Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые основы и историография изучения органов юстиции советской России 36
1 . «Юстиция» как правовая категория и сфера деятельности государственных органов 36
2. Формирование системы органов юстиции в РСФСР: эволюция и современное состояние научного знания 56
Глава II. Становление органов управления юстицией в РСФСР (октябрь 1917-1920 гг.) 89
1. Образование Народного комиссариата юстиции, его структура и компетенция 89
2. Создание и правовое положение местных комиссариатов юстиции 119
3. Структура и функции органов управления юстицией в губерниях и автономных республиках в условиях гражданской войны 141
Глава III. Развитие органов управления юстицией рсфср в период проведения новой экономической политики (1921-1928 гг.) 187
1. Организация и функции центрального аппарата Наркомюста РСФСР 187
2. Перестройка местных органов управления юстицией в условиях перехода к НЭПу 233
3. Развитие органов управления юстицией в губерниях и автономных республиках после судебной реформы 1922 г. 253
Глава IV. Органы управления юстицией рсфср в условиях осуществления социалистической реконструкции народного хозяйства (1929-1936 гг.) 279
1. Изменения в структуре и компетенции центрального аппарата Наркомата юстиции РСФСР 279
2. Организационно-правовые основы деятельности Наркомюста РСФСР по руководству местными органами и учреждениями юстиции 316
3. Развитие системы подготовки кадров работников юстиции 340
Заключение 374
Библиографический список 388
- . «Юстиция» как правовая категория и сфера деятельности государственных органов
- Образование Народного комиссариата юстиции, его структура и компетенция
- Организация и функции центрального аппарата Наркомюста РСФСР
- Изменения в структуре и компетенции центрального аппарата Наркомата юстиции РСФСР
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с функционированием органов и учреждений юстиции. Современное развитие российского общества и государства определяется не только экономическими и социально-политическими факторами, но и широким спектром правовых проблем: состоянием законности и правопорядка, уровнем общественного правосознания, эффективностью законотворчества, реалиями развития правоохранительных органов.
Современный этап реформ в России характеризуется настойчивым движением к построению правового государства, созданию и развитию демократических институтов общества. Формирование государственной власти, ориентированной на защиту интересов граждан и реальное закрепление ценностей демократического правового государства, требует обеспечения ее естественной среды - единого правового пространства. Деятельность органов и учреждений юстиции в современной России нацелена на укрепление ее правового каркаса, поддержание внутренней согласованности и устойчивости правовой системы, обеспечение верховенства права на территории всей страны.
Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем выступлении на заседании коллегии Министерства юстиции 17 марта 2006 г. не случайно подчеркнул, что «в компетенции Министерства юстиции находятся вопросы, которые имеют принципиальное, определяющее значение для российской правовой системы»1.
В настоящее время особую актуальность приобрели вопросы централизации власти и перераспределения правосубъектности между государственными органами различных уровней, а также оптимизации властно управленческих функций внутри государственного аппарата. Продолжается поиск наиболее рациональных и эффективных организационно-правовых форм разграничения предметов ведения и полномочий различных государственных органов и учреждений, в том числе - в сфере юстиции.
По-прежнему актуальна задача законодательного обеспечения деятельности органов юстиции, более четкого и содержательного закрепления их правового статуса, функций и полномочий. Итогом указанных мер должно стать не механическое разделение одного ведомства на несколько, а формирование нового целостного институционального механизма, «состоящего из разных, но работающих в согласованном режиме федеральных органов исполнительной власти»1. Реализация данной стратегии невозможна без создания единой централизованной системы органов юстиции.
В этой связи исследователями справедливо подчеркивается, что конструктивная функция всестороннего анализа системы Министерства юстиции России заключается в выработке обоснованной, логичной концепции «оптимальной организации и эффективного функционирования органов управления юстицией Российской Федерации»2.
Реформирование системы российской юстиции актуализирует как положительный, так и отрицательный опыт ее предшествующих преобразований, обусловливает потребность в объективном и комплексном исследовании прошлого ее органов как важной составной части государственного аппарата. Изучение данной проблематики необходимо для понимания диалектически противоречивого, но целостного процесса исторической эволюции отечественной юстиции.
Степень научной разработанности темы исследования. Выбор темы диссертации осуществлен на основе анализа историографии развития органов советской юстиции, показавшего, что она еще не стала предметом самостоятельного рассмотрения в историко-правовой науке. Следует подчеркнуть, что к настоящему времени накоплен обширный массив исследований по данной проблематике, содержащий не только важные теоретические положения, но и богатый эмпирический материал. Однако до сих пор отсутствует обобщающий анализ этого наследия. Между тем, без глубокого осмысления опыта изучения истории советской юстиции сегодня невозможно выйти на новый уровень ее исследования. Ввиду указанных обстоятельств автор счел необходимым в отдельном параграфе диссертации специально охарактеризовать эволюцию и современное состояние научного знания о формировании органов и учреждений юстиции в РСФСР. Объект исследования - общественные отношения, связанные с формированием и функционированием органов юстиции РСФСР на протяжении первых двух десятилетий развития Советского государства.
Как известно, создание и предназначение органа государственной власти закрепляются в его правовом статусе (правовом положении), который включает в себя ряд компонентов: функциональный, структурно-организационный, компетенционный. Функция - это конкретное направление деятельности субъекта по решению определенного круга поставленных перед ним задач. Организация деятельности - это нормативное урегулированный порядок образования и ликвидации того или иного органа, его подчиненности, ответственности, порядка функционирования, установления и изменения структуры. Структура органа - это его внутреннее устройство, порядок расположения составляющих его подразделений (элементов), их соотношение (что находит детализированное выражение в штатном расписании) и предметы ведения. Предмет ведения - общественные отношения, в которых орган «юридически компетентен», т.е. круг вопросов, которые он вправе решать (на которые распространяется его юрисдикция). Компетенция - нормативно установленные полномочия государственного органа, право и обязанность осуществлять конкретные публичные действия в сфере, определяемой предметом ведения .
Таким образом, правовой статус органов юстиции - это комплексная интеграционная категория, отражающая их положение в государственном аппарате2.
Следует оговориться, что в диссертации различаются понятия «государственный аппарат» и «государственный механизм».. Автор разделяет мнение, согласно которому государственный аппарат и весь арсенал организационно-правовых средств, обеспечивающих его деятельность, - это составная часть государственного механизма, включающего в себя также государственные учреждения, организации, предприятия и их служащих3. Кроме того, в теории права отмечается, что «изучая аппарат государства, говорят, прежде всего, о назначении, порядке образования, компетенции того или иного органа, а, изучая механизм государства, - непосредственно о деятельности государственных органов, об их взаимосвязи между собой в процессе осуществления тех или иных функций государства»4.
В соответствии с данным подходом в диссертации определяется и раскрывается предмет исследования.
Предмет исследования - организационно-правовые основы становления и развития центрального аппарата Народного комиссариата юстиции РСФСР и находившихся в его ведении местных органов, осуществлявших управление в сфере юстиции в 1917-1936 гг.
Государственные органы, являясь «субъектами властных функций руководства»1, осуществляют свою деятельность в различных областях го-сударственного управления . Одной из таких областей является управление юстицией. При этом термины «государственное руководство» и «государственное управление» исследователями обычно употребляются как тождественные, так же как и понятия «управление юстицией» и «управление в сфере юстиции» . Управление юстицией в свое содержание включает более широкий круг общественных отношений, чем судебное управление, поскольку распространяется на функционирование всех органов и учреждений, по своему правовому статусу относящихся к сфере юстиции.
Конкретизируя предмет исследования, следует отметить, что отдельный государственный орган обычно имеет собственный аппарат - организующие его деятельность структурные подразделения. В этом смысле понятия «орган» и «аппарат» могут рассматриваться в неразрывном единстве4. Соответствующее разъяснение дается в решении Верховного Суда РФ от 5 апреля 2000 г., указывающем, что органы юстиции фактически состояли и состоят из своих аппаратов. Верховный суд также отметил, что помимо собственно органов юстиции, Министерству юстиции подведомственны также различные учреждения и организации. Они не относятся к органам юстиции и управленческих функций не выполняют. Исходя из
этого Верховный суд РФ счел необходимым подчеркнуть, что «... Министерство юстиции РФ, его органы и учреждения на местах образуют систему Министерства юстиции РФ, но не органов юстиции» .
На основе указанного толкования в диссертации к системе Наркомюста РСФСР относятся все подведомственные ему органы и учреждения юстиции. Часть этой системы составляли государственные органы, осуществлявшие функцию управления в сфере юстиции и в своей совокупности образовывавшие аппарат управления юстицией. Соответственно, понятия «органы управления юстицией» и «аппарат управления юстицией» могут рассматриваться как тождественные. В данном исследовании под ними понимается центральный аппарат Наркомюста РСФСР, а также подведомственные ему и наделенные управленческими функциями в сфере юстиции местные (территориальные) органы в губерниях, краях, областях, автономных республиках.
