Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы государственной службы в РСФСР 20
1 Принципы советской государственной службы 20
2 Гражданская государственная служба 37
3 Служба в армии, милиции, местах заключения как особый вид государственной службы
4 Политическое, правовое и социальное положение номенклатуры в государственной службе 102
Глава 2 Организационные, правовые и кадровые основы прохождения службы в милиции
1 Принципы отбора и назначения. Источники и способы комплектования кадров 119
2 Система профессионального обучения, служебной подготовки и воспитания работников милиции 165
3 Основные этапы формирования системы оценки (аттестации) кадров 197
4 Работа с резервом 208
Глава 3. Государственное обеспечение и охрана социальных прав работников милиции
1 Становление и развитие системы государственного обеспечения 212
2 Защита профсоюзными организациями социальных прав работников милиции. 247
Глава А. Правовое положение и организационная структура воспитательных и кадровых служб (аппаратов) 258
1 Политике-воспитательная служба в милиции 258
2 Кадровая служба (аппарат) в органах милиции $84
Заключение , 292
Список использованной литературы 302
- Принципы советской государственной службы
- Принципы отбора и назначения. Источники и способы комплектования кадров
- Становление и развитие системы государственного обеспечения
Введение к работе
В течении XX столетия институт государственной службы в России дважды подвергался ломке и радикальному реформированию, что каждый раз вызывало настоятельную необходимость научного осмысления тех коренных вменений, которые происходили в административно-правовых oTHon'^'THitrx, возникающих между государством и гражданами при прохождении ими государственной службы.
В изучение правовых отношений при прохождении служащими государственной службы внесли существенный вклад специалисты государственного, административного, трудового и других отраслей права. Однако их исследования, как правило, раскрывали в первую очередь теоретически*:1 основы административно-правовых отношений в этой сфере. Изучение же проблемы с позиций историке-правовой науки имеет существеччые пробелы, так как немногочисленные публикации, касающиеся отдельных аспектов государственной службы в милиции, носят отрывочный, недостаточно оитематизированный характер. Устранить последние и призвано данное диссертационное исследование.
Актуальность темы исследования. В современных условиях важнейшими задачами юридической науки является разработка теоретических основ политической системы и российской государственности, обеспечения прав и свобод граждан, правопорядка и законности в стране, в том чч' ."е и ной ппохожде"ии служащими государственной службы.
Демократическое обновление государственного аппарата, института государственной службы в Российской Федерации предполагает совершенствование их организационного, правового и кадрового обеспечения. При этом государственная служба в органах внутренних дел рассматривается не как самостоятельная категория данного организационно-правового института государства, а как ее разновидность, поскольку распространение на личный состав органов внутренних дел общих положений государственной службы не устраняет
специфических особенностей при ее прохождении.
Предложенная тема актуальна в научном и практическом аспектах. Прежде всего необходимость данного исследования продиктована тем обстоятельством, что принятие Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации" законодательно закрепило правовые основы формирования и деятельности корпуса государственных служащих демократического правового государства. Последнее, в свою очередь, обусловило разработку законодательной базы по правовому регулированию службы отдельных категорий государственных служащих, в частности, проекта Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации".
Общеизвестно, что обязательным условием методологии научного познания является исследование проблемы с позиций историзма. Следовательно, осмысление исторического опыта, ретроспективный анализ исследуемой проблемы позволит при подготовке проектов законодательных и нормативных актов избежать ошибок, негативных сторон, имевших место в советской государственной службе, использовать в новых правовых реалиях позитивные стороны этого организационно-правового института.
- б -
Особая актуальность рассматриваемой проблемы обусловливается временным интервалом (1917-1930 гг.), т.е. периодом, когда работал самостоятельный Народный комиссариат внутренних дел РСФСР, органы милиции в соответствии с Конституциями союзных и автономных республик находились в их исключительном ведении, в меньшей мере ощущалось 'давление" общесоюзных органов, в том числе и со стороны ОГПУ СССР. Одновременно данный исторический отрезок времени охватывает периоды "военного коммунизма" и проведения новой экономической политики/ что влияло не только на организацию и содержание деятельности органов милиции, но и на правовые основы административно-служебных отношений в процессе прохождения службы, статус ее работников. Отметим также, что в эти годы произошло становление основ советской государственности, были проведены важнейшие реформы в государственном строительстве, реорганизованы Советы всех уровней, систематизировано и кодифицировано законодательство, реорганизованы Красная Армия, ВЧК-ОГПУ, милиция, другие правоохранительные органы, начала формироваться командно-административная система управления, советская номенклатура.
