Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Возникновение и развитие функции дежурной службы в советской милиции (1918 - 1968 гг.)
1.1. Понятие функции дежурной службы советской милиции и предпосылки ее возникновения 14
1.2. Развитие отдельных форм реализации функции дежурной службы советской милиции 64
Глава 2. Организационно-правовые основы функционирования дежурной службы советской милиции (1969 - 1991 гг.)
2.1. Правовое регулирование деятельности дежурной службы милиции ... 107
2.2. Совершенствование организационных форм дежурной службы советской милиции 142
Заключение 187
Список использованной литературы 191
Приложения 207
- Понятие функции дежурной службы советской милиции и предпосылки ее возникновения
- Развитие отдельных форм реализации функции дежурной службы советской милиции
- Правовое регулирование деятельности дежурной службы милиции
- Совершенствование организационных форм дежурной службы советской милиции
Введение к работе
современном этапе развития государства и права значительно повышается потребность в создании действенного механизма обеспечения правопорядка, позволяющего вести результативную борьбу с преступностью. На состоявшемся в феврале 2008 г. заседании коллегии МВД России перед милицией были поставлены приоритетные задачи, в частности, задача повышения уровня раскрываемости преступлений, особенно) преступлений против личности1. В связи с этим дальнейшее развитие правоохранительной системы является одной из ключевых задач, при решении которой главной должна выступать забота о человеке.
Для успешного проведения мероприятий, направленных на повышение эффективности деятельности органов внутренних дел, неоценимую помощь может оказать исторический опыт функционирования дежурной службы советской милиции, который позволит не повторять в будущем ошибок прошлого и наоборот, учесть и использовать позитивные наработки. В полной, мере это относится и к истории организации и деятельности отечественной милиции. Однако изучение имеющихся работ свидетельствует о том, что процесс создания отдельных служб милиции изучен далеко неполно. К их числу относится и дежурная служба милиции. Между тем в обеспечении эффективной деятельности правоохранительных органов значительная роль принадлежит именно дежурной службе милиции, основным звеном которой являются дежурные части. Собственно дежурные части круглосуточно и непосредственно осуществляют оперативное управление силами и средствами органов внутренних дел, реагируют на подавляющее большинство заявлений и сообщений о преступлениях и происшествиях, оказывают решающее воздействие на состояние общественного порядка и борьбы с преступностью.
1 Щит и меч. 2008. № б (1118). 14 февраля.
Задачи совершенствования и укрепления системы органов охраны правопорядка и борьбы с преступностью актуализируют как положительный, так и отрицательный опыт ее предшествующих преобразований, в частности, обусловливают потребность в объективном и комплексном исследовании прошлого дежурной службы милиции, процесс создания которой содержит в себе как общие, характерные для всей милиции черты, но в то же время имеет и свои особенности.
Степень научной разработанности темы исследования. Характеризуя степень научной разработанности данной темы, необходимо отметить, что отдельные аспекты правового и организационного обеспечения деятельности дежурной службы милиции в разное время нашли отражение в трудах А.Е. Андриевского, А.А. Баева, Н.Н. Варенова, Г.А. Дымова, И.Н. Зубова, И. И. Колесникова, В.Г. Костыри, А. Ф. Майдыкова, А.Х. Миндагулова, В.Г. Мунгалова, В.Е. Насиновского, Г.А. Пахомова, И.Я. Петрова, В.Я. Помутяна, Л.Л. Попова, М.Ф. Савелия, Д.В. Ривмана, B.C. Четверикова и ряда других авторов . Вместе с тем названные и другие авторы соответствующих работ не ставили перед собой задачи комплексного научного анализа правовых и организационных вопросов становления и развития функции дежурной службы советской милиции. Исследование организационных основ деятельности дежурных частей горрайорганов внутренних дел на диссертационном уровне было проведено в 1975 г. А.Х. Миндагуловым, однако эта работа была посвящена исследованию лишь организационных аспектов и ограничивалась довольно узкими временными
Колесников И.И. Организационная структура горрайорганов внутренних дел и проблемы ее развития (организационно-правовой и исторический аспекты): Дисс.к.ю.н. - М.: Акад. МВД СССР, 1982; Костыря В.Г. Штабная функция и штабные подразделения в горрайорганах внутренних дел: Дисс... к.іо.н. - М.: Акад. МВД СССР, 1978; Майдыков А.Ф. Совершенствование управления городскими и районными органами внутренних дел: (теорет. и организационно-правовые основы): Дисс.д.ю.н. - М.: Акад. МВД СССР, 1985 и др.
