Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Исторические предпосылки и теоретические основы деятельности по взаимодействию ОВД и населения во второй половине XX века
1.1. Эволюция универсальных принципов деятельности органов внутренних дел - важнейшая предпосылка совершенствования организационно-правовых основ взаимодействия ОВД и населения
1.2. Формирование понятия «взаимодействие», его сущностные характеристики и отличительные признаки 45
1.3. Исторические типы и формы организации процесса взаимодействия ОВД и населения 76
ГЛАВА 2. Развитие нормативно-правовой базы и совершенствование деятельности субъектов взаимодействия ОВД и населения во второй половине ХХ века
2.1. Развитие механизма правового регулирования взаимодействия ОВД и населения 108
2.2. Совершенствование деятельности субъектов взаимодействия
2.3. Роль информационного обеспечения деятельности ОВД в совершенствовании процесса взаимодействия
Заключение 176
Список источников и используемой литературы
- Эволюция универсальных принципов деятельности органов внутренних дел - важнейшая предпосылка совершенствования организационно-правовых основ взаимодействия ОВД и населения
- Формирование понятия «взаимодействие», его сущностные характеристики и отличительные признаки
- Развитие механизма правового регулирования взаимодействия ОВД и населения
- Совершенствование деятельности субъектов взаимодействия
Введение к работе
Актуальность темы. Во второй половине XX в. перед человечеством возникают глобальные проблемы, вфяду которых, особое место занимают тер-роризм, транснациональная преступность, миграционные процессы, общее обострение криминогенной обстановки и другие. Только совместными усилиями мирового сообщества можно достичь позитивных результатов в их разрешении. Важную роль в этом процессе играет и Россия, которая интегрирует в мировое сообщество. Одной из составляющих борьбы с нарастающими негативными явлениями, безусловно, является совершенствование деятельности всех государственных органов, в том числе и правоохранительных. Именно они призваны обеспечить безопасность граждан, защитить их права, свободы и собственность, охранять интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. Современное общество характеризуют высокие социальные ожидания, предъявляемые к правоохранительным органам всеми общественными институтами. Таким образом, перед органами правопорядка встает задача изменения приоритетов своей деятельности.
Необходимо отметить, что во второй половине прошлого века в странах развитой демократии и, прежде всего в странах Европейского Союза, возникает новая концепция деятельности органов полиции. Существенная особенность этих новаций заключается в изменении критериев оценки полицейской деятельности, основной задачей которой становится обеспечение безопасности граждан и степень их удовлетворенности работой полиции. Подобные изменения обусловили задачу выявления различных видов и путей взаимодействия с населением.
Как следствие этого, эффективность деятельности органов внутренних дел все больше зависит от степени их взаимодействия с различными субъектами общества. Готовность и умение ОВД работать в рамках данного процесса
4 становятся важным критерием при определении степени и характера эффективности и результативности деятельности полиции / милиции.
Изменение концептуальных основ деятельности ОВД требует всестороннего изучения опыта стран развитой демократии и норм, регулирующих деятельность правоохранительных органов. Анализ нормативно-правовых актов и практической деятельности полиции в зарубежных странах показывает, что в демократическом государстве репрессивные и карательные функции уступают место задачам обеспечения правопорядка и общественной безопасности, профилактики и контроля над преступностью, предоставление широкого спектра социальных услуг гражданам. В связи с этим очевидна необходимость организации работы правоохранительных органов на основе тесного взаимодействия с населением.
В России организация деятельности органов внутренних дел на принципах взаимодействия и населения имеет актуальнейшее значение. Необходимо отметить, что имеется положительный отечественный опыт подобного взаимодействия (деятельность добровольных народных дружин, общественного патрулирования и др.).
Основой гражданского общества, становление которого происходит в настоящее время, является общественное согласие, т.е. взаимодействие всех институтов государства и населения. Деятельность современного государства отличает гуманистическая направленность. Основной Закон РФ подчеркивает обязанность государства гарантировать права и свободы человека и гражданина (гл.2 ст. 17 ч.1 Конституции РФ), поэтому, руководствуясь этим принципом все институты государства, в том числе и правоохранительные органы, в основу своей деятельности обязаны ставить защиту интересов граждан. Организация тесного взаимодействия с населением для органов внутренних дел является одним из действенных рычагов решения этой задачи. Все вышеизложенное свидетельствует об актуальности темы диссертационного исследования.
Степень разработанности. Несмотря на актуальность, организационно-правовые основы взаимодействия ОВД и населения недостаточно исследованы, в частности, в историко-правовом аспекте, в хронологических рамках второй половины XX века. Некоторые вопросы данной темы рассматриваются в административно-правовом, оперативно-розыскном и криминологическом аспектах. Кроме того, отдельные ее проблемы исследуются в теоретико-правовом контексте.
Традиционным является понимание взаимодействия ОВД и населения как непосредственная помощь, оказываемая гражданами правоохранительным органам в проведении профилактических мероприятий, расследовании, раскрытии правонарушений и преступлений, а также как прямое или косвенное участие населения в подержании общественного порядка.
