Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Особенности формирования системы государственного управления и самоуправления на Кубани в конце XVIII- начале XX веков С.20-84
1.1. Влияние геополитических и социально-экономических факторов на формирование системы государственного управления и самоуправления С.20-48
1.2. Становление и развитие форм и методов правового регулирования системы государственного управления и самоуправления на Кубани в конце XVIII - начале XX в С.49-66
1.3. Законодательное регулирование административно-территориального развития Кубани в конце XVIII-начале XX века С.67-84
Глава II. Правовое регулирование системы государственного управления на Кубани в конце XVIII - начале XX в С.85-169
2.1. Становление системы государственного управления и ее правовое регулирование (1792- 1842 г) С.85-105
2.2. Развитие системы государственного управления на Кубани с 1842 по 1860 г С.106-127
2.3. Изменения в системе государственного управления на Кубани в 1860-1883 г ; С.128-142
2.4. Развитие системы государственного управления на Кубани с 1883 по 1905 г С. 143-157
2.5. Особенности государственного управления городами на Кубани с конца XVIII до середины XIX в С. 157-169
Глава III. Правовое регулирование местного самоуправления на Кубани с 1792 по 1905 г С. 170-192
3.1. Станичное и поселковое общественное управление С. 170-186
3.2.Городское самоуправление С. 186-192
Заключение С. 193-199
Список источников и использованной литературы С.200-220
Приложение 1. С.221
- Влияние геополитических и социально-экономических факторов на формирование системы государственного управления и самоуправления
- Становление системы государственного управления и ее правовое регулирование (1792- 1842 г)
- Станичное и поселковое общественное управление
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Государство - это сложное политико-правовое явление. И сколько бы оно не изучалось, обращение к его проблемам всегда остается актуальным. Интересный и крайне неоднозначный, как по формам, так и по содержанию, процесс развития современной российской государственности ставит перед отечественной наукой ряд проблем, требующих своего разрешения. Государственно-правовое строительство в современной России еще не завершено, поиск оптимальной модели формы государства не окончен. В процессе проводимых в России преобразований реформируется и система государственного управления, являющаяся неотъемлемым элементом единой системы государственной власти в Российской Федерации. Ибо, согласно своему ближайшему определению, государственное управление представляет собой "конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти"1.
Статья 10 Конституции РФ закрепила в качестве принципа конституционного строя положение о том, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Причём органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Кроме того, в ч. 2 ст. 77 Конституции РФ установлено, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Как подчёркивает в связи с
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. М., 1997. С.8.
этим B.C. Пронина, система органов предполагает определённую связь их по вертикали и обозначает не что иное, как совокупность различных объектов управления, подведомственных соответствующему центру1.
Однако, несмотря на закрепление основных принципов функционирования системы государственного управления, а равно и порядка формирования и компетенции осуществляющих его функции государственных органов, в Конституции РФ, федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актах, чрезмерная политизация всех сфер общественной жизни, включая государственное строительство, до сих пор оказывает негативное влияние на характер взаимоотношений между ветвями государственной власти, отрицательно сказывается "на неурегулированности взаимоотношений органов исполнительной власти федерального уровня с органами исполнительной власти субъектов Федерации" .
Это, в свою очередь, негативно отражается на состоянии взаимоотношений различных органов государственной власти с органами местного самоуправления, проблемы которого и без того весьма многочисленны и довольно остры. Об этом пишут многие ученые, в частности М.Н. Кирюхина, обосновывая необходимость дальнейших исследований в данной сфере общественных отношений, заключает: «Получается, что механизм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в России не работает»3. Тем самым развивается эффект "брошенного камня", когда в условиях отсутствия научно обоснованной концепции государственного управления в процесс взаимодействия различных сил общества спонтанно вовлекаются все уровни государственной власти и
1 Исполнительная власть в Российской Федерации. Научно-практическое пособие. М., 1996. С. 59. 2Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы (по материалам "Ла $арсвских чтений") // Государство и право. 1998. №8. С. 15.
3Кирюхина М.Н. Проблемы взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления в России: историко-теоретический аспект // Автореф. на соиск. учен. степ. клан. Ставрополь, 2000. С.З.
органы местного самоуправления. В связи с этим обращение к отечественному историческому опыту организации распределения государственной власти представляется весьма полезным. Как пишет И.А.Чичерова, «сходные исторические условия могут порождать похожие идеи и теории».1 Несмотря на все различия исторических условий, всё же нельзя не признать определённого сходства проблем в сфере государственного управления и самоуправления, теоретически обсуждавшихся и практически решавшихся (и зачастую довольно успешно) в России в XIX в., с теми административными проблемами, которые требуют своего концептуального и практического решения сегодня.
Государство в нашем понимании - это особый правовой порядок, представляющий целостный механизм, но при внешней функциональной целостности в методологических целях для изучения обозначенной для исследования темы его можно разделить на государственное устройство и государственное управление, где под государственным устройством понимается совокупность учреждений и норм, определяющих устойчивую организацию государства, а под государственным управлением - совокупность учреждений и норм, регулирующих оперативную деятельность государства.
Тема диссертационного исследования актуализируется и потому, что в настоящее время в рамках истории государства и права России идёт процесс становления истории государственного управления в качестве самостоятельной дисциплины.2 Её предмет может составить "история управляющего воздействия государства на общество во всём многообразии его проявлений: история способов воздействия государства на все слои населения, история функционирования государственных учреждений, история органов государственного управления и государственных должностей в полном объёме их вертикальных и горизонтальных связей, история особого управляющего
Чичерова И.А. Земское и городское самоуправление в России второй половины XIX века (историко-правовой анатиз). М., 1995. С.З. 2 См.напр., Черняк В.З. История государственного и муниципального управления в России. М., 2001.
