Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые концепции федерализма 15
1.1. Понятия «федерация» и «федерализм» и проблема их определения 15
1.2. Федерализм и формы его осмысления 32
1.3. Основные концептуальные модели современного федерализма 41
Глава II. Развитие современного российского федерализма как теоретико-правовая проблема 57
2.1. Особенности современной модели российского федерализма и необходимость ее обновления 57
2.2. Актуальные проблемы теории федерализма как способ проверки концептуальной модели современного российского федерализма 77
2.3. Основные направления совершенствования российского федерализма в свете его теоретико-правовой модели 112
Заключение 121
Список использованных источников 132
- Федерализм и формы его осмысления
- Основные концептуальные модели современного федерализма
- Актуальные проблемы теории федерализма как способ проверки концептуальной модели современного российского федерализма
- Основные направления совершенствования российского федерализма в свете его теоретико-правовой модели
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что произошедшие в конце ХХ века кардинальные изменения в общественном строе России затронули и сферу федеративных отношений. Становление и развитие Российской Федерации в качестве суверенного государства повлекло за собой необходимость разработки качественно новых нормативно-правовых схем и механизмов взаимодействия субъектов с федеральной властью. Важным событием на этом пути стало принятие на всероссийском референдуме 12 декабря 1993 года новой Конституции РФ, что, однако, не остановило уже набравшие силу центробежные политические тенденции («парад суверенитетов», «парад договоров»), грозившие распадом Российской Федерации как целостного государства. После 2000 года эти центробежные тенденции с трудом и дорогой ценой, но были приостановлены – начался процесс централизации и укрепления единой вертикали государственной власти, что заметно снизило риск распада страны. Усиление позиций центра в отношениях с субъектами РФ в этот период характеризуется формированием федеральных округов и образованием института полномочных представителей Президента РФ в этих округах, изменением порядка избрания глав субъектов РФ, укрупнением некоторых из регионов и т.д. В этом контексте в самой юридической науке приобрели особую значимость такие темы, как: (а) концептуальное осмысление серьезных конституционно-правовых проблем и неотложных вопросов, возникающих в практике российского федерализма, (б) теоретико-правовое обоснование не только текущих реформ, но и самих целей развития и возможных средств реформирования современного российского федерализма, (в) теоретическая оценка принимаемых на этом пути решений и предпринимаемых действий со стороны законодательных и иных органов государственной власти и т.д. Осознается необходимость разработки политико-правовой доктрины, позволяющей различным политическим силам консолидированно понять и оценить значимость федеративных отношений, реализуемых в России на основе Конституции РФ. В современной науке о федерализме весьма остро дискутируются также вопросы, связанные с суверенитетом и его носителями в рамках федерации, соотношением федерализма и народовластия, равенством или равноправием субъектов федерации, обобщением иностранного опыта и типологией федераций, а также другие вопросы, требующие для своего разрешения новых концептуальных подходов и поиска дополнительных аргументов.
Степень разработанности темы исследования. В анализе теоретических основ российского федерализма современные ученые опираются на труды классиков, среди которых произведения И. Альтузиуса, А. Гамильтона, Д. Мэдисона, Д. Джей, Г. Еллинека, П. Лабанда, В. Уиллоуби, А. Токвиля, Г. Вайца, Р. Арона, С.К. Фридриха, Р. Давида и других. Теоретическим проблемам федерализма уделялось значительное внимание в трудах дореволюционных ученых. В этой связи особо следует выделить работы таких известных русских правоведов, как Н.Н. Алексеев, А.Д. Градовский, И.А. Ильин, Ф.Ф. Кокошкин, С.А. Котляревский, П.И. Новгородцев, Е.Н. Трубецкой, А.С. Ященко. Говоря о вкладе ученых советского периода, особо стоит упомянуть работы Н.А. Айвазяна, Г.В. Александренко, Н.Г. Александрова, И.Д. Левина, А.И. Лепешкина, П. Стучки, М.А. Шафира, B.C. Шевцова К.Ф. Шеремета и других. Значительное число современных работ, посвященных теории федерализма в России, носят комплексный характер, поскольку имеют конституционно-правую, политологическую, историческую и сравнительную направленность. К этим работам можно отнести труды Р.Г. Абдулатипова, С.С. Алексеева, В.М. Баглая, И.Н. Барциц, А.А. Белкина, Л.Ф. Болтенковой, Н.А. Васецкого, В.В. Гошуляк, А.Н. Головистиковой, Л.Ю. Грудцына, Ю.А. Дмитриева, Н.М. Добрынина, Н.А. Игнатюк, В.Д. Зорькина, А.В. Калмыкова, Л.М. Карапетяна, А.Н. Ким, Д.А. Ковачева, А.С. Ковтуна, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Л.В. Лазарева, А.Н. Лебедева, В.Н. Лысенко, Г.В. Мальцева, В.В. Пылина, Д.С. Тепса, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Туманова, И.А. Умновой, М. X. Фарукшина, В.Е. Чиркина, В.А. Черепанова, Е.В. Чурсина, Д.В. Шумкова, Б.С. Эбзеева и других.
