Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Британский парламент и парламентаризм: понятия и сущность
1. Соотношение парламента и парламентаризма: теоретико-правовой аспект 22-50
2. Формирование британского парламента как органа народного представительства 51-78
Глава II. Эволюция правовых основ деятельности британского парламента в первой половине XX в .
1. Британский парламент и исполнительная власть в первой половине XX в. 79-118
2. Реформы Палаты Лордов в первой половине XX в.: причины, содержание, современные оценки 118-156
Заключение 157-163
Список использованных источников и литературы 164- 177
- Соотношение парламента и парламентаризма: теоретико-правовой аспект
- Формирование британского парламента как органа народного представительства
- Британский парламент и исполнительная власть в первой половине XX в.
- Реформы Палаты Лордов в первой половине XX в.: причины, содержание, современные оценки
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Первая половина XX в. -один из наиболее сложных и драматических периодов в истории британской государственности. Являясь крупнейшей метрополией, Соединенное Королевство вступило в XX столетие в статусе передовой мировой державы или, по определению современников, «империи, над которой никогда не заходит солнце». Однако со смертью Королевы Виктории в 1904 г. в стране началась коренная трансформация сложившегося социально-политического уклада, которая продолжалась всю первую половину XX века.
Среди основных факторов, обусловивших столь существенные изменения, следует выделить завершение очередной стадии промышленного переворота, усиление и радикализацию рабочего (профсоюзного) движения, зарождение и развитие феминистского движения. При этом обострение социального вопроса, сопровождавшееся разделением общества на сторонников и противников перемен (что присуще подобным ситуациям), произошло на фоне резкого ухудшения внешнеполитической обстановки. Революция 1917 г. в России и угроза повторения ее «сценария» в других странах заставили Правительство Великобритании принять экстренные меры, направленные на ликвидацию очагов социальной напряженности, и пойти на обширные преобразования в области финансового, социального, а также избирательного законодательства.
Участие Великобритании в Первой и Второй мировых войнах, борьба с экономическим кризисом 1929 г. потребовали огромных затрат человеческих и материальных ресурсов и окончательно подорвали «здоровье» империи. Соединенное Королевство оказалось не только
вынужденным предоставить независимость своим колониям, но и неспособным к проведению самостоятельного стратегического курса в послевоенном биполярном мире, поделенном между двумя сверхдержавами - СССР и США. Таким образом, в первой половине XX в. была подведена черта под целой эпохой, начало которой положили первые морские завоевания Британии и промышленный переворот, совершенные еще в XVI веке.
Произошедшие потрясения потребовали адаптации институтов государственной власти, в первую очередь, самого парламента к изменившимся условиям социальной, экономической и политической жизни. Следствием парламентских реформ первой половины XX в., затронувших самые «проблемные места» английской государственно-правовой системы, стало перераспределение полномочий между палатами парламента. В результате была сформирована новая модель государственного механизма, в рамках которой Правительству отводилась еще более значительная роль в законотворческом процессе. Таким образом, парламент не смог сохранить верховенствующее положение в системе органов государственной власти.
Характер преобразований указывает на то, что ослабление роли парламента может произойти и в стране, где принципы его верховенства и суверенитета на протяжении столетий признавались фундаментальными основами конституционного устройства. Как свидетельствует исторический пример Великобритании, усиление влияния исполнительной власти на процесс принятия государственных решений нередко приводит к тому, что обе ветви власти втягиваются в «междоусобную» борьбу за первенство. При этом важно, чтобы ни одна из них не приобрела той силы и значимости, которая фактически нивелировала бы разделение властей. В этой связи опыт страны,
имеющей самые давние парламентские традиции, крайне значим для молодых демократий, к числу которых относится и Российская Федерация, закрепившая на доктринальном уровне западные демократические ценности.
В современной России такие аспекты работы парламента как реализация модели разделения властей, роль политических партий, статус депутата, распределение полномочий между палатами парламента и др. составляют предмет научных дискуссий. По этим направлениям активно совершенствуется российское законодательство. В то же время деятельность парламента в Российской Федерации на протяжении последних 15 лет выявила целый ряд проблем, главной из которых является недостаточный уровень доверия граждан к органам власти в целом и к парламенту в частности. Между тем, именно парламент призван быть «мотором» всех демократических преобразований. Поэтому изучение на примере парламента Великобритании факторов, способствующих эффективному функционированию представительного органа, имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение.
Степень научной разработанности темы. Действие принципов разделения властей в условиях политической системы Британии, верховенства закона и парламента при осуществлении государственного управления получили свое отражение в работах таких классиков британской юридической науки как У. Беджуот,1 А. Дайси, А. Дженнингс3 и С. Лоу4 Значительный интерес представляет
1 Bagehot W. The English Constitution (1867). L., 1993.
2 Дайси А. Основы государственного права Англии. Введение в изучение английской
конституции. М., 1907.
3 Jennings I. The British constitution. L., 1937.
6 монография бывшего клерка парламента К. Илберта5, повествующая о перипетиях парламентской жизни на рубеже XIX-XX веков. Являясь их непосредственным участником и опираясь на богатый личный опыт, К. Илберт не только описал последовательность событий и процедур, но и охарактеризовал своих коллег, оставив потомкам уникальные психологические портреты, которые позволяют получить представление о менталитете депутатского сообщества того времени и лучше понять мотивацию его действий.
В числе современных зарубежных авторов, рассматривающих актуальные проблемы взаимодействия органов государственной власти Великобритании, деятельности британского парламента, а также присущих ему традиций, обычаев и процедур следует отметить П. Бромхеда6, У. Макдональд7, М. Рассел8, П. Силка и У. Родри9,
Д. Шелла10.
Существенное значение для раскрытия затрагиваемых в диссертации вопросов имеют также работы, посвященные адаптации традиционных институтов парламентаризма к меняющимся условиям государственной жизни. Речь идет об исследованиях В. Богданора.,11 Р. Брэзиера,12 О. Дауна,13 К. Турпина.14
4 Law S. The governance of England. L., 1904.
5 Илберт К. Парламент. (Его история, организация и практика). Петроград, 1915.