рамками (1972 - 1975 гг.)1.
Отдельные вопросы темы получили освещение в работах историков государства и права и государственных учреждений: СВ. Биленко, А.В. Борисова, А.Н. Дугина, Н.П. Ерошкина, В.М. Курицына, В.В. Лысенко, В.В. Макеева, А.Я. Малыгина, Р.С. Мулукаева, М.И. Сизикова, А.Е. Скрипилева, В.П. Сальникова, СВ. Филиппова.
Несмотря на то, что функция дежурной службы постоянно являлась объектом повышенного внимания ученых и особенно практических работников, нельзя считать, что она изучена в полной мере. Так, по мнению Б.А. Киселева, на сегодняшний день, «учитывая важную роль дежурной части в обеспечении общественного порядка и безопасности, в выявлении и раскрытии преступлений по горячим следам, возникла потребность в четком определении ее функций в соответствующем Наставлении по организации деятельности дежурных частей системы ОВД РФ»2.
Таким образом, при наличии определенного количества исследований по теме диссертации в ней с разной степенью полноты изучены лишь отдельные стороны, тогда как целостного исследования деятельности дежурной службы в историческом аспекте проведено не было. В связи с этим существует необходимость историко-правового анализа процесса становления и развития функции дежурной службы советской милиции.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с возникновением и развитием функции дежурной службы советской милиции, ее взаимодействием с другими подразделениями органов внутренних дел.
Миндагулов А.Х. Организация и деятельность дежурных частей горрайорганов внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. - М.: Акад. МВД СССР, 1975.
Киселев Б.А. Деятельность дежурных частей ОВД по обеспечению общественного порядка и безопасности // Актуальные проблемы совершенствования профессиональной подготовки и переподготовки кадров: Труды ВИПК МВД России / Под общ. ред. В.В. Мотина. Вып. 1. -Домодедово: ВИПК МВД России. 2003.
В качестве предмета исследования выступает взаимосвязанный комплекс нормативно-правовых актов и соответствующая практика их реализации, раскрывающие формы организационного построения дежурной службы милиции, основные направления ее деятельности, а именно: приказы, инструкции, положения и иные ведомственные акты, определявшие юридическую основу становления и развития, а также различные архивные материалы, характеризующие организацию и функционирование дежурной службы советской милиции в 1918 - 1991 гг.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в комплексном историко-правовом анализе фактического материала, нормативно-правовых актов, характеризующих процесс формирования и функционирования дежурной службы советской милиции, раскрывающих ее место и роль в системе органов внутренних дел на различных исторических этапах.
Для достижения этой цели были определены следующие задачи:
раскрыть сущность и содержание функции дежурной службы советской милиции, сформулировать ее понятие;
рассмотреть генезис функции дежурной службы советской милиции, определить основные этапы ее развития;
выявить социально-экономические и общественно-политические факторы, повлиявшие на возникновение и развитие функции дежурной службы советской милиции для установления факторов;
проследить изменения отдельных форм реализации функции дежурной службы советской милиции, определить систему ее субъектов до образования штатных дежурных частей;
проанализировать правовые источники, регулировавшие возникновение и развитие функции дежурной службы советской милиции на протяжении рассматриваемого периода;
показать основные направления совершенствования организационных форм дежурной службы советской милиции.
Хронологические рамки исследования охватывают время с 1918 г. до 1991 г. Нижняя граница этого периода обусловлена тем, что именно с этого времени советская милиция была создана как постоянный штатный государственный орган, построенный на профессиональных началах; закреплялась ее организационная структура. События этого периода свидетельствуют о широких возможностях для анализа и обобщения опыта формирования основных звеньев рабоче-крестьянской милиции. Увеличение криминогенных факторов закономерно выдвигало на первый план необходимость поиска наиболее эффективных форм и методов деятельности органов внутренних дел в борьбе с преступностью и охраной общественного порядка. Конечный рубеж исследования определен 1991 г. - временем, когда СССР прекратил свое существование, в связи с чем все органы МВД СССР на территории России были переведены под юрисдикцию России с включением их в систему МВД России.