Хронологические рамки исследования определяются, прежде всего, исходя из исторического развития всей системы органов и учреждений юстиции Советского государства, в котором, на наш взгляд, можно выделить четыре этапа: 1) октябрь 1917 г. - 1936 г.: управление в сфере юстиции осуществлялось республиканскими Наркомюстами; 2) 1936 -1956 гг.: действовали союзный и республиканские комиссариаты (министерства) юстиции; 3) 1956 - 1970 гг.: была свернута деятельность союзного и республиканского Министерств юстиции; 4) 1970 - 1991 гг.: были воссозданы и вновь функционировали союзное и республиканские Министерства юстиции.
В свою очередь первый из выделенных этапов мы подразделяем на три периода:
- октябрь 1917-1920 гг.: становление органов и учреждений юстиции в условиях создания советской государственной системы, гражданской войны и политики «военного коммунизма»;
- 1921-1928 гг.: развитие системы Наркомюста РСФСР в условиях новой экономической политики;
- 1929-1936 гг.: трансформация системы Наркомюста РСФСР в условиях проведения политики социалистической реконструкции народного хозяйства.
Данная периодизация определяется рубежными вехами не только в институциональном развитии органов и учреждений юстиции, но и в изменении законодательства, регламентировавшего их устройство, функции, компетенцию и деятельность.
В период становления советского государства в 1917-1920 гг., начиная с Декрета о суде № 1 от 28 ноября 1917 г. и принятых в том же году первых постановлений об организации и плане работ Народного комиссариата юстиции, центральные органы власти издавали разрозненные акты, регламентировавшие лишь отдельные стороны деятельности органов и учреждений юстиции. Основная их часть была направлена на организацию отдельно народного суда, революционных трибуналов, мест лишения свободы и т.д. В значительной мере нормативно-правовое регулирование различных аспектов деятельности в сфере юстиции осуществлялось местными Советами. Как определенный рубеж в этом процессе можно рассматривать 1920 г. Тогда Наркомюст РСФСР принял два важных ведомственных нормативных акта: Положение «О местных органах юстиции» от 27 августа 1920 г. и Положение «Об отделах Народного комиссариата юстиции» от 26 ноября 1920 г. Кроме того, ВЦИК 18 марта 1920 г. утвердил Положение «О революционных трибуналах», а 21 октября 1920 г. - Положение «О народном суде РСФСР», которые обобщали предшествующее законодательство о судоустройстве.
Новый период в развитии нормативно-правовой базы функционирования системы Наркомюста РСФСР связан с завершением «политики военного коммунизма» и переходом к НЭПу. По решению коллегии НКЮ РСФСР от 2 марта 1921 г. было разработано Положение «О Народном комиссариате юстиции», в котором определялись структура и функции наркомата. Декретом ВНИК и СНК РСФСР от 10 марта 1921 г. было утверждено Положение «О высшем судебном контроле», наделившее Нарком-юст РСФСР правом отменять приговоры и решения судебных органов РСФСР уже вступившие в законную силу, в случае их противоречия не только законодательству, но и «общей политике рабоче-крестьянского Правительства». Декрет ВЦИК от 25 августа 1921 г. «Об усилении деятельности местных органов юстиции» стал первым законодательным актом, который в своем названии говорил собственно об органах юстиции. Важно подчеркнуть, что на смену преимущественно ведомственному регулированию их деятельности приходит законодательное.
С конца 20-х гг. в условиях осуществления политики «социалистической реконструкции народного хозяйства» произошли кардинальные изменения в официальных трактовках сущности государства и права, системе юстиции. Это получило воплощение в нормативной базе, регулировавшей деятельность органов и учреждений юстиции. В 1929 г. были приняты законы, которые в новом ключе определяли организацию и функционирование системы Наркомюста. 3 июня 1929 г. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР было принято новое «Положение о Народном комиссариате юстиции РСФСР». Значительное влияние на всю систему союзных и республиканских органов и учреждений юстиции, в том числе в РСФСР, оказало утвержденное 24 июля 1929 г. ЦИК и СНК СССР Положение «О Верховном суде Союза ССР и Прокуратуре Верховного суда Союза ССР».
В последующие годы произошел целый ряд реорганизаций в системе Наркомюста РСФСР (в связи с передачей в нее исправительно-трудовых учреждений, созданием Прокуратуры СССР и т.д.), но при этом до 1936 г.
к ней продолжали относиться судебные, прокурорско-следственные органы, коллегии защитников. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. был образован Народный комиссариат юстиции СССР. Произошедшие изменения и некоторые новые принципы организации системы органов и учреждений юстиции, как Союза ССР, так и союзных республик, были закреплены в Конституции СССР, принятой 5 декабря 1936 г. а спустя полтора месяца - в Конституции РСФСР. К 1936 г. исследователями относится также юридическое и структурное завершение создания всей советской правоохранительной системы в целом1.
Цель данной работы - на основе анализа фактического материала раскрыть природу и правовое положение Наркомата юстиции РСФСР, а также организационно-правовые основы формирования и функционирования органов управления юстицией РСФСР с октября 1917 г. по 1936 г.
В соответствии с этим в диссертации предпринимается попытка решения следующих задач:
- определить основные этапы институционального развития органов управления юстицией в РСФСР;
- охарактеризовать нормативно-правовую базу, регулировавшую организацию аппарата управления юстицией РСФСР на протяжении рассматриваемого периода;
- проследить изменения в структуре, функциях и компетенции центрального аппарата Наркомюста РСФСР;
- проанализировать правовое положение Верховного суда и Прокуратуры республики в системе Наркомюста РСФСР;
- выявить организационно-правовые основы деятельности Наркомюста РСФСР по руководству местными органами и учреждениями юстиции;
- раскрыть правовое положение аппарата управления юстицией в губерниях, областях и автономных республиках РСФСР;
- изучить процесс создания, правовое положение и результаты деятельности организационно-инструкторского управления (оргнистра) в центральном аппарате Наркомюста и аналогичных отделов в губерниях (областях);
- показать сущность и решение задачи разграничения компетенции НКЮ РСФСР с Прокуратурой СССР и Наркомюстом СССР;
- исследовать организационно-правовые меры, направленные на подготовку кадров работников юстиции и развитие юридических образовательных учреждений в системе Наркомюста РСФСР;
- на основе комплексного решения поставленных задач сформулировать общие выводы и предложить учитывающие критически осмысленный исторический опыт практические рекомендации применительно к современному реформированию системы юстиции Российской Федерации.
Методология исследования. За основу методологии в диссертации взята материалистическая диалектика, нацеливающая на всесторонний анализ, а также научное объяснение причин и взаимосвязей исторических событий и процессов. В качестве определяющих принципов исследования для автора выступают принцип историзма, требующий объективного изучения явлений общественной жизни в их развитии, а также системный подход, предполагающий раскрытие целостности объекта с учетом многообразных связей составляющих его элементов.
В ходе решения цели и задач исследования использованы различные методы научного познания, т.е. приемы, средства и правила, с помощью которых постигается предмет изучения, накапливаются и обрабатываются новые знания. Автор опирался на современные методы познания, разработанные философией и теорией права и государства.
Общенаучные методы: анализ (раскрытие существенных признаков, свойств и качеств сложного государственно-правового явления посредст вом выделения и характеристики его частей, элементов); синтез (оценка явления на основе объединения свойств его составных частей). Данные методы позволили определить и раскрыть содержание предмета исследования и причинно-следственные связи, обусловливавшие его развитие. Абстрагирование и восхождение от абстрактного к конкретному способствовали определению категориального аппарата исследования и осмысления сущностных черт аппарата управления юстицией в различные исторические периоды.
Частнонаучные методы - социологический и статистический. Поскольку органы юстиции представляют собой одну из социальных систем, автор применял институционально-функциональный подход для их характеристики. Он предполагает рассмотрение объекта исходя из его организационной формы, а также полномочий в установленной сфере деятельности1. Значительную роль в исследовании играет критический анализ статистических данных, связанных с различными сторонами предмета изучения и почерпнутых из архивных и опубликованных источников. Автор опирался также на историко-генетический метод, который применялся при выявлении причинно-следственных связей в развитии изучаемого аппарата управления.
Частноправовые (специально-юридические) методы. Формально-юридический применялся при определении понятий, при анализе юриди-ко-технической составляющей статуса и правоотношений органов и учреждений юстиции, при толковании сущности различных норм и институтов, уяснении и объяснении содержания нормативно-правовых актов, а также тех факторов и условий, в которых они принимались и действовали. Сравнительно-правовой (компаративный) метод использовался для сопоставления различных элементов в правоохранительной системе государства, а также при анализе общего и особенного в развитии правовой регламента 1 См.: Судебная власть / под ред. И.Л. Петрухина. М., 2003. С. 22. ции функционирования органов и учреждений юстиции в различные периоды развития России, а также других стран.