Объект исследования - правовые отношения при прохождении служащими - работниками милиции государственной службы, т.е. правовые реалии, определявшие и регулировавшие службу в советской милиции в 20-е гг.
Предмет исследования - совокупность правовых норм, установленных законодательными и иными нормативно-правовыми актами и организационных основ, определявших принципы и порядок приема и назначения на должность, прохождения службы и увольнения, государственного обеспечения личного состава, статус работника милиции в системе административно-правовых отношений.
Цель исследования - воссоздать целостную картину процеса становления и развития организационно-правового института государственной службы в милиции в период деятельности самостоятельного НКВД РСФСР, т.е. с октября 1917 г. по 15 декабря 1930 г., что определило постановку следующих задач исследования:
выявление, обобщение и систематизация общих принципов, условий и правовых механизмов государственной службы в РСФСР в условиях становления и развития советской государственности;
ретроспективный анализ взглядов ученых на содержание принципов советской государственной службы;
анализ и оценка содержания гражданской государственной службы, ее закономерностей и тенденций, характерных отличий от особого вида государственной службы (армии, ВЧК-ОГПУ, милиции, мест заключения);
выяснение статуса работника милиции в сфере административно-правовых отношений при прохождении государственной службы;
оценка государственного обеспечения (социальной защиты) работников милиции и его влияния на действенность служебной деятельности работников милиции и уголовного розыска;
рассмотрение роли и места профсоюзных организаций работников милиции и уголовного розыска в защите социальных прав своих членов;
раскрытие содержания деятельности организационных структур по работе с кадрами (воспитательных и кадровых подразделений) в органах милиции по реализации правовых актов, регулирующих прохождение государственной службы личным составом;
_ о _
- возможности использования накопленного опыта (позитивного и негативного) при разработке проектов законодательных и нормативных документов по прохождению службы в органах внутренних дел в современный период.
Научная новизна исследования определяется сущностью решаемой проблемы и заключается в том, что впервые в рамках монографического исследования на обширном нормативном, теоретическом и фактическом материале, в том числе на архивных источниках, исследуется комплексная историко-правовая проблема государственной службы в милиции в 20-е гт. в непосредственной ее связи с особенностями социально-экономического и политического развития Советского государства.
В диссертации исследован генезис организационно-правового института государственной службы в РСФСР в тот исторический отрезок времени, когда не было разработано ее целостной концепции и научного содержания понятия "советский государственный служащий"; проведен научный анализ классификации советской государственной службы на гражданскую государственную службу и ее особый вид (армия, милиция, места заключения); выявлены как обще принципы, условия, тенденции и закономерности становления и развития гражданской государственной службы, так и характерные черты ее особого вида, в первую очередь в милиции, дана им правовая оценка с точки зрения современных знаний; выделены особенные принципы для характеристики прохождения службы личным составом армии, милиции, мест заключения, в том числе раскрыто содержание доминирующего принципа классовости при комплектовании милиции; систематизирова-
ны общие требования к занятию должности государственного служащего и спецефические для личного состава особого вида государствен-
ной службы (военнослужащих, работников милиции и мест заключения) ; исследованы с позиций правовой науки нормативно-правовые основы становления и развития специфической категории государственных служащих - номенклатуры в условиях становления административно-командной системы управления в государстве; раскрыты кадровые основы государственной службы в милиции, в том числе: сформулированы принципы отбора и назначения кадров в милицию, показаны источники и способы комплектования, обобщены системы аттестования кадров, профессионального обучения и подготовки работников милиции, работы с резервом кадров; изучено неполное и полное единоначалие в армии, милиции, местах заключения, раскрыто изменение
0 административно-правового статуса работника милиции при прохождении службы; систематизировано по видам государственное обеспечение, объем предоставляемых работникам милиции льгот и привилегий в социальной сферев сравнении с военнослужащими; выявлены правовые механизмы защиты социальных прав и интересов работников милиции их профсоюзными организациями, показана действенность данного общественного объединения в переходный период развития государства; сформулированы принципы воспитательной работы среди личного состава милиции, установлена зависимость ее эффективности от наличия в структурах управления соответствующих служб, института политике-воспитательных работников на местах; исследовано правовое положение лиц, реализовывавших воспитательную функцию руково-дителя милиции; предложена периодизация государственной службы в
милиции в 20-е гт., а также аттестования кадров, профессионального обучения и подготовки, воспитательной работы, государственного обеспечения личного состава.
По итогам исследования сделаны выводы, которые расширяют представления об отечественной истории периода 20-х гг., позволяют сформулировать положения о приоритетных направлениях современного правового регулирования государственной службы, внести предложения по совершенствованию законодательства в этой сфере.