За последние годы опубликован ряд работ, посвященных собственно теоретико-правовому анализу федеративной формы устройства современного российского государства и оптимальным путям ее развития. Среди них труды И.В. Бахлова, В.В. Бессоновой, Ю.П. Бойко, М.В. Глигич-Золотаревой, С.Б. Глушаченко, В.Р. Енгибаряна, А.И. Порфирьева, Р.А. Ромашова, В.И. Савина, В.А. Черепанова, С.М. Шахрая и некоторых других. В этом ряду стоят работы и современных иностранных авторов: О. Винсента, Д. Бариха, Х. Бауэра, Р. Саква, Г. Хессе, Д. Элейзера, Г. Эро и некоторых других.
Несмотря на широкий круг ученых-юристов, посвятивших свои исследования теоретическим проблемам современного российского федерализма, научные исследования в данной области, особенно, с учетом региональных экономических проблем и угрозы межнациональных конфликтов, в целом носят дискуссионный и недостаточно аргументированный характер; как следствие, они мало информативны для последующего применения их предложений и рекомендаций в практике при реформировании федеративных отношений. Примером слабой востребованности теоретико-правовых разработок в государственном строительстве может служить ожидаемый ныне возврат к прямым выборам губернаторов – такой порядок, как известно, существовал еще совсем недавно, в 2004 году, и был отменен, прежде всего, по политическим причинам. Остается еще немало сложных теоретических вопросов, требующих дополнительного изучения и проверки выдвигаемых гипотез. Так, на сегодняшний день нет политического и теоретического консенсуса в отношении сохраняющихся коллизий между Конституцией РФ и конституциями некоторых субъектов (Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Республика Саха /Якутия/, Республика Тува). Нуждается в дальнейшем концептуальном осмыслении процесс становления и развития федеративных отношений и институтов в Российской Федерации, начавшийся с подписания Федеративного договора 1992 года и принятия Конституции РФ 1993 года. Формирование доктрины российского федерализма еще не завершено и свой вклад в нее должны внести и юристы-теоретики.
Объект и предмет исследования. Объектом в диссертационной работе являются федеративные отношения и институты в Российской Федерации, сложившиеся на основе Конституции РФ (1993 г.), а также иные федеративные государства, рассматриваемые в сравнительно-правовом аспекте.
Предметом исследования служат политико-правовые понятия и теории, посвященные федеративному устройству России и способные стать теоретико-правовой и доктринальной основой развития федеративных правоотношений в России с учетом российских реалий и общецивилизационных тенденций, присущих современным федерациям.
Цель и задачи диссертационного исследования. Исходя из актуальности обозначенной темы, в данном исследовании ставится цель - выявить и развить теоретико-правовые основы понимания современного российского федерализма, отвечающие потребностям модернизации государственно-территориального устройства России.
Для достижения указанной цели диссертантом ставились и решались следующие задачи:
-
уточнить понятия «федерализм» и «федерация» в контексте развития мировой политико-правовой мысли;
-
определить и выделить те формы концептуальных знаний о федерализме, которые бы могли обеспечить использование теоретико-правовых открытий и разработок в процессе модернизации федеративных отношений в современной России;
-
проанализировать известные понятия, теории и модели федерализма с точки зрения их истинности и праксиологичности;
-
охарактеризовать современную модель российского федерализма и выявить ее особенности;
-
усовершенствовать модель современного российского федерализма применительно к реалиям современной России и с учетом общецивилизационных тенденций, присущих современным федерациям;
-
продемонстрировать познавательные (описательно-объяснительные), методологические и эвристические возможности предложенной концептуальной модели в отношении некоторых актуальных проблем современной теории и практики федерализма в России;
-
на основе обсуждаемой концептуальной модели федерализма выработать предложения и замечания по реформированию и дальнейшему развитию федеративных отношений в России и их нормативно-правовому обеспечению.