Теоретическую основу работы составили труды отечественных ученых-юристов в области теории и истории права и государства, а также специалистов, изучающих развитие отечественных и зарубежных органов и учреждений юстиции. Важное значение для диссертанта имеют сформулированные в них выводы и положения о роли юстиции в регулировании общественных отношений, о ее месте в государственной правоохранительной системе, о предназначении и функциях отдельных органов и учреждений, на разных этапах российской истории относившихся к системе юстиции.
Автор опирался на теоретические положения, содержащиеся в трудах российских и зарубежных правоведов и историков государства и права: А.В. Аверина, В.М. Баранова, Ю.Г. Галая, Е.Н. Городецкого, А.А. Демичева, Н.Н. Ефремовой, B.C. Жеребина, М.П. Ирошникова, СМ. Казанцева, Т.П. Коржихиной, СИ. Кузьмина, В.Н. Кудрявцева и А.И. Трусова, В.М. Курицына, А.В. Малько, Н.И. Матузова,
Р.С Мулукаева, М.В. Немытиной, В.Б. Романовской, Е.А. Скрипилева, Н.Г. Смирнова, А.С Смыкалина, П. Соломона, В.М. Сырых, Ю.П. Титова, Ю. Хаски, О.И. Чердакова, О.И. Чистякова и др.
Важную роль в разработке авторского подхода к изучению темы сыграли работы А.П. Адаменко, К.А. Алакпарова, СВ. Архипова, В.Г. Бессарабова, В.А. Букова, О.Л. Васильева, М.Г. Деткова, A.M. Евстратова, А.Г. Звягинцева и Ю.Г. Орлова, А.И. Казакова, Д.С Карева, М.В. Кожевникова, И.Л. Лезова, B.C. Ломова, Н.В. Ломова, Л.П. Маковской, Н.И. Петренко, Г.Е. Петухова, Н.А. Поляковой, В.П. Портнова и М.М. Славина, В.Н. Садкова, П.П. Сальникова, М.С Сапаргалиева, А.Д. Святоцкого, Е.В. Сидоровой, Л.А. Тарасовой, В.Г. Тимофеева, Н.А. Чекунова и др.
В целях четкого определения категориального аппарата, объекта и предмета исследования в диссертации учтены теоретические представления, характеризующие органы юстиции как специфическую систему, сформулированные в работах В.А. Бушкова, Н.С. Ельцова, Ю.И. Колесова, Г.В. Куликова, В.Ф. Степанищева, СВ. Филипчука, Л.И. Черкесовой, А.Ф. Шестакова и других исследователей. В трактовке правовой природы управления юстицией автор опирается на положения, разработанные в диссертации Т.В. Кондратьевой.
Эмпирическую базу исследования составил следующий комплекс источников.
I. Нормативные акты, принятые законодательными органами Советского государства советского государства, опубликованные в Собрании узаконений РСФСР и Собрании законов СССР, а также в многотомном сборнике «Декреты Советской власти». Значительную источниковую ценность представляют составленный Л.Н. Гусевым сборник документов «История законодательства СССР и РСФСР по уголовному процессу и организации суда и прокуратуры, 1917-1954 гг.», а также шеститомное издание «Судебная власть в России: История, документы», в котором пятый том посвящен Советскому государству.
II. Делопроизводственные документы составили главную источниковую основу диссертации.
1). Архивные материалы государственных органов. В Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ) автором изучено свыше 150 дел из 10 фондов.
Прежде всего, это фонд А-353 - Народный комиссариат юстиции РСФСР, в котором дела за интересующий нас период представлены в описях с 1 по 12. Больше всего дел (свыше 3 тыс.) относится к периоду с 1917 по 1922 гг. (оп. 1-6 и 9). Это приказы и распоряжения НКЮ; протоколы проводившихся им съездов и республиканских совещаний; протоколы заседаний и постановления коллегии наркомата; директивные письма и ин струкции НКЮ; акты и докладные записки о ревизиях местных органов и учреждений юстиции и т.д. В частности, обобщающие данные о становлении комиссариата юстиции в 1917-1919 гг. содержатся в Отчете НКЮ VII Всероссийскому съезду Советов. Отчет датирован 1 декабря 1919 г. и обнаружен нами в нескольких архивных делах1. Обращает на себя внимание обилие докладов и протоколов губернских и уездных съездов работников юстиции, направлявшихся в тот период с мест. Значительное количество дел содержит переписку Наркомюста РСФСР с губюстами, карательными отделами, губернскими советами народных судей и т.д. В описях 7, 8 (45 дел) включена преимущественно переписка с наркоматами, учреждениями и отдельными гражданами, связанная с отделением церкви от государства. Хотя здесь же находятся протоколы заседаний коллегии НКЮ РСФСР за 1923 г. (оп. 7, д. 26). Опись 10 содержит всего 92 дела, относящихся к периоду с 1925 по 1936 гг. В основном это протоколы заседаний коллегии, а также циркуляры Наркомюста РСФСР. Особый интерес для нас представляют ряд дел: «Материалы об укомплектовании штатов системы НКЮ» за 1926-27 гг. (д. 8а), «Штатное расписание НКЮ» за 1928 г. (д. 13), стенограмма заседаний VI Всероссийского съезда работников юстиции 1929 г. (д. 14), «Сводный акт о передаче ИТУ НКЮ в ведение НКВД» 1934 г. (д. 60) и др. Примечательно, что в отличие от предшествующих лет, в данный период материалы с мест практически отсутствуют. Это объясняется упразднением с 1923 г. губюстов и губернских советов народных судей, присылавших отчеты в НКЮ РСФСР, и отсутствием у наркомата своих территориальных органов. К описи 11 отнесены личные дела сотрудников с 1925 по 1936 гг. (409 дел), а к описи 12 - дела, связанные с работой месткома сотрудников Наркомюста РСФСР за 1919-1921 гг. (20 дел).
Фонд Р-1005 - Верховный трибунал при ВЦИК. В ходе исследования были изучены дела в оп. 1 (судебная и военная коллегии Верховного трибунала ВЦИК), оп. 2 (Кассационный трибунал ВЦИК; Кассационная коллегия Верховного трибунала ВЦИК) и оп. 3 (Управление судебного надзора Верховного суда РСФСР1). Опись 1 содержит преимущественно дела за 1921-23 гг.: циркуляры и инструкции Верховного трибунала; материалы, связанные с организацией трибунальской системы; переписку с различными ведомствами. В описи 2 представлены дела в основном за 1918-1920 гг. с докладами председателей местных ревтрибуналов (преимущественно -центральной части России, остававшейся под контролем Советской власти), перепиской с губернскими отделами юстиции по вопросам создания и деятельности ревтрибуналов. Особый интерес представляют «Доклад о деятельности Кассационного отдела Верховного трибунала за 1918 и 1919 годы» (оп. 2, д. 20), а также алфавитные списки губтрибуналов за 1920 и 1921 гг. (оп. 2, д. 69, 82). В описи 3 содержатся доклады о деятельности губтрибуналов, а также материалы их обследований и акты ревизий за 1921-1922 гг. Важную роль для нашего исследования сыграли сведения, характеризующие процесс создания ревтрибуналов на окраинах РСФСР, прежде охваченных гражданской войной: в Иркутской губернии (д. 23, 130), Терской губернии (д. 58), Кубано-Черноморской области (д. 70), Енисейской губернии (д. 125), Новониколаевской губернии (д. 148), а также в возникших к тому времени автономных республиках РСФСР - Татарской (д. 76), Башкирской (д. 79), Горской (д. 80), Киргизской (д. 83, 239), Туркестанской (д. 242).
Фонд Р-8131 - Прокуратура СССР. В диссертации использованы дела из описей 1-13, 37, 38 за 1924-1937 гг. Среди них особый интерес для нас представили ежегодные отчеты о деятельности следственной части Верховного суда СССР за 1924-28 гг.; материалы о взаимоотношениях
НКЮ РСФСР и Верховного суда РСФСР в 1926-1927 гг. (Оп. 4. Д. 30), отчет НК РКИ СССР об обследовании Верховного суда СССР и прокуратуры в 1928 г. (Оп. 5. Д. 44); отчеты Прокуратуры Верховного суда СССР за 1929-1932 гг. (Оп. 6. Д. 924; Оп. 7. Д. 39; Оп. 9. Д. 5а) - до этого ее отчеты входили составной частью в отчеты самого Верховного суда. Начиная с 1933 г., когда была создана Прокуратура СССР, значительная часть документов представляет собой постановления ее коллегии о признании незаконными тех или иных актов государственных органов и протесты прокуроров по отдельным следственным делам. Примечательно, что во всем фонде практически нет дел, содержащих материалы об организации и деятельности непосредственно Прокуратуры РСФСР. Кроме того, докладные записки и сообщения о работе органов прокуратуры в республиках и областях представлены лишь начиная с 1934 г. (Оп. 11. Д. 7, 21).