Данная трактовка взаимодействия органов внутренних дел и населения получила широкое научное обоснование и развитие уже в первых работах советских ученых, занимающихся изучением проблем административного права и административной деятельности органов внутренних дел. Сторонниками данной трактовки явились Евстихеев А.Ф., Елистратов А.И., Кобалевский В. Л Л
Как следствие, трактовка и организация процесса взаимодействия органов внутренних дел и населения теснейшим образом связывались с вопросами государственного управления и административной деятельности органов внутренних дел. Участие населения (общественности) понималось как неотъемлемая часть процесса, связанного с передачей общественным организациям отдельных функций, ранее осуществлявшихся почти исключительно государственными органами, в усилении общественных начал в работе органов управления, в том числе органов охраны общественного порядка. Взаимодействие органов внутренних дел и населения - это "«параллельная деятельность» по охра: не общественного порядка, протекающая в одном направлении и связанная с
1 См.: Евтихиев А..Ф. Основы советского административного права. - Харьков, 1925; Елистратов А. И. Административное право РСФСР. - Л., 1925; Кобалевский В. Л. Очерки советского административного права. - Киев, 1924.
реализацией общих задач. Однако, сотрудники органов милиции и общественность «не дублируют друг друга, их компетенция в охране общественного порядка строго разграничена, их главные усилия должны быть направлены на борьбу с правонарушениями, различными по своему характеру, тяжести, общественной опасности, различными путями они соответственно и реагируют на правонарушения взаимодействие предполагает согласование целей и объединение усилий органов внутренних дел и общественных формирований для совместного решения задач в сфере общественного порядка и обеспечении общественной безопасности. Взаимодействие ... осуществляется на основе общих принципов государственного управления».'
. Подобная трактовка и понимание процесса взаимодействия получили дальнейшие развитие ив постсоветское время в работах М.Г. Байхманова, Н. В. Бровко, Б. П. Кондрашова, А. П. Коренева, Л. Л. Попова, A. С. Прудникова, Ф. С. Разаренова, А. В. Серегина, F. А. Туманова, В. В. Черникова, Ц. А. Ям-польской и др.
По мнению этих авторов, процесс взаимодействия выступает как деятельность полшщи /милиции, локализованная в определенной сфере социальной жизнедеятельности общества и государства. Поддержка населения и привлечение его к правоохранительному процессу - это один из многих дополнительных ресурсов, который используют ОВД в случае необходимости, тем самым процесс взаимодействия не носит систематического и постоянного характера. Оно является результатом определенных управленческих решений, направленных на оптимизацию и совершенствование деятельности органов внутренних дел. Данный подход к пониманию взаимодействия органов внут-
Козлов Ю.М. Ленинский принцип участия трудящихся в советском государственном управлении ,-М., 1962;Байхманов М.Г. Опыт осуществления некоторых государственных функций общественными организациями трудящихся. Дисс....канд.юр.наук.-М., 1962; Ям-польская Ц.А. Общественные организации и развитие советской социалистической государ-ственности.-М.,1965;Туманов Г.А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка.- М.,1972;Ероикин М.И.,Попов Л.Л. Административно-правовая охрана общественного иорядка.-М.,1973;Серегин А.В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления.-М.,1975
7 ренних дел и населения можно условно определить как деятелъностно -у правлен ческий.
Среди сотрудников правоохранительных органов и специалистов, исследующих проблемы правоохранительной тематики, большее развитии в последние годы получил иной подход и понимание процесса взаимодействия, который условно можно определить как социалъно-деятелъностный. При данном подходе взаимодействие органов внутренних дел и населения приобретает чрезвычайно широкое содержание и значение, деятельность полиции / милиции трактуется, во-первых, как развитие и практическое осуществление разнообразных форм социального партнерства органов внутренних дел и населения', во-вторых, как одна из социальных услуг, оплаченная населением.
«В основу этой концепции положена следующая формула — власть полиции дается по закону, от населения и для населения. Полицейская деятельность строится на демократизме, в соответствии с нуждами общества и на основе партнерских отношений с ним. При этом граждане должны взять на себя часть ответственности за криминогенную ситуацию в стране»1.
Суть и содержание подобной деятельности весьма точно и емко выражена в так называемой доктрине KAPRA, положенной в основу функционирования полиции Канады, а зате*м и большинства полицейских сил Европы:
граждане являются клиентами для полиции;
полиция и население являются партнерами, в качестве партнеров они в равной степени несут ответственность за состоянием правопорядка;
профилактика правонарушений, восстановление справедливости в отношении потерпевшего, недопущение дальнейшего вовлечения гражданина в преступную деятельность (вернуть человека обществу) - должны быть положены в основу работы полиции;
эффективность деятельности полиции оценивается населением;
Шукевич И. Ч. Взаимодействие с населением - важнейшая задача полиции западных стран // Милиция / полиция третьего тысячелетия....Вып. 1. - С. 25.
5) добиться в ходе полицейской деятельности минимального насильственного разрешения ситуации при минимальном причинении физического вре-да1.
В отечественной науке сторонниками данного подхода являются П. Н. Астапенко, В. В. Бойченко, И. А. Горшенева, С. А. Дербичева, А. Б. Сергеев, И. Ч. Шушкевич, и др.
Суть подобных изменений они определяют как «социализация полиции и милиции» , как следствие, взаимодействии - это один из самых эффективных и результативных механизмов защиты граждан от противоправных действий и посягательств со стороны государственных и негосударственных структур, в основе которого активная жизненная позиция каждого гражданина, его личная заинтересованность в создании высокоэффективных инструментов и институтов, обеспечивающих безопасность его жизнедеятельности3.
Изменение природы, стратегии и направления деятельности ОВД, организующих свою деятельность на началах тесного взаимодействия с населением, отмечается И. А. Горшеневой. Как следствие; по ее мнению, «полиция это не только правоохранительный, но и социальный орган. И поэтому представляется важным выработать систему оценок эффективности полицейской деятельности и профессионализма сотрудников, являющегося его основой. В развитых правовых государствах эффективность работы полиции оценивается населением, а не властью или вышестоящей организацией»4
См.: Взаимодействие милиции / полиции и населения: отечественный и зарубежный опыт / Под общ. ред. С. А. Дербичевой, И. Ч. Шушкевича. - Смоленск, 2001. - С. 14.
