвещения Министерства народного просвещения); 1409 (Собственная Его Императорского величества канцелярия); 875 (Н.П. Муратов — губернатор).
Фонды: 102 (Департамент полиции. Особый отдел, 2-е, 3-е, 4-е, 7-е делопроизводства); 124 (Временная канцелярия Министерства юстиции); 1788 (Министерство внутренних дел Временного правительства); 1779 (Канцелярия Временного правительства); 1800 (Департамент общих дел Министерства внутренних дел Временного правительства).
Фонды: 1208 (Клячко (Львов) Л.М.); 1337 (Коллекция мемуаров).
4 Фонды: 16 (Канцелярия московского генерал-губернатора); 17 (Канце
лярия московского губернатора); 46 (Канцелярия московского градоначаль
ника); 64 (Московское губернское по делам об обществах присутствие); 61
(Московское особое городское по делам об обществах присутствие); 419
(Московское общество сельского хозяйства).
5 Фонды: 4 (Канцелярия тамбовского губернатора); 25 (Тамбовское гу
бернское по делам об обществах присутствие); 272 (Тамбовское губернское
жандармское управление); 2 (Тамбовское губернское правление); 1048
(Шильдер-Шульднер НЛО: — вице-губернатор).
ка), материалы политических партий и неполитических организаций, периодическую печать.
Первую группу источников диссертации составляют законодательные акты, являвшиеся правовой базой для развития организованной общественной самодеятельности дореволюционной России1. Анализ норм, регулирующих возникновение, порядок регистрации и деятельности обществ и союзов, дает возможность изучить правовой статус добровольных обществ дореволюционного периода, исследовать тенденции развития законодательства в области осуществления свободы союзов и изменения роли и прерогатив в данной сфере государственных учреждений.
Вторая группа источников — делопроизводственные документы государственных учреждений, участвовавших в выработке законодательной политики по отношению к обществами союзам, - прежде всего Министерства внутренних дел, Министерства юстиции, Министерства торговли и промышленности, Совета министров, Государственного совета и Государственной думы.
Основной массив служебной и подготовительной документации по разработке Временных правил 4 марта 1906 г. и проекта закона об обществах и союзах сосредоточен в фондах Российского государственного исторического архива (г. С.-Петербург). Это - первоначальные и отредактированные версии законопроектов о союзах, рабочие мемории заседаний Совета министров по составлению Временных правил и журналы особых совещаний при Мини-
1 В тексте диссертации широко использовались: ПСЗ. Собр.Ш. Т. 1-23'. СПб., 1881 —1913J Сборник указов и постановлений Временного правительства; Пг., 1917, а также специальные подборки действующих законов, распоряжений министерств и ведомств об общественных организациях (Роговин Л.М. Законы об обществах, союзах и собраниях с разъяснениями Правительствующего Сената и Министерства внутренних дел. СПб., 1912; Чар-нолуский В.И. Справочная книжка об обществах и союзах. СПб., 1913; Ильинский К. Частные общества: сборник законов, распоряжений правительства, решений Правительствующего Сената. Рига, 1913 и др.).
стерстве внутренних дел по поводу их модернизации, деловые заметки, наброски, записки для памяти, служебная внутриведомственная переписка между министром внутренних дел и руководителями ведущих департаментов Министерства внутренних дел, а также администраторами среднего звена (губернаторами, вице-губернаторами и др.), содержащая мотивировку и аргументацию принимавшихся политических и административно-управленческих решений.
К этой; группе следует причислить и материалы местных государственных учреждений (канцелярий губернаторов, градоначальников, губернских по делам об обществах присутствий). Они позволяют исследовать текущую административную практику регламентации деятельности обществ и союзов, технику и методы контроля над ними, оценить возникающие на местах проблемы и сложности, связанные с реализацией правовых актов.
Значимое место в ряду источников принадлежит материалам Департамента полиции; Министерства внутренних дел (Государственный архив Российской Федерации, ф.102), проливающим свет на организацию наблюдения за обществами и союзами, оперативно-розыскные методы их агентурной разработки, иные меры воздействия на них с целью предохранения от «революционной заразы».
Третья группа источников — документы политических партий и организаций (их уставы, протоколы собраний, материалы съездов и конференций), представивших свои законодательные проекты и предложения по поводу осуществления свободы союзов в России, дающие оценку правительственных законопроектов об обществах и союзах и административной практике в этом вопросе.