6 Бромхед. П. Эволюция британской конституции. М., 1978.
7 Макдональд У. Повседневная жизнь британского парламента. М., 2007.
8 Russel М. Reforming The House of Lords: lesson from overseas. Oxford, 2000.
9 Silk P., Rhodri W. How Parliament works. Cambridge, 1998.
10 Shell D. The house of Lords. L., 1992.
11 Bogdanor V. The British Constitution in the Twentieth Century. L., 2003.
12 Brazier R. Constitutional Practice. L., 1999.
13 Dawn O. Constitutional Reform in the United Kingdom. Oxford, 2003.
Значительное место тема британского Парламента занимает и в учебниках по конституционному праву Великобритании Дж. Альдера,15
1 (л 1 -I
X. Барнетта, Э. Уэйда и Дж. Филлипса.
В целом в зарубежной литературе получили достаточно широкое освещение вопросы, связанные с исследованием теоретических и формально-юридических основ деятельности законодательного органа, анализом его исторической и общественно-политической ролей. Детально проработаны также проблемы взаимодействия составных частей парламента между собой и другими органами государственной власти.
В то же время английские научные работы в значительной мере идеализируют достоинства государственно-правовой системы Соединенного Королевства. Обращает на себя внимание и консерватизм английской науки. На рубеже XX-XXI вв. многие исследователи продолжают демонстрировать приверженность положениям классической доктрины парламентаризма, созданной А. Дайси в XIX в., и фактически сводят анализ правовых последствий парламентских реформ первой половины XX в. к воспроизведению оценочных суждений, высказанных предыдущими поколениями ученых об исключительно позитивном влиянии осуществленных преобразований. Между тем, реалии нового тысячелетия обязывают провести ревизию некоторых из устоявшихся взглядов на деятельность парламента и его фактическую роль в принятии государственных решений.
Turpin С. British Government and the Constitution. Oxford, 2002.
Alder Jh. General principles of Constitutional and Administrative Law. L., 2002.
Barnett H. Constitutional and Administrative Law. L., 2002.
Wade E.C.S., Godfrey Phillips G. Constitutional law. L., N.Y., 1947.
8 В отечественной юридической литературе также получили широкое освещение вопросы, связанные с историей и особенностями функционирования законодательного органа Соединенного Королевства. Теоретические аспекты конституционно-правового положения британского парламента в системе разделения властей рассматриваются в трудах Ю.И. Авдеева и Б.Н. Струнникова,18 И.Ю. Богдановской,19 Е.В. Гутновой,,20 А.И. Косарева,21 Б.С. Крылова,22 Н.С. Крыловой,23 В.В. Маклакова,24 B.C. Нерсесянца,25 В.Н. Шаповала.26
Отдельным вопросам британской политической системы посвящены публикации СВ. Боботова,27 О.В. Дмитриева,28
18 Авдеев Ю.И., Струнников В.Н. Буржуазное государство в период 1918 - 1939 гг.
М., 1962.
19 Богдановская И.Ю. Закон в английском праве. М., 1987; Прецедентное право.
М., 1993.
20 Гутнова Е.В. Возникновение английского Парламента, (из истории английского
общества и государства XIII в.). М, I960.
21 Косарев А.И. Избирательные реформы 1832 и 1867 годов в Англии. Автореферат
дисс. ..канд. юрид. наук. М., 1959.
22 Крылов Б.С. Государственный строй Великобритании. М., 1957; Парламент
буржуазного государства: Политическая сущность и формы парламента и
парламентаризма на современном этапе. М., 1963.
23 Крылова Н.С. Центральные государственные органы Великобритании. М., 1965;
Английское государство. М., 1981.
24 Маклаков В.В. Иностранное конституционное право. М. 1996; Парламенты стран -
членов Европейского Союза. М., 1994.
25 История Буржуазного конституционализма в XIX веке. / Под ред. B.C. Нерсесянца.
М., 1986.
26 Шаповал В.Н. Британская конституция: политико-правовой анализ. Киев, 1991.
27 Боботов СВ. Законодательный процесс в Великобритании. // Журнал Российского
права. 1998, №4-5.
B.A. Ждановича, СП. Перегудова, P.M. Романова,
И.Г. Тимошенко,32 А.Ю. Якушевой.33
Различные аспекты конституционных реформ последнего столетия, затрагивающих статус представительного органа, рассматриваются в работах целого ряда авторов, среди которых, прежде всего, следует назвать Н.А. Алексеева,34 В.В. Лобанова,35 Г.В. Мальцева,36 А.И. Экимова.37
Большое методологическое и общетеоретическое значение для раскрытия поднятых в диссертации вопросов имеют положения,
28 Дмитриева О.В. У истоков английского парламентаризма // Британия и Россия.
1997.
29 Жданович В.А. Об избирательной системе Великобритании //Журнал российского
права. 1998. № 1.
30 Перегудов СП. Разделение властей по-британски // Британия и Россия. Сборник
статей. М., 1997.
31 Романов P.M. Понятие и сущность парламентаризма. // Социально-политический
журнал. 1998, №4.
32 Тимошенко И.Г. Парламентский контроль в Великобритании // Журнал
российского права. 2000, № 9.
33 Якушева АЛО. Кризис парламентаризма и делегированное законодательство в
Великобритании //Современный буржуазный конституционализм в теории и на
практике. Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, 1985.
34 Алексеев Н.А. Палата лордов британского Парламента: от Суда короля Эгберта до
революции премьера Т.Блэра. 825 - 2003. М., 2003.
35 Лобанов В.В. Модернизация правительства в Великобритании. М., 2000.
36 Мальцев Г.В. Иллюзия равноправия: (Правовое неравенство в мире капитала).
М., 1984.