Степень разработанности проблемы. Проблема государственной службы многоаспектна и ей посвящена достаточно обширная литература, которую можно условно подразделить на два блока. Первый - работы, посвященные непосредственно советской государственной службе. В него входят работы таких ученых, как Г.В.Атаманчук, Ю.С.Адушкин, Д.Н.Бахрах, И.Л.Бачило, К.С.Вельский, В.В.Володин, В.А.Воробьев, Б.Н.Габричидзе, А.И.Демидов, Н.М.Конин, Б.М.Лазарев, А.В.Малько, В.М.Манохин, Н.И.Матузов, О.О.Миронов, В.И.Новоселов, Е.В.Охотский, И.В.Панова, И.Н.Пахомов, М.И.Пискотин, Н.П.Поборчия, Ю.А.Розенбаум, Ю.Н.Старилов, А.К.Уледов, Н.И.Фаянс, Л.В.Фаткин, Б.С.Эбзеев, В.А.Юсупов, И.Д.Черник, Ц.А.Ямпольская, являются общие теоретико-правовые проблемы советской государственной службы, и лишь в некоторых из них имеются разделы, главы, параграфы, раскрывающие ее историке-правовые основы (1).
1 Власов В. А. Советский государственный аппарат. - М., 1959; Гимпелъсон Е.Г. Великий Октябрь и становление советской системы управления народным хозяйством (ноябрь 1917-1920 гг.). - М., і977; Он же. "Военный коммунизм": политика, практика, идеология. - М., 1973; Он же. Советы в годы иностранной интервенции и гражданской войны. М., 196У; Государственный аппарат. Историка-правовые исследования. - Свердловск. 1975; Государственная служба в
Отношениям, присущим процессу прохождения службы в органах внутренних дел, посвящены работы: В.К.Бабаева, В.М.Безденежных, А.Б.Борисова, С.В.Ванюшина, Л.М.Ведерникова, И.И.Веремеенко, Ф.А.Григорьева, М.И.Еропкина, Г.Г.Зуйкова, В.И.Казанцева, Л.М.Ко-лодкина, Ф.Е.Колонтаевского, Б.П.Кондрашова, А.М.Кононова, А.П.Коренева, А.В.Кудрявцева, В.М.Кукушина, В.Г.Кутушева, В.М.Курицына, Х.Х.Лойт, В.Ф.Некрасова, Л.Л.Попова, А.Н.Роши,, А.Т.Ски-большинство же работ опубликовано в последние десятилетия советс-лягина, Ю.П.Соловей, А.М.Столяренко, Г.А.Туманова, А.А.Фатулы, Е.А.Черенкова, В.В.Черникова, В.С.Чернявского и др.
По времени издания работы распределяются неравномерно. Первые основательные разработки проблемы относятся к 50-60 гг. (2), кого государства (3). В постсоветский период вышел в свет ряд
России:Опыторганизации и кадрового обеспечения /Под ред. Н.П.Пищулина. - Н.Новгород, 1994; Ирошников М.П. Создание советского центрального государственного аппарата: Совет Народных Комиссаров и народные комиссариаты. Октябрь 1917 - январь 1918 г. -М., 1967; Он же. Осуществление мечты: В.И.Ленин и государство Советов. Йсторическо-документальные очерки. - Л., 1980; Коржихина Т.П. История государственных учреждений СССР: Учебник. - М., 1986; Нелидов А. А. История государственных учреждений СССР. - М., 1962; История государственного управления в России. /Под ред. А.Н.Марковой. - М., 1997; Морозов В.М. Создание и укрепление советского государственного аппарата (ноябрь 1917- март 1919 гг.).
- М., 1957; Морозов Л.Ф., Портнов В.П. Социалистический контроль
в СССР: Исторический очерк. - М., 1984: Шамаров В.М. Правовые и
организационные основы государственной службы в РСФСР (1917-1930
гг.). - М., 1998.
См., например: CmvДеникин С. С. Советское административное право. - М., 1945; Петров Г.И. Советское административное право. Общая часть. - Л., I960; Советское административное право /Под ред. В.Д.Сорокина. -Л., 1966; Власов В. A., Cmv Деникин С. С. Советское административное право. - М., 1959; Манохин В.М. Советская государственная служба. - М., 1966: Административное право. -М., 1968; Служащий советского государственного аппарата. - М., 1970. '
Власов В.А. Советский государственный аппарат. - М., 1959; Гимпельсон Е.Г. Великий Октябрь и становление советской системы управления народным хозяйством (ноябрь 1917-1920 гг.). - М., 1977; Он же. "Военный коммунизм"; политика, практика, идеология.