Фонд А-461 (Прокуратура РСФСР), к сожалению, содержит дела, относящиеся к периоду после 1936 г. и по этой причине в нашем исследовании он не привлекается. Значительное количество делопроизводственных документов прокуратуры РСФСР интересующего нас периода (прежде всего циркуляры) отложилось в Ф. А-353. Так же и в Ф. А-428 (Верховный суд РСФСР) отсутствуют полностью документы до 1935 г. Несколько дел за 1935-36 гг. представлены только в описи Зс. Они относятся к деятельности отдела обобщения судебной практики Верховного суда РСФСР и содержат докладные записки, циркулярные и инструктивные письма, а также документы, связанные с работой спецколлегий и рассмотрением дел о контрреволюционных преступлениях и преступлениях, совершенных в исправительно-трудовых лагерях (Оп. Зс. Д. 3, 5,15).
Некоторые сведения о деятельности судебных органов РСФСР отложились в Ф. Р-9474 (Верховный суд СССР). Из описей 1, 10, 16 (Пленум, канцелярия, секретная часть Верховного суда СССР) в ходе исследования были изучены дела с выписками из протоколов заседаний Президиума ЦИК СССР по вопросам судебной деятельности за 1924 1927 гг. (On. 16. Д. 1,3, 4, 8); материалы обследований судов Москвы, Ленинграда, Ивановской и Западной областей в 1934-1936 гг. (Оп. 10. Д. 34, 44); сведения о результатах выполнения закона от 5 марта 1935 г. «О мероприятиях по развертыванию и улучшению правового образования» (Оп. 10. д. 37) и др. Отдельные фактические и статистические данные, касающиеся структуры и функционирования органов юстиции РСФСР, были взяты из дел, хранящихся в Ф. Р-130 (СНК РСФСР), Ф. Р-1235 (ВЦИК РСФСР), Ф. Р-3316 (ЦИК СССР), Ф. Р-9492 (Министерство юстиции СССР).
2) Почерпнутый в центральных архивах материал подкрепляется документами из более чем 100 дел 23 фондов местных государственных и ведомственных архивов Верхнего Поволжья. Данный регион являлся одним из важнейших экономических центров РСФСР и СССР. Не случайно в 1929-1936 гг. значительная его часть была объединена в одну Ивановскую промышленную область (РІПО), которая охватывала современные Владимирскую, Ивановскую, Костромскую и Ярославскую области. ИПО занимала третье место в стране по объему выпускаемой продукции и имела самый высокий в стране уровень занятости трудоспособного населения и концентрации промышленных предприятий. Данный регион был известен также и своим революционным прошлым. Кадры работников юстиции здесь были одними из самых многочисленных в сравнении с другими регионами РСФСР и СССР. Поэтому для советского руководства деятельность органов юстиции на данной территории имела во многом показательный характер. Сведения, содержащиеся в изученных автором делах, позволили раскрыть и конкретизировать важные стороны развития взаимоотношений центральных и местных органов юстиции.
В частности, в архиве Прокуратуры Ивановской области (АПИО) почерпнута информация, позволяющая конкретизировать характеристику взаимоотношений органов прокурорского надзора с Наркомюстом РСФСР, местными органами суда и ОГПУ-НКВД. В архиве Управления ФСБ по Ивановской области (АУФСБИО) изучены материалы из 14 уголовных дел
в отношении ряда руководящих работников органов юстиции, репрессированных в 1937-1938 гг. Наряду с показаниями обвиняемых и свидетелей, к которым следует относиться критически, в следственных материалах содержится большое количество справок и статистических отчетов о деятельности органов юстиции в первой половине 30-х годов, о проводимой ими карательной политике, их кадровом составе и т.д. Эти сведения имеют высокую степень достоверности, поскольку составлялись для вышестоящих инстанций и, кроме того, в ряде случаев их можно проверить данными из других архивных источников.
3) Важное место в эмпирической базе исследования занимают ведомственные документы, изданные в 20-30-е гг. руководящими органами юстиции. Это постановления, циркуляры, инструкции коллегии Народного комиссариата юстиции РСФСР и его отделов, Верховного суда и Прокуратуры РСФСР и СССР, другие подзаконные акты. Значительное количество данных почерпнуто из опубликованных в последние годы документальных сборников, раскрывающих историю организации и деятельности местных органов юстиции.
4) К числу делопроизводственных документов относятся также стенограммы и материалы съездов, пленумов, конференций Коммунистической партии. Из архивных документов данного ряда в диссертации использованы хранящиеся в Российском государственном архиве социально-политической истории (РГАСПИ) свыше 20 дел из фонда 17 по описи 3 (Политбюро ЦК ВКП(б)) и описям 114, 117. (Оргбюро, Секретариат ЦК ВКП(б)). Автором были также изучены архивные дела из Ф. 81 (Л.М. Каганович). Как секретарю ЦК Кагановичу после XVII съезда ВКП(б) было поручено курировать деятельность органов юстиции. В этой связи большой интерес представляют материалы, связанные с выполнением им этой обязанности, в том числе: его выступления на заседаниях работавшей в мае-декабре 1932 г. комиссии Политбюро по укреплению рево люционной законности (Д. 43), а также на заседаниях Оргбюро ЦК ВКП(б) в 1929-1936 гг. (Д. 113).
III. Выступления и работы руководителей Советского государства и органов юстиции. К этой группе источников относятся использованные в диссертации собрания сочинений, сборники произведений, брошюры и отдельные статьи Л.М. Кагановича, М.И. Калинина, В.И. Ленина, В.М. Молотова, И.В. Сталина, а также Я.Н. Бранденбургского, А.Я. Вышинского, С.А. Голунского, Н.В. Крыленко, Д.И. Курского, Н.О. Лаговиера, М.С. Строговича, П.И. Стучки, А.Я. Эстрина и др.
III. Периодическая печать. Прежде всего, следует выделить «Материалы Народного комиссариата юстиции». Публикация этого издания началась в 1918 г. и продолжалась до 1922 г. Всего вышло 18 выпусков. В журнале помещался в основном официальный материал: протоколы и стенограммы Всероссийских съездов областных и губернских комиссаров юстиции, отчеты НКЮ РСФСР, его местных органов и т. п. Кроме официальных материалов, печатались статьи по отдельным отраслям советского права, но спорным вопросам судопроизводства и процессуального нрава. «Материалы ...» представляют интерес в том отношении, что они в известной мере показывают становление и развитие органов юстиции в первые годы существования Советского государства.
В связи с ростом потребности работников юстиции в теоретических знаниях, Народный комиссариат юстиции РСФСР в 1918 г. начал издание в Москве первого ежемесячного журнала «Пролетарская революция и право». В журнале помещались теоретические статьи, посвященные принципам советского права и построения новых судебных учреждении. Журнал помещал отчеты Наркомата юстиции РСФСР и отдельных губернских комиссариатов юстиции, давал обзоры практики местных судов, богатый статистический материал о состоянии преступности в 1918—1919 гг., публиковал различные официальные материалы. В его работе принимали участие тогдашние руководители советской юстиции и ученые-юристы того
времени: П.И. Стучка, Д.И. Курский, А.Г. Гойхбарг, М.Ю. Козловский, Я.Л. Берман и др. Этот журнал сыграл значительную роль в становлении советского права и органов юстиции. Однако издавался он недолго и в 1921 г. на№ 15 прекратил свое существование.
С января 1922 г. стал печататься журнал «Еженедельник советской юстиции» — орган НКЮ РСФСР, рассчитанный главным образом на практических работников юстиции. Популярности журнала способствовал взятый им курс на разработку и разъяснение общих и текущих вопросов советского законодательства, судебной и административной практики, на оказание помощи судебным работникам в осмысливании правовых проблем. Журнал быстро откликался на запросы с мест, оперативно освещал местный опыт работы органов юстиции и поддерживал тесную связь с читателями. В 1930 г. вместо него начал выходить журнал «Советская юстиция», ставивший себе те же задачи.
С 1927 г. стал издаваться юридический теоретический журнал «Революция права» — орган Секции общей теории права и государства Коммунистической академии. Как указывалось в программе издания журнала, он должен был стать трибуной воинствующего материализма в советской юридической науке. Многие статьи носили дискуссионный характер, что это было естественно в период поиска организационно-правовых основ развития советской юстиции. С 1930 г. он стал выходить под названием -«Советское государство и революция права», а с 1932 г. - «Советское государство» и освещал уже не только общетеоретические проблемы, но и конкретные вопросы строительства государственного аппарата, в том числе - органов юстиции.
Важные сведения о работе органов прокуратуры и следствия содержатся в журнале "Социалистическая законность", издававшемся с 1934 г. (до № 10 за 1935 г. назывался "За социалистическую законность"). Он освещал политику партии и правительства в деле укрепления социалистиче ской законности, помещал статьи преимущественно практического характера и официальные материалы.
Следует отметить, что в период НЭПа сохранялось многообразие исследовательских направлений, интересов, форм организации юридической научной жизни. К концу 1920-х г. содержание журналов существенно изменилось, что определялось, в первую очередь, эволюцией политического режима в стране. Журналы становятся более политизированными, научная аргументация вытесняется в них ссылками на партийные решения.