37 Мальцев Г.В., Экимов А.И., Ефимов В.И. Новый российский парламент: надежды
на будущее//Российская Федерация. 1993, № 1/13.
сформулированные в работах С.Н. Бабурина, И.А. Исаева, А.Д. Керимова,40 И.В. Куксина, О.Е. Кутафина,41 А.Н. Медушевского,42 А.А. Мишина,43 A.M. Осавелюка,44 Г.Д. Садовниковой,45 З.А. Станкевича,46 Т.Я. Хабриевой,47 Т.М. Шамбы.48
Стоит отметить, что характерной чертой отечественной юридической школы является стремление к критическому осмыслению явлений государственно-правовой жизни Соединенного Королевства.
38 Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы.
М., 1997.
39 Исаев И.А. Маски власти: От харизмы к машине // Lex Russia. 2004, № 3; От
демократии к диктатуре: Точка зрения правых (Алексис Де Токвиль и Жозеф Де
Местр) // Lex Russica. 2008, № 1.
40 Керимов А.Д. Французский парламентаризм: конституционно-правовое
исследование. Дисс. ...д-ра юрид. наук. М., 1999; Исполнительная власть в системе
разделения властей // Гражданин и право. 2001, № 9; Выражает ли парламент
всеобщую волю? // Право и политика. 2003, № 6.
41 Кутафин. О.Е. Российский конституционалзм. М., 1998.
42 Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические
институты: курс лекций. М., 2002.
43 Мишин А.А. Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся
от колониальной зависимости. М., 1976.
44 Осавелюк A.M. Современный механизм системы сдержек и противовесов в
зарубежных государствах // Государство и право. 1993., № 12.
45 Садовникова Г.Д. Некоторые направления развития институтов российского
парламентаризма // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный
опыт. М., 2003.
46 Обновление теоретических и стратегических установок коммунистической партии
Великобритании на современном этапе: факторы, противоречия, тенденции
Автореферат дисс.... канд. полит, наук. М., 1989.
47 Основы парламентского права. / Под ред. ТЛ.Хабриевой. М., 2006.
48 Шамба Т.М. Демократия подлинная и мнимая. М., 1989.
Это способствует формированию объективных представлений о характере и существе процессов, протекавших в парламентской системе Великобритании на протяжении XX века. В то же время отечественным ученым, особенно советского периода, присуща определенная политизированность суждений и, как следствие, некоторая ангажированность выводов.
Среди работ последнего времени необходимо выделить диссертации А.И. Минаева49 и В.В. Пономаревой,50 а также монографическое исследование М.И. Левиной51. Посвященные истории возникновения и развития британского парламента, британского парламентаризма и парламентского права, данные исследования отличаются глубиной аналитической мысли и новизной суждений. Вместе с тем они не затрагивают проблемных вопросов парламентской жизни Великобритании первой половины XX в., поскольку их хронологические рамки ограничены более ранними периодами.
Особого внимания заслуживает фундаментальное исследование И.А. Дудко. Разрабатывая проблематику, связанную с изменением конституционно-правового статуса британского парламента на современном этапе, И.А. Дудко проанализировала, в том числе исторические факторы, повлиявшие на трансформацию роли и значения представительного органа в государственном управлении страны.
49 Минаев А.И. Развитие британского парламентаризма и общественно-политическая
мысль России второй половины ХГХ-начала XX в. Дисс. ... канд. юрид. наук. М.,
1998.
50 Пономарева В.В. Генезис британского парламентаризма XIII - начала XIX в.:
историко-правовое исследование. Дисс. ... док. юрид. наук. С-Пб., 2002.
51 Левина М.И. Парламентское право Великобритании XVII - начала XIX в. М., 2000.
52 Дудко И.А. Конституционно-правовой статус британского парламента:
современные реформы. Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
Однако этот анализ носит фрагментарный характер и в оценке правового значения парламентских реформ первой половины XX в. совпадает с выводами британских ученых об их сугубо прогрессивном значении.
Таким образом, несмотря на общепризнанную важность парламентских реформ первой половины XX в., они пока не являлись предметом самостоятельного научного исследования. В настоящее время позитивные и негативные итоги проведенных преобразований не только не сопоставлены, но и не изучены в достаточной мере. Представленная диссертационная работа направлена на устранение этого пробела и содержит системный анализ реформ британского парламента первой половины XX в., показывает степень их влияния на изменение традиционной модели государственного механизма и, как следствие, на изменение фактического положения парламента в системе органов государственной власти.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования выступает система государственной власти Великобритании в первой половине XX века.
Предметом исследования являются: основные этапы развития британского парламента как важнейшего государственно-правового института в контексте развития британского государства и общества; конституционные акты, затрагивающие основы британской государственности; факторы, предопределившие особое положение парламента в системе органов государственной власти, а также факторы, повлиявшие на последующее изменение традиционных форм связей между законодательной и исполнительной властью.
Особое внимание в работе уделено анализу соотношения концептуальных положений теории британского парламентаризма и
действующих принципов организации государственного управления Великобритании.
Цели и задачи исследования. Основная цель исследования
состоит в анализе содержания, масштабов и последствий парламентских
реформ, осуществленных в Великобритании в первой половине XX века.
Реализация поставленной цели предполагает решение
следующих задач:
изучение и обобщение теоретических концепций, касающихся парламента и парламентаризма;
анализ конституционных актов, сформировавших основы современной государственности Британии, и выявление на этой основе главных тенденций развития и особенностей функционирования парламента до начала XX в.;
изучение факторов, повлиявших на формирование традиционных форм связей между звеньями государственного механизма Великобритании и предопределивших особое положение парламента в системе органов государственной власти;
выделение основных проблемных вопросов государственной практики Британии в первой половине XX в. и причин их возникновения;
установление факторов, обусловивших трансформацию взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью в первой половине XX в.;
анализ содержания и эффективности мер, направленных на реформирование деятельности парламента;
изучение влияния британской избирательной системы на социальный состав депутатского корпуса;
анализ влияния парламентских реформ первой половины XX в. на формирование принципов организации современной модели государственного механизма, изменение роли представительного органа в системе органов государственной власти и его последующую деятельность.