слоя, его специфики, организации, мотиваций - история государственной службы"1.
Но для того чтобы история государственного управления приобрела статус самостоятельной дисциплины, необходимо системное исследование и методически точно оформленное продумывание ее проблематики, что возможно в границах изучения исторических моделей государственного управления. Уже появился ряд диссертаций, в которых рассматриваются проблемы правового регулирования системы государственного управления и самоуправления отдельных частей России XIX - начала XX в.2 В качестве одной из таких моделей может рассматриваться и Черномория, преобразованная в 1860 г. в Кубанскую область. Поэтому настоящее диссертационное исследование может оказаться полезным для теоретического становления истории государственного управления России в качестве самостоятельной дисциплины.
Объектом данного диссертационного исследования является процесс становления государственно-правового статуса Черномории (с 1782 г.) и Кубанской области (с 1860 г.) в период с конца XVIII в. и по начало XX в.
Предметом исследования выступает комплекс отношений, связанный с процессом правового регулирования государственного управления и самоуправления на Кубани (Черномории и Кубанской области) в конце XVIII -начале XX в.
Хронологические рамки данной диссертации охватывают период с конца XVIII до начала XX в. Выбор именно этого временного промежутка обусловлен тем, что он представляет собой завершенный период постепенного,
'Соловьев К.А. Исторические модели государственного управления: к постановке проблемы // Государственное управление: история и современность. М, 1998. С. 51.
Вашснко А.В. Правовой статус Царства Польского в составе Российской империи (1815-1830 гг) // Авторсф. на соиск. учен.степ. к.ю.н. М.,2000. Максимова О.Д. Правовое регулирование общественных отношений якутов в Российской империи в Х1Х-начале XX века // Автореф. на соиск. учен. степ, к.ю.н., Звездова Н.В. Местная власть в области войска Донского и ее реформирование в марте 1917 - феврале 1918 годов // Авторсф. на соиск. учен. степ. к.ю.н. Ростов-на-Дону, 1997. Коровин А.А. Государственное управление и местное самоуправление на Кубани в 1917 году // Автореф. на соиск. учен. степ. к.и.н. Майкоп, 1998.
но последовательного «встраивания» системы государственного управления в Черномории (Кубанской области) в систему государственного управления европейских губерний Российской империи, период унификации местной системы государственного управления с общероссийской губернской моделью управления. Конец XVIII в. (1792 г.) - это время заселения территории Кубани казачеством, период становления системы государственного управления и самоуправления. Начало XX в. (до 1905 г.) - период сложившейся системы государственного управления и самоуправления на Кубани, когда сформировался ее завершенный вариант в условиях абсолютной монархии в России.
Территориальные границы исследования включают территорию Черноморского казачьего войска (с 1792 г.) и Кубанской области (с 1860 г.), соответствовавших географическому названию Кубань. Принимая во внимание своеобразие действовавших здесь геополитических, экономических, социокультурных, этнических, религиозных и иных факторов, выбранный регион может рассматриваться как особое пространство, обладающее собственной местной спецификой и в силу этого представляющее значительный теоретический интерес в плане изучения исторических моделей государственного управления в России.
Степень научной разработанности проблемы. Региональные аспекты истории отечественного государства и права дореволюционного периода не получили достаточного изучения, хотя исследования вопросов государственного управления и самоуправления имеет в России устоявшуюся историческую традицию. Теоретическими источниками, заложившими основы отечественной концепции государственного управления и самоуправления, являются труды государствоведов XIX - начала XX в, а именно: А.С. Алексеева , П. Ашлея, М.Ф. Влади мирского-Буданова,3 А.И. Васильчикова,4 Г. Еллинек,5
1 Алексеев АС. Русское государственное право. Конспект лекций. М, 1897.
2 Ашлсй П. Местное и центральное управление. СПб., 1910.
3 Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону, 1995.
4 Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных
учреждений. СПб., 1871. Т.З.
Еллинек Г. Общее учение о государстве. Право современного государства. СПб., 1908.
В.М.Гессена,6 А.Д.Градовского,7 Н.М.Коркунова,8 Н.И.Лазаревского,9 и других. В их сочинениях проанализированы фундаментальные понятия теории государственного управления, сформулированы основные принципы построения административной системы, указаны функции государственного управления, определена компетенция его основных органов, выявлены особенности правового регулирования существовавшей в то время системы государственного управления в различных регионах страны, в том числе на Кавказе, установлены причины и условия возникновения местного самоуправления в стране, определены место и значение данного института власти, рассмотрены вопросы взаимоотношений между различными уровнями власти. Однако работы названных авторов посвящены преимущественно теоретическому разрешению общих проблем государственного управления и местного самоуправления, вследствие чего правовое регулирование процессов формирования системы государственного управления и самоуправления в Черномории (Кубанской области) ими специально не рассматривалось.
Отдельные аспекты изучаемой проблемы затрагивались и в трудах дореволюционных историков, таких как: И.В. Бентковского,11 Б.М. Городецкого,12 П.П. Короленко13, И.Д. Попко,14 Е.Д. Фелицина,15 Ф.А. Щербины,16 Д.И. Яворницкого17 и др. Перечисленные авторы основное внимание уделяли процессам освоения и заселения кубанских земель, быту черноморцев, ходу военных действий между ними и местными черкесскими
6 Гессен В.М. Русское государственное право. СПб.. 1909.
7 Градовский А.Д. Начала русского государственного права. T.I-III, СПб., 1892.
8 Корку нов Н.М. Русское государственное право. T.I-II, Спб., 1893.
9 Лазаревский Н.И. Мелкая земская единица. СПб., 1903-1904.
