Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Федерализм: историческое, политическое и правовое явление
1. Исторические корни идеи федерализма и ее эволюция 15
2. Теоретико-концептуальные основания исследования современного федерализма
3.Теоретико-методологические проблемы функционирования современных моделей федерализма 64
Глава II. Политико-правовая специфика российского федерализма
1. Федерализм Советского образца: проблемы и противоречия функционирования
2. Проблемы становления и оптимизации современной модели российского федерализма 111
3.Бюджетный федерализм: теория и российская практика 139
Заключение 161
Список использованной литературы 170
- Исторические корни идеи федерализма и ее эволюция
- Теоретико-концептуальные основания исследования современного федерализма
- Федерализм Советского образца: проблемы и противоречия функционирования
Введение к работе
АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
Возрастание роли и значения научной разработки современной теории федерализма обусловлено многими объективными факторами. Прежде всего, существованием крупнейших федеративных государств, занимающих лидирующие позиции в современном мире, находящихся на разных континентах, резко отличающихся по размерам своей территории и национальному составу. Еще большее число стран мира имеют квазифедеративные формы, проявляющиеся в ходе автономизации многих унитарных государств (Испания, Италия, Франция).
Во-вторых, не только в историческом прошлом, но и в современную эпоху в мире происходит как распад старых федераций (СССР, Югославия, и Чехословакия), так и создание новых (Бельгия, новая Югославия, Эфиопия), в связи с чем вызвана необходимость осмысления и поиска причин этого процесса.
В-третьих, несмотря на декларирование Конституцией России как федеративного государства, об утверждении реального федерализма в нашем государстве следует говорить как о процессе. Дальнейшее реформирование российского федерализма обуславливает необходимость исследования и определения неиспользованных резервов федерализма и их применения с учетом специфики российского государства.
В-четвертых, динамика интеграции и глобализации в масштабах всего мира все более повышает актуальность и значимость вопросов общего руководства развитием мировых процессов в целом, прежде всего в решении обостряющихся экологических, демографических и иных общих проблем современности, что, вероятнее всего, потребует использования федеративных и конфедеративных политических форм. Наряду с изложенным, активизация и углубление интеграционных процессов в ряде регионов мира (объединяющаяся Европа и страны Содружества Независимых Государств), обосновывают реальность перспективы создания на базе Европейского Союза1 и СНГ в сравнительно близкой перспективе конфедеративных, а в более отдаленной, возможно и федеративных объединений.
Таким образом, актуальность исследования федерализма поставлена на повестку дня самой историей. Федерализм, как способ территориальной организации общества, выходит за рамки применения только во внутригосударственных отношениях, выступая важнейшим механизмом обеспечения стабильности и
совершенствования отношений между социальными, культурными, этническими группами с целью преобразования мира в единое гармоничное сообщество. Такая роль федерализма вытекает из его сущности как средства урегулирования противоречий и достижения согласия.
В настоящее время федерализм выступает как наиболее целесообразная и политически необходимая форма демократического управления государством с огромной территорией и большой численностью населения. То обстоятельство, что современная Россия должна быть федеративным государством, доказывается и собственной историей России, и мировой практикой обеспечения стабильности и эффективности государственной власти через федерализацию государств с так называемыми стагнационными внутритерриториальными конфликтами.
Актуальность проблемы становления федеративных отношений в
России значительно усиливается особенностью современного политического процесса. В ситуации жесткого экономического кризиса, политической нестабильности, наличия значительного деструктивного потенциала открытых и латентных межнациональных конфликтов, сепаратистских настроений политической элиты ряда субъектов Федерации, общего ослабления до предельно опасного уровня федеральных органов государственной власти, нерешенность проблем, связанных с федеративным устройством российского государства постоянно продуцирует угрозу распада российского государства.
Наряду с вышеуказанным, политические реалии современной России демонстрируют отсутствие среди руководителей федеральных органов власти и глав субъектов Российской Федерации единства в понимании смысла, определении стратегии и тактики федеративного строительства. Разногласия по узловым вопросам выражаются в неодинаковом, порой полярном, осмыслении конституционных принципов федерализма, к числу которых относятся прежде всего разграничение предметов ведения и полномочий, равноправия субъектов, самостоятельность субъектов, определение форм и процедур разделения государственной власти по вертикали. Как следствие неразрешенности данных спорных вопросов уровень дезинтеграции российского пространства достиг чрезвычайно высокой степени, за которой начинается распад государства.