Методологическую основу диссертационного исследования составили, в первую очередь, методы диалектики, системного, формально-юридического, диахронического, синхронического анализа, сравнительно-правового анализа, а также исторический, статистический методы и др.
В процессе рассмотрения диссертационной проблематики использовалась методика междисциплинарного синтеза, позволяющая сочетать познавательный инструментарий общей теории государства и права, истории государства и права зарубежных стран, истории политических и правовых учений, конституционного права России и зарубежных стран.
Эмпирическую и нормативную правовую базу исследования составили: статистические материалы о социальном составе палат британского парламента и основных политических партий, результатах парламентских выборов, проведенных в первой половине XX в, а также данные социологических исследований о расширении спектра политических предпочтений среди населения Великобритании и снижении уровня его доверия к парламенту как к представительному органу, а также законодательные акты, составившие правовые основы деятельности британского парламента к началу XX в., определившие основные направления его функционирования в современных условиях.
Научная новизна исследования обусловлена выбором темы и кругом рассмотренных проблемных вопросов.
В диссертационной работе впервые в отечественной юридической науке на комплексной основе проведена оценка эффективности, масштабов и последствий парламентских реформ, осуществленных в Великобритании в первой половине XX в. Показано, как реформы, затронув самые «проблемные места» британского парламентаризма, одновременно продемонстрировали уникальную способность британского парламента адаптироваться к новым социально-экономическим условиям развития страны. Это позволило парламенту не только не утратить своих основных качеств, но и остаться важнейшим институтом государственной власти. С другой стороны, в первой половине XX в. развитие парламента вследствие присущей британскому законодательному органу консервативности все больше «отстает» от темпов развития общества, что существенно уменьшает степень влияния парламента на принятие государственных решений и ослабляет его контроль над исполнительной властью. Дистанцирование парламента от актуальных проблем общества и государства снижало в общественном представлении уровень его легитимности.
В диссертации определены и изучены основные факторы, повлиявшие на изменение «классической» модели функционирования государственного механизма Великобритании в ходе парламентских реформ первой половины XX в. Опыт деятельности британского парламента соотнесен с современными отечественными и зарубежными исследованиями в области парламентаризма и функционирования парламента.
Положения, выносимые на защиту:
1. Кардинальные изменения в экономической, политической и социальной сферах, наметившиеся в Великобритании к началу XX в., потребовали модернизации механизма государственного управления.
Однако ее осуществление было крайне сложно в рамках действовавшей системы взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью. В первой половине XX в. «центр тяжести» в определении стратегии развития внутренней и внешней политики Соединенного Королевства в значительной степени смещается в сторону исполнительной власти. В этих условиях формируется новая модель британского парламентаризма, происходит девальвация принципов верховенства парламента, парламентского суверенитета, считавшихся неотъемлемыми атрибутами государственно-правовой системы Англии и служивших образцом для многих государственно-правовых систем стран мира.
2. Причины трансформации взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью в первой половине XX в. усматриваются в следующем:
а) в «отставании» парламента как представительного органа от темпов развития британского общества, существенное изменение которого произошло вследствие очередного витка промышленного переворота, интенсивного развития рабочего движения, распада колониальной системы, а также участия Британии в глобальных геополитических конфликтах. Вовлечение в политическую жизнь широких слоев населения, выражавших разные политические и социальные взгляды, привело к зарождению основ политического плюрализма, многопартийности и регионализации политических партий. Однако названные явления не нашли соответствующего отражения в деятельности парламента, политический спектр которого был представлен двумя политическими партиями (консерваторами и либералами) и интересами аристократии.
Численное увеличение электората и усложнение его социальной структуры не отразилось на принципе формирования основными политическими партиями своих списков кандидатов в депутаты парламента. В эти списки по-прежнему включались представители элитарных групп населения (юристы, финансисты, промышленники), являющиеся проводниками соответствующих социальных интересов;
б) в несоответствии традиции парламента решать проблемные
вопросы исключительно в рамках устоявшихся обычаев и процедур
вызовам времени, продиктованным ускоренными темпами развития
социально-экономической сферы и изменившейся ролью Англии на
внешнеполитической арене. Попытки парламента модернизировать
механизм своей внутренней деятельности, опираясь исключительно на
прежний опыт, выявили его неспособность адекватно реагировать на
складывающиеся правовые ситуации;
в) в наличии пережитков феодальной эпохи в политической
системе Великобритании, ассоциируемых, прежде всего, с верхней
палатой парламента, формируемой из представителей наследной
аристократии. Неизменность социального состава Палаты Лордов на
протяжении почти шести столетий обусловила, с одной стороны,
крайнюю консервативную направленность ее действий, с другой -
неприятие большей частью общества самой Палаты, что в общественном
представлении ставило под сомнение ее легитимность;
г) в нацеленности депутатского корпуса на достижение
компромисса в решении любых вопросов, вследствие чего процесс
выработки приемлемого решения нередко принимал затяжной характер и
сопровождался принципиальным отходом от первоначальных позиций.
Тем самым снижалась актуальность проведенных преобразований.
Данная практика во многом обусловила незавершенность и в настоящее
время некоторьк реформ, начало которым было положено в первой половине XX в.
3. Реформы Палаты Лордов 1911 и 1949 гг., предпринятые в целях
устранения недостатков парламентского правления, имели
неоднозначные последствия. С одной стороны, эти реформы,
направленные на повышение эффективности деятельности
представительного органа путем ограничения полномочий Лордов в
законодательном процессе и сокращения сроков принятия верхней
палатой решений по важнейшим вопросам законодательства, позволили
внедрить в парламентскую практику правовой механизм, который
предусматривал возможность принятия финансовых и ряда
нефинансовых законов без одобрения Палаты Лордов. С другой стороны,
функционирование парламента в последующие периоды во многом
нивелировало позитивные итоги реформы. Неизменность принципа
формирования верхней палаты и фрагментарность изъятых у нее
полномочий позволили сохранить статус «сильной» верхней палаты.