2 См.: Дербичева С. А., Астапенко П.Н. Социализация полиции и партнерство с населени
ем как стратегия борьбы с преступностью: европейские ноу-хау // Закон и право. - 2002. - №
1.-С. 50-55.
3 См.: Дербичева С. А., Астапенко П. Н. Взаимодействие милиции / полиции и населения:
отечественный и зарубежный опыт. - Смоленск, 2001. - Ч-1. - С. 6 — 7.
4 Горшенева И. А. Некоторые направления развития полицейской деятельности на совре
менном этапе (из опыта западной полицеистики) // Милиция / полиция третьего тысячелетия
...Вып. 2.-С. 137.
И..Ч. Шушкевичем выделяется четыре сущностных характеристики партнерского понимания процесса взаимодействия: 1) полиция должна выступать инициатором в установлении взаимодействия с общественностью; 2) полицейские департаменты должны знать какие слои общества и в каких направлениях готовы работать с полицией и готовы ли к этому сами; 3) население платит налоги, которые идут, в том числе, и на оплату деятельности полиции; поэтому многие граждане считают, что они уже заплатили и вправе требовать от полиции бесплатных услуг; 4) полицейскому все чаще и чаще приходится игнорировать личные чувства, пристрастия и эмоции.
Отдельные аспекты процесса взаимодействия затрагиваются работах, посвященных деятельности полиции стран Европы и Северной Америки1.
Однако в настоящее время отсутствуют исследования, посвященные комплексному рассмотрению организационно-правовых принципов организации и осуществления процесса взаимодействия как универсального и системного явления; анализу исторических тенденций и закономерностей,, присущих ему, а также остаются не исследованными исторические формы и типы организации процесса взаимодействия в странах Европы.
Настоятельная необходимость обращения к историко-правовому аспекту изучения процесса взаимодействия объясняется также тем обстоятельством, что
Шушкевич И. Ч. Из зарубежного опыта подготовки сотрудников правоохранительных ор
ганов. - Челябинск, 1997; Шушкевич И. Ч., Ефремова М. Ю. Кто Вы, потомки Роберта Пила?
// Закон и право. - 2001. - № 6. - С. 39 - 44; Герасимов А. П. Местное самоуправление и ме
стная полиция во Франции. - М., 1992; Взаимодействие милиции/ полиции и населения:
отечественный и зарубежный опыт / Под общ. ред. С. А. Дербичевой; И. Ч. Шушкевича. -
Смоленск, 2001; Сергеев А. Б. Правоохранительная деятельность в Германии: Учебное посо
бие. - Челябинск, 2001; Богородицкий И. Б. Криминальная полиция ФРГ: состояние и тен
денции развития. Дисс канд. юрид. наук. - М., 1988; Губанов А. А. Полиция Запада. - М.,
1993; Осипов Ю. И. Зарубежный опыт муниципализации // Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт. - М., 1992; Сергевнин В. А. Кадровое обеспечение полиции США: Монография / Под общ. ред. В. П. Сальникова. - С.--Пб., 2000; Сергевнин В. Л. Рекрутирование, отбор и обучение полицейских в США. - М., 1994; Бойченко В. В., Емельянова Е. Д. Взаимодействие полиции и населения: зарубежный опыт. - Волгоград, 2000; Черячукин Ю. В., Емельянова Е. Д., Бойченко В. В. Имидж полиции в европейских странах. - Волгоград, 2000.
10 российская милиция функционирует в совершенно иных исторических, политических, организационно-правовых и т.д. условиях, чем советская милиция. По этой причине, существующие теоретические и практические наработки по различным аспектам процесса взаимодействия нуждаются в комплексном переосмыслении и дальнейшем развитии, с учетом теории и практики демократического, правового государства.
Еще один из существующих пробелов по данной проблеме, состоит в том, что организационно-правовые аспекты процесса взаимодействия в нашей стране и европейских странах не рассматривались в сравнении. Имеет место искусственное обособление деятельности ОВД в нашей стране и в других странах.
Кроме того, вышеназванные аспекты процесса взаимодействия — партнерство, содействие и т.д., безусловно, имеют место и характеризуют данный процесс, но только как одни из многих его структурных составляющих. Более того, само содержание данных элементов, как и в целом их наличие, всецело зависят от политического развития той или иной страны. В то же время взаимодействие -это явление присущее всем странам, с любым политическим режимом. Между тем, недавнее прошлое нашей страны, характеризуется формами и способами взаимодействия, которые могут быть с успехом использованы в странах с демократическим режимом. Например, добровольные народные дружины, столь массовые в СССР и только сейчас получившие большое развитие в США, Великобритании и других странах Европы.
Тем не менее, в настоящее время отсутствует комплексное рассмотрение организационно-правовых основ взаимодействия как универсального и системного явления; анализ исторических тенденций и закономерностей, его развитие, не исследованы исторические формы и типы организации процесса взаимодействия.
Исходя из вышесказанного, полагаем, что назрела необходимость в комплексном историко-правовом исследовании процесса взаимодействия ОВД и
населения, его отдельных оставляющих, и, прежде всего, организационно-правовых основ.
Цель работы - выявление исторических закономерностей развития организационно-правовых основ взаимодействия ОВД и населения во второй половине XX века.