Нормативной и эмпирической основой исследования послужили: Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, конституции и уставы, а также законы субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты министерств и ведомств, акты конституционного правосудия. В работе также использовались конституции и законы зарубежных стран, федеративное законодательство СССР, исторические хроники и статистические данные, результаты социологических исследований по отдельным вопросам российского федерализма и отдельные факты текущей политико-правовой жизни.
Теоретической основой исследования послужили работы видных ученых, изучавших проблемы федерализма в рамках теории и истории права и государства, конституционного права, государственного управления: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, М.В. Баглая, С.Н. Бабурина, И.Н. Барцица, В.М. Боера, Л.Ф. Болтенковой, С.Д. Валентея, А.В. Васильева, А.И. Вдовина, М.В. Глигич-Золотаревой, П.П. Глущенко, М.Н. Губогло, Р.В. Енгибаряна, Л.М. Карапетяна, А.Д. Керимова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, В.Н. Лысенко, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Л.В. Муромцева, В.С. Нерсесянца, В.А. Сапуна, Э.В. Тадевосяна, Б.Н. Топорнина, Ю.А. Тихомирова, А.И. Умновой, В.Е. Чиркина, Т.Я. Хабриевой, Т.А. Шамбы, С.М. Шахрая, Б.С. Эбзеева, Ю.Ф. Ярова, И.С. Яценко и других.
Методологическая основа исследования. При выполнении диссертационного исследования использовались диалектический, деятельностный и системный подходы, логическая индукция и дедукция, идеализация и моделирование, методы анализа и синтеза, абстрагирования и конкретизации, исторический метод, а также системно-правовой, отраслевой, сравнительно-правовой методы, методы формализации и содержательного толкования (источников права) и другие методы и приемы познания политико-правовых явлений.
Область исследования. Диссертационная работа выполнена в рамках пункта 1.18 (Формы государства. Формы правления, формы государственного устройства, политические режимы) и пункта 1.33 (Современное развитие права и государства России. Конституция Российской Федерации 1993 года. Правовое обеспечение экономических и социальных реформ России. Возможности и перспективы развития права и государства в России) Паспорта специальности ВАК 12.00.01 «Теория и история права и государства; история правовых учений».
Научная новизна диссертации обусловлена самой постановкой целей и задач данного исследования, которыми предполагалось, в частности, провести анализ известных концептуальных знаний о федерализме с точки зрения их истинности и эффективного использования в решении фундаментальной задачи – теоретико-правового и доктринального обеспечения развития России как федеративного государства. В этой связи диссертант формально отдает предпочтение теоретической модели федерализма, содержательно представленной, в частности, в работах видных российских ученых-юристов последнего времени (Б.С. Эбзеев, М.И. Умнова, М.В. Глигич-Золотарева, В.В. Бессонова и некоторые другие). Данная модель современного российского федерализма не только логично вписывается в общую теорию федерализма, но и дополняется в диссертации рядом новых положений частно-теоретического порядка, адаптированных к современным реалиям России и соответствующих общецивилизационным тенденциям, присущим современным федерациям.
Научную новизну диссертационного исследования и вклад автора в проведенное исследование характеризуют следующие положения, выносимые на защиту:
-
В рамках теории государства и права дается следующее определение федерации: федерация - это такая форма государственного устройства, которой свойственно, во-первых, организационно-правовое оформление федеральной власти и власти субъектов федерации, соответственно, на всей территории государства или ее части, во-вторых, нормативно-правовое разграничение власти между федерацией и ее субъектами и, в-третьих, федерация обладает политико-правовым приоритетом над своими субъектами. Последний из указанных признаков отличает федерацию от конфедерации, где субъекты, по сути, не теряют первоначального государственного суверенитета и где обеспечение нормативно-правового разграничения и определенного единства государственной власти осуществляют сами субъекты конфедерации – консолидированно (всеми участниками конфедерации) или партикулярно (небольшой группой или большинством членов конфедерации) на основе соответствующих учредительных актов.