11 Бентковский И.В. Заселение Черномории с 1792 по 1825 годы Иосифа Бентковского. М, 1880.
12 Городецкий Б.М. Развитие крестьянского землевладения на Северном Кавказе в связи с деятельностью
крестьянского поземельного банка // Кубанский сборник. Екатеринодар, 1918. T.XVIII.
Короленко П.П. Черноморцы. СПб., 1874.
14 Попко И.Д. Черноморские казаки в их гражданском и военном быту: очерки края, общества, вооруженной
силы и службы в двух частях. СПб., 1858.
15 Фелицин Е.Д кубанское казачье войско. 1696-1888. Воронеж, 1888.
16 Щербина Ф.А. История Кубанского казачьего войска. Т. I—II, Екатеринодар, 1910-1913. Общинный быт и
землевладение у кавказских горцев // Северный вестник. 1886. № 1.
17 Дворницкий Д.И. История запорожских казаков. T.I-III, Киев, 1990-1991.
племенами. Благодаря их научной деятельности до наших дней дошли сведения об обычаях и традициях казачества и горских племен, в том числе и в сфере управления. В частности, крупный исследователь запорожского казачества Д.И. Яворницкий в своем капитальном труде «История запорожских казаков» глубоко и детально рассматривал проблемы административной системы войскового самоуправления. Кроме того, его монография позволяет увидеть истоки норм обычного права черноморских (кубанских) казаков, явившихся наследниками Запорожской Сечи. Но, пожалуй, наибольшее внимание проблемам становления и формирования административной системы и местного самоуправления в Черномории (Кубанской области) уделил Ф.Л.Щербина, рассматривавший историю изменений системы государственного управления как важнейшую составляющую общественной жизни черноморского казачества.
Среди научных работ советского периода нами использовались труды как теоретиков государства и права, так и историков. Безусловно, свои выводы автор основывал на устоявшихся в отечественной науке теоретических понятиях, которые были обоснованы такими авторами как А.Б. Венгеров1, М.Н. Марченко2, B.C. Нерсесянц3 и др. Среди историко-правовых исследований следует выделить две работы Н.М.Ерошкина, в которых дан подробнейшей обзор системы органов государственной власти Российской империи, причём как центральных, так и местных.4 Но анализ вопросов правового регулирования системы государственного управления на Кубани в этих работах практически отсутствует, что, впрочем, объясняется исследовательскими задачами автора, справедливо полагавшего, что "особенности управления окраин в составе России будут предметом специального исследования" .
1 Венгеров А.Б. Теория государства и права. М, 1999.
2 Марченко М.Н. Теория государства и права. Академический курс. В 2-х томах. М.,1999.
3 Нерсесянц B.C. Теория права и государства. М.,1999.
4Ерошкин Н.М. 1 )История государственных учреждений России до Великой октябрьской социалистической революции. М., 1985, 2)Местные государственные учреждения дореформенной России (1760-1870г.г.) М.,1985. Ерошкин Н.М. Местные государственные учреждения дореформенной России (1760-1870 гг.) М., 1985.
Значительный вклад в изучение обозначенной проблематики внесли
историки Кубани и Северного Кавказа. Заметные исследования, посвященные
истории Кубани стали появляться только во второй половине 1950-х г. Среди
современных исследователей выделяются В.П. Громов,1 В.И. Недосекин,2 П.П.
Матющенко, В.Н. Ратушняк,3 Б.А. Трехбратов,4 С.А. Чекменев,5 В.Н.Черников,6
П.И. Остапенко, Е.В. Щетнев7 и другие. В их работах, наряду с изучением
проблем колонизации Черномории, процессов классовой борьбы, эволюции
сельско-хозяйственного производства, социальных отношений,
складывавшихся внутри войска, рассматриваются и изменения структуры органов управления Черноморского казачьего войска. Вопросам административных преобразований на Северном Кавказе в общем и на Кубани в частности, посвящены работы З.М. Блиевой8, Ю.И. Бондарь9, В.А. Матвеева.10
Что же касается современных российских исследователей, то здесь нужно особо выделить Л.Е. Лаптеву, в работах которой, посвященных анализу системы государственного управления и самоуправления в России, впервые обобщён обширный материал практики управления отдельными территориями
1 Громов В.П. 1)Население Степного Предкавказья (Ставропольской губернии и Земли Черноморского войска)
в последней четверти XVIII- первой половине XIX веков. Формирование, социальный состав // Автореф. на
соиск. учен. степ. К.И.Н., Ростов-на-Дону, 1983; 2)Воснно-казачья и народная колонизация Кубани,
административное устройство // Очерки истории Кубани с древнейших времен по 1920 год. Краснодар, 1996;
3)Административно-тсрриториальное и церковное управление Предкавказья во второй половине XVIII- первой
половине XIX веков. Ростов-на-Дону, 1982.
2 Недосекин В.И. Организация власти и управления в Черномории в конце XVHI-псрвой половине XIX века //
Дон и Степное Предкавказье. XVIII- первая половина XIX века. Социальные отношения, управление, классовая
борьба. Ростов-на-Дону, 1977.
3 Ратушняк В К, Матющенко П.П. О некоторых особенностях общественного развития и экономического
положения казачества и иногороднего крестьянства Кубани во второй половине XIX - начала XX веков //
Проблемы общественной жизни и быта народов Северного Кавказа в дореволюционный период. Ставрополь,
1985.
4 Трехбратов Б.А. История Кубани. Краснодар, 2000.
5 Чекменев С.А. Социально-экономическое развитие Ставрополья и Кубани в конце XVIII- начала XIX века.
Пятигорск, 1967.