Четвертая группа источников — дневники и воспоминания государственных деятелей, представителей общественного движения. С разной степенью полноты, зависевшей от социального положения и принадлежности их авторов к определенному профессиональному либо должностному кругу, они освещают факты государственной политики в области реализации свободы союзов в России, реакцию на нее представителей власти и общественности,
скрытые в официальных документах мотивы и цели главных участников законотворчества.
Особо надлежит отметить Воспоминания СЮ. Витте1, руководившего Советом министров в период разработки законопроектов о союзах, «Воспоминания министра народного просвещения графа И.И. Толстого» (М., 1997), возглавлявшего Министерство просвещения во время составления Временных правил об обществах и союзах и охарактеризовавшего позицию прогрессивно настроенной части кабинета С.Ю. Витте в этом вопросе. Настроения в правящих кругах, и в особенности, в аппарате Министерства внутренних дел, передают также воспоминания работавшего на посту начальника земского отдела В.И. Гурко «Черты и силуэты прошлого: Правительство и общественность в царствование Николая II в изображении современника» (М., 2000), начальника Петербургского охранного отделения А.В і Герасимова «На лезвии с террористами» (Mi, 1985), товарища министра внутренних дел П.Г. Курлова «Гибель Императорской России» (М., 1991), «Воспоминания» командира Отдельного корпуса жандармов и товарища министра внутренних дел В.Ф. Джунковского (Mi, 1997).
Из мемуаров общественных деятелей наиболее широко нами использовались воспоминания и переписка правого либерала В.А. Маклакова, а также мемуары журналиста Л.М. Клячко-Львова, являвшегося председателем группы прессы при Государственном совете, контактировавшего со многими правительственными і сановниками и размещавшего информацию о состоянии дел в бюрократических сферах в разных органах печати. Помимо самих воспоминаний Л.М. Клячко в работе использованы его газетные публикации, повествующие о борьбе мнений по вопросу правового содержания. свободы союзов в правительственном лагере;
1 Наиболее полный текст воспоминаний СЮ. Витте издан в 2003 г. (Из архива С.Ю. Витте. Воспоминания. СПб., 2003. Т.1-2).
Пятую группу источников составляет периодика. В ходе работы над диссертацией автором были просмотрены периодические издания разной идейной направленности за период 1905-1917 гг. — от официозных газет «Россия» и «Русское государство», правых «Земщина», «Московские ведомости», «Новое время» до либеральных «Биржевые ведомости», «Слово», «Русское слово», «Русские ведомости», «Наша жизнь», «Голос Москвы», «Речь», «День». Они публиковали большое количество материалов об отношении правящего корпуса России к общественной самодеятельности в центре и на местах, инициативах правительства и представительных учреждений в области развития законодательства об обществах и союзах.
Шестой группой источников, использованных в диссертации, явились сочинения российских государствоведов рубежа XIX-XX вв. Они затрагивают проблемы правового положения личности и общества при монархическом строе, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, природы российской государственности1. Обширный массив трудов теоретиков государственно-правовой мысли России собран в V томе «Антологии мировой правовой мысли» (М., 1999), изданном под редакцией И.А. Исаева.
Научная новизна исследования. Настоящая диссертация - системное и комплексное исследование государственно-правового регулирования деятельности общественных организаций на последнем этапе существования российской монархии, характеризующемся; правовым признанием и реализацией права граждан на объединение. В работе предпринимается попытка по-новому подойти к освещению правотворчества в области гражданских
1 Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1892; Гессен В;М. О правовом государстве. СПб., 1906; Ковалевский М.М; Общее конституционное право. СПб., 1907-1908; Лазаревский Н.И. Конституционное право. СПб., 1908; Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской империи. Одесса, 1912; Дживелегов А.К. Права гражданина в монархини республике. М., 1917; Котляревский С.А. Власть и право. Проблема правового государства. СПб., 2001; Захаров Н.А. Система русской государственной власти. М., 2002.
прав и свобод, которое рассмотрено в контексте формирования в России элементов гражданского общества и правового государства.
Научная новизна диссертации заключается в следующем.