-
В истории политико-правовой мысли сложились и используются различные формы знаний о федерализме: идеи, концепции, теории, концептуальные модели, официально признанные доктрины, идеологии или их фрагменты (идеологемы, стереотипы и т.д.), обыденные представления и другие. В современной теории государства и права наиболее перспективной и эффективной формой теоретической рефлексии в отношении федеративного устройства конкретного государства выступает частно-научная теория - концептуальная модель. Ее преимущество состоит в том, что, с одной стороны, она вбирает и сохраняет в себе основную идею и универсальные принципы федерализма, конкретизируя их в виде ряда теоретических понятий и закономерностей, а с другой стороны, она включает в свой состав в обобщающей форме эмпирические (исторические) признаки, являющиеся особыми для той или иной группы федераций. Такая логическая структура концептуальных моделей федерализма позволяет им не только функционировать в рамках теоретической юриспруденции, но и находить пути своего использования на практике, прежде всего, оказывая существенное влияние на правовую идеологию общества. В этом плане концептуальные модели федерализма могут выступать средством теоретического толкования конституций (уставов) и законов или же быть средством критического анализа и государственно-правового проектирования (конструирования), ведущего к дальнейшему совершенствованию федеративного законодательства и развитию федерации в целом. Общие же теории федерализма как гипотетико-дедуктивные системы знания всегда претендуют на всеобщность исходных концептов и универсальную применимость своих логических выводов - потому они недостаточно адаптированы к специфическим свойствам и условиям той или иной федерации.
-
В мировой политико-правовой мысли просматривается тенденция, связанная с утверждением в теории и практике федерализма таких общекультурных идей, как: (1) признание демократии в качестве идейно-теоретической основы современного государства (форм государственности и государственной политики); (2) придание федеративным государствам правового и социального характера, в том числе посредством соответствующей модификации существующих федеративных отношений и институтов; (3) развитие концепции «сдержек и противовесов» применительно к федеративному устройству разнообразных государств.
-
Оптимальной моделью федерализма для Российской Федерации, по мнению автора, является «модель управляемого федерализма», сложившаяся в 2000-е годы на основе определенных исторических предпосылок и известной практики федерализма в нашей стране. Данную модель можно определить как обобщение (инвариант) концептуальных моделей, предложенных в работах ведущими российскими учеными (Б.С. Эбзеев, М.И. Умнова, М.В. Глигич-Золотарева, В.В. Бессонова и некоторые другие) и опубликованных в последнее время. Основная особенность этой модели – это идея централизации государственной власти, прежде всего, на федеральном уровне, с сохраняющимся распорядительно-приказным механизмом принятия многих важных государственно-властных решений. При этом данной моделью неявно признается сложившаяся практика, связанная с (а) недостаточным нормативно-правовым урегулированием взаимодействия Федерации и ее субъектов и (б) неэффективностью системы юридической ответственности за нарушения соответствующих норм Конституции РФ и законодательства РФ, а также конституций, уставов и законов ее субъектов.
-
Модель современного российского федерализма целесообразно дополнить такими частно-теоретическими положениями, как:
-
тезис о минимизации применения распорядительно-приказного метода в пользу процессуально-правового метода принятия важных государственных решений, касающихся федеративных отношений в Российской Федерации;
-
тезис о постепенном (поэтапном) сближении (выравнивании) правовых статусов субъектов Российской Федерации;
-
тезис о необходимости перехода (в перспективе) от национального принципа устройства Федерации к территориальному принципу;
-
тезис о расширении гарантий для субъектов Федерации;
-
тезис о введении функций взаимного контроля деятельности федеральных и региональных органов государственной власти в Российской Федерации;
-
тезис о развитии системы юридической (публично-правовой) ответственности, предусматривающей не столько санкции (против должностных лиц), сколько правовосстановительные или правоотменяющие меры при нарушении конституционного правопорядка и законности в области федеративных отношений в Российской Федерации;
-
тезис о расширении правовых средств и стимулов в плане развития не только «вертикальных» отношений (федерация – регионы), но и «горизонтальных» межрегиональных отношений в Российской Федерации.
-
На основе предлагаемой теоретической модели федерализма диссертантом разработаны и обоснованы следующие практические рекомендации:
-
при разработке бюджета РФ и ином распределении финансовых средств Российской Федерации между ее субъектами следует вводить научно-обоснованные нормативы (лимиты, квоты) для принятия решений по этим вопросам и применять их в рамках обязательных правовых процедур;
-
наделить Министерство регионального развития РФ особой правотворческой функцией (разработка модельного законодательства по вопросам социального и экономического развития регионов и их взаимодействия с центром);
-
определить правовой статус федеральных округов и полномочных представителей Президента РФ в них специальным федеральным законом, наделив этих представителей координирующей функцией (при разработке и реализации региональных программ и местных проектов) и функцией контроля (мониторинга) за формированием и соблюдением регионального законодательства и договоров в области федеративных отношений;
-
регламентировать условия и порядок заключения договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ посредством принятия специального федерального закона.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и включает: введение, две главы (каждая из глав состоит из трех параграфов), заключение и список использованных источников.