Используя преимущества своего социального положения, политическую
независимость и обширные законодательные прерогативы, Лорды
успешно отражали попытки дальнейшего реформирования палаты,
преследуя собственные корпоративные интересы, весьма условно
соотносимые с интересами государства и общества.
4. Цели реформ, заложенные в Актах о парламенте 1911 и
1949 гг., не были полностью достигнуты, о чем свидетельствует
незавершенность преобразования Палаты Лордов в демократически
избираемый орган, основанный на принципе народного
представительства. Нереализованность этого важнейшего положения
дает основание охарактеризовать акты как своеобразную «декларацию о
намерениях». Сопротивление Лордов любым нововведениям привело к
затягиванию реформ и в значительной степени к «выхолащиванию» их инновационной сущности. Тем самым была продемонстрирована слабость парламента при решении поставленных перед ним задач, что способствовало дальнейшему снижению его роли в системе органов государственной власти.
5. Первая половина XX в. характеризуется двойственностью
положения парламента в системе органов государственной власти,
присущего и современной модели государственного механизма
Великобритании. Слабость парламентского правления позволила
Правительству изменить в свою пользу характер связей с
представительным органом. Вместе с тем, парламент по-прежнему
является одним из важнейших институтов государственной власти.
Конституционно-правовые основы его деятельности не претерпели
существенных изменений, законодательные полномочия
представительного органа остались неограниченными. К тому же
парламент обладает необходимыми средствами воздействия на
Правительство, сохраняя функции контроля над исполнительной
властью, прежде всего, в лице независимых Лордов.
6. Парламентские реформы первой половины XX в. определили
основные векторы развития британской государственно-правовой
системы. Но в начале XXI в. созданы предпосылки к пересмотру
результатов этих реформ. Принятие в 2004 г. Закона о запрете охоты на
лис в обход позиции Палаты Лордов на основании процедуры,
предусмотренной Актом о парламенте 1949 г., послужило поводом для
рассмотрения судебными инстанциями Соединенного Королевства
вопроса о конституционности самого Акта о парламенте. Таким образом,
впервые после XVII в. была поставлена под сомнение правомерность
действий парламента и впервые в конституционной истории Англии
продемонстрирована допустимость оценки решении представительного органа со стороны судебной власти. Несмотря на отказ суда признать Акт о парламенте 1949 г. противоречащим неписаной английской конституции, факт оспаривания сложившегося в течение многих лет конституционно-правового механизма, а также широкий общественный резонанс, который вызвало данное судебное разбирательство, свидетельствуют о накоплении у значительной части британского общества недовольства действиями парламента. Столь отчетливое проявление подобных деструктивных тенденций в такой консервативной стране как Великобритания в случае их усиления в будущем способно негативно отразится на стабильности политической ситуации.
Теоретическая и практическая значимость работы. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы: в научно-исследовательской деятельности при изучении вопросов, связанных с развитием парламентаризма, пониманием его сущности и содержания, в том числе при анализе соответствующих преобразований; в преподавании истории государства и права зарубежных стран, подготовке учебных программ, методических рекомендаций, учебников и учебных пособий, разработке спецкурсов по истории государства и права зарубежных стран.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре теории и истории государства и права ГОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет». Основные идеи, теоретические и практические положения работы получили отражение в 7 публикациях автора, в его выступлениях на ежегодных международных научно-практических конференциях: «Экономика, Государство и общество в XXI веке» (г. Москва, 25 апреля 2006 г.; 24 апреля 2007 г.; 21 апреля 2008 г.) и «Национальные традиции в
торговле, экономике, политике и культуре» (г. Москва, 31 октября 2006 г.; 31 октября 2007 г.).
Результаты диссертационного исследования были использованы в аналитической деятельности Государственно-правового управления Президента Российской Федерации при подготовке заключений на законопроекты, касающиеся проведения выборов, а также деятельности политических партий (Акт о внедрении результатов диссертационного исследования К.А. Орлова от 13.11.2008 г., утвержденный Помощником Президента Российской Федерации - начальником Государственно-правового управления Президента Российской Федерации Л.И. Брычевой).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих четыре параграфа, заключения и списка литературы
Соотношение парламента и парламентаризма: теоретико-правовой аспект
Одним из наиболее распространенных политических режимов в современном мире является демократия. Провозглашение народа в качестве источника и единственного носителя государственной власти объединяет конституции многих стран и диктует необходимость создания такого государственно-правового механизма, который бы позволил реально вовлекать широкие слои общественности в процессы управления государством и обеспечивал интересы большинства граждан (без ущемления интересов меньшинства) при принятии государственных решений.
Принято различать институты непосредственной демократии, формами которой являются референдум и свободные выборы, и институты представительной демократии - органы народного представительства. Каждая из этих форм имеет собственное предназначение, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению другой. Данная позиция нашла свое отражение в Рекомендациях Парламентской Ассамблеи Совета Европы, в которых отмечается, что прямая и представительная формы демократии дополняют друг друга; при этом референдумы не должны рассматриваться в качестве альтернативы парламентской демократии, ими не следует злоупотреблять, они не должны использоваться для подрыва легитимности и примата парламентов как законодательных органов и в обход принципа верховенства права. Аналогичный подход к этой проблеме прослеживается и в современных научно-правовых исследования.
Такому общепринятому пониманию соотношения непосредственной и представительной демократии предшествовали разные воззрения на данную проблему.