Впервые в историко-правовош литературе комплексно рассмотрен весь массив законодательных актов об обществах и союзах, изданных в дооктябрьский период царским и Временным правительством, а также проектов и предложений, исходящих от исполнительной и представительной властей, не получивших силу закона, но внесших существенный вклад в теоретическую разработку проблемы.
Осуществлен анализ предпосылок, условий, методологии выработки государственными органами законодательства об обществах и союзах, показана степень заимствования западноевропейского законодательства и административной практики.
Обстоятельно исследована законотворческая деятельность Государственной думы и Государственного совета по вопросу реализации свободы союзов в России.
Изучена правоприменительная практика центральных и местных государственных органов по осуществлению Временных правил 4 марта 1906 г., исследованы техника и методы оперативного контроля над общественными организациями, применявшиеся полицией и губернской администрацией.
Исследовано состояние теоретической разработки проблемы свободы союзов в правовой и политической мысли дореволюционной России.
Охарактеризован правовой статус общественных организаций в политической системе российского общества начала XX в., оценены перспективы и противоречия их развития в условиях самодержавного строя.
Положения, выносимые на защиту:
1. Основы государственно-правового регулирования создания и деятельности общественных организаций были заложены указом Екатерины II об образовании Вольного экономического общества 1762 г. и Уставом благо-
чиния 1782 г., провозгласившими главным условием их функционирования правительственное разрешение. До 1906 г. в России не было специального закона, регламентировавшего порядок образования и деятельности обществ и союзов. Касавшиеся их правовые нормы были рассредоточены по разным частям Свода законов Российской империи. Объединение в общества: являлось не законным правом населения, а особой даруемой властью милостью.
Исследование показало, что преобладающая тенденция развития законодательства на протяжении второй половины XIX - начала XX столетий заключалась в децентрализации государственного контроля над общественными организациями, передаче полномочий по регистрации их учредительных документов от императорской власти и министерств местной администрации. Вместе с тем правовой статус общественных организаций вплоть до первой русской революции оставался без существенных изменений, определяясь запретительными нормами, введенными еще Уставом благочиния.
Выявлены предпосылки для реформирования правового статуса обществ и союзов в начале XX в. Показано, что решимость правящей власти пойти на предоставление обществу права на объединение была сформирована под влиянием общественного подъема 1904 г. и революционных выступлений 1905 г., а также передовой общественно-политической мысли и государственно-правовой теории (российской и европейской), отстаивавших последовательную реализацию в стране свободы союзов как неотъемлемого элемента правового государства и конституционного строя.
В определении содержания и границ свободы союзов ключевую роль сыграли Министерство внутренних дел и Министерство юстиции. Дискуссия между ними выявила стоявшую перед российским самодержавием в 1905-1917 гг. дилемму: какого типа законотворчества придерживаться. России — правовой демократической традиции, реализующей право граждан на объединение и осуществление совместной деятельности, либо опытаиздания актов, ставивших на первое место задачу сохранения прерогатив самодержав-
ной власти в общественной сфере. Министерство юстиции стремилось сделать регулирование функционирования обществ и союзов сферой действия права и судебной власти, тогда как Министерство внутренних дел, напротив, тяготело к расширению дискреционных полномочий администрации в вопросах надзора за возникновением и деятельностью общественных организаций; .
Изучение процесса подготовки Временных правил 4 марта 1906 г. обнаружило стремление власти разработать закон, соответствующий букве и духу Манифеста: 17 октября 1905 г., с одной стороны, и сохранить традиционные прерогативы администрации в области контроля! над общественной-самодеятельностью,.— с другой. Несмотря на то, что Временные правила были утверждены императором в наиболее консервативном варианте, они явились значимым этапом на пути проведения в жизнь свободы союзов в России. Обеспечив функционированию общественных организаций правовую базу, впервые оформленную в едином юридическом акте, они способствовали расширению сферы общественной самодеятельности, усилению роли общества в удовлетворении насущных потребностей населения страны, стали основой для действий администрации в отношении обществ и союзов.
Проведенный анализ нормотворческих предложений Департамента полиции и губернаторского корпуса, нацеленных на совершенствование Временных правил и замену их постоянно действующим законом, а также практики применения ими действующего законодательства показал, что нор-мотворческие предложения и правоприменительная деятельность указанных ведомств носили охранительный характер. Находясь в эпицентре борьбы с оппозицией царскому режиму, чиновники полиции и руководители местных администраций связывали улучшение законодательства об общественных организациях с усилением над ними административного контроля. Они выступали за расширение прерогатив администрации в вопросах надзора за об-
щественными организациями, установление надежного правового заслона против уклонения обществ в сторону революционной пропаганды.