Федерализм и формы его осмысления
Говоря о возникновении и функционировании известных в истории федераций, следует обратить внимание, прежде всего, на такую их закономерность, как широкий идеологический консенсус в отношении идей федерализма, достигаемый не только властными способами (говоря современным языком, политическими технологиями) и посредством СМИ (информационными технологиями), но и на основе их солидной теоретической проработки.
Действительно, в истории политико-правовой мысли сложились и используются различные формы знаний о федерализме: идеи, концепции, теории, концептуальные модели, официально признанные доктрины, обыденные представления и другие. Именно из такого многообразия знаний о федерализме люди, обладающие различным мировоззрением, жизненным опытом и политическими симпатиями, в состоянии уяснить смысл и специфику федераций, оценить их преимущества и представить себе пути формирования федераций. С другой стороны, федерации как формы государственного устройства, складывающиеся, как правило, на больших и неоднородных социальных ландшафтах, особо нуждаются в соответствующих идеологиях, функционирующих публично, общепризнанных (в силу своей доступности и ясности, самоочевидности или же обоснованности) и побуждающих людей признавать и даже содействовать определенному политико-правовому устройству власти на этих территориях.
Многовековая история федерализма, особенно его актуальность в последние двести лет, незыблемость его как идеологии указывают на то, что идеи федерализма являются не просто знанием о существовавших в прошлом или существующих ныне федеративных государствах - это знание имеет для многих и некий духовно-культурный смысл. Понятие федерации в этом смысле предстает как идея, претендующая на видное место в сознании как живших, так и будущих поколений. Благодаря этому идея федерализма приобретает значение не столько истины, сколько общечеловеческой ценности - того, что существует для всех народов и на все времена и от чего человечество никогда уже не откажется. Более того, идея федерализма, закрепленная в мировой культуре, хотя и осознаваемая всегда в конкретно-национальной языковой форме и в исторически определенном контексте, начинает развиваться сама - она разрабатывается мыслителями или художниками в плане развертывания всего своего идейного содержания по законам, внутренне присущим науке и культуре в целом.
В истории науки о федерализме вслед за разработкой центрального понятия «федерализм» и даже параллельно этому процессу возникают и становятся популярными знания о федерализме, представленные в виде концепций и теорий. С методологической точки зрения, концепция представляет собой ряд понятий и утверждений, связанных между собой, прежде всего, их общим предметом, рациональным знанием о различных аспектах которого они, по сути, и являются; собственно теория имеет более-менее обнаруживаемую внутреннюю структуру и представляет собой скорее иерархию таких понятий и суждений, между которыми устанавливаются логические (прежде всего, дедуктивные) связи и отношения30.
Первоначальные теории федерализма появились еще в XVII-XVIII веках и связаны с именами И. Альтузиуса, Д.Локка, Ш.Монтескье, Дж. Вашингтона, А. Гамильтона, Д. Мэдисона, Д. Джея и других мыслителей. Данные теории были призваны на основе единых принципов дать ответы на многие вопросы, которые может поставить сама практика федерализма, например: каково строение федераций? чем они отличаются от унитарных и иных (например, конфедеративных) форм государственно-территориального устройства? какими путями возникают федерации? каково распределение властных полномочий между центром и субъектами федерации? чем обеспечивается единство и целостность федерации? какое место занимает человек (гражданин) в столь сложно организованном обществе? Ответы на эти вопросы формулировались на основе прогрессивных идей того времени (права человека, народный суверенитет, децентрализация власти, конституция и т.д.).
В XIX веке развитие теорий федерализма в значительной мере определялось как духовно-идеологическими факторами (идея демократии, равноправие наций и других общностей, включенных в федерации, мирное разрешение конфликтов внутри и вне федераций и т.д.), так и практическими проблемами, связанными с государственным объединением различных регионов (Швейцария, Германия, Италия и т.д.). Видными теоретиками того времени были А. Токвиль, Г. Еллинек, П. Лабанд, В. Уиллоуби, Г. Вайц, Р. Арон, С. К. Фридрих, Г. Эро, Д. Элазар. Характерно, что некоторые ученые начинают применять свои теории федерализма к изучению (проектированию) межгосударственных образований31.