При подготовке диссертации были изучены материалы, публиковавшиеся в центральных партийных изданиях - журнале «Большевик» и газете "Правда", где отражались вопросы официальной правовой политики.
Материалы, помещенные на страницах указанных периодических изданий позволяют составить более полное представление о развитии структуры и функций органов юстиции в течение рассматриваемого периода, а также проследить эволюцию взглядов руководителей Наркомюста РСФСР и ведущих правоведов на вопросы организации советской юстиции. Данные теоретические представления составляют важную часть советской юридической мысли, необходимость изучения которой справедливо признается современными исследователями1.
IV. Мемуары, дневники и другие документы личного происхождения. Данный круг источников носит субъективный характер, и работа с ним требует критического отношения к приводимым фактам и сведениям, отражающим нередко определенную политическую конъюнктуру и меркантильные интересы пишущего. В диссертации использованы воспоминания политических деятелей и записи бесед с ними, переписка руководителей советского государства, дневниковые записи, относящиеся к рассматриваемому периоду, а также мемуары работников юстиции.
В целом, изученный автором корпус источников содержит в себе презентативную базу информации, позволившую провести научное исследование по избранной теме в соответствии со сформулированными целью и задачами.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена постановкой проблемы и тем, что цели и задачи, определенные в работе, еще не решались в отечественной юридической науке.
Наряду с исследованием историко-правовых аспектов проблемы, связанных с функционированием системы Наркомюста РСФСР, значительное место уделено теоретическим положениям и уточнению понятийного аппарата, относящихся к сфере управления юстицией.
Предпринята попытка на основе комплексного подхода осмыслить процесс формирования системы органов и учреждений юстиции РСФСР с выделением в ней и конкретизацией места и роли соответствующего аппарата управления.
Особое внимание автором обращено на правовую основу создания органов управления в системе Наркомюста РСФСР, порядок и способ их образования, подведомственность, структуру, функции, компетенцию и организацию деятельности.
В процессе реализации цели и связанных с ней исследовательских задач, в диссертации были получены следующие, имеющие научную новизну, результаты:
1). В работе впервые подводятся итоги и дается оценка развития историографии в области изучения советской юстиции. Обобщение и оценка накопленных историко-правовой наукой знаний о развитии органов и учреждений юстиции Советской России позволяют определить дальнейшие перспективы проведения исследований в этом направлении. Автором формулируется и аргументируется собственная позиция по ряду дискуссионных вопросов, связанных с деятельностью органов и учреждений советской юстиции в рассматриваемый период.
2). Вводится в научный оборот широкий круг ранее не изучавшихся архивных документов, позволяющих составить комплексное представление об организационно-правовых основах становления и развития органов управления юстицией в 1917-1936 гг.
3). На основе архивных источников раскрываются функции, компетенция, штатный состав структурных подразделений центрального аппарата Наркомюста РСФСР: его коллегии, управлений, отделов и подотделов, бюро, следственной части, секретариатов и т.д. Раскрывается сущность и содержание основных реорганизаций, которые были проведены или планировались в этих структурных подразделениях на протяжении рассматриваемого периода.
4). Показано изменение организационно-правовых основ деятельности центрального аппарата Наркомюста РСФСР по руководству местными органами юстиции.
5). Впервые проведено комплексное исследование процесса создания и правового положения местных комиссариатов юстиции, функционировавших в конце 1917- 1918 гг.
6). Дан обобщающий анализ развития структуры, функций и компетенции местных органов, осуществлявших управление в сфере юстиции в годы гражданской войны, и показано развитие взаимоотношений отделов юстиции губисполкомов, уездных бюро юстиции и губернских советов народных судей.
7). Охарактеризована проблема взаимоотношений центральных и местных органов управления в системе Наркомюста РСФСР с революционными трибуналами.
8). Уточнены изменения в структуре Верховного суда и Прокуратуры республики, являвшихся подразделениями центрального аппарата НКЮ РСФСР, и раскрывается развитие их взаимоотношений с коллегией наркомата.
9). В диссертации показано, как тенденция к интеграции органов юстиции, проявившаяся в первые годы Советской власти, в дальнейшем, по мере разрастания государственного аппарата и усложнения управленческих задач, сменилась тенденцией к дифференциации и последующим ведомственным обособлением различных частей системы Наркомюста РСФСР.
10). В связи с особой ролью в осуществлении управленческой функции, которую в 1928-1933 гг. играли организационно-инструкторское управление (оргинстр) в центральном аппарате Наркомюста РСФСР и аналогичные отделы в губерниях (областях), в диссертации впервые в истори-ко-правовой литературе всесторонне рассматривается процесс их создания, правовое положение, результаты деятельности.
11). На основе впервые вводимых в научный оборот архивных материалов анализируется проводившийся в 1929-1936 гг. центральным аппаратом НКЮ РСФСР поиск мер, направленных на повышение эффективности управления органами юстиции.
12). Раскрыты организационно-правовые основы деятельности аппарата управления юстицией в автономных республиках и автономных областях РСФСР.
13). Выделены характерные черты взаимоотношений органов юстиции РСФСР с органами внутренних дел и госбезопасности, органами государственного контроля, партийными комитетами.
14). На основе не изучавшихся прежде архивных источников показано, как развивалась дискуссия между руководителями Прокуратуры СССР и Наркомюста РСФСР о соотношении полномочий этих ведомств.
15). Конкретизировано содержание и дана оценка деятельности Наркомюста РСФСР по развитию системы подготовки кадров работников юстиции.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Изучение проблемы имеет важное значение для более глубокого осмысления
процессов, происходивших в советском обществе. Прежде всего, это касается места и роли органов юстиции в системе органов государственной власти. Поскольку обобщающих трудов о становлении и развитии органов управления юстицией подготовлено не было, данное исследование призвано восполнить существующий пробел.
Многие аспекты, раскрывающиеся в диссертации, ранее либо не подвергались комплексному анализу, либо требовали научного переосмысления. Рассматриваемые в работе вопросы, предлагаемые подходы к их изучению, формулируемые положения и выводы позволяют по-новому подойти к изучению процессов изучение развития отечественной юстиции, создают предпосылку для новых перспектив ее изучения в историко-правовой науке.
На основе анализа и обобщения обширного фактического материала в диссертации получены научные результаты и сделаны практические выводы, дополняющие, уточняющие, конкретизирующие положения истори-ко-правовой науки по проблемам становления и развития органов юстиции РСФСР в первые два десятилетия Советской власти.
Практическая значимость диссертации определяется ее направленностью на целостное понимание эволюции отечественной системы органов и учреждений юстиции, решение задач совершенствования их деятельности на современном этапе развития Российского государства. Сведения, собранные и проанализированные автором, могут быть учтены при осмыслении современных проблем правовой политики и деятельности правоохранительных органов в России, извлечения уроков из прошлого опыта их развития, обоснования концептуальных основ правового механизма функционирования органов юстиции Российской Федерации.
Результаты исследования могут быть использованы законодательными органами и заинтересованным должностным лицам, работающими над проблемами реформирования правоохранительной системы Российской Федерации.
Содержащиеся в диссертации материалы могут быть использованы при создании общих и специальных трудов по истории отечественной юстиции, в ходе дальнейшей научной разработки проблем развития центральных и местных органов суда, прокуратуры, следствия, а также адвокатуры и нотариата. Определенную помощь результаты исследования могут оказать при подготовке историко-правовых курсов и спецкурсов в учебных заведениях юридического профиля.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяются избранной методологией исследования, методами сравнительного анализа, опорой на научные достижения известных отечественных и зарубежных исследователей, привлечением широкого круга документальных материалов, архивных и других источников, а также законодательных и иных нормативных актов.
Основные положения, выносимые на защиту: 1). Развитие системы Наркомюста РСФСР определялось влиянием советского социально-экономического и политического строя, которому не был присущ принцип разделения властей. На протяжении рассматриваемого периода наркомат не являлся только органом исполнительной власти, соединяя также функции судебной власти и прокурорского надзора. Руководством наркомата велся постоянный поиск адекватных складывавшейся общественно-политической ситуации организационно-правовых основ функционирования центрального и местного аппаратов управления юстицией. Во многом он шел путем проб и ошибок, проверки на практике разрабатывавшихся мер и решений.
2). В первые месяцы своего функционирования Наркомат юстиции еще не располагал возможностью контролировать формирование органов и учреждений юстиции на местах и не столько управлял этим процессом, сколько пытался направлять в этой деятельности местные органы власти. Вместе с тем в этот период наркомат являлся многофункциональным органом, охватывавшим широкий круг предметов ведения, в том числе отно
сившихся непосредственно к судопроизводству. В этой связи в диссертации раскрывается вопрос о выполнении Наркомюстом кассационных функций.