- М.І973; Ирошников М.П. Создание советского центрального госу
дарственного аппарата. Совет Народных Комиссаров и народные ко-
публикаций монографического плана (4) и защищены отдельные диссертации по названной теме (П.П.Сергун, Ю.П.Соловей, Ю.Н.Стари-лов, Х.Х.Лойт, А.А.Гришковец, Л.В.Смирнов, А.В.Никифоров). Подчеркнем, что диссертационные исследования, как правило, освещают государственную службу в Российской Федерации в новых политических и социальных условиях.
Вторая группа - литература по истории советской милиции, освещающая как разностороннюю ее деятельность, так и и отдельные аспекты прохождения службы в ее рядах в исследуемый период. За последние три десятилетия по истории советской милиции издано значительное количество научных трудов. Представляется, что эти труды условно можно разделить на три подгруппы.
К первой подгруппе относятся работы, которые были написаны в непосредственными участниками событий. Как правило, это аналитические обзоры, проблемные и информационные статьи на страницах периодической печати либо в ведомственных изданиях НКВД РСФСР. Публикации не отличаются глубиной обобщения материала, многие их
миссариаты. Октябрь 1917 - январь 1918 г. - М., 1967; Он же. Осуществление мечты: В.И.Ленин и государство Советов. Историчес-ко-документальные очерки. - Л., 1980; Морозов Б.М. Создание и укрепление советского государственного аппарата (ноябрь 1917- март 1919 гг.). - М. , 1957; Морозов Л.Ф., Портнов В.П. Социалистический контроль в СССР. Исторический очерк. - М., 1984.
4 Кондратов Б.П., Черенков Е.А., Черников В. В. Новое законодательство о прохождении службы в органах внутренних дел. - Н. Новгород. 1992; Лазарев Б.М. Государственная служба. - М., 1993; Бахрах Д.И. Административное право Часть общая: Учебник. - М., 1993; Кадровое обеспечение государственной службы /Под ред. В.А.Кулиниченко. - Ростов-на-Дону. 1994; Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть 1: Учебник. -М., 1995; Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. - М., 1996; Сергун П.ЇІ. Государственная служба в органах внутренних дел: состояние и теория развития. - Саратов, 1998; Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. - Омск, 1993; Лойт Х.Х. Кадровая политика в органах внутренних дел Российской Федерации: история, современные проблемы и пути развития. - СПб.. 1998.
выводы спорны- Для исследователей сегодня они интересны фактическим материалом (5).
Во вторую подгруппу включена литература, изданная в период с 1965 г. по 1992 г- В этих публикациях на высоком научно-теоретическом уровне освещаются этапы развития органов милиции, многогранная ее деятельность. В работах, вышедших в указанные годы, большое место занимают вопросы правового положения работников милиции, профессиональной подготовки и воспитания кадров, государе-твенного обеспечения (социальной защиты) личного состава, организации кадровой работы в органах и подразделениях и пр. Отличительной их чертой является подача материала, основанного на анализе нормативно-правовых документов, решений партийных органов, статистических данных. Большинство работ вводит в научный оборот малоизвестные архивные документы. В работах широко используются материалы периодической печати. Вместе с тем ряду этих трудов присущ общий недостаток: государственная служба работников милиции как специальный организационно-правовой институт не рассматривалась, а проблема освещалась через призму проведения Коммунистической партией кадровой политики в органах милиции (6). Поэтому
5 См., например: За 8 лет: Материалы по истории советской рабоче-крестьянской милиции и уголовного розыска за 1917-1925 гг.
- Петроград, 1925; Милиция в 1921 году (Два отчета управления ми
лиции).- М., 1922; Семенов А. Несколько этапов в жизни Ленинг
радской милиции за 1917-192? годы// Административный вестник.
1927. N 10-11; Постников. Школьно-воспитательное дело в милиции
// Власть Советов. 1924. N 5; Он же. Учеба милиции в прошлом и
настоящем //Рабоче-крестьянская милиция. 1924. N 2; Кренов. Пос
тановка профессионального развития сотрудников Ленинградского
губрозыска //Рабоче-крестьянская милиция. 1924. N 5.
6 Колодкин Л. М. f Панченко О. С. Работа с кадрами государственного аппарата и ее особенности в системе МВД СССР. - Киев, 1983; Казанцев В.И., Рота А.И. Ленинские принципы работы с кадрами и их реализация в органах внутренних дел. - М.« 1989; Колодкин Л.М., Фатула А.В. Организация работы с кадрами органов внутренних дел .