Позиция автора состоит в том, что проблематика российского федерализма в настоящее время перешла из плоскости направления реформирования государственного устройства Российской федерации в плоскость сферы национальной безопасности. Поэтому решение российской проблемы совершенствования федерализма - это не только формирование демократической и эффективной системы управления государством, но и создание действенных механизмов
погашения конфликтов и противоречий между сторонами федеративных отношений, тормозящих развитие государственности на всех уровнях и препятствующих в определенной мере восстановлению целостности и стабильности российского государства.
Анализ современных процессов становления России как федеративного государства с точки зрения не только уроков отечественной истории и современной практики, но и мировых тенденций должно составлять, как представляется, одно из ключевых направлений вклада современной науки в определении путей стабилизации и укрепления российской государственности.
СТЕПЕНЬ НАУЧНОЙ РАЗРАБОТАННОСТИ ПРОБЛЕМЫ
Вопросы федерализма как многогранного явления общественной жизни привлекали и продолжают привлекать внимание исследователей разнообразных научных дисциплин в разные исторические эпохи.
Одно из важнейших мест в изучении проблем, связанных с федеративным устройством государства занимают труды классиков федерализма и современные зарубежные концепции. К числу первых следует отнести, прежде всего, родоначальника общей теории федерализма Иоханнеса Альтузиуса, разработавшего «федеральную теорию народного суверенитета», идейных основоположников американской федеративной системы А.Гамильтона, Д.Джейна, Д.Мэдисона, А.Токвиля. Важное место в исследовании сущности федерализма занимает проблема суверенитета федерации и ее составных частей. В аспекте рассматриваемой проблеме следует выделить труды Г.Еллинека, П.Лабанда, В.Уиуллоуби, М.Зейделя и Д.Кальхауна. Современные подходы к пониманию сущности федерализма нашли отражение в трудах А.Фридмэна, А.Моммена, Г.Таллока, Д. Элазара, Г.Эро, В.Острома.
При исследовании общетеоретических проблем федерализма, связанных с российской историей, следует отметить труды русских правоведов, историков и философов рубежа XIX-XX вв., среди которых выделяются труды А.Ященко, Н.Костомарова, М.Бакунина, П.Кропоткина, Ю.Ключникова, А.Михайловского, Н.Данилевского.
Советский период федерализма отличался достаточно детальной разработанностью этнических, этнополитических и национальных проблем и практически поверхностным и декларативным характером положений, касающихся федеративных отношений. Концепции советского федерализма, базирующиеся на классовом характере федеративных отношений нашли отражение в работах В.Ленина, И.Сталина, А.Луначарского, Н.Алексеева, П.Стучки, М,Кукушкина, А.Лепешкина.
В области исследований проблем российского федерализма сложилась определенная специализация, обусловленная
рассмотрением разных аспектов федеративных отношений.
Теоретико-правовые проблемы российского федерализма отражены в работах Р.Абдулатипова, С.Авакьяна, Л.Болтенковой, С.Заславского, Д.Златопольского, Е.Козловой, Н.Михалевой, Ф.Мухаметшина, Б.Страшуна, Ю.Тихомирова, Б.Топорнина, Г.Тавадова, В.Зорина, Э.Тадевосяна, В.Чиркина, С.Попова,
А.Подколзина, Л.Карапетяна, С.Кухтика и других авторов.
Проблемы разграничения компетенции между федеральным и региональным уровнями власти, а также преимущественно политологические аспекты федеративных отношений стали предметом исследования таких ученых как Д.Керимова, М.Губогло, В.Грызлова, В.Лысенко, Н.Медведева, С.Шахрая, И.Умновой, Г.Королевой-Конопляной, С.Лаврентьева, В.Коваленко и других авторов.
Вопросы бюджетного федерализма и экономических аспектов федеративных отношений стали объектом исследования Е.Бухвальда, С.Валентея, А.Лаврова, Ю.Любимцева, И.Подпориной и других авторов.
Обилие научных работ, посвященных федерализму, демонстрирует самые разные подходы к изучению этого сложного феномена. Вследствие этого продолжает сохраняться неопределенность категориально-понятийного аппарата в исследованиях проблем федерализма, недостаточно разработаны теоретические и фундаментальные основы российской модели федерализма: отсутствует комплексный теоретический анализ асимметричности Российской Федерации, системное изучение правовых основ конституционно-правового неравенства и неравноправия субъектов РФ.
ЦЕЛЬ И ЗАДАЧА ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
Исходя из актуальности обозначенных положений, в данном диссертационном исследовании ставится цель на основе
комплексного теоретико-правового анализа общих аспектов теории федерализма раскрыть наиболее актуальные проблемы его генезиса и развития через призму российской модели федерализма.