3). С середины 1918 г. стала прослеживаться тенденция постепенной централизации управления системой юстиции, становившейся все более подконтрольной НКЮ РСФСР, и все в большей степени функционировавшей на основе норм позитивного права. К концу гражданской войны роль органов юстиции возросла, что обусловило усложнение процесса управления их деятельностью. В 1920 г. структура НКЮ РСФСР была расширена почти вдвое, на наркомат были возложены предварительное рассмотрение всех законопроектов, опубликование и толкование законов, он наделялся функцией судебного контроля и надзора, ведал организацией судов, ревтрибуналов, органов предварительного следствия, обвинения, защиты, нотариата, исполнения наказаний, а также руководил их деятельностью.
4). Важную роль в становлении новых органов юстиции и управлении ими играли местные комиссариаты юстиции. Они не имели единообразной структуры и нередко выступали в роли следственных и судебных органов, а также выполняли действия, присущие прокурорскому надзору, сами разрабатывали и принимали инструкции, регулировавшие судебное строительство. С середины 1918 г., после упразднения местных комиссариатов юстиции, Наркомюст РСФСР не имел своих территориальных представительств, а общее управление юстицией на местах сосредоточивалось в отделах юстиции губисполкомов (губюстах), уездных бюро юстиции (убюстах) и губернских советах народных судей (губсовнарсудах). Первоначально они являлись органами полностью подведомственными местным Советам, в 1919 г. было установлено их двойное подчинение -НКЮ РСФСР и местным Советам, а в 1920 г. получило нормативное закрепление их превращение в местные органы Наркомата юстиции РСФСР. После судебной реформы 1922 г. они были упразднены, но управление юс тицией осталось сугубо ведомственной сферой, сосредоточенной в системе Наркомюста РСФСР.
5). Серьезной проблемой, с решением которой приходилось сталкиваться местным комиссариатам юстиции, а затем губюстам и совнарсудам, являлось урегулирование их взаимоотношений с ревтрибуналами и разграничение их полномочий с местными народными судами. На основе анализа источников автор приходит к выводу, что деятельность революционных трибуналов в первые месяцы Советской власти была в большей степени подконтрольна учреждавшим их исполкомам, чем аппарату управления в системе Наркомюста РСФСР. В диссертации показывается, что первоначально Наркомюст не имел отлаженных механизмов влияния на ревтрибуналы. Они не учреждались ни при губисполкомах, ни при губсовнарсудах, ни при губюстах, ни при центральных органах и в организационном отношении функционировали обособленно. Однако постепенно судебное управление их деятельностью стало осуществляться через губюсты при общем руководстве со стороны Наркомюста. Это получило закрепление в Положении НКЮ РСФСР «Об отделах народного комиссариата юстиции» от 26 ноября 1920 г. В нем на отдел судоустройства была возложена организация революционных трибуналов, а также наблюдение за их деятельностью и дача им руководящих указаний. Следует подчеркнуть, что ни Верховный, ни Кассационный трибуналы при ВЦИК этих функций не выполняли. Руководство Наркомюста РСФСР считало общие (в отличие от военных) ревтрибуналы подведомственными органами и в этом смысле их можно рассматривать как органы юстиции, входившие в систему НКЮ РСФСР. Однако выявленные автором архивные документы указывают на их стремление действовать обособленно от губюстов и губсовнарсудов.
6). После реорганизации местных учреждений юстиции в 1922 г., ликвидировавшей обособленные органы судебного управления (губернские отделы и уездные бюро юстиции), компетенция губсудов стала включать в себя не только собственно судебную деятельность, но и организационно административные полномочия. Положение о судоустройстве РСФСР 1922 г. отнесло к ведению губернских судов функции судебного управления, а также руководства внесудебными органами - нотариатом и коллегиями защитников. В этих целях в структуре губсудов были образованы инструкторско-ревизионные отделения, а на местах - институт уездных уполномоченных губсудов, оценка деятельности которых на материалах различных регионов РСФСР дается в диссертации. Для непосредственного руководства судебной практикой и осуществления высшего судебного надзора на территории автономной республики действовало отделение Верховного Суда РСФСР, подведомственное НКЮ РСФСР или Главный суд, находившийся в ведении местного наркомата юстиции. Однако, в отличие от губернских судов, они не выполняли функции судебного управления. Вся организационная и управленческая деятельность сосредоточивалась в НКЮ автономных республик.
7). Формирование системы местных органов управления в сфере юстиции в значительной мере определялось изменениями в территориально-административном устройстве РСФСР. В диссертации раскрывается правовое положение Наркомюстов автономных республик и показывается, что они представляли собой «автономные наркоматы», которые не были непосредственно подведомственны НКЮ РСФСР, а подчинялись местным СНК. Свою деятельность они осуществляли на основе Положений, утвержденных высшими республиканскими органами. Наркомюст РСФСР к принятию данных Положений отношения не имел. К ведению Наркомюстов автономных республик были отнесены функции организации, руководства, инструктирования и ревзии органов юстиции. При этом данные наркоматы не имели специальных органов в уездах (кантонах) и руководящие функции на местах осуществляли через своих уполномоченных.
8). Переход к НЭПу обусловил необходимость повышения статуса судебных органов и их обособления от органов исполнительной власти, что было закреплено в принятом ВЦИК 31 октября 1922 г. Положении о
судоустройстве РСФСР. Наркомюст РСФСР утратил функцию надзора за судами, которая перешла новому органу - Верховному суду РСФСР. Ввиду недостатка у наркомата организационно-технических возможностей для управления местами лишения свободы, в том же 1922 г. они были полностью переданы НКВД РСФСР. Соответственно в структуре НКЮ РСФСР были упразднены отделы судебного контроля и карательный. Вместе с тем Наркомюст РСФСР оставался центральным административным органом судебного управления, а через созданную в мае 1922 г. прокуратуру, вошедшую в его систему, осуществлял надзор за соблюдением законности. Наркомат осуществлял общее руководство, организацию, ревизию и инструктирование не только судебных учреждений, но и прокуратуры, коллегией защитников, органов предварительного следствия, нотариата. Он сохранял право опротестования и направления к пересмотру любого приговора или решения любого суда республики, в том числе и Верховного, но только через прокурорский надзор. Однако законодательство недостаточно четко разграничивало компетенцию в области судебного управления между отделами центрального аппарата Наркомюста и входившим в его структуру на правах управления Верховным судом РСФСР. В результате проявлявшегося дублирования остро дискутировалась проблема разграничения их пределов ведения.
9). На основе предложений Наркомюста и Верховного суда РСФСР было принято Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 30 января 1928 г. «О порядке руководства судебными органами РСФСР». В нем признавалось целесообразным реорганизовать коллегию НКЮ РСФСР таким образом, чтобы она максимально обеспечивала единство руководства всеми отраслями деятельности наркомата. Подчеркивалась его руководящая роль в деятельности судебно-прокурорских органов. Если раньше аппараты Государственной прокуратуры и Верховного суда обладали организационной автономией в системе НКЮ РСФСР, то теперь была осуществлена централизация их организационного устройства. Нарком юстиции получал двух заместителей - Прокурора республики (до этого нарком являлся одновременно и республиканским прокурором) и Председателя Верховного суда. Таким образом, организационно Верховный суд вошел в состав НКЮ РСФСР. Вместо отдела Прокуратуры в структуре наркомата создавалось Управление, статус которого уравновешивался со статусом Верховного суда РСФСР. Включение Верховного суда и Прокуратуры республики в структуру Наркомюста РСФСР на правах управлений сохраняло его в качестве нераздельного органа по судебному управлению и наблюдению за законностью. В соответствии с этим предусматривалось создание организационно-инструкторского управления (Оргинстра), осуществлявшего общее руководство аппаратами Верховного суда и Прокуратуры РСФСР.
10). В 1929-1936 гг. аппарат НКЮ РСФСР постоянно реорганизовывался, периодически создавались комиссии по пересмотру его структуры и штатов. В начале 30-х гг. коллегия наркомата пыталась провести объединение некоторых функций суда и прокуратуры на местах. Во-первых, это касалось проведения совместных ревизий. Во-вторых, были предприняты шаги по установлению объединенного руководства низовыми органами юстиции через институт уполномоченных Наркомюста РСФСР. В-третьих, по образцу оргинстра НКЮ РСФСР происходило объединение организационно-инструкторской работы местных органов юстиции. Создание ор-гинстров являлось результатом тенденции к централизации управления органами юстиции. Поскольку и Прокуратура республики, и Верховный суд РСФСР входили в одно ведомство, вполне естественным было стремление руководства Наркомюста создать единый ведомственный организационно-технический и кадровый аппарат, чтобы преодолеть «параллелизм» в их работе, а также удешевить и сократить управленческие расходы. Кроме того, данное объединение казалось вполне оправданным в условиях возобладавшей в конце 20-х гг. линии на упрощение судопроизводства, отхода от состязательности процесса и нивелирования судебного разбирательства до административной процедуры. Но попытка создания объединенных аппа ратов управления судебно-прокурорскими органами в центре и на местах была признана неудачной и развития не получила. 9 июня 1933 г. коллегия НКЮ РСФСР приняла постановление об упразднении оргинстров.