Исходя из намеченной цели, в диссертации ставятся следующие задачи:
Выявление универсальных принципов деятельности органов внутренних дел во второй половине XX века.
Исследование сущностных характеристик и отличительных признаков понятия «взаимодействие» применительно ко второй половине XX века.
Проведение сравнительного анализа развития взаимодействия ОВД и населения в советский и постсоветский периоды.
Изучение исторических форм организации взаимодействия: субординации, сотрудничества и партнерства, а также выявление их характерных особенностей. Обоснование роли и значения партнерства как главной и определяющей формы организации процесса взаимодействия в правовом государстве.
Выявление наиболее типичных и результативных проектов, реализованных полицией Великобритании в процессе взаимодействия.
Определение роли и значения информационного обеспечения в деятельности органов внутренних дел и других субъектов процесса взаимодействия.
Разработка предложений по оптимизации деятельности органов внутренних дел в сфере организации процесса взаимодействия.
Объект исследования - общественные отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов внутренних дел и населения во второй половине XX века, их содержание и специфика.
Предмет исследования - организационно-правовые основы осуществления взаимодействия ОВД и населения во второй половине XX века, закономерности и тенденции их развития.
Хронологические рамки исследования. Хронологические рамки исследования ограничены второй половиной XX века. Именно в этот период происходят глобальные изменения принципов и практики деятельности органов правопорядка в большинстве стран Европы, включая Российскую Федерацию. Эти изменения привели к эволюции процесса взаимодействия милиции\полишш и населения. Зарождаются и развиваются перспективные формы взаимодействия. Данный хронологический отрезок представляет собой определенный этап в совершенствовании процесса взаимодействия, позволяющий сделать выводы и обобщения, прогнозировать тенденции дальнейшего развития.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования, являются определенные аспекты всеобщей (философской) методологии: диалектический, логический, сравнительный и др. методы; общенаучные методы - структурный, системный, функциональный; частнонаучные - формально-юридический, сравнительно-правовой и др.
В основу исследования положен принцип историзма, согласно которому изучение фактов и событий, осуществляется в тесной связи с определенной исторической обстановкой. Применение данного принципа позволяет выделить этапы эволюции организационно-правовых основ взаимодействия ОВД и населения во второй половине XX века на основе анализа совокупности меняющихся факторов общественно-политического развития государства в изучаемый период.
Теоретическая часть исследования основывается на фундаментальных трудах ученых: юристов, социологов, философов.
Источниковую базу исследования составляет обширный круг материалов, определенная часть которых впервые вводится в научный оборот. В первую группу источников входят опубликованные нормативно-правовые акты, регулирующее организацию и осуществление процесса взаимодействия в исследуемый период, а также правовые документы зарубежных стран, определяющие принципы и практику правоохранительных органов в правовом госу-
13 дарстве. К названным источникам относятся: тексты законов и подзаконных актов (Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеральный Закон "О милиции" 1991 г., Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. "Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью", Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 11 марта 1977 г. "Положение о товарищеских суда", Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 25 июня 1980г. "Положение об общественных пунктах охраны порядка", Постановление Совета Министров РСФСР от 19 июля 1974 г." Положение о добровольных народных дружинах РСФСР по охране общественного порядка" и др.), международных актов (Декларация о полиции от 8 мая 1979 г., Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 17 декабря 1979 г. и др.). В совокупности эти документы являются правовой основой деятельности ОВД и выступают источниками научного исследования.
Вторая группа источников представлена архивными документами. В процессе изучения темы использовались материалы государственных и ведомственных архивов: Государственного архива Российской Федерации , архив Главного информационного центра МВД России, архивы текущей документации подразделений уголовного розыска, УВД г.Череповца. В фондах этих архивов выявлены документы, отражающие деятельность государственных органов , по совершенствованию процесса взаимодействия ОВД и населения.
Третья группа источников охватывает материалы периодической печати: газеты «Правда», научно-публицистического журнала «Закон и право», ведомственного журнала «Советская милиция» и др. Этот блок источников позволяет восполнить сведения, отсутствующие в других материалах.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что организационно-правовые основы взаимодействия ОВД и населения во второй половине XX века рассматриваются в историко-правовом аспекте. Кроме того, новизна проведенного исследования заключается в отличном от традиционного
14 толковании процесса взаимодействия. В работе впервые сделан вывод о значимости для правоохранительных органов поддержки со стороны граждан проводимых ими оперативных мероприятий, не напрямую, а посредством их участия в деятельности общественных институтов и коммерческих структур, являющихся субъектами процесса взаимодействия. Элементы новизны несет в себе выявление и рассмотрение основных организационно-правовых форм, характерных для процесса взаимодействия в демократических странах: субординация, сотрудничество и партнерство. Автор рассматривает партнерство, как основную форму организации и осуществления процесса взаимодействия. В ходе исследования было проведено комплексное изучение практики российской милиции и полиции стран Европейского Союза, в частности полицейских подразделений Лейстершира, Нотингема, Столичной полиции Лондона, Стрэйклайда (Шотландия), Северный Рейн-Вестфалия (Германия), Вены, а также деятельности общественных негосударственных формирований Германии, Австрии, Англии. Особое внимание было уделено исследованию полицейской деятельности в Британии, первой из зарубежных государств наиболее полно осуществляющей взаимодействие во всем многообразии его типов и видов, и в определенной степени воспринявшей опыт советского государства второй половины XX века, накопленный в этой сфере.