- М*.. 1990.
в этих работах имеет место лакировка действительности, сокрытие просчетов и упущений партийно-советского руководства в этом вопросе, определенная тенденциозность в освещении работы с кадрами. Тем не менее в целом работы, изданные в вышеуказанный период следует оценивать положительно (7'). Были защищены ряд диссертаций (В).
К третьей группе относятся публикации, которые освещают проблему в условиях демократизации и открытости общества, снятия грифа секретности со многих документов и источников и введения их в научный оборот (9).
7 СьлТ. например: История советской милиции в 2-х т. - М., 1977; Советская милиция: история и современность.- М., 1987; Московская краснознаменная милиция. Страницы истории. - М., 1988; Мулукаев P.O. Организационно-правовые основы становления советской" милиции (1917-1920 гг.). - М., 1975; Малыгин А.Я., Мулукаев Р. С. Развитие системы подбора, расстановки и обучения кадров в органах внутренних дел. - М., 1978; Биленко СВ. Советская милиция России (1917-1920 гг.). - М., 1975; Прокопенко В.Н.. Романов В.М. Советская милиция (1917-1920 гг.).- М.. 1965; Николаев П.Ф. Советская милиция Сибири (1917-1922 гг.). - Омск, 1967; Голъдман B.C. Из истории организации школ и курсов милиции РСФСР в 1917 -1925 годах //Труды Высшей школы М00П СССР. - М., 1968. Вып. 20; Кизилов И.И. НКВД РСФСР (1917-1930 гг.). - М. , 1969. Старцев В.И. Очерки по истории Петроградской Красной Гвардии и рабочей милиции. - Л.. 1965.
8. Мулукаев Р.С. Организационно-правовые проблемы становле
ния советской милиции (1917-1920 гг.). Автореф. дис....докт.
юрид. наук. - М.:Академия МВД СССР. 1979; Малыгин А.Я. Развитие
кадровой функции органов милиции в период строительства социализ
ма в СССР (1917-1936 гг.) Автореф. дис. ...канд. юрид. наук. -
М.. 1980; Малыгин А.Я. Государственно-правой статус милиции РСФСР
в период проведения новой экономической политики (20-е годы). Ав
тореф. дис докт. юрид. наук. - М.: Академия МВД РФ. 1992; Пет-
рожицкий В.М. Организационно-правовые основы социальной и право
вой защиты сотрудников милиции РСФСР (1917-1941 гг.). Автореф.
дис канд. юрид". наук. - М.: Академия МВД РФ. 1997.
9 Органы и войска МВД России- Краткий исторический очерк. -М.. 1996; Мулукаев Р.С, Картэшов И.Н. Милиция России (1917-1993 гг.). Историке-правовой очерк. - Орел, 1995; Малыгин А.Я. Развитие системы подбора, расстановки и обучения кадров органов внутренних дел Советского государства. - М., 1995; Зыбин С.Ф. Аппараты по работе с личным составом в органах внутренних дел (историко- правовой аспект). - СПб., 1996: Милиция и полиция России: страницы истории. - М., 1995.
На защиту выносятся следующие основные положения:
- полный отказ в РСФСР от правового института государствен
ной службы дореволюционной России, регулировавшего административ
но-правовые отношения при ее прохождении, массовое "вычищение"
чиновников государственного аппарата, взятие на вооружение в ка
честве основополагающего принципа государственной службы принципа
классовости в корне меняло прежние к замещению должности госу
дарственного служащего, служило объективной предпосылкой номенк-
латурного подхода к комплектованию руководящих должностей во всех сферах государственного управления, в том числе и в милиции;
недооценка теоретической разработки правовых основ советской государственной службы объективно препятствовала налаживанию системного подхода в этом вопросе, обрекло государственную службу на использование разрозненных правовых актов высших органов государственной власти и управления, зачастую недостаточно проработанных и противоречивых, что порождало правовые коллизии между названными актами и нормами подзаконных юридических документов, регулирующих ее прохождение в различных видах государственной службы;
формирование административно-командной системы управления в государстве неизбежно сопровождается созданием определенных правовых условий для деятельности особого номенклатурного слоя советского чиновничества и что через эту категорию служащих Коммунистическая партия осуществляла партийное руководство всеми сферами общественной жизни, проводила свои решения (дерективы) в жизнь. Как следствие, порядок и условия прохождения государственной службы для них существенно отличались от норм КЗОТ, при этом данная категория служащих обладала особыми правомочиями и наделя-
лась значительными социальными льготами и привилегиями. Все названное в конечном счете определяло их особый статус в системе государственной службы;
одним из главных условий повышения результативности деятельности по отбору, назначению, перемещению, аттестованию, обучению, профессиональной подготовке и воспитанию личного состава являлась организация в составе управленческих аппаратов различного уровня самостоятельных структурных подразделений - кадровых и воспитательных служб;
деятельность школ и курсов милиции не приносила ожидаемого существенного повышения уровня профессиональной подготовки кадров из-за отсутствия действенных мер экономического характера, способствовавших закреплению выпускников на службе. При этом обязательство (подписка) работника милиции как внеэкономическая мера по закреплению кадров к позитивным результатам не приводила;