11). Рубеж 20-х - 30-х гг. стал началом важного этапа развития юридического образования в РСФСР и правовой подготовки кадров работников юстиции, когда практически все юридические образовательные учреждения на территории республики были сосредоточены в ведении Нарком-юста РСФСР. Однако, несмотря на усилия, предпринимавшиеся наркоматом по развитию правового образования, в 1936 г. удельный вес работников юстиции, имевших юридическую подготовку, по-существу остался на уровне конца 20-х гг. Это объясняется, прежде всего, большой текучестью юридических кадров, а также последствиями кадровых «чисток» в органах юстиции. На смену работникам, получившим юридическое образование, обычно приходили люди без какой-либо правовой подготовки. В диссертации обосновывается вывод, что объединение юридических образовательных учреждений в системе Наркомюста РСФСР способствовало улучшению управления ими, однако еще не решало всех задач качественной и количественной подготовки кадров работников юстиции.
Апробация и внедрение результатов исследования. Всего по теме диссертации автором опубликовано 45 работ общим объемом свыше 150 п.л., в том числе 4 монографии. Основные положения и выводы были апробированы на 13 научных конференциях, в том числе - 7 международных, 2 Всероссийских и 4 межвузовских. Результаты исследования обсуждались на кафедре государственно-правовых дисциплин Владимирского юридического института ФСИН России. Диссертационные материалы включены в 5 разработанных автором учебных пособий, а также в изданный НИИ ФСИН России цикл лекций для проведения занятий с личным составом ФСИН России, в течение 5 лет апробировались автором и его коллегами при чтении лекционных курсов по истории отечественного государства и права, истории правоохранительных органов России.
. «Юстиция» как правовая категория и сфера деятельности государственных органов
Как известно, «юстиция» происходит от латинского слова «justitia» и обычно употребляется в значении «справедливость», «правосудие»1. Несмотря на длительное применение данного понятия в отечественной юридической литературе до настоящего времени отсутствует единый подход к его трактовке. Не претендуя на исчерпывающий характер своих суждений, на основе анализа существующих дефиниций попытаемся раскрыть содержание «юстиции» как правовой категории.
Вначале сопоставим определения, которые даются в энциклопедиях и словарях2. В «Большом толковом словаре русского языка» под юстицией понимается «1. Правосудие, судопроизводство. 2. Совокупность органов, занимающихся судопроизводством, система судебных учреждений». Правосудие же трактуется как: «1. Судебная деятельность государства, органы, осуществляющие эту деятельность, суд. ...2. Решение, суждение, основанные на законах и справедливости»3. Схожее определение содержится в «Большом энциклопедическом словаре»4. Отсюда следует, что юстиция - это совокупность органов, занимающихся судопроизводством (система судебных учреждений), а также само судопроизводство. Если учесть указание на одинаковое значение слов «юстиция» и «правосудие», «судопроизводство», то можно сформулировать следующую дефиницию: юстиция - это судебная деятельность государства и органы, ее осуществляющие.
В Большой советской энциклопедии, а также в современных юридических словарях и энциклопедиях «юстиция» трактуется как совокупность судебных учреждений или судебное ведомство1 и их деятельность по осуществлению правосудия2. Примечательно, что при таком подходе «правосудие» не предлагается в качестве синонима «юстиции», а трактуется как назначение или главная функция судебных учреждений. Например, в «Российской юридической энциклопедии» дается следующее определение: «Правосудие - основная функция судебной власти, осуществляемая ее органами, судами, судьями, наделяемыми соответствующими полномочиями»3. Однако что именно вкладывается в эту функцию остается неясным (определение термина «юстиция» в данной энциклопедии также отсутствует).
Более удачным, на наш взгляд, является толкование «правосудия» как рассмотрения и разрешения дел об уголовных преступлениях, гражданских спорах и т.д.4 Исходя из этого «юстиция» может быть определена как совокупность судебных учреждений, осуществляющих правосудие, т.е. рассмотрение и разрешение отнесенных к их компетенции дел.
Итак, при одном толковании «юстиция» и «правосудие» определяются одинаково как судебная деятельность государства и органы, ее осуществляющие. При другом понятие «юстиция» наделяется более широким содержанием, включающим в себя «правосудие» в качестве функции судебных учреждений.
Оба указанных подхода сочетаются в «Большом юридическом словаре». В нем дается следующее определение юстиции: «1) то же, что и правосудие; 2) система судебных учреждений, судебное ведомство» . Правосудие же определяется как «форма государственной деятельности, которая заключается в рассмотрении и разрешении судом отнесенных к его компетенции дел об уголовных преступлениях, о гражданских спорах и др.»2.
Таким образом, в одном случае авторы словаря допускают рассмотрение понятий «юстиция» и «правосудие» как синонимов, а в другом различают их, трактуя «юстицию» институционально - как систему судебных учреждений, а правосудие определяя функционально - как форму государственной деятельности, которая реализуется судебными учреждениями в ходе судопроизводства.
Общим во всех вышеназванных подходах является то, что и «юстиция», и «правосудие» относятся к сфере судебной власти, «судебному ведомству». Соответственно, все, что функционально не связано с реализацией судебной власти и институционально не входит в структуру «судебного ведомства», к правосудию и юстиции не относится.
При этом заметим, что если трактовка судебной власти достаточно хорошо разработана в юридической науке, то содержание понятия «судебное ведомство» не имеет четкого толкования.
Образование Народного комиссариата юстиции, его структура и компетенция
После прихода к власти в октябре 1917 г. большевиков в соответствии с марксистским положением о необходимости слома старого государственного аппарата было развернуто строительство новых органов власти и управления. Оно осуществлялось под лозунгом установления диктатуры пролетариата, государственной формой которой провозглашались Советы. Система Советов, построенных по территориальному принципу, заняла ведущее положение в новом государственном аппарате. Это были органы комплексного государственного руководства, как в масштабе всей страны, так и на ее определенных территориях. Другой частью государственного аппарата стали исполнительно-распорядительные органы (органы государственного управления), в построении которых преобладал отраслевой и функциональный принципы1.
Декретом от 26 октября 1917 г. «Об образовании рабочего и крестьянского правительства», принятом на II Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов, для «заведывания отдельными отраслями государственной жизни» определялся список 13 народных комиссариатов и возглавлявших их комиссаров . Поскольку предполагалось, что это правительство будет функционировать до созыва Учредительного собрания, оно называлось «временным», но на III съезде Советов в январе 1918 г. данное слово было исключено. Народные комиссариаты поначалу представляли собой по сути переименованные прежние министерства Временного правительства. Новшеством стало, помимо изменения названия, образование коллегий наркоматов. Коллегия представляла собой народного комиссара, т.е. большевика, более или менее смыслившего в той или иной отрасли управления, и его помощников. Задачей коллегии было обеспечение преемственности в управлении, подавление саботажа, преобразования аппарата, разработка ведомственных директив.
Провозглашенный слом старых министерств Временного правительства не означал их полной и немедленной ликвидации. Первой задачей Советской власти было овладение их аппаратом в целях проведения коренной реорганизации. Поэтому наркомы первоначально были не столько руководителями новых отраслевых органов управления, сколько комиссарами, представлявшими Совнарком в еще старых министерствах. В дальнейшем, как показала практика, преемственность в использовании некоторых элементов прежнего государственного механизма носила гораздо более широкий характер, чем это представлялось большевикам накануне Октября
Одним из комиссариатов, учрежденных по решению II съезда Советов, был Народный комиссариат юстиции (НКЮ). На него были возложены задачи создания судебной системы и разработка норм нового советского права. Назначенный наркомом юстиции Г.И. Оппоков (А. Ломов) тогда находился в Москве в качестве члена Военно-революционного комитета (ВРК), поэтому в должность так и не вступил . Реальное руководство наркоматом осуществлял П.И. Стучка, который одновременно являлся заведующим юридическим отделом ВЦИК3, а до этого возглавлял следственно-юридический отдел Петроградского ВРК4.
На пути создания наркомата юстиции, (как и других, учрежденных на базе бывших министерств), возникли большие трудности организационного и кадрового порядка. Чиновники прежнего Министерства юстиции не хотели служить новой власти. По словам П.И. Стучки, из состава канцелярских служащих всего трое были согласны продолжать работы и только младший обслуживающий персонал (курьеры, сторожа, швейцары) оказался лояльным новому режиму и согласился сотрудничать с большевиками1. За уклонение от сотрудничества был уволен весь высший административный персонал прежнего Министерства юстиции, а остальным сотрудникам было предложено возобновить служебную деятельность.