Основные положения, выносимые на защиту:
Вторая половина XX века представляет собой особый период в развитии органов внутренних дел, характеризующийся качественными изменениями форм и принципов их функционирования. Деятельность милиции, являющейся государственно-правовым институтом, начинает приобретать более выраженный социальный характер. Это проявляется в целенаправленном взаимодействии с различными субъектами общественных отношений, прежде всего, с населением.
Процесс взаимодействия - это исторически изменяющаяся, целенаправленная, постоянно развивающаяся деятельность полиции / милиции и на-
15 селения, базирующаяся на принципах равноправия и доверия, имеющая государственно-правовую основу и ориентированная на создание безопасных условий жизнедеятельности личности и общества, способствующих всестороннему развитию конституционных прав и свобод человека и гражданина.
3. Организация и осуществление процесса взаимодействия теснейшим
образом связанны с исторической обстановкой второй половины XX века, оп
ределяющей сущностные изменения в государственном устройстве. На этом
основании можно выделить два организационно-правовых типа осуществления
процесса взаимодействия. Один из них, представляет собой взаимодействие ор
ганов правопорядка с населением, и присущ государственным режимам с эле
ментами тоталитаризма, а другой, представляет собой взаимодействие органов
правопорядка и населения, и свойственен государствам развитой демократии. В
рамках этих типов взаимодействия реализуются следующие его формы: 1) су
бординация; 2) сотрудничество; 3) партнерство.
Вторая половина XX века характеризуется отсутствием четкой нормативно-правовой базы, которая определяла бы основные параметры деятельности по взаимодействию советских \ российских органов внутренних дел и населения. Законодательству этого периода свойственно обращение лишь к отдельным аспектам взаимодействия, что приводит к разобщенности и отсутствию координации нормативно-творческой практики. В настоящее время ведется целенаправленная работа по систематизации нормотворческой деятельности в этой сфере, что подготовило основу для создания Федерального закона, в котором впервые делается попытка всестороннего регулирования процесса взаимодействия.
Зарубежный опыт показывает, что наиболее эффективно процесс взаимодействия органов правопорядка и населения осуществляется специальными координирующими структурами, в компетенцию которых входит реализация и контролирование процесса взаимодействия. Автор полагает, что целесообразно структурирование взаимодействия по уровневому принципу, в основу которого
может быть положена следующая схема: стратегии (целевые программы борьбы с преступностью), инициативы (федеральные программы по отдельным направлениям; региональные программы борьбы с преступностью), компании, проекты и схемы.
6. Совершенствование процесса взаимодействия неразрывно связано с коммуникативностью, организатором которой выступает сама милиция/полиция, используя средства массовой информации. Отношения между полицией/милицией и средствами массовой информации сложные и неоднозначные, поэтому необходимо четко регламентировать объем и содержание открытой и закрытой информации, что в целом можно было бы определить как «полицейский маркетинг».
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется задачами, стоящими в настоящее время перед органами внутренних дел России. В исследовании сделан ряд выводов и предложений, которые могли бы способствовать повышению эффективности и совершенство-ванию правовых и организационных основ деятельности российской милиции. Материалы данного исследования могут быть использованы как в учебном процессе, так и в практической деятельности органов правопорядка.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения и выводы исследования отражены автором в четырех научных статьях. Результаты исследования докладывались на научно-практических конференциях: «Концептуальные основы организации взаимодействия органов внутренних дел и населения в странах Европы». Материалы круглого стола, 2001 г., Смоленск; «Проблемы и концептуальные основы организации взаимодействия ОВД и населения в странах Европы». Международный курс-семинар 2002г., Москва-Смоленск; «Прикладные аспекты организации процесса взаимодействия ОВД и населения в странах ЕС в условиях формирования общеевропейской безопасности. Межвузовская научно-практическая конференция, 2003г., Смоленск.
17 Структура. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и списка использованных источников (нормативных, архивных, литературных и др.).
Эволюция универсальных принципов деятельности органов внутренних дел - важнейшая предпосылка совершенствования организационно-правовых основ взаимодействия ОВД и населения
Современное состояние органов внутренних дел — это результат длительного исторического развития. На их деятельность прямо или косвенно сказалась эволюция форм правления, государственных и правовых отношений. В развитии ОВД вплоть до второй половины XX века в странах европейского континента можно выделить такую главную закономерность как обособленность функционирования органов внутренних дел в каждой европейской стране, хотя их становление и развитие имеет общие черты. В целом же, в истории органов внутренних дел прослеживается, как минимум, три значительных периода, характеризующие эволюцию существенных принципов их организации и деятельности, в связи с ролью и местом, занимаемым ими среди других институтов государственной власти:
{.Возникновением становления органов внутренних дел. Его временные рамки в Европейских странах простираются от момента возникновения первых специализированных полицейских органов вплоть до конца первой трети XIX века. В России, прежде всего, вследствие значительного влияния на развитие страны черт средневековья и одновременного перехода на пути развития современной цивилизации, данный период оканчивается в 60-е гг. XIX века.
В этот период в Российском государстве, как ив других европейских государствах, активно идет процесс создания специализированных органов, на которые были возложены обязанности свойственные современным органам внутренних дел , правда содержание их разительным образом отличается от современного.
Развитие органов внутренних дел в указанный период имеет ярко выраженный национально-обособленный характер. Между ОВД различных стран не существует каких-либо контактов, их деятельность регулируется сугубо национальным законодательством. Как следствие, они качественно отличаются друг от друга в своем организационном строении; по целям, задачам и направлениям деятельности; роли и месте в системе государственного управления.