Правотворческая деятельность. государственных учреждений по составлению проекта закона об обществах и союзах в 1907-1917 гг. испытывала на себе влияние юридической мысли и законодательства ведущих стран Западной Европы, правовых инициатив Государственной думы, политических партий и общественных организаций; а также опыта реализации законодательства об обществах и союзах в центре и на региональном уровне. Руководившее ходом работ правительственных совещаний Министерство внутренних дел в большей степени исходило в данном вопросе из задач административной практики, требовавших совершенствования! государственного контроля над функционированием общественных организаций. Государственная дума акцентировала внимание на формально-правовых аспектах осуществления свободы союзов, заимствованных преимущественно из законодательных актов западных стран, в меньшей степени касаясь механизма ее реализации в специфических социально-политических и этноконфессиональных условиях России.
Предпринятое правительством реформирование правового статуса общественных организаций осуществлялось в рамках перехода к гражданскому обществу. Причины ограниченного характера этой реформы, ее незавершенности коренились в тактических ошибках правительства, недостаточно последовательно проводившего намеченную в октябре 1905 г. программу преобразований, чрезмерной критичности общественности, предъявлявшей власти завышенные требования и т.д. Глубинная причина состояла в фундаментальном кризисе российского самодержавия, его взаимоотношений с обществом. Стремление царизма к огосударствлению социальных процессов, сохранению диктата и патерналистского отношения к народу препятствовало формированию гражданского общества и демократических правовых институтов. В свою очередь вытеснение личности на периферию социальных
связей не позволяло обществу выстроить эффективные политические отношения, стать действенным партнером государственной власти.
Достоверность полученных результатов обусловлена репрезентативностью источниковой базы исследования, отвечающей современному уровню научного знания, методологией и методами исследования, строгой аргументированностью научных положений и выводов, а также признанием их научным сообществом.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Проанализированный в диссертации опыт правотворческой и правоприменительной деятельности российской власти по реализации свободы союзов в начале XX в. представляется полезным для современных общественных наук. Создавая теоретические конструкции гражданского общества, они заинтересованы в рассмотрении не только его классических моделей, но и схем, отличных от традиционного западного образца. Практика регулирования деятельности общественных организаций в России рельефно отобразила сложности и диспропорции становления гражданских институтов в условиях сохранения' самодержавия и сословного строя, неразвитости структур гражданского общества, слабости среднего сословия, являвшегося на Западе архитектором модернизации и носителем ценностей гражданской культуры. Отсутствие этих важных для становления гражданских институтов факторов компенсировалось всемогуществом авторитарной власти и бюрократии.
Дореволюционный опыт государственно-правовой регламентации союзов может быть учтен при формировании современной государственной; политики по отношению к общественным организациям. Он способен стать подспорьем для современных государственных деятелей в выработке «общего языка» взаимоотношений с общественностью, позволяющего адекватно реагировать на вызовы модернизационного процесса и стать реалистической альтернативой общественного переустройства России на принципах демократии, уважения и соблюдения прав и свобод личности.
Содержащиеся в диссертации положения и выводы могут быть использованы при написании обобщающих научных трудов историко-правового содержания, учебном процессе высших учебных заведений в ходе преподавания курсов Истории государства и права, Истории политических и правовых учений, Отечественной истории, спецкурсов по истории российского либерализма и общественной мысли.
Апробация и внедрение результатов- исследования. Положения диссертации получили отражение в опубликованных автором 40 работах, в том числе в двух монографиях «Деятельность Министерства внутренних дел Российской империи по осуществлению свободы союзов» (13,5 п.л.), «Самодержавие и общественные организации в России. 1905-1917 годы» (28,4 п.л.), одном учебном пособии, научных статьях, включая публикации в ведущих правовых и исторических журналах, рекомендованных ВАК: «Государство и право», «Известия вузов. Правоведение», «История государства и права», «Отечественная история», «Вопросы истории естествознания и техники» (общий перечень публикаций см. в приложении).