Основные концептуальные модели современного федерализма
Канадский ученый Э.Р. Блак выделяет пять концептуальных моделей федерализма: 1) централистская модель, в основе которой лежит положение о том, что граждане «образуют единственный законный источник суверенной власти и поэтому правительство, пользующееся поддержкой большинства населения, должно быть верховным над нижестоящими правительствами членов федерации» (по сути, это означает подчинение политики регионов федеральному центру); 2) координационная модель, в основе которой лежит сотрудничество и соперничество центра и субъектов федерации из-за финансовой и налоговой взаимозависимости; 3) административная модель, в основе которой лежит идея сотрудничества, вопреки антагонистическому характеру суверенных прав, закрепленных за федерацией и ее субъектами; 4) дуалистическая модель - в ней предполагается, что федеративный центр несет ответственность за благосостояние каждого культурно этнического элемента; 5) договорная модель — в этой концепции предполагается, что объединившиеся государства делегируют некоторые свои права новообразованному центральному правительству на основе договора.
По типу образования федеративного государства можно выделить две модели федерализма: «делегированный» и «децентрализованный» типы. Делегированный федерализм отражает особенность образования союзной федерации, когда полномочия центральной власти определяются государствами, образующими союз. Второй тип федерализма соответственно присущ децентрализованной федерации, когда центр «спускает» или «дарит» определенный объем государственной власти территориям с учетом их интересов. Основным идентификационным критерием, определяющим принадлежность к той или иной модели федерализма, является - по мнению И.А. Умновой - выбор способа учреждения элементов системы разделения государственной власти «по вертикали». Для первого типа — это делегирование основных составляющих системы разделения государственной власти снизу вверх, когда объединяющиеся суверенные государства управомочивают создаваемую ими центральную власть на осуществление определенного объема власти. Характерный способ для второго типа — децентрализация, то есть определение системы государственной власти сверху вниз на основе обращения либо с учетом мнения территорий, которым передается определенный объем государственной власти40.
Между тем, в современной теории государств и права предложены и такие концептуальные модели федерализма, в которых представлены специальные знания о той или иной группе федераций. В них авторы применяют не только традиционные или вновь предлагаемые юридические категории (предмет ведения, полномочия, соглашение, закон, конституция, ответственность и т.п.), но и используют выработанные концептуальных схемы и выводы в политико-правовом плане. В дальнейшем рассмотрим ряд теоретико-правовых моделей применительно к тем и или иным группам федераций.
Говоря о юридических основаниях возникновения и функционирования федераций, большинство ученых-юристов выделяют две модели федераций — конституционную и договорную. Если образование федеративного государства, а также распределение компетенции между федерацией и ее субъектами основано и определяется федеральной конституцией, то данную федерацию можно назвать конституционной. Такая форма закрепления федеративного устройства является отличительным признаком конституционной федерации. Если формально-юридическим условием создания федеративного государства послужил федеративный договор, то есть договор об образовании федеративного государства или о включении в его состав нового субъекта федерации, то такую федерацию можно считать договорной. В настоящее время в мире вряд ли можно найти в чистом виде договорные федерации.
Еще один критерий для определения различных типов современных моделей федерализма — однородность субъектов федерации с точки зрения их государственно-правовой природы или различий в правовом статусе. По этому основанию можно выделить два типа федерализма и соответственно два типа федеративных государств: симметричный, асимметричный. Симметричная федерация - государство, в котором в основу устройства положено объединение субъектов федерации, однородных по природе и равных по своему правовому статусу. В настоящее время абсолютно симметричных федерации (в указанном смысле) фактически не существует, хотя большинство федераций и относятся к типу симметричных. В мировой практике наблюдается тенденция развития асимметрии в федеративном устройстве, казалось бы, симметричных государств. Так, США, когда-то считавшиеся классически симметричной федерацией, сегодня уже не являются таковой - с 1952 года США развиваются как асимметричное государство (в силу особого статуса у штатов Пуэрто-Рико и Северные Маршаллы)41.
Смежный вопрос (по отношению к ранее рассматриваемым) - это вопрос о сецессии, то есть о праве выхода субъекта из состава федерации. В этом отношении выделяют два типа моделей федераций - «мягкий» и «жесткий». В «жестких» федерациях сецессия запрещена основополагающими принципами федеративного государства, и, наоборот — в «мягких» федерациях выход субъекта из федерации допускается ее учредительными документами.
Решение вопроса о разграничении государственной власти между федерацией и ее субъектами во многом зависит от решения вопроса, в ведении каких именно федеральных органов или региональных органов будет сосредоточена власть. Основным средством такого разграничения чаще всего предлагается считать законодательно закрепленную компетенцию тех или иных органов государственной власти.