Методологическая основа исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составил диалектический метод познания общественных процессов и социально-правовых явлений.
Исследование велось на основе принципа историзма, то есть события освещались в хронологической последовательности и в соответствии с реальной исторической ситуацией, на основе последних достижений историко-правовой науки, теории государства и права, отраслевых юридических дисциплин. Это позволило рассмотреть эволюцию дежурной службы, выявить этапы ее формирования с учетом особенностей развития советской общественно-политической и экономической системы.
Комплексный характер исследования определил использование широкого спектра методов. Так, формально-юридический метод применялся при толковании и выяснении внутреннего смысла юридических текстов, содержащихся в нормативно-правовых актах, регламентировавших деятельность дежурной службы советской милиции. Сравнительно-правовой метод позволил сопоставить проблемы организации дежурной службы
советской милиции на различных исторических этапах, уяснить элементы преемственности в развитии дежурной службы. При проведении исследования был использован системный подход, который дал возможность определить место и роль дежурной службы советской милиции в системе органов внутренних дел. Кроме того, в работе были использованы методы экстраполяции и корреляционного анализа.
Источниковая база исследования. В ходе исследования были использованы как опубликованные, так и не опубликованные (архивные) материалы. Важное место в диссертации занимают нормативно-правовые акты, содержащиеся в Собрании узаконений и распоряжений правительства, подзаконные акты общего и ведомственного характера.
Основной комплекс исторических документов по теме выявлен в фондах Государственного архива Российской Федерации, Центрального архива МВД России, в которых наиболее информативными для исследования стали отчеты о деятельности наружной службы милиции, предоставившие значительный материал для изучения задач, функций, структуры и компетенции дежурной службы советской милиции.
Большое значение для настоящего исследования имеют фонды центральных архивов (фонд 393 Государственного архива Российской Федерации, содержащее инструкции, переписку, распоряжения; фонд 29, 91,93 Центрального архива МВД России).
В ходе работы над диссертацией автором были изучены ведомственные
периодические журналы «Рабоче-крестьянская милиция»,
«Административный вестник», «Бюллетень НКВД РСФСР», «Вестник комиссариата внутренних дел», «Советское государство и право», «Советская милиция».
Научная новизна исследования определяется тем, что это первое в историко-правовой науке исследование, в котором на основе комплексного анализа нормативно-правовых и правоприменительных актов рассматриваются проблемы становления и развития функции дежурной
службы советской милиции с 1918 года по 1991 год.
В работе изучаются в основном те вопросы, которые остались за пределами внимания других исследователей. Так, сделан анализ явлений, определявших процесс возникновения функции дежурной службы; отмечена корреляция между динамикой и масштабами общеуголовной преступности и объемом полномочий сотрудников дежурной службы; рассмотрены основные направления деятельности субъектов, реализовывавших данную функцию до образования штатных дежурных частей.
Научную новизну работы определяет характер использованных в ней источников, и прежде всего значительного количества архивных документов, многие из которых впервые вводятся в научный оборот. Новизна выражена в задачах исследования, отсутствии соответствующей конкретной литературы, разрабатывающей тематику. Интересным моментом, не отмечавшимся исследователями истории строительства милиции, представляется выделение этапов развития функции дежурной службы, определение даты ее создания. По итогам исследования сделаны выводы, которые расширяют представления об истории правоохранительных органов России.
О научной новизне работы свидетельствуют приложения к диссертации, в которых на основе обобщения архивных и иных источников схематично изображены основные звенья дежурной службы советской милиции, в таблицах показаны основные направления ее деятельности.
Положения, выносимые на защиту.