Дискуссии о способах осуществления народом своей власти велись еще в античные времена. В этот период в древнегреческих городах-государствах, а также в Древнем Риме возникли первые представительные учреждения, где они конкурировали с единоличным или олигархическим правлением. Позже, в Средние века, во многих европейских странах и, прежде всего, в Англии получили распространение сословно-представительные коллегиальные органы, которые ограничили абсолютную власть монархов.55 Тем не менее, создание представительной демократии принято связывать с Новым временем, когда сформировалась концепция народного суверенитета, основоположником которой считается Ж.-Ж. Руссо.
По мнению французского мыслителя, суверенитет как верховная власть, заключающаяся в возможности законодательствовать, пребывает только в народе и никому не может быть передан. Поэтому законодательная власть должна принадлежать непосредственно народному собранию, в котором участвуют все граждане. Остальные властные органы также полностью подчиняются этому собранию; они избираются суверенным народом, ответственны перед ним и прекращают существование по его воле. Вместе с тем Ж.-Ж. Руссо полагал, что депутаты народа не являются и не могут являться его представителями, они лишь его уполномоченные и, следовательно, не могут постановлять что-либо окончательно. «Всякий закон, если народ не утвердил его непосредственно сам, недействителен; это вообще не закон».
Другой выдающийся французский мыслитель Ш. Монтескье, соглашаясь с тем, что в свободном государстве всякий человек, который считается свободным, должен управлять собою сам, а законодательная власть в таком государстве должна принадлежать всему народу, указывал на невозможность непосредственного осуществления народом власти в больших государствах и крайнюю затруднительность такого правления в малых. Исходя из этого, им была обоснована целесообразность делегирования соответствующих функций избираемым представителям народа, которые способны с наилучшим результатом обсуждать государственные вопросы. По мнению Монтескье, представительное собрание «следует избирать не для того, чтобы оно выносило какие-нибудь активные решения - задача, которую оно не в состоянии выполнять, - но для того, чтобы создавать законы или наблюдать за тем, хорошо ли соблюдаются законы, которые уже им созданы». Издание законов народными представителями имеет и то преимущество перед непосредственным законодательством народа, утверждал мыслитель, что представители обладают возможностью совместного обсуждения вопросов до их разрешения. Само народное представительство должно быть распределено по округам, так как каждый лучше всего знает потребности своей местности и своих соседей. Избрание народных представителей, как считал Монтескье, должно осуществляться путем всеобщего голосования.
Весомый вклад в разработку и освещение различных аспектов представительной демократии в мировую политико-правовую мысль указанного периода внесли также Т. Гоббс, Дж. Локк, Г. Лейбниц и Б. Паскаль.
Идеи народного представительства получили свое развитие и в России. Так, для М.М. Ковалевского основой правового государства выступало самоуправление народа посредством представительства его интересов в органах государственной власти. Первым признаком такого самоуправления он считал наличие представительного органа, основной задачей которого должно стать выражение интересов народа и представление его мнения на высшем государственном уровне. Это мнение должно облекаться в правовую форму путем принятия законов и находить свое отражение в определении представительным органом основных направлении государственной политики.
Формирование британского парламента как органа народного представительства
Парламент Великобритании принято называть «матерью» всех остальных парламентов. Он оказал колоссальное влияние на теорию и практику построения и развития демократических институтов государства и права во всем мире. Деятельность парламента не прекращалась на протяжении многих веков после его учреждения и способствовала расширению границ влияния представительного органа на государственное управление. Такое последовательное укрепление позиций парламента в национальной государственно-правовой системе не наблюдалось больше ни в одной стране. Объяснение этому политико- правовому феномену во многом заложено в истории развития данного представительного органа, сквозь призму которой следует рассматривать формирование конституционного устройства Британии, взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью, а также становление демократических институтов, связанных с развитием в стране парламентаризма. Обращение к хроникам парламентской жизни требует систематизации материала. По мнению некоторых ученых, исследование истории государственных институтов, следует осуществлять на основе общепринятых крупных вех в мировом историческом развитии народов -Древний мир, Средние века, Новое и Новейшее время.100 Такая периодизация во многом условна, но ее несомненным достоинством является то, что она позволяет взглянуть на историю развития государственных институтов в контексте развития политических, социально-экономических и культурных отношений. Вместе с тем она не в полной мере применима к изучению истории британского парламента, сформировавшегося лишь в начале XIII века. Другие ученые связывают периодизацию развития парламента с появлением и изменением парламентских процедур, оказавших значительное влияние на развитие парламентского права. Эти процедуры появлялись в различные периоды истории парламента и, оставаясь неизменными по форме, в то же время неоднократно меняли свое содержание в зависимости от конкретных историко-политических условий, формы правления, пребывания у власти тех или иных политиков и других факторов. Лорд Кэмпион (Lord Campion) обозначает четыре периода в формировании парламентских процедур: первый - с 1300 г. до 1547 г., то есть от установления парламента до появления протоколов Палаты общин; второй - с 1547 г. до реформации 1660 г.; третий - с 1660 г. до появления первых постоянных правил парламентской деятельности 1832 г. и четвертый - с 1833 г. В отличие от приведенной периодизации М.И.Левина предлагает другую схему градации и выделяет пять периодов в истории развития парламентского права: первый - примерно с 1300 г. до созыва в 1529 г. реформационного парламента; второй - с 1529 г. до окончания в 1603 г. правления Елизаветы I, когда происходит институциональное становление парламента в целом и Палаты общин в частности; третий - с восшествия в 1603 г. на престол Якова I до принятия в 1716 г. Семилетнего акта, когда осуществляется переход к дуалистической монархии и закрепляется принцип верховенства парламента; четвертый - с 1716 г. до парламентской реформы 1832 г.; пятый — с 1833 г. до принятия в 1911 г. Акта о парламенте, ограничивающего полномочия Палаты Лордов. Такой подход, когда становление и развитие британского парламента соотносится с конституционной историей государства, представляется наиболее продуктивным для целей диссертационной работы. С учетом данного соображения і в парламентской истории Британии возможно выделить шесть основных периодов. Первый из них датируется 825-1265 гг. Он начинается с зарождения протогосударственных органов, послуживших основой парламента, и заканчивается созывом парламента Симона де Монфора.103 В этот временной отрезок парламент собирался на нерегулярной основе для того, чтобы советовать королю образ действий по особо важным вопросам. Значение данного периода заключается в формировании первых представлений о прерогативах и привилегиях парламента и закреплении данного института среди других институтов государства и права средневековой Англии. Со времени созыва «образцового» парламента в конце XIII в. ведет отсчет второй период истории парламента, который постепенно обрел представительскую функцию и характерные процедуры. После того, как в 1425 г. Палата общин добилась права утверждать любой билль, произошло значительное возрастание роли парламента. Об усилении его позиций свидетельствует, в частности, регулярность, с которой начали проводятся заседания парламента с начала XVI века. Третий период продолжался с 1603 по 1689 гг. Он характеризуется противостоянием Короля и парламента, сопровождавшегося двумя гражданскими войнами, установлением республики, реставрацией монархии и государственным переворотом. Значение этого этапа традиционно связывается с принятием ряда нормативных правовых актов, послуживших основой конституционного устройства Англии и имеющих в современном мире общегуманитарное значение. Так, с принятием в 1689 г. Билля о правах был сформирован перечень общедемократических прав и свобод человека, одновременно Билль закрепил за парламентом такие полномочия и привилегии, которые впоследствии позволили утверждать о его верховенстве в системе органов государственной власти.