6 Черников В.Н. Проблемы местного самоуправления и хозяйствования: исторические очерки. Краснодар, 1996.
7 Остапенко П.И. Щетнев Е.В. Законодательство о местном самоуправлении в Кубанском крае (1917-1920
годы). Краснодар, 1999.
8 Блисва З.М. Административное устройство на Северном Кавказе в начате XIX века // Вопросы истории
России XIX- начала XX веков. Л., 1983.
9 Основные административно-территориальные преобразования на Кубани на К>бани (1793-1985). Сост.
Ю.И.Бондарь. Краснодар, 1986.
10 Кавказская война: уроки истории и современность. Краснодар, 1995.
многонациональной Российской империи . Но и в этих работах в силу задач, поставленных исследователем, специальный анализ процесса правового регулирования системы государственного управления и самоуправления на Кубани отсутствует.
Различные теоретические и исторические аспекты проблемы государственного управления проанализированы в исследованиях З.М.Блиевой2 В.И. Быстренко3, И.Л.Бабич4, А.А.Дорской5, Н.Н.Ефремовой,
(\ 7 ft
М.В.Немытиной, М.А.Сукиасяна, Д.Ю.Шапсугова, а также в сборниках статей, вышедших в последние годы .
Из диссертаций недавнего времени, в той или иной степени относящихся к исследуемой нами теме, стоит указать на работы: Н.В.Звездовой10, А.А. Коровина11, К.П.Краковского12, Г.Н.Малаховой13, П.В.Прохода14 в которых основательно проанализированы отдельные стороны рассматриваемой проблемы. При этом важно подчеркнуть, что ни одна из них не содержит
I Лаптева Л.Е. ^Самоуправление в российской государственной традиции. М., 1996; 2исследования обычного
права народов Российской империи в XIX веке // Государство и право. 1997. № 8; 3региональное и местное
управление в России (вторая половина XIX века). М, 1998.
Блисва 3. М. Система управления на Северном Кавказе в конце XVDJ - первой трети XIX века. Владикавказ, 1992.
3 Быстренко В. И. История государственного управления и самоуправления в России. Новосибирск-Москва,
1997.
4 Бабич И.Л. Правовая культура адыгов (история и современность). М.,2000.
5 Дорская А.А. История государственных учреждений России до 1917 года. СПб, 1998;
6 Ефремова Н.Н., Немытина М.В. Местное самоуправление и юстиция в России (1864-1917 гг.) // Государство и
право. 1994. №3.
7 Сукиасян М.А. Власть и управление в России: диалектика традиций и инноваций в теории и практике
государственного строительства. М., 1996.
8 Концепция местной власти // Государственное управление: проблемы теории, истории, практики,
преподавания. Тезисы докладов. Ростов-на-Дону, 1993.
9 См.,напр.: ^Государственное управление: проблемы теории, истории, практики, преподавания. Тезисы
докладов, Ростов-на-Дону, 1993; 2) Государственное управление: история и современность. Международная
научная конференция. М., 1997.
10 Звсздова Н. В. Местная власть в области войска Донского и ее реформирование в марте 1917-фсврале 1918
годов// Автореф. на соиск. учен, степ.к.ю.н. Ростов-на-Дону, 1997.
II Коровин А.А. Государственное управление и местное самоуправление на Кубани в 1917 году // Автореф. на
соиск. учен. степ, к.и.н. Майкоп, 1998.
12 Краковский К. П. Судебная реформа в земле войска Донского // Автореф. на соиск. учен. степ. к.и.н. Саратов,
1981.
13 Малахова Г. Н. Становление российской администрации на Северном Кавказе в конце XVIII - первой
половине XIX века// Автореф. на соиск. учен. степ.к.ю.н. М.,1998.
14 Прохода П.В. Эволюция суда и судопроизводства на Кубани (1793-канец XIX века) // Автореф. на соиск.учсн.
степ. к. и. н.. Краснодар, 1999.
специального правового анализа законодательства о государственном управлении и самоуправлении на Кубани в исследуемый нами период.
Таким образом, оценивая в целом историографию вопроса, следует признать наличие отдельных теоретических и исторических исследований, в которых в известном объеме разрабатывается рассматриваемая тема. Однако, они не дают завершенной картины становления и развития государственного управления и самоуправления в Черномории (Кубанской области). Так что, несмотря на большой научный интерес, проблема формирования местной административной системы принадлежит к числу наименее разработанных аспектов истории Кубани.
С учетом степени изученности обозначенной темы и необходимости ее дальнейшей разработки цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе системного изучения и обобщения соответствующей нормативно-правовой базы осуществить анализ правового регулирования государственного управления и самоуправления на Кубани в указанный исторический период, выявив при этом его принципы, формы и методы.
Достижение поставленной цели осуществлялось нами посредством её развёртывания в ряд теоретических задач, решение которых и составило проблемное поле диссертационной работы, включающее:
анализ особенностей формирования системы государственного управления и самоуправления на Кубани в конце XVIII - начале XX в., включая характеристику проводимой Российской Империей правовой политики в данном регионе;
определение этапов, форм и методов правового регулирования административной системы, формируемой на Кубани в указанный период;
изучение законодательного регулирования административно-территориального развития Кубани в обозначенный исторический период;
поэтапное исследование становления и развития системы государственного управления на Кубани в конце XVIII - начале XX в;
- анализ характера правового регулирования местного самоуправления на Кубани (станичного, поселкового, аульного и городского) в период с 1792 г. по 1905 г.
Источниковая база диссертационного исследования включает в себя разнообразные виды опубликованных и неопубликованных материалов. Эти материалы можно подразделить на несколько категорий.