Основное содержание и выводы диссертации изложены в докладах на международных научных конференциях: «Институты гражданского общества в России XIX - начала XX века: противоречия становления» (С.Петербург, апрель, октябрь 1999 г.), «Генезис и формирование интеллигенции в сравнении России и Запада» (Москва, 1-5 марта 2000 г.), «Интеллигенция и проблемы формирования гражданского общества в России» (Екатеринбург, 14-15 апреля 2000 г.), «Социальная история российской провинции в контексте модернизации аграрного общества в XVIII-XX вв.» (Тамбов, 20-22 мая 2002 г.); всероссийских и межрегиональных конференциях: «Роль общественных объединений в формировании институтов гражданского общества» (Тамбов, 4 октября 2001 г.), «Актуальные проблемы уголовного законодательства и правоприменительной практики» (Тамбов, 27 февраля 2002 г.), «200 лет МВД России» (Уфа, 15-16 февраля 2002 г.), «200 лет МВД России»
(Руза, 5 ноября 2002 г.), «Благотворительность в России как социальный институт: история, становление, развитие» (С.-Петербург, 24-26 октября 2002 г.), «Государство, право, общество: современное состояние и проблемы развития» (Липецк, 26-27 ноября 2002 г.), «Проблемы борьбы с преступностью в России: история и современность» (Орел, 20 мая 2003 г.), «Правовые основы региональной безопасности» (Смоленск, 13-15 июня 2003 г.), «Власть, общество и реформы в России в XVII- начале XX вв.» (С.-Петербург, 8-10 декабря , 2003 г.), международных методологических университетах по проблемам? гуманитарных исследований, организованных Московским общественным научным фондом и Институтом конституционных и правовых исследований; (COLPI, Венгрия) (Владимир, 25 июня - 8 июля 1996 г., 28 июня — 10 июля 1998 г.), международной летней школе «История Российской империи — преодолевая недостатки национальных и региональных нарративов. Сравнительный подход в исследованиях и преподавании», организованной при поддержке Института «Открытое общество» и Центрально-Европейского университета г. Будапешта (Саратов, 14-29 августа 2003 г.).
Результаты диссертационного исследования использованы в учебном процессе Тамбовского государственного университета им. F.P. Державина и Тамбовского филиала Московского университета МВД России, в рамках курса Истории государства и права России и спецкурса по истории государственных учреждений и общественных организаций России.
Достоверность выводов, полученных в результате диссертационного исследования, его основных научных положений подтверждается актами о внедрении результатов настоящей работы, полученными автором в законодательных и исполнительных органах государственной власти, учебных заведениях.
Право на объединение в юридической и общественно-политической мысли дореволюционной России
Двухвековая история Российской империи являлась в первую очередь историей российской государственности, демонстрацией мощи авторитарной власти. Государственное начало доминировало в российской жизни: государство регулировало социальное и культурное развитие страны, определяло направление экономического роста, превалировало в иерархии ценностей россиян. На протяжении долгого времени государство и олицетворявший его монарх являлись для российского общества верховным арбитром, единственным источником и гарантом прав и обязанностей.
Возникновение общественных организаций - добровольных, самоуправляющихся и надлежащим образом оформленных объединений, занимавшихся решением проблем непроизводственного и некоммерческого характера, предполагало признание самодержавием их права на юридический статус и узаконенную сферу свободной деятельности. Но самодержавное государство, стремившееся к всеобъемлющей регламентации жизни своих подданных, не спешило предоставить им свободу самоорганизации, в результате чего создание и функционирование обществ происходило под жестким контролем государственно-бюрократических структур.
Доминирующие позиции государства в социальной сфере, его патерналистское отношение к обществу обусловили сравнительно позднюю в сравнении со странами Западной Европы и США постановку в России проблемы гражданских свобод. Если на Западе права человека и гражданина получили законодательное закрепление в последней четверти XVIII столетия, сначала в Декларации прав американского штата Вирджиния 1776 г., затем во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г., являвшейся основой европейского законодательства о правах человека, то в России идеи конституционного устройства и гражданских свобод не были определены законодательно даже в начале XX столетия;
Представление о свободе личности как значимой духовной и политической ценности и признание необходимости создания институционально-правовых гарантий для ее осуществления как назревшей потребности государственного и общественного развития страны вызревало в недрах либерального направления общественно-политической мысли. Превращение России в конституционную монархию с введением в конституцию декларации прав человека стало программным лозунгом либеральной оппозиции, объединявшейся в начале XX в. вокруг «Союза освобождения» - предтечи кадетской партии, и было сформулировано в выработанном его лидерами П.Б. Струве, П.Н. Милюковым, П.Д. Долгоруковым и др. в октябре 1904 г. проекте конституции .