Актуальные проблемы теории федерализма как способ проверки концептуальной модели современного российского федерализма
Разработка и дальнейшее развитие теоретико-правовой модели современного российского федерализма нуждается, прежде всего, в проверке ее познавательных и эвристических возможностей применительно к актуальным теоретическим проблемам федерализма в России и проблемам, значимым в практическом плане.
Знакомство с научной литературой последнего десятилетия позволяет выделить ряд дискуссионных тем, имеющих важное значение для дальнейшего развития российского федерализма, среди которых: национальное и территориальное строение федерации, равноправие субъектов федерации, стабильность федерации, приоритетные направления в развитии федерации, государственный суверенитет для федерации и ее членов, некоторые другие.
В настоящее время одной из наиболее актуальных и в то же время дискуссионных остается проблема устойчивости и развития федерации в связи с наличием национального (национально-культурного) и территориального (географического) факторов в устройстве государства.
Мы исходим из того, что подразделение населения, проживающего на территории России, на этнические группы92 - на «малые» и «большие», обладающие (в силу своего компактного проживания) или не обладающие государственностью - является неизбежным фактом, с которым приходится считаться при выборе и реализации именно национальной формы федерализации в России93. Из 83 субъектов РФ на сегодня 25 - это национально-государственные образования в составе Российской Федерации (республики, автономная область, автономные округа); остальные -государственно-территориальные образования (края, области, города федерального значения). Асимметрия Российской Федерации заложена в ее основополагающих документах - в Конституции РФ (1993 г.), Федеративном договоре (от 31 марта 1992 года), в серии договоров Федерации с субъектами РФ (1991-1998 гг.)94, в которых определены существенно различные правовые статусы для выше указанных 6-ти видов субъектов.
В свете актуализированной в данной работе идеи социального государства применительно к модели современного российского федерализма - следует предположить, что принципы социального государства (принцип социального развития личности, принцип социальной защиты личности, принцип социального равенства, принцип социальной справедливости, принцип социального партнерства и некоторые другие) могут оказаться полезными в плане проработки вопроса о соотношении национального и территориального принципов в устройстве Российской Федерации.
Так, принцип социального равенства требует, чтобы в социально неоднородном обществе государственная политика была ориентирована на минимизацию социальных различий и дистанций между разными общественным группами и категориями людей95. Применительно к субъектам федерации это означает, что между ними не должно быть больших различий, что касается уровня доходов, образования, качества окружающей среды и иных социальных условий и возможностей для их жителей, в частности, «стартовых» возможностей для детей. В рамках теории государства и права принцип социального равенства в данном контексте может быть конкретизирован как тезис о необходимости равноправия между разными субъектами федерации, или еще более точно — как положение о выравнивании правовых статусов для различных национальных и территориальных образований в составе РФ.
Вопрос о путях достижения равноправия национальных и территориальных субъектов федерации открыт до настоящего времени и актуален для многих современных стран мира, в том числе и западных государств, но особое значение приобретает в развивающихся странах -Индии, Пакистане, в ряде стран СНГ (России, Казахстане, Украине, Молдове, Грузии и др.).
Тезис о необходимости сближения (выравнивания) правовых статусов субъектов Российской Федерации обусловлен, в значительной степени, политическими факторами, дестабилизирующими федеративные отношения внутри асимметричных государств; эти факторы (как закономерности) проистекают, в свою очередь, из-за неравномерного уровня экономического и социального развития регионов, различного финансового вклада субъектов в бюджет страны, в опасностях местного национализма и сепаратизма. Исторический опыт США, СССР, Индии, Кипр (северные территории), Канады (провинция Квебек), и даже Великобритании (Северная Ирландия, Шотландия) показывает принципиальную неустойчивость асимметричных федераций, по крайней мере, в их отдельных частях (регионах).
Процесс сближения правовых статусов у субъектов РФ необходим и в силу сугубо правовых аргументов: наличие у регионов различных видовых и особых статусов противоречит основам конституционного строя96. Процесс выравнивания правовых статусов субъектов РФ, как нам представляется, может быть только постепенным (поэтапным) и происходить в двух формах: 1) непосредственно - посредством унификации правового статуса различных субъектов РФ; 2) опосредованно - путем объединения регионов и образования таким способом укрупненных субъектов Федерации, сопоставимых по уровню своего экономического и социального развития и обладающих, поэтому, одинаковыми правовыми статусами. Конечно, и в первом, и во втором случаях юридические изменения в федеративное право потребуют не только формально выраженных поправок, вносимых в конституции, уставы, договоры, соответствующее законодательство - для всего этого нужны, прежде всего, определенные предпосылки социально-экономического и политико-идеологического содержания. Это обстоятельство вполне осознается авторами предлагаемых моделей современного российского федерализма, но реальный дефицит таких предпосылок делает теоретические усилия в этом направлении малополезными - юридическая техника принятия таких унифицированных поправок не спасает положение дел в преодолении фактически существующего и юридически закрепленного на сегодняшний день неравенства субъектов РФ.