1. В истории развития функции дежурной службы советской милиции выделено 6 этапов:
1) 1918 — 1925 гг. - зарождение функции дежурной службы милиции. В структуре местных органов милиции многим из них было присуще выполнение отдельных направлений функции дежурной службы. В условиях роста преступности возрастала роль уголовного розыска, в составе которого 1 декабря 1922 г. впервые появились ответственные дежурные.
1926 - 1930 гг. - была образована дежурная служба милиции (5 марта 1926 г.), заложена основа правового регулирования ее организационного построения. Введение дежурства в милиции являлось непременным условием для управления имеющимися силами и средствами в целях быстрого пресечения правонарушений.
1931 - 1953 гг. - продолжение реорганизации дежурной службы милиции, совершенствование ее материально-технического обеспечения, в т.ч. введение экстренной связи «02» (15 марта 1931 г.). Рост социально-негативных факторов влиял на увеличение объема полномочий дежурного, расширение функции дежурной службы милиции.
1954 - 1968 гг. - учреждаются штатные дежурные в городском и районном отделе (отделении) милиции.
1969 - 1977 гг. - реорганизация дежурной службы. Создание с 1 января 1973 г. штатных дежурных частей для оперативного управления силами и средствами, используемыми в целях охраны общественного порядка, пресечения и раскрытия преступлений по горячим следам.
1978 — 1991 гг. — совершенствование правового регулирования и организационных форм дежурной службы советской милиции.
2. В начальный период своего становления дежурная служба являлась
органом непосредственного исполнения. Увеличение объема задач по борьбе
с преступностью и охране общественного порядка способствовало росту
управленческих функций дежурной службы. Таким образом, функция
дежурной службы - это организационно-правовая деятельность отдельных
сотрудников и подразделений, входящих в ее состав, по постоянному
управлению служебными нарядами в зависимости от состояния оперативной
обстановки.
3. Совмещение полномочий дежурного с выполнением
непосредственных обязанностей по другой должности ведет к
перегруженности сотрудника милиции, что отрицательно сказывается на
охране правопорядка.
4. Совершенствование организационных форм дежурной службы советской милиции проводилось по нескольким направлениям: 1) создание во всех горрайорганах штатных дежурных частей, штатная численность которых зависела от количества населения, а также изменения оперативной обстановки; 2) увеличение количества штатных дежурных смен; 3) приведение в соответствие с предъявляемыми требованиями помещений, оборудования и материально-технического обеспечения дежурной службы; 4) введение дополнительных структур в составе дежурной службы, вызванное увеличением нагрузки на дежурные части в результате роста преступности; 5) повышение требований к кадровому составу дежурных частей, приведение в соответствие с предъявляемыми требованиями к должности работников этих подразделений.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Определяется ее актуальностью и новизной. Многие аспекты, раскрывающиеся в диссертации, ранее не подвергались анализу, поэтому полученные в ходе исследования результаты в определенной степени восполнят пробелы в освещении научно-теоретических и прикладных вопросов становления и развития дежурной службы советской милиции.
Опыт организации дежурной службы советской милиции не утратил своей значимости и может быть учтен при осуществлении мероприятий по улучшению организационного построения дежурной службы милиции, а также в процессе совершенствования ее правового регулирования. Так, в настоящее время МВД России совместно с Генеральной прокуратурой наводит строгий порядок в учете и регистрации преступлений. По мнению министра внутренних дел РФ Р. Нургалиева, необходимо «определить порядок государственной регистрации преступления, субъектов этого вида деятельности и их обязанности»1. В советской милиции данными полномочиями были наделены дежурные части милиции, являвшиеся центрами накопления информации о правонарушениях.
1 Милиция. № 12. 2006. С. 5.
Материалы исследования будут иметь определенное прикладное значение для отраслевых юридических наук и могут быть в дальнейшем использованы в научной работе, а также в учебном процессе юридических образовательных учреждений по курсам истории отечественного государства и права, истории органов внутренних дел и административной деятельности органов внутренних дел.
Обоснованность и достоверность результатов исследования.
Итоги данного исследования основываются на изучении и анализе различных документальных источников: нормативно-правовых актов, архивных материалов, историко-правовой и периодической литературы.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлены также выбором и применением диссертантом научной методологии, комплексным подходом к изучению работ по теории государства и права, истории отечественного государства и права, а также по административному праву.