Руководство Наркомюста считало, что «только решительная ломка старого здания может произвести перелом в умах такого консервативного сословия, как юристы, и заставить их подумать, что они должны существовать для народа, а не народ для них»2. П.И. Стучка высказывал убеждение, что, несмотря на нежелание чиновников сотрудничать с новой властью, результаты возникшего противостояния имели и положительную сторону, поскольку позволяли «сразу освободиться от массы неспособных карьеристов наверху, а в низах произойдет то естественное обновление, которое необходимо для будущей великой демократии»3.
16 (29) ноября 1917 г. приказом СНК П.И. Стучка был назначен временным заместителем наркома юстиции (а фактически - исполняющим его обязанности)4. 23 ноября был образован первый состав коллегии Наркомюста, в который кроме П.И. Стучки по рекомендации ЦК РСДРП(б) и Петроградского ВРК вошли члены следственной комиссии ВРК большевики П.А. Красиков и М.Ю. Козловский5.
Организация и функции центрального аппарата Наркомюста РСФСР
Победа Советской власти в гражданской войне позволила перейти от военного напряжения на внешних и внутренних фронтах к мирному хозяйственному строительству. Возникла необходимость коренного изменения функционирования государственного аппарата. Поскольку на первом плане стояли хозяйственные задачи, НКЮ РСФСР в начале 1921 г. был включен во вторую группу центральных учреждений, где «ударными» признавались не все, а лишь некоторые отделы (законодательных предположений и кодификации, а также Центральный карательный отдел)1. Свидетельством усиления внимания партийно-советского руководства к проблемам юстиции стали две передовые статьи в газете «Известия ВЦИК» («Совет-екая власть и правосудие», «О соблюдении законности»), опубликованные в феврале 1921 г. В этом же месяце был создан Институт советского права с целью «осознания сложной системы Советского права» .
Дальнейшее возрастание роли Наркомюста РСФСР было обусловлено провозглашением в марте 1921 г. перехода к новой экономической политике. Она преследовала цель вывода страны из кризиса, восстановления народного хозяйства, подъема производительных сил, что поставило задачу коренного реформирования системы юстиции на основе укрепление законности. В этой связи IX Всероссийский съезд Советов в «Постановлении по вопросам новой экономической политики и промышленности», опубли кованном в «Известиях» 31 декабря 1921 г., указывал: «Строгая ответственность органов и агентов власти и граждан за нарушение созданных Советской властью законов и защищаемого ею порядка должна идти рядом с усилением гарантии личности и имущества граждан. Новые формы отношений, созданные в процессе революции и на почве проводимой властью экономической политики, должны получить свое выражение в законе и защиту в судебном порядке. Для разрешения всякого рода конфликтов в области имущественных отношений должны быть установлены твердые гражданские нормы. Граждане и корпорации, вступившие в договорные отношения с государственными органами, должны получить уверенность, что их права будут охранены. Судебные учреждения Советской Республики должны быть подняты на соответствующую высоту»1. В другом Постановлении съезда «Наказ о хозяйственной политике» от органов юстиции требовалось обратить больше внимания на преследование бюрократизма, волокиты, хозяйственной нераспорядительности «для достижения практи-ческой цели - больших хозяйственных успехов» .
К середине 20-х гг. проблема укрепления социалистической законность была подчеркнута с новой силой, уже с позиции усиления ответственности за ее нарушения. В резолюции «О революционной законности» XIV партийной конференции (27-29 апреля 1925 г.) указывалось, что интересы укрепления пролетарского государства и дальнейшего роста доверия к нему со стороны трудящихся требуют максимального упрочения революционной законности, в особенности в низовых органах власти. Вслед за этим в Постановлении 3-го Съезда Советов СССР от 20 мая 1925 г. «О твердом проведении социалистической законности» выдвигалось требование «усиления борьбы с нарушителями революционной законности, с административным произволом, взяточничеством, грубым и невниматель ным отношением к гражданам и вообще со всякого рода злоупотреблениями власти»
Задача укрепления законности выдвигала на первый план деятельность отдела законодательных предположений и кодификации НКЮ РСФСР. Положением об отделах Народного комиссариата юстиции от 26 ноября 1920 г.2 на него возлагались задачи редактирования проектов законодательных и важнейших правительственных актов, а также кодификации действовавших декретов и постановлений. В мае 1921 г. была произведена реорганизация отдела. Под названием «подотдел предварительного рассмотрения законов» он (наряду с подотделами общеконсультационным, опубликования законов и издательским) стал составной частью расширенного Отдела законодательных предположений и кодификации3. Подотдел являлся также своего рода коллективным юрисконсультом высших органов власти (ВЦИК, СНК, СТО), а также техническим органом Малого Совнаркома, действуя в тесном ежедневном контакте с его секретариатом4. Требования и принципы законодательной техники, выработанные отделом, обеспечили высокое качество советских декретов5.
Изменения в структуре и компетенции центрального аппарата Наркомата юстиции РСФСР
Функционирование органов юстиции РСФСР в 1929-1936 гг. представляло собой сложный процесс и было неразрывно связано с изменениями, происходившими в советском обществе.
В результате свертывания НЭПа последовало усиление административных рычагов реализации социально-политического курса развития страны, выработанного сталинским руководством. Были выдвинуты задачи усиления военной мощи и достижения технико-экономической независимости Советского государства, находившегося во враждебном окружении. Они стали определяющими для периода, получившего официальное название «социалистической реконструкции народного хозяйства». Представление о необходимости их ускоренного решения в сочетании с объективными ограничениями в финансовых и производственных ресурсах толкали руководство страны на путь чрезвычайных мер и развертывание грандиозных массовых кампаний, направленных на ускорение темпов социалистического строительства. Эта политика проводились ценой огромных жертв, но апеллировала к национально-государственным интересам страны и имела значительную социальную поддержку.
Вместе с тем отказ от НЭПа означал конец представлениям о возможности мирного сосуществования антагонистических классов. Тезис об обострении классовой борьбы по мере продвижения к социализму, выдвинутый Сталиным на июльском пленуме ЦК ВКП(б) 1928 г., получил закрепление на XVI партийной конференции (апрель 1929 г.), указавшей, что процесс развернутого социалистического строительства наталкивался не столько на трудности организационно-технического характера, сколько на сопротивление капиталистических элементов, вытесняемых растущим социализм. Такой подход предполагал ужесточение репрессивной политики государства по отношению к «социально-враждебным элементам». При этом, как показывает проведенный В.М. Сырых анализ настроений работников юстиции того периода, «... желание легализовать практику репрессий в отношении социально опасных лиц, под которыми первоначально понимались «классовые враги» трудящихся, имели не только И. Сталин и его ближайшее окружение. Подобные взгляды вынашивались и значительной частью работников юридического фронта». Более того, полагает исследователь, «курс на усиление карательной практики и на физическое уничтожение классовых врагов пролетариата и иных опасных преступников поддерживала большая часть населения»1.
Таким образом, с конца 20-х гг. государственная политика в сфере юстиции была жестко нацелена на обеспечение мобилизационных задач экономического развития страны и приоритетное место отводила принуждению. Вместе с тем в ходе ее осуществления собственно юстиционная деятельность в значительной мере была подменена внесудебной расправой посредством органов ОГПУ-НКВД. Сама система юстиции стала также восприниматься иначе, чем в условиях НЭПа. Широко обсуждались предложения об упрощении судопроизводства и полном отказе от его состязательности, всерьез ставился вопрос о скорой ликвидации судов в связи с идеей исчезновения права по мере строительства социализма. Подобные представления стимулировались установками советского руководства на борьбу с бюрократизмом и волокитой, на необходимость упрощения и удешевления государственного аппарата.
Указанные обстоятельства обусловили изменения в структуре и компетенции центрального аппарата НКЮ РСФСР.
В связи с начавшейся индустриализацией правительство стремилось сократить расходы на административно-управленческий аппарат. Однако, как отмечал Н.М. Янсон, первоначально планировавшиеся Наркомюстом РСФСР на 1929 г. расходы не только не сократились, но должны были превысить прежний уровень на 8 млн. руб. Поэтому последовало распоряжение правительства эти деньги изъять из административно-управленческого сектора и направить на индустриализацию страны1. На заседании коллегии НКЮ от 10 января 1929 г. был поставлен вопрос «О сокращении бюджета Наркомюста РСФСР» . Возникла необходимость реорганизации структуры и пересмотра штатов центрального аппарата НКЮ. В целях конкретизации компетенции структурных подразделений наркомата 10 января 1929 г. его коллегия приняла ряд Положений, определявших функции и организацию работы основных отделов: «Положение об отделе законодательных предположений» ,»Положение об оргинстре»4, а также «Положение об административно-финансовом управлении НКЮ»5. Руководство наркомата обратило внимание всех судебно-прокурорских работников на необходимость проводить «жесткую линию на систематическое снижение административно-управленческих расходов», добиваться упрощения аппарата6.
Дополнительным фактором такой реорганизации явилось решение XVI партийной конференции в апреле 1929 г. о проведении «чистки» в целях улучшения личного состава государственного аппарата и «изгнания из него бюрократизма и излишеств».