Британский парламент и исполнительная власть в первой половине XX в.
При рассмотрении в предыдущей главе истории развития парламента Великобритании основное внимание уделялось факторам, способствовавшим его превращению из сословно-представительного органа в представительный и законодательный орган, то есть в парламент в полном смысле этого слова. Ведущую роль в этом процессе сыграла нижняя палата, избираемая непосредственно населением и аккумулирующая в себе его интересы. Именно в нижней палате появляются первые парламентские группировки, которые стали основой для формирования двухпартийной политической системы -неотъемлемого символа Британии. Все это оказало существенное влияние на уровень политической культуры британского английского общества, а также на формирование и закрепление в общественном сознании представлений о роли, месте и значении парламента в системе органов государственной власти. Правовые основы деятельности нижней палаты позволили ей на протяжении своего существования добиваться не только расширения своих полномочий во взаимоотношениях с монархом и исполнительной властью, но и постепенно претендовать на доминирующую роль в политическом пространстве Соединенного Королевства. Процессы, приведшие к такой расстановке сил на политической карте, получили свое научное осмысление в трудах известного английского государствоведа А. Дайси. Он провел всесторонний анализ действующей с XVII в. модели государственного механизма, выделил функции, исторически присущие каждому из его звеньев, и описал особенности конституционного устройства страны134. Фактически он создал интеллектуальное ядро концепции конституционного права Великобритании, базирующегося на таких основополагающих принципах как господство права (Rule of Law), разделение властей (Separation of Powers) и верховенство парламента (Parliamentary Supremacy). Положения этой доктрины, впоследствии получившей характеристику «идеальнотипической»,135 по настоящее время являются предметом активных дискуссий и широко используются современными исследователями. Центральное место в работе А. Дайси «Основы государственного права Англии» (1885 г.), отводится обоснованию тезиса о существовании парламентского суверенитета (Parliamentary Sovereignty). Ученый писал, что для парламентаризма характерно всемогущество высшего представительного органа, поскольку для него не существует никаких ограничений, кроме общественного мнения. А. Дайси также обосновал право парламента регламентировать любые общественные отношения, право вмешиваться в дела не только государственных органов, но и частных лиц. Парламентским суверенитетом, верховенством законодательной власти обуславливается принцип «господства права», провозглашенный еще в XIII в. английским юристом X. Бректоном, полагавшим, что над королем нет никого, кроме Бога и закона, потому что закон сделал короля королем.137 Надо сказать, что этот принцип получил воплощение в Великой Хартии Вольностей в виде следующей формулировки: «ни один свободный человек не будет арестован и заключен в тюрьму или лишен владения, или каким-либо (иным) способом обездолен иначе как по законному приговору равных его и по закону государства». Принцип «господства права» по А. Дайси состоит из трех элементов. Во-первых, это превосходство закона над любой властью или дискреционными полномочиями государственных органов, определяемое автором в такой формуле как «никто не может быть наказан и поплатиться лично или своим состоянием иначе как за определенное нарушение закона, доказанное обычным законным способом перед обыкновенными судами государства». Во-вторых, господство права предполагает равенство всех перед законом и судом: «каждый подчиняется обыкновенному закону и подлежит юрисдикции обыкновенных судов... Всякое должностное лицо, начиная с первого министра и кончая последним констеблем или сборщиком податей подлежит такой же ответственности, как и всякий другой гражданин».140 Общее правило, согласно которому каждый человек лично ответственен за совершенный им проступок, служит основанием доктрины об ответственности министров. Третьим элементом принципа «господства права» А. Дайси называет признание неписаной конституции как результата действия общего права. По его мнению, закрепление прав в писаных конституциях опасно тем, что гарантии и исполнение этих прав зависят от самой конституции, которой они могут быть приостановлены, ограничены или вообще аннулированы. В Англии же «конституционное право есть ни что иное как обобщение прав, которые гарантируются судами частным лицам»,141 поскольку сначала принималось судебное решение, а затем оно входило в конституцию. Тем самым право имело реальную защиту. «В конституциях других государств выражение «гарантированы» заставляет думать, что права есть особая привилегия, дарованная властью, стоящей выше обыкновенного закона. В отличие от этого для Англии свобода личности составляет не привилегию, а следствие общего права, пользующегося судебной защитой». Рассматривая принцип разделения властей, А. Дайси в отличие от Ш.Монтескье, считавшего Великобританию образцом разделения властей, полагал, что «унитарному государству, коим является Великобритания, разделение властей несвойственно»,143 ибо «не всегда представляется легким или даже возможным установить к какой группе функций следует отнести то или иное мероприятие, но органы, осуществляющие по преимуществу те или иные из указанных выше функций, различны. В некоторых отношениях, однако, случается, что один орган вторгается в сферу компетенции другого или же сферы их деятельности частично совпадают».144 К аналогичному, по сути, выводу пришел и У. Беджуот - основоположник политологического анализа функционирования парламентской формы правления, разделявший теорию верховенства парламента. Он отмечал, что «таинство английской конституции может быть обозначено как тесное сотрудничество, почти полное слияние законодательной и исполнительной властей».