Апробация результатов исследования.
Отдельные положения и выводы диссертационного исследования
излагались в докладах на научно-практических конференциях «Актуальные
проблемы совершенствования профессиональной подготовки и
переподготовки кадров» в (2002 - 2003 гг.), в том числе, на научно-
теоретической конференции «Актуальные проблемы экономики,
управления и права» (2006 г.), апробированы путем внедрения в учебный
процесс при преподавании курсов «История государства и права России»,
«Теория государства и права» и «История органов внутренних дел».
Положения и выводы диссертации использованы в учебном процессе при разработке и внедрении рабочих и учебных программ по дисциплинам «Теория государства и права», «История органов внутренних дел». Достоверность выводов, полученных в результате диссертационного исследования, его основных научных положений подтверждается актами о внедрении результатов настоящей работы в учебный процесс, в деятельность
правоохранительных органов.
Содержание работы, ее основные идеи и теоретические положения изложены в научных и публицистических статьях, включая ведомственные издания: журнал «Милиция», газета «Щит и меч», опубликованы в научных изданиях, в том числе в рекомендованных ВАКом России.
Структура и объем диссертации определены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Понятие функции дежурной службы советской милиции и предпосылки ее возникновения
Как известно, для каждой науки первостепенное значение имеет установление закономерностей развития предмета исследования. Чтобы избежать разногласий между часто встречающимися в ходе дальнейшего изложения понятиями «дежурная служба» и «дежурная часть», обратимся сначала кратко к полемике, касающейся соотношения этих дефиниций. Большинство исследователей единодушны в том, что «дежурную службу» необходимо рассматривать как совокупность взаимосвязанных компонентов. Так, Г.А. Пахомов считает, что дежурная служба органов внутренних дел представляет собой социальную систему находящихся на различных уровнях управления взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, характеризующихся иерархичностью построения, субординированностью взаимоотношений. Причем в эту систему, наряду с дежурными частями, по его мнению, входят также отдельные сотрудники, группы сотрудников и подразделения, которые обеспечивают управление дежурными частями, составляющими дежурную службу МВД, ГУВД, УВД, УВДТ1. Частично схожей позиции придерживается В.Д. Ривман, полагающий, что дежурную службу органа внутренних дел составляют его собственная дежурная часть, а также дежурные части его структурных подразделений. При этом чем выше в системе МВД находится конкретный орган, тем разветвленнее его дежурная служба . А.И. Кардашов предлагает считать дежурную службу сложной иерархической системой, центральным звеном которой является дежурная часть .
Многообразие точек зрения относительно понятия дежурной службы, а также частое отождествление ее с понятием «дежурная часть», объясняется тем, что «дежурная часть является координирующим органом оперативного управления силами и средствами (служебными нарядами, оперативно-следственными группами, силами, находящимися в распоряжении оперативного дежурного), а все эти силы и средства, включая оперативного дежурного и его помощников, несут дежурную службу в течение дежурных суток»2. Интересна в этой связи точка зрения И. И. Колесникова, предлагающего рассматривать в качестве самостоятельных подразделений и отдельные должности3. Соглашаясь с таким подходом, заметим, что одним из значений термина «служба» в русском языке является «какая-нибудь специальная область работы с относящимися к ней учреждениями» . В свою очередь дежурство (от франц. de jour, букв. - относящийся к данному дню) обозначает нахождение работника по распоряжению администрации в учреждении в качестве ответственного за порядок и для оперативного решения неотложных вопросов, не входящих в круг обычных обязанностей работника.
По нашему мнению, понятие «дежурная служба» является обобщающим (родовым), а дежурные части, вместе с подразделениями (либо группами сотрудников и отдельными сотрудниками), отвечающими за организацию их работы, представляют собой структурные элементы этой службы. В этой связи представляется неудачным определение дежурной службы, которое рассматривает ее как «орган оперативного управления нарядами общей дислокации, составной элемент системы МВД России» . Подобная трактовка дежурной службы является недостаточно обоснованной, так как не раскрывает полностью суть данного понятия и сужает его значение.