Первую категорию источников, подвергнутых научному анализу, образуют нормативные акты центральных органов власти Российской Империи, а также соответствующие им распоряжения и указания местной власти и, прежде всего, наказного атамана казачьего войска. Сюда относятся извлеченные из I, II, и III изданий «Полного Собрания Законов Российской Империи» (ПСЗ) положения, манифесты, указы центрального правительства, касающиеся управления Черноморией (Кубанской областью). Кро*ме того, были использованы и законодательные акты из Свода законов Российской Империи.
Вторую категорию составляют архивные документы Государственного архива Краснодарского края (ГАКК), среди фондов которого следует выделить: фонд станичных, куренных, хуторских, волостных правлений Кубанского казачьего войска, фонд войскового правления Кубанского казачьего войска, фонд войскового дежурства Черноморского казачьего войска, фонд Кубанского областного правления, фонд окружного суда Черноморского казачьего войска и Екатеринодарского окружного суда министерства юстиции, фонды: 249, 250, 254, 318, 345,449,452,454, 604, р-1547,1329.
К третьей категории источников, использованных в диссертации, можно отнести периодическую печать Кубанской области XIX в., где так же содержаться материалы по истории местной системы государственного управления и самоуправления. Впрочем, большая часть этих публикаций носит лишь официально-информационный характер.
Научная новизна работы состоит в том, что в ней впервые на основе системного анализа российского законодательства о государственном
управлении и самоуправлении на Кубани осуществлено историко-правовое логически завершенное исследование процесса формирования системы государственного управления и самоуправления в Черномории (Кубанской области) в конце XVIII - начале XX в. Формирование и развитие системы управления прослежено в конкретно-историческом аспекте, в связи с чем в диссертации особое внимание уделено влиянию войсковых традиций и норм обычного права черноморского (кубанского) казачества на становление и развитие местной административной системы и органов местного самоуправления. Помимо этого, выявлены основные особенности функционирования системы государственного управления в Черномории (Кубанской области) по сравнению с общероссийской губернской административной моделью, и указаны факторы, обусловившие своим действием эти отличия.
Положения, выносимые на защиту:
Своеобразие системы государственного управления и самоуправления в Черномории (Кубанской области) в период с конца XVIII до начала XX в. обусловлено комплексным воздействием таких геополитических и социально-экономических факторов, как: особенности присоединения территории Северного Кавказа к России; пестрота этнического состава населения данного региона; необходимость создания самообеспечивающихся вооруженных сил; проведение российским правительством эффективных мероприятий правового характера, направленных на улучшение экономической ситуации в регионе.
Неотъемлемой частью проводимой Россией политики являлась правовая политика, целью которой было утверждение нового правового порядка (т.е. характерного для европейских губерний Российской империи). Четко прослеживалась тенденция противостояния «естественного» правового порядка, сложившегося в
среде казачества и горского населения, основанного на обычаях и традициях и законопорядка, имевшего место в Российской империи. Это вело к утрате господствующего положения обычного права в сфере правового регулирования системы управления в Черномории (Кубанской области) и замене обычного права общеимперским законодательством.
Становление и развитие системы государственного управления на Кубани происходило на протяжении конца XVIII- начала XX в. За это время здесь были проведены реформы, определяющие тенденции развития государственного управления: 1827, 1842, 1860, 1883 г. Могут быть выделены следующие этапы этого процесса: 1792-1842 г., 1842-1860 г., 1860-1883 г., 1883-1905 г. Общей тенденцией формирования системы государственного управления в Черномории (Кубанской области) в рассматриваемый период была ее унификация с общероссийской губернской моделью управления. Этот процесс завершился к 1905 г.
Система органов местного самоуправления на Кубани в указанный период строилась преимущественного на демократических началах. Сохранялись традиционные принципы и институты управления, интересы общества соблюдались и охранялись законом. При этом диктат государственных органов отсутствовал, органы самоуправления пользовались известной долей свободы в принятии решений в пределах своей компетенции. В общине обычное право оставалось господствующим социальным регулятором. Государство в данном случае «находит» самоуправление, а не создает его.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в том, что ее результаты могут быть использованы в дальнейших исследованиях по истории государственного управления и самоуправления, при чтении
лекционных курсов и ведении семинарских занятий у студентов исторического, юридического факультетов и факультета управления.
Что же касается методологического подхода, в границах
которого осуществляется настоящее диссертационное исследование, то
здесь необходимо сказать следующее. Занимаясь решением проблемы
правового регулирования системы государственного управления и
самоуправления на Кубани в конце XVIII - начале XX в., автор при этом
исходит из определённой трактовки понятия права. Причём, по верному
замечанию М. И. Байтина, вопрос о понятии права - исходный и
ключевой: в зависимости от его решения понимаются и трактуются все
другие правовые явления1. От его содержания и формы зависят
направление научного анализа и его результаты. Однако, круг и объём
проблем, связанных с действительным решением этого
общетеоретического вопроса, явным образом выходит за пределы данной
диссертации. Вместе с тем ясно, что мнение автора по ряду
рассматриваемых проблем зависит от решения этого фундаментального
вопроса. Поэтому здесь мы ограничимся лишь обозначением собственной
позиции не претендуя на истину, ведь стоит согласиться с мнением
Д.И.Луковской, «что ни одно научное сообщество (и даже мировое
сообщество) не обладает монополией на правопонимание».
При этом необходимо сразу же оговориться, что автор не считает
юридический позитивизм лишь результатом субъективной интерпретации
права отдельными юристами, чьи взгляды обусловлены определённой
ступенью объективно-исторического развития того народа, представителями
которого они выступают. Это лишь один из факторов, задающих содержанию
права позитивный характер.
1 Теория государства и права. Курс лекций. М., 1997. С. 136.