Еще одна существенная особенность периода в том, что нормативно-правовое регулирование деятельности ОВД носило отрывочный и несистематический характер. Имевшие место нормативные акты только косвенным образом затрагивали и определяли содержание и характер их деятельности. Хотя были и исключения. Например, в 1782 году по распоряжению Екатерины Второй (1762-1796) был разработан уникальный как для российской, так и для мировой практики правовой акт «Устав Благочиния или полицейский». В нем, к примеру, сказано: «Управа благочиния долженствует, во-первых, иметь бдение, дабы в городе сохранены были благочиние, добронравие и порядок. Второе чтоб предписанное законами полезное повсюду в городе исполняемое и сохраняемое было, в случае же нарушения оных управа благочиния, по состоянию дела не смотря ни на какое лице, всякого должна приводить к исполнению предписанного законом; и третье, управа благочиния одна в городе право имеет приводить в действие повеление правления, решения палат и прочих судов, и чинить отказы домов и мест в городе, предместье и на городских землях»1.
Однако стать прямым руководством к действию в условиях тогдашней России он не смог. Как следствие этого, характерная особенность полиции в данный период - неполная обособленность от других органов и институтов. Полиция мыслилась как одна из главных опор действующей власти, а уже затем как орган, на который возлагались функции обеспечения правопорядка и безопасности граждан, однако данные функции также не были обособлены и отделены от других. Так в нравоучительном наставлении городничему, данному Екатериной Второй, предписывалось чтобы лицо, состоявшее в должности городничего выполняло свои обязанности с «непоколебимой верностью и ревностью к службе императорского величества», а уже затем «с доброхотством и человеколюбием к народу»1.
Показательно в этом отношении обратить внимание на те задачи, которые законодателем ставились перед российской полицией, а также ролью, которую она играла в системе органов государственной власти. Так, например, в Инструкции, данной Московской полицеймейстерской канцелярии 10 декабря 1722 года, в частности, сказано: «Надлежит смотреть, дабы все жилое строение, ежели кому случается что вновь построить, или старое перестраивать, и оное б все было строено, по указу по улицам линейно, и никакое б строение из линии не выдавалось. Всяких чинов жителям объявить, ежели у кого в домах ... моровая язва и прочая прилипчивая болезнь явится, или залежат в одно время немалое число людей горячкою, о таких объявить в Полицеймейстерскую канцелярию»2. Российская полиция представляла собой сложное иниституционное образование на правах департамента, входившее в структуру Министерства внутренних дел, в котором наряду с ним находились: Совет по делам местного хозяйства; Главное управление почт и телеграфов; Главное управление по делам печати; Департамент духовных дел иностранных исповеданий; Управление главного врачебного инспектора; Земский отдел; Управление по делам о воинской повинности; Ветеринарное управление. Основными задачами, возлагаемыми на Департамент полиции являлись дела: «1) по предупреждению и пресечению преступлений и по охранению общественной безопасности и порядка; 2) о государственных преступлениях; 3) по устройству полицейских учреждений и по наблюдению за их деятельностью и за правильным течением дел в сих учреждениях; 4) по определению, перемещению, увольнению и награждению чинов полиции и назначению им пенсий и других, законом установленных денежных выдач; 5) об охранении и возобновлении государственной границы; 6) о пограничных сообщениях; 7) о снабжении иностранцев видами на проживание в России и о высылке иностранцев; 8) по проверке показаний лиц,-именующих себя за границею русскими подданными, по передаче в Россию русских подданных, задержанных за границею, дезертиров и обвиняемых в разных преступлениях; 9) об учреждении опек в особых случаях; 10) по надзору за питейными и трактирными заведениями; 11) о мерах безопасности от огня и по надзору за приготовлением, хранением, торговлею и перевозкою пороха и других взрывчатых веществ; 12) по утверждению уставов разных обществ и клубов и разрешению публичных лекций, чтений, выставок и съездов»1.
Формирование понятия «взаимодействие», его сущностные характеристики и отличительные признаки
Общепринятым является понимание взаимодействия милиции / полиции как процесса вовлечения граждан в правоохранительную деятельность, непосредственную помощь с их стороны правоохранительным органам в профилактике, в процессе расследования и раскрытии правонарушений, а также участие населения в охране общественного порядка.
В филологическом значении взаимодействие понимается как «взаимная связь двух явлений»1. Взаимодействие, таким образом, предполагает что то или иное явление (организация, учреждение, институт и т.д.) реализуют свои функции и назначение (природу) посредством взаимоотношения с другим или другими явлениями и, при определенных условиях, вне существования взаимодействия оно (они) не способно эффективно функционировать. Взаимодействие предполагает взаимоотношение и причинно-следственную связь, как минимум, двух явлений (субъектов) прямо (активно) или пассивно (косвенно) воздействующих друг на друга. В процессе взаимодействия, поэтому, возможно возникновение самых разнообразных типов связей: внутренние и внешние; прямые и косвенные; непосредственные и опосредованные; простые и сложные и т.д.
Применительно к теории и практики взаимодействия органов внутренних дел с населением, а также другими субъектами, взаимодействие понимается как согласованная по цели, месту и времени совместная «деятельность субъектов при выполнении возложенных на них задач в сфере охраны общественного порядка, предупреждения и пресечения правонарушений на определенной территории»2; или же как «основанное на нормативных актах и согласованное по времени, направлениям и задачам совместное использование сил и средств органа внутренних дел и других субъектов в интересах достижения общей цели обеспечения правопорядка» .
В результате взаимодействия государство делегирует «общественнььм организациям, участвующим в охране порядка, полномочия на применение правовых норм, придавая тем самым властный, юридический характер такому применению»2.