Таким образом, исходя из рассмотренных теоретических посылок, можно сформулировать следующее определение рассматриваемой категории. По нашему мнению, дежурная служба - это иерархичная система взаимодействующих элементов, обеспечивающих немедленное реагирование на изменение оперативной обстановки, в которой центральным звеном является дежурная часть.
Как известно, любой орган создается ради выполнения определенных функций. Чтобы раскрыть содержание функции дежурной службы, обратимся к самому термину «функция», который толкуется по-разному. Помимо латинского «functio» - «исполнение», «выполнение работы» , функция переводится как «обязанность», «задача» и др.3 Необходимо отметить, что понятие «функция» изучалось учеными применительно к различным сферам знаний. Большинство авторов сходится во мнении, что функция - это целенаправленная деятельность, действие, внешнее проявление свойства какого-либо объекта в данной системе4.
Развитие отдельных форм реализации функции дежурной службы советской милиции
Важнейшей методологической предпосылкой исследования развития отдельных форм реализации функции дежурной службы советской милиции является рассмотрение этого процесса в тесной взаимосвязи с общественным развитием1. Как отмечает Р.С. Мулукаев, это взаимодействие проявлялось не только в том, что на строительство милиции воздействовали процессы, протекавшие в советском обществе, но также и в том, что и милиция своей деятельностью оказывала влияние на общественные процессы .
В процессе становления советской милиции выделяют два этапа. Первый - с октября 1917 года до октября 1918 года (1 период - с октября 1917 года до марта - апреля 1918 года, когда советская милиция не была штатным государственным аппаратом; 2 период - с марта - апреля 1918 года по октябрь 1918 года, когда советская милиция была сформирована как специальный штатный государственный аппарат, орган охраны общественного порядка, построенный централизованно на единых организационных основах). Второй этап - с октября 1918 года по июнь 1920 года, когда получили свое развитие основные организационные формы, направления и методы деятельности милиции, нашедшие свое закрепление в «Положении о рабоче-крестьянской милиции» от 10 июня 1920 года. Как отмечают многие исследователи, в эти годы происходило становление и развитие основ советской государственности, были проведены важнейшие реформы всех звеньев государственного механизма, систематизировано законодательство .
Принимая за основу деление на вышеобозначенные этапы, стоит обратить внимание, что в период с 1917 по 1918 гг. отдельные формы реализации функции дежурной службы были присущи различным органам советской милиции. Это было связано с отсутствием единообразия в организационном построении и названии органов правопорядка. Вот как об этом периоде писали местные печатные издания: «После того как в Кашире стало известно о том, что в Петрограде власть перешла в руки большевиков, ячейка каширских большевиков-интернационалистов сразу же наметила план своих действий: обезоружить враждебные революции элементы, учредить большевистскую власть, направить красногвардейцев в окрестные села для помощи крестьянам.... создать уездную народную" рабоче-крестьянскую милицию, состоящую из четырех участков».
На местах Советы создавали формирования трудящихся под другими наименованиями: караульный отряд, крестьянские дружины, охранные дружины, отряды порядка и охраны3, квартальные комитеты самоохраны, народная охрана, народная милиция и т.д.4 При этом все они организационно были близки к отрядам Красной гвардии, создававшимся во многих промышленных центрах страны, и выполняли специальные обязанности по охране общественного порядка. По воспоминаниям Л. Кагановича, являвшегося в 1917 г. непосредственным руководителем Красной гвардии в Гомеле, видно, что это была «по существу, приведенная в боевой порядок рабочая, народная милиция» .
В качестве важнейшей задачи Красной гвардии закреплялось несение патрульной службы, решительное пресечение различных нарушений порядка, мародерства3. Для ее реализации в районах крупных центров, при Советах, назначалась дежурная часть (см. приложение схема 1), в составе которой красногвардейцы в течение недели несли постовую и караульную службу, затем этих рабочих меняли другие.
Красногвардейцы должны были ограждать безопасность граждан, оказывая каждому обращающемуся содействие, не допускать беспорядков на улицах, бороться с преступностью, пьянством и т.д.5 Правда, как отмечал в одной из своих статей заведующий отделом местного управления НКВД В. Тихомирнов, Красная гвардия чрезвычайно неохотно выполняла чисто полицейские функции, что приводило к нежелательным результатам6, поэтому впоследствии предлагалось создать на экстренные случаи особую вооруженную полицейскую силу, которая не несла бы постоянной службы на постах, а собиралась в особых случаях по особому вызову.