2 Луковская Д.И. Дискуссионные проблемы теории законности // Правовой режим законности: вопросы теории
и истории. Материалы межвузовской научно-теоретической конференции. СПб., 2001. С.З.
Право вообще позитивно. Никто, пожалуй, не понял и не выразил этого в понятии так глубоко и ясно, как Г. В. Ф. Гегель, у которого читаем: "Право позитивно вообще а) благодаря форме признанности, и этот законный авторитет представляет собой принцип его знания, науку о позитивном праве; Ь) по своему содержанию это право обретает позитивный элемент; а) вследствие особого национального характера народа, ступени его исторического развития и связи всех тех отношений, которые принадлежат к сфере естественной необходимости; Р) вследствие необходимости, чтобы система законодательного права содержала применение общего понятия к особенному, данному извне состоянию предметов и случаев..; у) вследствие требующихся для принятия решений в действительности последних определений"1.
Исторически альтернативу юридическому позитивизму составляла концепция естественного права. Но в наши дни мы уже не можем быть её безусловными сторонниками, поскольку, как отмечается в литературе, даже само выражение "естественное право" настолько дискредитировано, что оно полностью вышло из употребления, а попытки реабилитации естественного права Нового времени предпочитают теперь именовать "теорией справедливости" . Поэтому, по нашему мнению, право - это прежде всего проявление национального духа, народной души; оно, следовательно, находится в органической связи с самосознанием и характером определённого народа.
Безусловно, такое правопонимание не претендует на какую-то новизну и оригинальность, поскольку лежит в русле представлений о праве, разработанных ещё основателями исторической школы права Ф. К. фон Савиньи и Г. Пухтой, по учению которых право есть "общее убеждение" и
1 Гегель Г. В. Ф. Философия права. С. 61-62.
2 Подробнее об этом см.: Гринберг Л.Г., Новиков А.И. Критика современных буржуазных концепций
справедливости. Л., 1977; Хеффе О. Хеффе О. Политика. Право. Справедливость. Основоположения
критической философии права и государства. М., 1994.
сопровождающая его "общая воля" индивидуумов, находящихся в правовом общении, как в живом целом. Савиньи, в частности, считал, "право существует в общем народном духе и, стало быть, в общей воле, которая постольку является и волей каждого отдельного индивида"1. Иными словами, в духе народа изначально заложены принципы рационального права, которые в процессе исторического развития народа постепенно раскрываются в виде соответствующих общих убеждений.
Но так как содержание права раскрывается в процессе исторического объективирования народного духа, то оно представляется Савиньи данным для разума и не зависящим от индивидуального произвола. Поэтому это исторически данное право Савиньи противопоставлял естественному праву, но прежде всего - произволу правителей. "Задача правителей, - по мнению основателя исторической школы, - состоит в том, чтобы признавать право, существующее независимо от них. Живущее в народе право есть единственно разумное. Ставя на место его свой произвол, они поступают вопреки своему призванию"1.
Таким образом, государство не "творит" право, а лишь "находит" его в недрах народной жизни, постепенно становясь гарантом незыблемости устоявшихся правил поведения. Поэтому правовое регулированиее системы государственного управления и самоуправления на Кубани в конце XVIII — начале XX в. исследуется в настоящей диссертационной работе в границах указанной трактовки права.
Использован также комплекс общенаучных и частно-научных методов познания, включающий исторический, логический, системно-структурный, формально-юридический, сравнительно-правовой. Системно-структурный метод предполагает рассмотрение любых объектов в качестве сложных образований, имеющих определенную структуру и являющихся компонентами более общих систем. Любое явление социальной жизни представляет собой
1 Цит. по: Пстражицкий ЛИ. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. СПб., 2000. С. 240.
единство внутренних и внешних связей. Это касается и системы государственного управления и самоуправления, функционирование которой возможно благодаря единству внутреннего и внешнего взаимодействия ее элементов. В нашем исследовании - это система регулирования общественных отношений на территории черноморского, а в последствии кубанского казачьего войска, являющаяся одним из вариантов, и одновременно элементом правового регулирования в Российской империи. Используемый принцип историзма позволил рассмотреть объект исследования в исторической ретроспективе во взаимосвязи с другими историческими событиями и процессами, выявить исторические условия развития такого правового явления, как государственное управлением и самоуправление. Метод компаративного анализа предполагает сравнение историко-правовых явлений и институтов, к чему неоднократно обращался и автор настоящей работы. Использование широкого спектра методов позволило всесторонне исследовать различные аспекты проблемы в их взаимосвязи и взаимозависимости.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на разделы, заключения и списка источников и литературы. Такая структура диссертационного исследования определяется его целью и задачами.
Влияние геополитических и социально-экономических факторов на формирование системы государственного управления и самоуправления
Научные работы последних лет, посвященные анализу особенностей развития различных регионов Российской империи, свидетельствуют об особом внимании учёных к геополитической составляющей, как факторе мощно влияющем на процесс формирования системы управления. Несмотря на полиэтничность нашего отечества, унитарный характер Российской империи, региональные проблемы всегда были в центре внимания государственной власти. Хотя реально в исследуемый период времени сепаратизм на Кубани еще себя не обозначил, но подспудно шел процесс его вызревания. Российское государство проводило свою политику таким образом, чтобы вовлекаемые в орбиту его влияния территории «органично» вписывались в существующую здесь систему управления, сохраняя при этом присущие им особенности.