Следует также отметить, что большинство ученых различают понятие «взаимодействие» и понятие «организация взаимодействия», поскольку взаимодействие между милицией, и другими субъектами «возникает в результате специальной деятельности — организации взаимодействия. Организация взаимодействия представляет собой динамический процесс и по своему содержанию является управленческой деятельностью»3.
Данная трактовка нуждается в некотором переосмыслении. Соглашаясь с необходимостью различать «взаимодействие» и «организация процесса взаимодействия», по нашему мнению чрезвычайно важно подчеркнуть два сущностных, атрибутивных положений, отсутствующих в данном понимании: универсально-исторический и объективный характер исследуемого явления.
Универсально-исторический и объективный характер взаимодействия органов внутренних дел и населения проявляется в том, что оно представляет собой явление присущее всем странам, в которых функционируют органы внутренних дел и существует преступность. Не случайно, практика привлечения населения к поддержанию правопорядка, прежде всего, в поиске похищенных вещей и поимке преступников, известна с давних времен. Более того, вплоть до создания органов правопорядка, именно население было ответственно за мир и спокойствие в районе своего проживания. Подобная практика прослеживается во всех странах Европы. Не является исключением и история нашей страны.
В «Русской Правде», Судебниках (1497 и 1550 гг.), Соборном Уложении (1649 года) мы находим соответствующие указания и правила участия населения в поддержании правопорядка1. Интересно, что создание и деятельность специализированных полицейских структур, не только не прекратила эту практику, но и придали ей новый масштаб. В Инструкции, данной Московской по-лицеймейстерской канцелярии 10 декабря 1722 года читаем: «Для лучшего смотрения всякого ... неисправления, надлежит определить в каждой слободе или улице старосту, и к каждым десяти дворам десятского из тех же жителей, и дабы каждой десятской за своим десятком накрепко смотрел, чтоб чего не учинилось противно запрещению, и ежели за кем что усмотрят, о том тотчас объявить старосте, а ему старосте определенному в той слободе офицеру, а тому офицеру ему обер-полицейместеру, и будет что будет касаться до купечества, о том ему иметь сношение с Магистратом»1.
Попытки приблизить органы правопорядка к населению активно предпринимались Екатериной Великой. В «Устав благочиния», в частности, впервые вводится выборность низших чинов полиции, ведающих поддержанием порядка2. В частности, «квартальный поручик избирается каждые три года гражданами из граждан того квартала или города». Однако в условиях абсолютной монархии любые подобные попытки носили спорадический характер и содержание. Со стороны же населения участие в процессе поддержания правопорядка воспринималось как обременительная обязанность. Качественно же перестроить свою деятельность, после отмены крепостного права и в соответствии с требованиями Высочайше утвержденных Основных государственных законов Российской империи от 23 апреля 1906 года, российская полиция не успела.
Создание и формирование милиции в нашей стране следует рассматривать, как стремление преодолеть существующий между ОВД и населением разрыв, объединить их усилия в решении общих проблем. Следствием подобного понимания роли и места ОВД в государстве и стала смена названия полиция на милицию, в дословном переводе с латинского языка, означающей «вооруженный народ». Милицией в Древнем Риме называлось народное ополчение в военное время становившееся на защиту Отечестве, а в мирное — поддерживающее правопорядок в районе своего проживания.
Развитие механизма правового регулирования взаимодействия ОВД и населения
Взаимодействие ОВД и населения - это четко целенаправленный процесс, исключающий всевозможные шатания и искания. При нем существует добровольность вступления, однако, присоединившись к нему субъекты взаимодействия, принимают на себя конкретные обязательства, от которых не вправе произвольно отказываться. Безусловно, обязательства не следует рассматривать в плане существования каких-либо санкций, хотя если участник взаимодействия — государственная структура, нечто подобно исключать нельзя.
Обязательство вытекает из всей природы и принципов взаимодействия в форме партнерства, а также кооперации: паритет, равноправие и добровольность. Субъекты взаимодействия присоединяются к нему добровольно, руководствуясь принципами общественной пользы и блага. Общим условием партнерства является существование и развитие структур гражданского общества, которое и предполагает высокий уровень правовой культуры и правосознания, проявляющихся помимо всего прочего в действиях напрямую не связанных с получением материальных доходов.
Институты гражданского общества и правового государства — это общая организационная основа деятельности партнерств, это также условия, в которых они функционируют. Из этого следует, что гражданское общество и правовое государство - это только данность, из которой логически следует необходимость формирования и развития взаимодействия правоохранительных органов и населения в той или иной исторически сложившейся организационно-правовой форме (партнерство, сотрудничество, субординация). Однако эффективность процесса взаимодействия, место и роль в правоохранительной деятельности имеет не абсолютный, а относительный характер, зависящий, прежде всего, от механизма правового регулирования данного процесса.
В отечественной науке существует понимание механизма правового регулирования как системы «правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права»1.
Принимая данный подход, хотим особо обратить внимание, на обстоятельство имеющее значение в процессе анализа нормативного регулирования изучаемого явления: системность и системный характер как главная и сущностная черта механизма правового регулирования. Наличие или отсутствие системности в процессе правого регулирования взаимодействия может являться определяющим критерием при оценке нормативного регулирования данного процесса.
Полагаем, системность механизма правового регулирования применительно к процессу взаимодействия проявляется в формировании и существовании правовых норм различного уровня, а именно регионального и общегосударственного; степени и характере охвата им регулируемых общественных отношений; предусмотренном механизме контроля и ответственности субъектов, участвующих в процессе.