Правовое регулирование деятельности дежурной службы милиции
Актуальность изучения правового регулирования деятельности дежурной службы советской милиции обусловливается необходимостью совершенствования и повышения эффективности действия уже существующих норм права, как факторов совершенствования самой дежурной службы. По мнению многих авторов, задачи социального, в первую очередь государственного, управления, функционирования любой организационной системы не могут быть решены без анализа специфического воздействия на общественные отношения нормативно-правового регулирования, так как оно сохраняет их структуру, поддерживает режим деятельности, реализацию целей программ.
Термин «регулирование» (лат. regyla - правило) обозначает упорядочение, налаживание, приведение чего-либо в соответствии с чем-либо . По мнению С.А. Комарова, термин «регулирование» можно с полным основанием отнести лишь к праву как системе норм и некоторым другим -специфическим правовым средствам (правоотношениям, актам реализации норм права).
В отечественной юридической литературе сложилось вполне определенное единое, несмотря на некоторую разницу формулировок, понимание сущности понятия правовое регулирование. С.С. Алексеев при определении правового регулирования считает необходимым учитывать, что это осуществление воздействия на общественные отношения, поведение людей при помощи всей системы правовых средств. Более конкретное определение правовому регулированию дает Е.И. Темнов — это адресное воздействие, с обратной связью в отношении конкретных прав и обязанностей индивидуальных субъектов с ожидаемыми (предсказуемыми) последствиями. При этом он сравнивает правовое воздействие с «ударом по площади», а правовое регулирование - с «точечным попаданием»2. С.А. Комаров под правовым регулированием общественных отношений понимает лишь одну из форм воздействия права на них — это результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения специальной системы собственно правовых средств (норм права, правоотношений, актов реализации и применения) . Суммируя приведенные определения, можно констатировать, что правовое регулирование — это обязательно нормативное воздействие субъектов права на общественные отношения, в целях их упорядочения и совершенствования для достижения определенного (ожидаемого) результата.
Отношения (действия деятельность, формирующие эти отношения), которые подвергаются правовому воздействию, юридическая теория называет предметом правового регулирования.4 В свою очередь профессор В.Д. Перевалов считает, что предмет правового регулирования — это фактические отношения людей, объективно нуждающиеся в правовом опосредовании.5 Неотъемлемым условием правового регулирования, то есть тем, с чего начинается правовое воздействие, являются юридические нормы. Такая роль нормативных регуляторов объясняется, во-первых, тем, что они воздействуют на ту весьма- значительную часть отношений, в определенном развитии которых общество непосредственно заинтересовано, а, во-вторых, нормы права есть инструмент в руках государства и, следовательно, они обладают значительно большей эффективностью в регулировании общественных отношений нежели все иные неправовые способы воздействия на поведение людей, имеющиеся в распоряжении общества. Отсюда следует, что все возникающие в процессе деятельности дежурной службы милиции общественные отношения также возникают, функционируют и развиваются именно на нормативной основе.
Следовательно, предметом правового регулирования являются разнообразные общественные отношения, которые объективно, по своей природе, могут поддаваться нормативно-организационному воздействию и в существующих социально-политических условиях требуют такого воздействия, осуществляемого при помощи юридических норм и всех иных юридических средств, образующих механизм правового регулирования1. Экстраполируя данное положение на дежурную службу советской "милиции; можно сделать вывод, что предметом правового регулирования ее деятельности будут являться общественные отношения, возникающие в процессе функционирования данной службы, объективно по своей природе поддающиеся нормативно-организационному воздействию и в определенных социально-политических условиях требующие такого воздействия, осуществляемого при помощи механизма правового регулирования.
Приступая к изучению правового регулирования деятельности дежурной службы советской милиции, необходимо, прежде всего, очертить сам объект исследования. Т.Н. Радько считает, что правовое регулирование осуществляется, при помощи особой системы правовых средств, которые образуют в совокупности механизм правового регулирования .