Региональные аспекты истории отечественного государства и права дореволюционного периода пока не получили надлежащего отражения в современной историко-правовой науке. Не составляет исключения в этом отношении и проблема формирования системы государственного управления и самоуправления на Кубани, так как она принадлежит к числу наименее разработанных аспектов истории права. Отход от социально-экономического детерминизма, который был присущ советской науке, ставит перед исследователями необходимость изучения влияния на развитие исторических процессов географического, религиозного, этнического и других факторов. Прав М.А.Сукиасян, сказав: «Выбор основных параметров общественной системы, характера властных отношений и вариантов управленческих моделей в решающей степени зависел все же от географических, демографических, психологических особенностей российской жизни»1. О необходимости учитывать при анализе историко-политических проблем различных факторов говорилось и на научной конференции, проходившей в Москве в 1998 г. В частности, в своих тезисах В.В.Трепавлов отмечал, что естественные условия, в которых оказывалось русское население на окраинах, «заставляли модифицировать управленческие органы, успешно до того действовавшие в европейской части России, или изобретать новые институты. Сочетание политических и природных аспектов породило ряд политико-географических факторов управления».
Обращаясь к содержанию исследуемой здесь проблемы, сразу же отметим, что на формирование системы государственного управления и самоуправления на Кубани значительное влияние оказывали характер и последствия геополитики, проводимой Россией на Северном Кавказе. В связи с этим следует сказать, что геополитический подход предполагает изучение системного влияния географических, политических, военных, демографических, экономических, этнических, культурных, религиозных факторов на процессы развития отдельных государств, регионов и мира в целом. В последнее время появился ряд работ отечественных ученых, в которых определяется предмет и методы геополитики как науки, определяются её основные понятия . Они позволили автору выделить геополитические факторы, обусловившие особенности формирования системы государственного управления и самоуправления на Кубани в указанный период времени. Общеизвестно, что Северный Кавказ, куда входит и Кубань, всегда был узлом противоречий, где сталкивались и сплетались воедино геополитические интересы разных государств (например, Ирана, Великобритании), но, прежде всего - России и Турции. Стратегически выгодное во всех отношениях положение этого района, отсутствие здесь прочных государственных образований, делали его привлекательным и доступным для экспансионистских устремлений названных стран.
Не последнюю роль играл и религиозный фактор, поскольку регион представлял собой цивилизационный рубеж, стык христианской и мусульманской религий. Тяготение христианских народов Кавказа и Закавказья к России как христианскому центру, а мусульманских - к Турции значительно усложняло и обостряло многочисленные трудности данного района. Это важное обстоятельство, которое в силу идеологических ограничений были вынуждены фактически игнорировать советские исследователи, подчеркивалось в дореволюционной литературе. Так, в одной из работ того времени читаем: «Турция, связанная с племенами общей мусульманской верой, а с некоторыми из них и кровным родством, не могла оставить своих единомышленников и единоверцев без поддержки. С другой стороны, христианские народы, порабощенные и угнетенные мусульманами, давно уже молили о помощи единоверную Россию, и заступничество за наших единоверцев-православных так же втягивало нас в войны с соседними мусульманскими державами».1 И тот факт, что Турция, имевшая поначалу более прочное положение на Северном Кавказе, была вынуждена, в конце концов, уступить его России, объясняется, на наш взгляд, не только успехами русского оружия, но и продуманной геополитикой, включавшей в себя решение целого ряда политических, экономических, социальных, культурных, идеологических проблем.
Становление системы государственного управления и ее правовое регулирование (1792- 1842 г
Деятельность по государственному управлению заключена в законодательные рамки, а формы, которые принимает государственное управление, заданы соответствующими правовыми институтами. Предметом нашего исследования в настоящей главе будет изучение и анализ законодательства, регулировавшего порядок формирования и компетенцию конкретных государственных институтов, осуществлявших государственное управление, а так же судебной системы на Кубани в конце XVIII - начале XX в.
1792-1842 гг. - это период становления системы государственного управления в Черномории, период поиска оптимальных форм взаимодействия органов центральной и местной власти.
Относительно начала рассматриваемого периода следует сказать, что дворцовые перевороты конца XVIII - начала XIX в. наложили отпечаток и на характер законодательства этой эпохи. Чёткая, продуманная стратегия построения государственного управления на Кубани отсутствовала. Законодательные акты принимались по мере необходимости регулирования отдельных, возникавших в регионе процессов, и отличались патернализмом. В целом, в сфере соционормативной регуляции преобладало обычное право.
На протяжении указанного исторического периода постоянно изменялась система подчинённости Черномории. В виду того, что на Черноморское казачье войско возлагались военные обязанности по охране границ, с самого заселения Черномории её администрация была поставлена под контроль военных и гражданских властей. Жалованная грамота 1792 г. предусматривала подчинение Черномории Таврическому губернатору, так как территориально она входила в эту область
Конечно, подчинённость Черноморского казачьего войска Таврическому губернатору заметно ущемляла интересы местной администрации, которая не раз обращалась с ходатайством к царскому правительству о передаче Войска под управление Военной коллегии по примеру Войска Донского . И вот, в соответствии с указом Павла I 1801 г. войсковая канцелярия по военной части стала подчиняться Военной коллегии, а по гражданской - Сенату.
Однако, уже по указу Александра I от 25 февраля 1802 г. происходит переподчинение, по сути восстановившее положение, существовавшее до 1801 г.: по делам "воинским" Черномория стала зависеть от инспектора крымской инспекции, а по "части гражданской" она была отдана в ведение "тамошнего губернского начальства, а особенно управляющего губернией"3.
Следует отметить, что система двойного подчинения свидетельствовала о наметившейся тенденции разделения военных и гражданских функций в сфере государственного управления Черноморским казачьим войском.