Достижение указанной цели предполагает постановку и решение следующих проблемно-исследовательских задач:
- проанализировать методологические основания и теоретические направления в исследовании федерализма, а также выработанный категориально-понятийный аппарат, уточнить опорные дефиниции, определить собственные подходы к осмыслению и оценке федерализма в целом и его российского варианта в частности;
исследовать и разграничить понятия «федерация», «федерализм», «федеративные отношения» посредством уточнения содержания этих категорий;
обосновать необходимость введения в научный оборот категории «модель федерализма», а также проанализировать современные модели федерализма (кооперативная, координированная, договорная и др.) выделив их характерные черты и принципы функционирования;
- выделить и исследовать основные этапы становления федеративных отношений в Российской федерации, определить их содержание и сущностные характеристики;
- раскрыть специфику российской модели федерализма в контексте общих тенденций и зарубежной практики моделирования федеративных отношений, обозначить и проанализировать ее проблемы и противоречия; определить пути совершенствования;
- исследовать категорию «бюджетного федерализма», выявить теоретические и практические проблемы, связанные с отношениями федерации в целом и ее субъектов в бюджетной сфере, выработать рекомендации по преодолению последствий «бюджетных войн» и бюджетному выравниванию субъектов Российской Федерации.
ОБЪЕКТ ИССЛЕДОВАНИЯ
Объектом настоящего исследования является выявление и анализ проблем федерализма, связанных с историческими предпосылками его возникновения, конституционным закреплением и практическим функционированием.
Рассмотрение проблем мирового федерализма позволяет выявить наиболее приемлемые для России модели федеративных отношений, а также формы и методы их регулирования с учетом базовых принципов федерализма.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА ИССЛЕДОВАНИЯ
Настоящее диссертационное исследование призвано провести многосторонний анализ теоретико-правовых проблем федерализма в контексте международного, общероссийского и регионального опыта становления и развития федеративной государственности.
В работе обобщены и проанализированы теоретико-методологические подходы к изучению сущности и характерных черт федерализма в целом и российского федерализма в частности. Проанализирован категориальный аппарат исследований в данной области, предложены собственные дефиниции основных понятий.
В процессе исследований разработаны итоговые положения, которые выносятся на защиту:
1. Представляется неправомерно суженным понимание федерализма как конкретной формы политико-территориального устройства государств. Федерализм выступает как принцип, режим и способ, позволяющий обеспечить сочетание единого управления государственно-организованным обществом с достаточным уровнем самоуправления его частей. В связи с широким пониманием федерализма представляется возможным перенести акцент с политического федерализма, относящегося к политико- административным структурам общества, на так называемый социентальный федерализм, охватывающий всю сферу публичной власти в целом.
2. Понимание федерализма как явления, отражающего политико- правовой статус, полномочия и компетенцию федерации и ее субъектов обнаруживает проблему их суверенитета в качестве ключевой. Автором аргументирована неделимость суверенитета, поскольку только общегосударственная власть представляет федеральное государство во всей его целостности. Она суверенна, поскольку образуется на основе консенсусного решения местных и
центральных властей. Из неделимости суверенитета вытекает необходимость эффективного разделения властных полномочий между федеральными органами и органами субъектов федерации при безусловном верховенстве центральной власти.
З.Сущность федерализма заключается в институциализации особых, специфических отношений между участниками политической жизни государства. В связи с этим использование моделирования в теории федерализма представляется необходимым. Потребность в использовании категории «модель федерализма» обусловлена тем, что федерализм существует в реальности только через отдельное и в непрерывной связи с особенным. Важность общего положения моделирования состоит в том, что из него вытекает вывод о единой сущности федерализма, которая находит свое конкретное проявление в различных моделях.
4.На основе анализа советской федерации показывается несоответствие практической политики партийно-государственного руководства СССР демократическим принципам устройства многонационального федеративного государства. Советский период федерализма отличался детальной разработанностью этнических, этнополитических и национальных проблем и практически поверхностным и декларативным характером положений, касающихся федеративных отношений. В связи с изложенным, рассматривается закономерность неконституционного распада Советского
федеративного государства и преемственность «асимметричности» конституционного статуса субъектов федерации Советского Союза и Российской Федерации.
б.Эволюция российского федерализма, раскрытая в анализе этапов становления новых федеративных отношений, дает основание констатировать противоречивость этого процесса. Утверждение принципов этнофедерализма (выделения субъектов федерации по
этническому признаку) и асимметричности федеративных отношений (наделения субъектов Федерации различным конституционно-правовым статусом и объемом прав и полномочий) являются главными дестабилизирующими факторами российской федерации.