многократно проводимые "чистки" милиции с позиции принципа классовости не приводили к желаемым результатам, ибо оставление работников на службе исключительно по политическим убеждениям, негативным образом влияло на качественный состав кадров, его моральное состояние и стабильность профессионального ядра коллективов;
одной их причин отрицательно влиявших на формирование правосознания подчиненных, неукоснительное соблюдение ими требований закона: "двойной стандарт" при проведении аттестования различных должностных категорий личного состава, при котором руководящий состав милиции номенклатурного уровня выводился из-под юрисдикции ведомственных нормативных актов;
утверждается, что государственное обеспечение, льготы и преимущества в социальной сфере работников милиции вводились со значительным отставанием, были на порядок ниже тех, которыми обеспечивались военнослужащие Красной Армии, носили бессистемный характер и что неразрешенность многих проблем проистекала не только из-за нехватки у государства финансовых средств, но и из-за того, что руководство Советского государства допускало политическую недооценку милиции, считая ее роль второстепенной в системе органов государственной власти и управления;
в условиях ничем не сдерживаемого административного диктата руководящего состава милиции по отношению к подчиненным, нарушения на государственном уровне принципа социальной справедливости в сфере материального обеспечения личного состава деятельность профсоюзных организаций работников милиции по защите трудовых и социальных прав своих членов сыграла важную роль, в первую очередь, в разрешении трудовых конфликтов, защите законных прав работников.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в углублении научной базы и расширении знаний о развитии одного из интегративных правовых институтов - государственной службы в органах милиции (внутренних дел). Анализ правовых и документальных источников и сделанные на этой основе выводы и предложения могут послужить основанием для более взвешенных и углубленных оценок правовой системы Советского государства, внесения коррективов в проекты законодательных актов, принимаемых на уровне Российской Федерации и ее субъектов о прохождении государственной службы в отдельных ведомствах, государственно-служебное строительство в органах внутренних дел, включая реализацию Концепции
- IS -
кадровой политики и работы с кадрами МВД России на ближайшую перспективу.
Кроме того, содержание диссертации может быть использовано при чтении учебных курсов административного права, истории органов внутренних дел, организации работы с личным составом органов внутренних дел в Академии управления МВД России, других образовательных учреждениях системы МВД РФ, на курсах повышения квалификации работников кадровых и воспитательных аппаратов.
Апробация результатов исследования. Результаты изысканий диссертанта получили выражение в проектах Дисциплинарного устава рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Федерального закона Российской Федерации "Взаимоотношение администрации (руководства МВД, УВД) с профессиональными союзами сотрудников органов внутренних дел", авторском проекте Положения о наставничестве в органах внутренних дел, объявленного приказом МВД РФ N 221 от 30 июня 1994 г.предложениях в проект Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации". Основные положения, выводы и рекомендации соискателя изложены в монографии, десяти учебных пособиях, научных статьях и тезисах на научных конференциях. Общий объем публикаций по теме диссертации составляет свыше 108 п.л. Результаты исследования докладывались на Всесоюзной научной конференции МВД СССР "Актуальные проблемы повышения уровня преподавания общественных наук в учебных заведениях МВД СССР" (Москва. 1984 г.). Всесоюзной научно-практической конференции МВД СССР "Культурно-просветительная работа в органах внутренних дел" (Вильнюс. 1986 г.), межвузовской научно-практической конференции МВД России "Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и организованной прес-
тупностью в сфере экономики" (Москва. 1994 г.), межвузовской научно-практической конференции "Проблемы преподавания курса истории органов внутренних дел, истории отечественного государства и права в процессе подготовки к 200-летию образования МВД и реализации рекомендаций научно-практической конференции "Духовность, правопорядок, преступность (Москва,1998 г.), совещаниях руководящих кадров МВД СССР, Российской Федерации.
Материалы исследования используются в преподавании учебных дисциплин "История органов внутренних дел", "Организации работы с личным составом органов внутренних дел" в Академии управления МВД России, Санкт-Петербургским университете МВД России, Московском юридическом институте МВД России, Московском институте МВД России, Юридическом институте МВД России.