Совершенствование организационных форм дежурной службы советской милиции
Дежурная служба, подобно любой другой социальной системе, складывающейся в сфере государственного управления, раскрывается через структуру. Нам представляется, что без обращения к категории «структура», нельзя выработать методологию познания исследуемого объекта и обозначить критерии, обеспечивающие ее совершенствование. Структура как бы «представляет» систему, конституирует ее, выражает способ, закон существования элементов. Познать структуру системы — значит связать выявленные ею элементы некоторой закономерной связью, вскрыть совокупность отношений, существующих между элементами системы1. По определению Ю.А. Левады, социальная структура - это «одна из основных категорий социологического анализа общества, обозначающая сеть упорядоченных и взаимообусловленных связей между элементами социальной системы». К основным элементам социальной структуры общества социологи относят индивидов, занимающих определенные позиции (статус) и выполняющих определенные социальные функции (роли), объединения этих индивидов на основе их статусных признаков в группы, различные иные общности. Фактически аналогичного мнения на понятие структуры придерживаются и другие авторы, рассматривая ее с разных точек зрения. Так, А.В. Мозговая относит структуру к одному из ключевых понятий теории организаций и понимает под ней способ соединения элементов системы.4 Согласно точке зрения В.Г. Вишнякова под структурой органа государственного управления следует рассматривать совокупность его подразделений, схему распределения между ними функций и полномочий, систему взаимоотношений этих подразделений, урегулированных нормами права.1 Разрабатывая данную проблему, Ю.К. Плетников предлагает социальную структуру исследовать «в двух аспектах: во-первых, в аспекте элементов (данный аспект рассмотрения социальной структуры имеет дело с горизонтальным разрезом системы социального организма) и, во-вторых, в аспекте связей (этот аспект рассмотрения социальной структуры имеет дело с вертикальным разрезом системы социального организма)...» . Должность является штатной единицей, основным элементом организационной структуры . Именно должностная характеристика позволяет определить частные задачи, которые решаются на соответствующем рабочем месте, необходимые для их выполнения полномочия и компетентность (знания), а также место в иерархии. Иначе говоря, каждая должность имеет свои качественные признаки. Данные признаки (количество и наименование должностей, предельные звания) характеризуют штатное расписание.
Анализ представленных взглядов позволяет сделать вывод, что дежурная служба представляет собой систему взаимоотношений индивидов, занимающих определенные позиции (должности) и выполняющих в соответствии с нормами права определенные социальные функции (роли). Поэтому в общем виде ее организационную структуру можно определить как совокупность должностей, объединенных в единое образование с помощью организационных связей. При этом следует учитывать, что необходимость формирования организационной структуры дежурной службы милиции возникает в связи с постановкой определенных целей, а эффективность данной структуры будет зависеть от того, насколько точно намечены пути реализации этих целей
Таким образом, организационную структуру дежурной службы можно определить как совокупность объединенных с помощью организационных связей должностей и подразделений, обеспечивающих ее целостность, а также требуемое взаиморасположение и упорядоченность всех элементов для достижения и обеспечения поставленных целей.
Как уже нами было установлено, организационная структура дежурной службы представляет собой, во-первых, совокупность должностей, а во-вторых, совокупность организационных связей, поэтому в механизме ее формирования также можно выделить два основных момента: 1) введение штатных должностей; 2) изменение необходимого количества должностей; 3) установление организационных связей между имеющимися должностями.
Как было показано в первой главе, оперативная обстановка отличается высокой динамикой и требует большой мобильности действий милиции. Это обусловлено быстрым ростом и развитием городов, миграционными процессами, существенными изменениями в структуре и характере правонарушений и др. В этих условиях от сотрудников милиции требовались большая гибкость и в предупреждении, и в раскрытии преступлений, быстрота реагирования на каждый сигнал, способность в кратчайший срок прибыть на место происшествия и принять необходимые меры для розыска преступника. Эта задача была возложена на дежурные части горрайорганов. Но в силу того, что обязанности дежурных попеременно выполняли сотрудники различных служб решить ее было практически невозможно.