Эта проблема освещалась на страницах подцензурного заграничного «Освобождения», издаваемого П.Б. Струве. Приветствуя нового министра внутренних дел П.Д. Святополка-Мирского, провозгласившего «доброжелательность и доверие правительства к общественным и земским организациям, так же как и ко всему населению» , «Освобождение» писало, что «ближайшей задачей министра, понимающего потребности государства и государственной власти, должно быть установление свободы слова, свободы печати и свободы союзов!»1.
Свобода союзов в законопроектах правительственных учреждений
Правовая регламентация статуса общественных организаций брала свое начало со времени правления Екатерины II. Создание частных обществ, являвшееся на первых порах результатом усилий не столько общественности, сколько просвещенных монархов и чиновничества, отдававших дань требованиям времени, нашло отражение в законодательстве Екатерины II. Нормативным актом, упорядочившим отношения между властью и общественными организациями, явился устав Вольного экономического общества (ВЭО) -первой общественной организации дореволюционной России, именовавшейся императорской и возникшей под непосредственным воздействием самой императрицы. Главным условием деятельности ВЭО провозглашалась лояльность власти, свидетельством чему явилась заключительная фраза екатерининского указа о его образовании: «Извольте быть благонадежны».
Разрешительный (концессионный) режим создания обществ был установлен Уставом благочиния (полицейским) 8 апреля 1782 г., запрещавшим «зачинать общество, товарищество, братство... без ведома и согласия Управы благочиния». Ст. 64 Устава благочиния, гласившая, что «Управа благочиния законом утвержденное общество, товарищество, братство... охраняет в своей законной силе», вплоть до начала XX века оставалась единственной общей законодательной нормой, дававшей возможность для образования общественных организаций (в Своде законов она была лишь несущественно видоизменена - словосочетание «управа благочиния» заменялось на «полицию»). В зависимости от порядка своего образования общества подразделялись на дозволенные (утвержденные) законом. Их уставы утверждались императрицей и обретали силу закона, а сами общества охранялись полицией. Существовали общества тайные с уставами, не известными правительству, по отношению к которым вводился целый комплекс строгих запретительных норм, открывавших широкий простор для вторжения в их дела полиции. Управа благочиния — высший орган полицейского надзора в городах - была обязана запрещать и уничтожать подобные общества, а учредителей «как ослушников, брать под стражу и отдавать под суд».
Устав благочиния, являясь воплощением идеи полицейского государства, распространял функции полиции за рамки охраны правопорядка, включая в них регулирование жизни общества в целом, сферу личных взаимоотношений граждан, нравственные устои поведения и т. д. Принципы, положенные в его основу, получили развитие в правовых актах последующего времени. Так, принятый Александром I в августе 1822 г. указ об уничтожении масонских лож и всяких тайных обществ в категорической форме предписывал закрывать все неутвержденные правительством тайные общества, и впредь не допускать существования обществ, уставы которых не были утверждены правительством2. При составлении во второй четверти XIX столетия Свода законов Устав благочиния и указ об уничтожении тайных обществ вошли в переработанном виде в Устав о предупреждении и пресечении преступлений (т. XIV).
Правовые нормы, касавшиеся противозаконных обществ, стали содержанием законов «О противозаконных сообществах» 27 марта 1867 г.3 и «О наказаниях за составление противозаконных сообществ и участие в оных» 4 июня 1874 г.4. Они вошли в измененный Устав о предупреждении и пресечении преступлений5 и очередную редакцию уголовного кодекса Николая I -Уложение о наказаниях уголовных и исправительных6, где были кодифицированы в качестве шестой главы - «О противозаконных сообществах».