Учебно-практическое пособие "Организация работы с личным составом органов внутренних дел", подготовленное по заказу ГУК МВД России, направлено в практические органы внутренних дел для методического обеспечения деятельности руководящих кадров, а учебное пособие "Основы воспитательной работы в органах внутренних дел" (в соавторстве с Х.Х.Лойт) используется в системе образовательных учреждений МВД РФ для преподавания слушателям и курсантам одноименного учебного курса.
Принципы советской государственной службы
Эволюционный ход развития государственности в России нарушили Февраль и Октябрь 1917 г. II Всероссийский съезд Советов 26 ноября 1917 г. декретом "0 полноте власти Советов" законодательно провозгласил диктатуру пролетариата в форме Советской Республики и таким образом заложил правовые основы новой государственности. Съездом были избраны высший орган государственной власти - Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК) и правительство - Совет Народных Комиссаров (СНК). Вся власть на местах передавалась съездам Советов, а между съездами - исполнительным комитетам этих Советов.
Отметим, что в своем становлении и развитии советская государственная служба, с одной стороны, базировалась на ликвидации прежнего аппарата насилия и подавления, а с другой - "унаследовала старую, во многом ориентированную "на верх" систему государетвенно-служебных отношений" (1), при доминирующем принципе -централизации, строгой иерархии соподчинения между служащими высшего, среднего и низшего звеньев (2). Вероятно поэтому декретом СНК от 12 ноября 1917 г. "Об уничтожении сословий и гражданских чинов" (3) такой институт прежней власти, как государственная ции) были лишь отменены все привилегии, связанные со статусом государственного служащего.
Необходимо иметь в виду, что предпринимаемые советским правительством меры не были направлены на ликвидацию государства как политической организации классового общества, а означали: а) свержение политического господства правящих классов и старой власти; б) установление политического господства рабочего класса, создание органов новой власти; в) ломку старых и формирование системы новых политических и юридических учреждений, преобразование и использование отдельных элементов старой надстройки, т.е."овладение аппаратом"; г) утверждение господства новой идеологии в обществе с целью изменения общественного сознания; д) разработку новых принципов организации и работы государственного аппарата (4). нистративно-правовых отношений в сфере прохождения государственной службы.
Общие теоретические подходы к проблеме слома государственной машины, строительству новой государственности, службы в государственных органах и учреждениях были обоснованы В.И.Лениным в дореволюционный и постоктябрьский периоды (5).
Исследование правовых и организационных основ советской государственной службы обусловливает выбор определенных подходов к проблеме (6). В наиболее общем виде они заключаются в том, что при формировании государственной организации необходимы как создание государственного аппарата - системы органов и учреждений, предназначенных для выполнения задач (функций) государства с организационно-штатной расстановкой личного состава, так и государственной службы - особого правового и социального института, регулирующего отношения государства со своими чиновниками - людь-Заметим, что нагванные задачи решались в правовом пространстве ломки буржуазного и становления социалистического права, адми-ми, профессией которых является деятельность по реализации целей, задач и функций государства по его поручению и от его имени (7). Другими словами, пока не создана организационная структура, не утверждено штатное расписание с должностями и должностными окладами и не определена компетенция (объем прав и обязанностей) каждой конкретной должности, не определен правовой статус государственного служащего - прохождение государственной службы невозможно.
Исторически содержание государственной службы в России менялось в зависимости от развития самого государства, его типа и задач, которое оно выполняло. И если в период царизма она рассматривалась как публично-правовое отправление деятельности служащими от имени государства "на его пользу" (8), то после Октября 1917 г под государственной службой понималось практическое осуществление функций государства (9) либо осуществление обязанностей по должности в государственном органе, предприятии и учреждении (10), либо одна из сторон деятельности государства по организации и нормативно-правовому закреплению механизмов, регулирующих службу служащих этих органов по практическому и непосредственному выполнению функций и задач государства (11). В современных условиях государственная служба законодательно определена "как профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов" (12).
Принципы отбора и назначения. Источники и способы комплектования кадров
Постановлением комиссариата внутренних дел от 28 октября (10 ноября) 191? г. всем Советам рабочих и солдатских депутатов предписывалось приступить к учреждению рабочей милиции (1).
Создание и налаживание работы специализированных вооруженных формирований трудящихся (дружин, отрядов и т.п.) обусловило настоятельную необходимость комплектования их кадрами, определения и реализации на практике основополагающих принципов отбора кадров.