б.Асимметричность Российской Федерации следует из основополагающих нормативно-правовых актов, образующих правовую базу федеративного устройства России. Комплексный политико-правовой анализ демонстрирует противоречивость законодательства федерального и регионального уровня в области федеративных отношений, что углубляет асимметричность РФ, способствует усилению неравенства субъектов федерации. Отсутствие единого правового поля ставит под сомнение обоснованность конституционных норм Российской Федерации. В политическом отношении это способствует дальнейшей дезинтеграции России.
7. Важнейшим инструментом регулирования федеративных отношений является бюджетный федерализм. Бюджетный федерализм в России проходит сложный этап становления, для которого характерны борьба регионов с бюджетными традициями тоталитарного государства, неравноправие субъектов в бюджетных взаимоотношениях с федеральным центром. Данный этап осложняется разбалансированностью бюджетной системы, как по вертикали, так и по горизонтали.
8. Реформирование российского федерализма возможно по трем основным направлениям: осуществление конституционных начал национальной политики; создание эффективной системы самоуправления и региональной политики; совершенствование экономических основ федерализма. Приоритетным направлением должна стать политика симметризации федеративных отношений, то есть поэтапного устранения конституционно-правового неравенства субъектов Российской федерации. В качестве долгосрочной
перспективы укрепления единых федеративных начал российской
государственности выступает преодоление разностатусности
субъектов РФ и переход к территориальному принципу их формирования.
ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЕ ОСНОВАНИЕ
ИССЛЕДОВАНИЯ
Сложность и многоплановость темы определили комплексный
подход к исследованию поставленных проблем. Фундаментальную базу исследования составляет диалектический метод, применение которого позволяет изучать и анализировать исследуемые проблемы в их взаимосвязи, единстве и противоречивых тенденциях развития. В процессе разработки объекта исследования использовались сравнительно-исторический метод и метод системного анализа, позволяющие обосновать значение установившихся основных принципов федерализма, нашедших подтверждение в международной практике федеративных государств; высветить проблемы моделирования в теории федерализма и проследить эволюцию взаимоотношений между различными уровнями власти по вертикали и по горизонтали.
Теоретическую базу настоящего диссертационного исследования составляют взгляды и теоретические концепции отечественных и зарубежных ученых-государствоведов, историков, философов и политологов различных школ и направлений. Эмпирическую базу исследования составили официальные документы и материалы органов государственной власти Российской Федерации: Конституция, Федеративный Договор, договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами власти Российской Федерации и органами власти субъектов федерации, Концепция реформирования межбюджетных отношений, Бюджетный кодекс РФ.
ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ И ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ
ИССЛЕДОВАНИЯ
Материалы в области исследования теоретико-правовых проблем как мирового федерализма в целом, так и анализ природы, характера и эволюции федеративных отношений в России могут быть использованы в учебном процессе на гуманитарных факультетах вузов России в рамках преподавания соответствующих дисциплин, а также при разработке специализированных курсов и программ по вопросам государственного строительства.
Выводы, оценки и положения настоящей диссертации расширяют сферу научного познания сущности, содержания и специфики моделей федерализма, тем самым создавая базу для проведения дальнейших научных исследований.
АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ
Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в ряде статей, тезисов докладов, выступлений на научно-практических конференциях и семинарах и нашли отражение в пяти научных публикациях автора.
Практическое внедрение базовых материалов исследования осуществлялось в процессе преподавания учебного курсов «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права», «История политических и правовых учений».
СТРУКТУРА ДИССЕРТАЦИИ
Структура диссертации определена характером исследуемых в ней проблем и следует логике их изложения. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и библиографического списка используемой литературы
Исторические корни идеи федерализма и ее эволюция
Основные принципы и механизмы функционирования федераций выработаны самой историей. Генезис идеи федерализма непосредственно связан с процессом становления и укрепления античных государств, в первую очередь - древнего Рима и древних Афин. Собственно сам термин «федерализм» происходит от латинского «foedus» (множественное число - «foedera», из «foidos-fides» = вера, доверие), что означало «союзнический, особенно клятвенный и постоянный договор Рима с другим государством ... (civitas foederata)». Такой "foedus» регулировал, как правило, внешнеполитические, военные аспекты взаимоотношений Рима с другими полисами. При этом, в зависимости от соотношения сил договаривающихся сторон, Рим заключал с некоторыми полисами, чей суверенитет признавал хотя бы формально, равноправные договоры «foedera aequa», которые не представляли федератам прав римского гражданства, но вместе с тем не лишали их автономии в вопросах собственного управления. Обеим сторонам по таким договорам гарантировалась взаимная военная помощь или нейтралитет1. Другим, более распространенным видам были неравные договоры «foedera iniqua», ставившие партнера в зависимое положение, когда он должен был признать господствующее положение Рима и обещать ему одностороннюю помощь.