Основные направления совершенствования российского федерализма в свете его теоретико-правовой модели
Российская Федерация переживает сейчас новый и по своему содержанию весьма сложный, противоречивый и, по-видимому, переходный этап в собственном историческом развитии. Противоборство между тенденциями децентрализации и централизации, демократическими методами управления и авторитарными привело к созданию противоречивого федерализма, который А. Салмин назвал «фиктивным», а В. Ковалев -«номинальным»; М.Х. Фарукшин придерживается сходного мнения, характеризуя российский федерализм как не устоявшийся, имеющий «по ряду признаков более декларативный, чем реальный характер» . В ней сочетаются централизация и децентрализация, дуалистические и кооперативные черты федерации, не изжиты, с одной стороны, элементы унитарного государства и, с другой стороны - появляются тенденции, связанные с региональным сепаратизмом и автономизмом («парад суверенитетов», «парад договоров»).
О неустойчивости отечественного федерализма свидетельствует также попытки современных ученых найти компромисс между асимметрией и принципом равноправия субъектов Российской Федерации, между национальным и территориальным принципами в организации Федерации.
Переходный характер нынешнего российского федерализма несет в себе, тем не менее, запас динамизма и шансы на модернизацию федеративных отношений. В научной литературе по-разному рассматриваются и оцениваются перспективы развития федерализма в России, при этом допускаются оптимистические и пессимистические варианты, «западные» и уникально «русские» сценарии, реформы «сверху» и неуправляемые процессы, инициированные «снизу». Как справедливо отмечает Р. Туровский, «судьба федеративных отношений в России, не по форме, а по сути, тесно увязана с другими политическими институтами, трендами и направлениями. Среди них - местное самоуправление, парламентаризм, многопартийная система, гражданское общество, налоговая политика, стратегия пространственного социально-экономического развития, судебная реформа и др. Перспективы федерализма в России зависят от эволюции политической системы и политического режима в целом. Причем они связаны не только с внутренними процессами в стране, но и с включением России в процесс всемирной глобализации. В этом случае российская территория станет множеством субъектов многоуровневого управления и политического взаимодействия, не сконцентрированного на федеральном уровне и не ограниченного только властными органами»140.
С точки зрения развиваемой в данной работе концепции, мы прогнозируем развитие российского федерализма как движение в сторону демократизации, институционализации и повышения эффективности организационно разделенной и, вместе с тем, единой по своей политической сути государственной власти в Российской Федерации.
Что может дать эта концепция для прогнозируемых тенденций в практическом плане? Прежде всего, на основе проведенного анализа проблем федерализма и сформулированных по ним теоретико-правовых позиций можно выделить ряд ключевых практических проблем, от решения которых зависит не только развитие, но самое существование Российской Федерации.
Пожалуй, главной проблемой в отношениях между центром и регионами является юридическая и фактическая асимметрия субъектов РФ. Именно различный правовой статус регионов позволяет некоторым из них (прежде всего республикам в составе Российской Федерации) иметь по сути привилегии и льготы в отношениях с центром, за счет которых политическое влияние и экономические возможности отдельных регионов на порядок превосходят остальных. Так, по данным Л.В. Смирнягина, «В начале 1998 года счетная палата Государственной думы во главе с депутатом С. Болдыревым проверила исполнение Правительством бюджета прошедшего года и вскрыла немало серьезных нарушений. Среди них — громадные различия между субъектами федерации в реальном переводе федеральных трансфертов в бюджеты субъектов. И что самое важное для нашего контекста — сплошь и рядом в областях имело место сильнейшее недовыполнение, тогда как практически во всех республиках — даже перевыполнение. Это как нельзя лучше свидетельствует о том, что в нашей государственной структуре имеется множество скрытых, но весьма действенных механизмов для того, чтобы республики имели преимущества. Факты такого рода многочисленны.
Достаточно сравнить, скажем, ситуацию в республике Саха и Магаданской области — двух соседних субъектах РФ, живущих почти исключительно добычей драгоценностей — алмазов и золота: республика процветает благодаря множеству привилегий в распоряжении добытыми алмазами, а область нищает на глазах и еще недавно теряла по 10% населения в год из-за бегства жителей «на материк»141.