В научной литературе принципы комплектования и назначения кадров в милиции мало исследованы. Разрабатывались лишь более широкие по своему содержанию принципы работы с кадрами (2), а также принципы подбора кадров государственных служащих,к которым относят: принцип сочетания у работника политических, деловых и личностных качеств; принцип социально-демографической представительности (3). В последнем случае Д.Н.Бахрах не раскрывает содержание термина "подбор кадров", но можно предположить, что под ним он понимает интегрированное объединение трех составляющих: отбора на службу, расстановки и выдвижения кадров в процессе служебной дея-тельности.
Поскольку в постановлении комиссариата внутренних дел об учреждении рабочей милиции о принципах отбора и назначения кадров ничего не было сказано, то Советы, исходя из складывающейся в регионе политической обстановки, сами определяли их в соответствии со стратегической целью коммунистической партии по переустройству страны на социалистических началах. Вероятно поэтому при комплектовании рабочей милиции в новых политических реалиях сохранились те демократические принципы отбора кадров на службу, которые были нормативно закреплены во Временном положении о милиции Временного правительства: добровольность, российское гражданство, участие местных органов самоуправления в решении кадровых вопросов (4).
В то же время при отборе кадров на службу, и в первую очередь руководящего состава вооруженных формирований по зашите новой политической власти, неукоснительно соблюдался принцип классовости, который, по нашему мнению, можно рассматривать как в широком смысле, когда он распространялся на всех государственных служащих,, так и в узком - для отдельных категорий служащих. В данном случае, применительно к подбору и назначению бкадров в милиции, он выступал в качестве модификации, специального проявления общего подхода.
Тот факт, что милицию (в частности, рабочую) учреждали Советы, - справедливо отмечает А.Я.Малыгин, - уже сам по себе являлся предпосылкой последовательного осуществления принципа классовости ее комплектования". В содержание принципа классовости он включает необходимость замены кадров полиции и народной милиции преданными делу революции лицами, недопущение в ее ряды представителей эксплуататорских классов, формирование партийного ядра в органах милиции, отчетность губернских и уездных Советов о политическом облике руководящего состава милиции, правовые ограничения по использованию бывших чинов полиции
Становление и развитие системы государственного обеспечения
Конституция РСФСР (1918 г.) закрепила ряд экономических, политических, правовых и социальных гарантий для граждан (трудящихся) России. На этой основе разрабатывались и утверждались нормативно-распорядительные акты высших органов государственной власти и управления, определявшие механизм реализации конституционных положений.
С первых месяцев советской власти политика правящего режима была нацелена на приоритетное материальное обеспечении различными видами довольствия, наделение льготами и привилегиями в социальной сфере личного состава особого вида государственной службы, а также отдельных категорий служащих государственного аппарата, так как создание для них привилегированного положения обусловливалось необходимостью не только решения задач советского государственного строительства, поддержания соответствующего физического состояния, но и формирования среди лиц, разделявших социалистические идеалы, необходимого морально-психологического настроя на защиту завоеваний революции.
В литературе материальное положение работников милиции обозначается разными терминами, например, "соблюдение принципа социальной справедливости" (1), "социальное обеспечение" (2), "социальная защита личного состава" (3). Представляется, что широко используемый в настоящее время термин "социальная защита сотрудников органов внутренних дел" не может быть использован для описания рассматриваемого периода, ибо нельзя считать удовлетворение минимальных потребностей работников милиции в питании, обмундировании, денежном довольствии социальной защитой со стороны государства личного состава. Не отражает содержания рассматриваемого явления и понятие "социальное обеспечение", которым обычно характеризуют предоставление государством материальной и иной поддержки лицам, не имеющим возможности самостоятельно обеспечить свое существование (инвалиды, пенсионеры и пр.). При освещении проблемы государственно-правового статуса милиции в системе органов государственного управления, в частности, в правоохранительной системе, допустимо применение выражения "использование принципа социальной справедливости". Однако это выражение кажется неприемлемым при исследовании вопросов прохождения государственной службы в милиции, так как наделение ее работников различными видами довольствия, установления в связи со спецификой трудовой деятельности определенных льгот и привилегий является, по нашему мнению, одним из обязательных условий функционирования данного института. Поэтому содержание рассматриваемой проблемы наиболее точно описывается термином "государственное обеспечение".
Система предоставления личному составу основных (денежное, продовольственное и вещевое довольствие) и других видов государственного обеспечения для института прохождения государственной службы играла первостепенную роль и в своем развитии прошла в рассматриваемый период несколько этапов, для определения которых приемлема предложенная И.А.Уваровым периодизация, основанием которой избран источник финансирования милиции РСЯССР (4).