Данные нормативные акты, обязывавшие полицию «неупустительно наблюдать, чтобы нигде не учреждалось противозаконных сообществ», составляли правовую основу взаимоотношений обществ и власти вплоть до первой русской революции. Противозаконными в них признавались все: неутвер-жденные общества, с какой бы целью они не создавались, а также дозволенные общества, преследующие вредную цель либо уклонившиеся от цели, для которой они основывались, «прикрывавшие благовидными действиями такое направление, которое в каком-либо отношении было вредным для государственного благоустройства или общественной нравственности». Даваемое уголовными законами расплывчатое определение противозаконных обществ предоставляло властям широкие возможности преследования легальных организаций.
Формы и методы контроля Департамента полиции над общественными организациями
Издание Временных правил 4 марта 1906 г. завершило процесс передачи контроля над общественными организациями из центральных учреждений в ведение местных органов власти. Единственным центральным учреждением, компетенция которого в данном вопросе не только не сократилась, а напротив, заметно расширилась, являлся Департамент полиции МВД.
В начале XX века, по мере организационного оформления политических партий и профессиональных союзов, развития рабочего движения и расширения сфер деятельности неполитических обществ вопросы общественного движения стали занимать все более значительное место в работе полиции. Функции наблюдения за ним возлагались на ряд структурных подразделений Департамента полиции. Ключевую роль здесь играл образованный в 1898 г. Особый отдел, руководивший делом политического сыска в Российской империи и являвшийся центральным подразделением Департамента, его своего рода «мозгом» и «сердцем». Особый отдел сосредоточивал в своих руках основные нити борьбы с антиправительственными действиями неполитических обществ и союзов. Само его создание являлось реакцией властей на рост рабочего движения .
Помимо Особого отдела, материалы по наблюдению за деятельностью общественных организаций откладывались в 4-м делопроизводстве Департамента, образованном в январе 1907 г. Из 2-го делопроизводства сюда были переданы полномочия по утверждению уставов обществ.
Однако четкого разделения функций между Особым отделом и вновь образованным 4-м делопроизводством Департамента полиции в вопросах общественного движения не произошло. Контроль над политическими партиями и общественными организациями с выраженной политической ориентацией был оставлен в Особом отделе. Начиная с 1905 г. в Особом отделена позднее и в 4-м делопроизводстве, формируется большое число дел, посвященных профессиональному движению и отдельным профессиональным союзам рабочих и служащих. В сфере наблюдения политической полиции оказываются и другие легальные общества дореволюционной России - просветительские, литературные, научные, а также съезды, совещания и конференции, на которые также заводятся отдельные дела.
Наблюдение за общественным движением осуществлялось Департаментом полиции через подведомственные ему местные учреждения — губернские и областные жандармские управления (ГЖУ и ОЖУ), жандармско-полицейские управления железных дорог (ЖПУ ж. д.), а также охранные отделения и районные охранные отделения (РОО)1.
Последнее десятилетие существования царского режима явилось непростым временем для политической полиции. Ее положение чрезвычайно осложнилось уже в связи с событиями 1905 г., вызвавшими к жизни новые формы и направления революционной деятельности и явившимися «испытанием на прочность» традиционных методов работы Департамента по борьбе с противоправительственным движением. Не придавал уверенности полицейским учреждениям и изменчивый политический курс правительства, колебавшийся между уступками оппозиционному движению и принятием жестких непопулярных мер борьбы, с ним. Серия, правительственных указов 1905 г., содержавших обещания расширения гражданских свобод, заметно диссонировала с охранительно-репрессивными мерами правоохранительных учреждений, нацеленными на борьбу с развитием оппозиционных настроений в общественном движении. Вводя в российскую жизнь ценности правового государства и гражданского общества, ломая характерные для авторитарного строя понятия о запрещенном и дозволенном, правительственные обещания конституционных реформ оказывали парализующее влияние на действия полицейских учреждений, призванных охранять незыблемость существующего государственного устройства.
Многие правительственные мероприятия того времени ставили чиновников Департамента полиции в двусмысленное положение, однако реагировать на них все же приходилось. Так, в полной мере оценив последствия указа 18 февраля 1905 г. о разрешении политических петиций, превратившего легальные общества в политические клубы, критически настроенные к правительству и выступавшие с требованием широких демократических реформ, Департамент полиции издает 16 июня 1905 г. циркуляр «О порядке обсуждения обществами, действующими на основании утвержденных уставов, и собраниями частных лиц вопросов совершенствования государственного благоустройства».