Реформы Палаты Лордов в первой половине XX в.: причины, содержание, современные оценки
В данном параграфе речь пойдет о Палате Лордов, традиционно считающейся неотъемлемым элементом парламента. Исторически аристократия играла огромную роль в политическом развитии страны. Однако в отличие от Палаты общин ее состав и функции, несмотря на смену политических режимов, королевских династий и общественных настроений, оставались по существу неизменными в течение почти шести столетий. На рубеже XIX - XX вв. верхняя палата состояла из наследственных пэров, пэров, избранных в качестве представителей шотландскими и ирландскими пэрами, духовных лордов и четырех ординарных лордов по апелляциям. Последние на основании Актов об апелляционной юрисдикции 1876 и 1887 гг. пожизненно занимали места в палате и тем самым образовали первый пожизненный элемент в составе палаты в противовес наследственному. Сохранение рудиментарного пережитка эпохи феодализма в принципиально иных исторических, экономических, социальных и политических условиях предопределило постановку вопроса о целесообразности ее наличия среди институтов государственной власти. К факторам, обусловившим трансформацию отношения общества к палате Лордов, в первую очередь, следует отнести изменения, произошедшие в самом обществе. Миновав в середине XIX в. стадию расцвета промышленного капитализма и полностью завершив к концу этого столетия переход от домонополистического капитализма к империализму, Великобритания вступила в новый век как одна из самых развитых в экономическом отношении держав. В результате индустриального прогресса экономический и финансовый «центр тяжести» переместился от земельной аристократии в лице лордов к промышленной буржуазии. Стремительный рост английской промышленности привел и к значительному увеличению численности рабочего класса (городское население Британии к 1901 г. составило 77%), который начинает активную борьбу за свои права - сначала экономические, а затем и политические. Данный процесс нашел свое выражение не только в стачках и забастовках, но и бурном развитии профсоюзного движения. Откликом на новые экономические и политические условия существования общества явилось наделение избирательными правами широких слоев населения в результате проведенных в XIX в. избирательных реформ и, как следствие, - вовлечение основных социальных групп в политический процесс. Важным средством аккумуляции социальных и политических интересов стали политические партии, боровшиеся не только за политическую власть, но и голоса избирателей. Как отмечается в юридической литературе, «вместе с расширением избирательных прав происходит демократизация политической жизни Британии: профсоюзы рабочих добиваются легального существования, отменяется уголовное наказание за организацию забастовок, признается свобода слова и свобода совести» . Усиление рабочего движения привело к возникновению рабочих партий. В 1883 г. возникла социал-демократическая федерация, в 1884 г. Фабианское общество — организация социалистической направленности, в 1893 г. появилась независимая партия труда. Впоследствии на базе этих организаций бьша образована лейбористская партия Великобритании, представлявшая интересы мелкой буржуазии и рабочей аристократии. В этих условиях Палата Лордов, формируемая в основном по наследственному принципу и отражавшая идеи и воззрения стремительно уходившей в прошлое эпохи, нередко становилась препятствием на пути реализации тех целей и задач, которые отвечают новому индустриальному обществу. Рост неконструктивной и неоправданной оппозиции консерваторов, составлявших большинство в верхней палате, по отношению к законодательству либерального Правительства, в конечном итоге, заставили политиков, в особенности либерального направления, искать пути ее реформирования. Первые проекты реформирования Палаты лордов появились в конце XIX в., когда отдельные консерваторы и либералы предприняли попытки изменить порядок формирования верхней палаты и сделать ее работу более эффективной. Так, в Палате общин дважды (в 1886 и 1888 гг.) рассматривались резолюции об отказе от наследственного принципа замещения мест в палате, что позволило бы ввести демократический порядок ее формирования и обеспечить пропорциональное представительство в ней политических партий, но ни одна из этих резолюций не была принята. В начале XX в. вопрос о реформировании палаты, а также пересмотре ее полномочий (что ранее практически не затрагивалось) приобретает исключительную важность в связи с обострением разногласий между палатами в отношении правительственных законопроектов. Для уяснения существа разногласий, приведших к конституционному кризису 1909 - 1911 гг., и анализа их последствий необходимо обратится к хронике событий того периода. В 1907 г. либеральное Правительство не смогло провести через Палату Лордов некоторые из своих важнейших предложений, в том числе законопроект, предусматривавший упразднение автоматического права наследственных пэров заседать в верхней палате. Для рассмотрения новых предложений о реформе палаты был учрежден специальный комитет, который по итогам своей деятельности предложил состав палаты в количестве около 400 членов, состоящий в основном из представителей наследственных пэров, избираемых на срок полномочий одного парламента всеми наследственными пэрами, самих наследственных пэров, занимающих места в силу своей квалификации (министры Кабинета), а также ограниченного числа пожизненных пэров. Однако никаких действий по реализации данных предложений предпринято не было. Пришедший к власти в 1906 г. либеральный Кабинет не имел поддержки в верхней палате, консервативное большинство которой блокировало практически все правительственные законопроекты, кроме финансовых. Беспрецедентным в этом отношении явилось голосование 27 ноября 1908 г. по законопроекту о лицензировании, когда по результатам его рассмотрения во втором чтении законопроект, принятый Общинами, бьш отклонен Лордами 272 голосами против 96