Существенная особенность правового регулирования процесса взаимодействия состоит в том, что оно осуществляется исключительно посредством правовых актов принимаемых на общегосударственном уровне. Поэтому правовое регулирование процесса имеет ярко выраженные индивидуальные особенности, свойственные той или иной стране. Они еще более усиливаются в федеративном государстве, содержащего возможность как регионального, так федерального нормотворчества.
По этой причине чрезвычайно сложно рассмотреть правовое регулирование применительно к каждой конкретной стране. Однако выделить основные закономерности и основополагающие принципы правового регулирования, полагаем, возможно.
Прежде всего, необходимо заметить, что правовое регулирование данного процесса осуществляется посредством двух видов правовых нормы, которые свойственны нормотворческому процессу большинства стран. К ним можно отнести нормы:
1. Определяющие цели, задачи и направления деятельности ОВД, их место в системе органов государственной власти. Таким образом, вопросы практической организации и функционирования взаимодействия милиции и населения не затрагиваются. Однако данные правовые нормы содержат принципы деятельности ОВД в государстве, среди которых первостепенной значение имеет взаимодействие населения и ОВД.
Так в российском законе «О милиции» сказано «деятельность милиции строится в соответствии с принципами уважения прав и свобод человека и гражданина, законности, гуманизма, гласности. Милиция решает стоящие перед ней задачи во взаимодействии (курсив наш - В.М.) с другими государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами, а также муниципальными органами охраны общественного порядка, деятельность которых регулируется федеральным законом, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления»1.
Совершенствование деятельности субъектов взаимодействия
Эффективность и результативность деятельность различных субъектов взаимодействия теснейшим образом связана с планированием и анализом процесса взаимодействия, как со стороны его участников, так и всеми иными заинтересованными лицами и структурами.
Подобная деятельность может происходить спонтанно и качественным образом отличаться по регионам. Данная практика, к сожалению, свойственна большинству регионов России. Поскольку не существует единой схемы планирования совместной деятельности ОВД, не говоря уже о местных органах власти, и ее осуществления совместно с другими заинтересованными сторонами, за исключением специальных операций. Развитие взаимодействия ОВД и населения в нашей стране происходит спонтанно, без какой-либо серьезной проработки. Усилия по привлечению общественности в правоохранительный процесс происходят, как правило, вследствие каких-либо экстремальных событий.
Этот недостаток, как уже ранее отмечалось, является следствием отсутствия федеральных программ развития партнерских отношений правоохранительных структур и населения, а также законодательного оформления части ответственности местных органов власти за состоянием и уровнем развития преступности в регионе.
В этой связи, большой интерес представляет практика выработки, принятия и реализации совместных акций и действий, которая осуществляется по определенной схеме и в основе своей обязательна для всех субъектов участвующих в процессе взаимодействия.
Полагаем, что можно говорить о существовании двух основных подходов к планированию и осуществлению совместных действий ОВД, местных органов власти и общественности, населения в ходе осуществления процесса взаимодействия:
1. Планирование и привлечение населения к поддержанию правопорядка не имеет систематического и целенаправленного характера, оно характеризуется отсутствием общегосударственных подходов. Привлечение населения и общественности к правоохранительной деятельности происходит в процессе деятельности ОВД в тех или иных регионах.
Этот подход во-многом является следствием существования и большой роли, которая имеет так называемая муниципальная полиция. Подобная практика достаточно широко распространена во Франции, структура полиции которой включает в себя: общегосударственную и местную полицию, включающую в себя государственную службу общей (административной) полиции, исполняющей свои функции в местных округах; муниципальную (коммунальную) полицейскую службу, которая именуется муниципальной полицией1. «Государственные, или национальные, полицейские формирования выполняют основной объем деятельности по расследованию правонарушений и обеспечению публичного порядка в городах и иных населенных пунктах с населением более 10000 жителей. Муниципальная полиция, имеющаяся в коммунах с населением менее 10000 жителей, осуществляет в основном обеспечение общественной безопасности, спокойствия и санитарии. Это негосударственная полиция, подчиненная мэру и содержащаяся главным образом за счет муниципального бюджета»
При развитой и эффективной системе местной (муниципальной) полиции нет острой необходимости в широком развитии взаимодействия ОВД и населения, поскольку по содержанию предмета своей деятельности органы местной полиции выполняют ту же роль, которая отводится населению и общественным структурам в процессе взаимодействия.
2. Планирование и деятельности, осуществляемые на основании (в рамках) общегосударственных программ деятельности ОВД и местных органов власти в сфере борьбы и противодействия преступности. В подобном случае планирование происходит на основании общегосударственных стандартов и схем. В настоящее время данная практика чрезвычайно широко представлена в Великобритании, полиция и органы власти которой работают по стандартной схеме, направленной на привлечение населения и различных общественных и коммерческих структур в правоохранительную деятельность (Схема5).
При данной схеме взаимодействия, как правило, можно выделить три основных стадии, которые имеют взаимозависимый и в каком-то отношении циклический характер. Последовательность и цикличность механиз ма функционирования взаимодействия, закреплена в Crime and Disorder Act1, по этой причине для большинства партнерств, в независимости от направления их деятельности, свойствен следующий цикл деятельности:
1. Организационно-информационная. На данной стадии происходит, во-первых, объединение заинтересованных сторон в осуществлении взаимодействия; во-вторых, организационное оформление инициатив, направленных на совместную деятельность; в-третьих, сбор информации из различных источников, необходимой для осуществления создания и планирования программы деятельности партнерства.