Указ от 11 апреля 1820 г. снова изменил административную подчинённость Черномории. Она стала подчиняться Кавказскому начальству, как по военной, так и по гражданской части: "По местному положению Черноморского войска Мы признали полезнейшим подчинить оное Начальнику отдельного Грузинского корпуса, а земли войску сему принадлежащие по смежности оных с губернией Кавказской, поставить по управлению гражданскому в те самые отношения к Кавказскому губернскому начальству, в каковых ведомство войсковое доныне находилось в Таврической губернии"4.
На этом поиск места Черномории в административной системе России не закончился. В результате реформы 1827 г. по военной части Черномория осталась в подчинении Командира отдельного кавказского корпуса, а по гражданской - была переподчинена Сенату: "Кавказское областное правление не имеет начальства над войсковой канцелярией... Указы же... имеют быть доставлены в канцелярию прямо из Сената
Таким образом, в рассматриваемый период Черноморское казачье войско, будучи формально подчинённым различным государственным органам, фактически находилось, по словам Ф.А.Щербины, "вдали от этих надзирающих властей. При этом действительная жизнь могла сложиться у казака так, как желал и понимал он свои интересы" .
Анализ соответствующих нормативно-правовых документов показал, что с 1792 по 1842 г. высшими органами власти на Кубани, сменяя друг друга, являлись: войсковое правительство, атаманская канцелярия, войсковая канцелярия. На местах же действовали окружные правления, окружные сыскные начальства и куренные правления.
Станичное и поселковое общественное управление
На Кубани местное самоуправление существовало на уровне куренного, станичного и с конца XIX в. - городского управления. Как и во всем, оно имело некоторые особенности, связанные с богатыми традициями сложившимися еще в Запорожской Сечи. Как указывал Д.И.Яворницкий : « эти начала - свобода, равноправность, братство, товарищество, православная вера».1 Эти традиции основывались на нормах обычного права, со временем претерпевали некоторые изменения, но все же сохранялись. Государство не навязывало институтов общественного управления, которые существовали в центральной России. Оно учитывало положение Кубани как приграничного региона, особенности казачьего быта и интересы казачества как военного сословия. Следует согласиться с мнением П.И.Остапенко и Е.В.Щетнева о том, что « правительство своими нормативно-правовыми актами не пыталось как — то менять устоявшиеся традиции казачьего самоуправления, а закрепляло сложившиеся нормы». Таким образом, государство в данном случае «находит самоуправление»3, а не создает его.
Это можно проследить на основе анализа норм «Порядка общей пользы». Казачье самоуправление осуществлялось на уровне куреней, станиц и позже хуторов. Курени являлись низовой территориально-административной единицей в Черномории. «Под названием курень,- по мнению И.Бентковского ,-можно подразумевать военный пост или резерв, место, через которое производили сбор казачьей рати, местной или всего войска. Курень мог еще иметь значение монгольского «кюре», то есть ставки или местопребывания военачальника. Около такой ставки всегда группировалось подвижное селение его команды, что вместе составляло стан, от которого в последствии и произошло слово станица». Первоначально было основано 40 куреней, которые получали названия в соответствии с теми, которые имели до переселения. В каждом курене управление составляли: куренной атаман, сельский атаман и сельский смотритель. «Порядок общей пользы» предусматривал выборы атамана «из достойных людей» сроком на 1 год. Выборы проходили в день Святых Апостолов Петра и Павла 29 июня (п.4). Атаману необходимо было неотлучно пребывать в курене, «по нарядам на службу казаков чинить... и случающиеся между куренными людьми маловажные ссоры и драки разбирать голословно и примирять с доставлением обидимой стороне справедливого удовольствия» (п.8). Таким образом, в пределах своей компетенции они обладали административной и судебной властью, руководствуясь при назначении наказаний обычаями. Куренному атаману подчинялись все старшины и казаки, находящиеся в курене. Он же ведал и военными вопросами в пределах куреня. Куренные атаманы, как правило, в своих куренях не жили, а имели постоянное пребывание в городе Екатеринодаре. Они участвовали во всех совещаниях кошевого атамана и приводили в исполнение все предписания и поручения войскового правительства и кошевого атамана через сельских атаманов и сельских смотрителей по вопросам командирования казаков на пограничную службу и флотилию и на выполнение нарядов на внутренней службе. Такой порядок просуществовал до 1801 года. Постановлением войсковой канцелярии от 2 апреля куренные атаманы были отосланы из Екатеринодара в свои курени из тех соображений, что они, «живя в городе, отвлекаются от своих обязанностей смотреть за благоустройством и трудоустройством казаков в куренях».
Реформа 1827 г. внесла определенные изменения в управление этого уровня. Отделение 3 высочайше утвержденного Положения об управлении черноморского войска содержало нормы, касающиеся куренного управления.1 Законодатель связывал существование беспорядка в куренях в области управления с существованием в них «трех начальников» (ст.83) и пошел по пути сокращения должностей сельского атамана и сельского смотрителя, возложив «исполнение, порядок и ответственность по куреням на одного атамана куренного, придав к нему двух помощников и писаря» (ст.83). Эти помощники назывались куренными судьями (ст.86).Принцип выборности по-прежнему оставался незыблемым, хотя содержалось требование об утверждении должностей войсковой канцелярией (ст.84-88). Куренной атаман избирался каждый год 1 января на общем собрании чиновников и казаков, принадлежащих данному куреню. В то же время и таким же порядком избирались куренные судьи. Закон не говорит о том, на какой срок они избирались: «куренной атаман и куренные судьи, если общество увидит их рачительность, могут быть избираемы и несколько лет сряду» (ст.87). Кандидатами на эти должности могли быть только лица, «уволенные от исправления военной службы», чиновники и казаки, числящиеся на действительной военной службе, допускались к избранию только по необходимости и только тогда, когда «далеко будут отстоять их очереди на службу» (ст. 84,88).