Оба вида договоров предоставляли «союзным общинам» особый статус, главным содержанием которых являлись «свобода ...самостоятельность под сенью римской власти, в противоположность категории податных общин, имевших лишь ограниченное самоуправление». По своему юридическому содержанию эти договора, в особенности договора Рима с «союзными общинами» Лациума (VI-V вв до н.э.) являлись, в сущности, своеобразными «международными договорами», которые закрепляли «межгосударственные» (межобщинные) отношения Рима с союзниками. Это была своеобразная Римская «держава», состоявшая из союзных полисов, связанных с Римом двусторонним договорами. Несмотря на то, что политическое положение федерата Римской империи не было положением вполне самостоятельного члена настоящей конфедерации, это была одна из форм федеративных соединений в широком смысле слова: здесь имелись не только автономные права субъектов, но и договорные отношения. И хотя не было общего конфедеративного органа и участия федератов в образовании общей воли это не уничтожало, на наш взгляд, федерального характера соединения.
То, что федерализм не изобретение нового времени, ясно обнаруживается и при рассмотрении взаимоотношений древнегреческих полисов. Идею федеративного объединения раздробленной на множество городов - государств Греции можнообнаружить в трудах Фалеса, Платона, Полибия. Как отмечает И.П. Никитина: «с древнейших времен там переплетались две тенденции; к самостоятельности, к разъединению, обособленности полисов, с одной стороны, и к объединению, с другой». Для решения практических интересов, прежде всего из соображения «общей пользы» создавались политические союзы - симполитии (Архадский, Мессенский, Эталийский, Ахейский и др), которые постепенно совершенствовались, их организация усложнялась. И под воздействием стремления «...примирить самостоятельность и самоуправление отдельных республик с выгодами обширного ... государства зародились и окрепли «элементы федерализма»1.
Наиболее ярко последние просматриваются на примере двух союзов Ахейского и Этолийского, судьбы и устройство которых особенно изучены. Действительно, во внутреннем устройстве Этолийского и Ахейского союзов можно выделить ряд моментов, позволяющих говорить о некотором сходстве с элементами федерализма. Так при вхождении общины, области, города в союзную организацию, их граждане начинали пользоваться правами этолян, ахейцев, носили имена этих народов, оставаясь при этом гражданами своей общины, города. Также существовала система денежных взносов членов союза в общую казну и обязательства общины поставлять определенные общим собранием воинские контингенты, из которых формировалась союзная армия. Отказ от уплаты взносов, как и от направления воинских контингентов приравнивался к отпадению от союза2.
Теоретико-концептуальные основания исследования современного федерализма
Вопросы федерализма приобрели первостепенную значимость в середине XX века, в связи с нарастанием тенденций к усилению децентрализации и федералистических начал1. Федерализм, предполагающий определенную децентрализацию власти и разделение полномочий, обеспечивающий единство и целостность государственно-правовой структуры с автономностью составляющих её частей; как механизм решения сложных геополитических и этнонациональных проблем; как средство обеспечения свободы становится велением времени.
Несмотря на резкое усиление интереса к проблемам федерализма со стороны ученых разных стран, теорией не выработан единый подход к пониманию сущности подобного явления политической жизни. Проблема определения сущности федерализма является общей как для западных, так и для отечественных исследователей федеративных государств.
Выявить сущность федерализма можно двумя способами: посредством формулирования наиболее приемлемых дефиниций и путем выделения и анализа специфических признаков и черт этого явления.
На наш взгляд, первый способ не всегда продуктивен. Тем не менее он дает общее исходное представление о федерализме. Так, согласно одному определению "федеративная система - это такая форма организации правительственной и правовой системы, при которой центральное общенациональное правительство распределяет власть между штатами, областями и отдельными землями, причем каждая из них в определенной степени является суверенной в своих правах .
В соответствии с определением, данным У. Райкером, федеративным является "государство имеющее два уровня управления одной и той же территорией и одним и тем же населением, где каждому из названных уровней управления гарантирована автономия по меньшей мере в одной сфере деятельности".
Не менее распространено понимание федерации как "устройство политической системы государства, где суверенная воля народа находит свое воплощение в конституционном или договорном создании единого государства, где гармонически сочетаются интересы всего федерального государства, его субъектов и граждан этого государства"
Вышеизложенные определения позволяют сформулировать понятие федеративных отношений, под которыми следует понимать отношения, возникающие относительно всего комплекса вопросов, связанного с приобретением, распределением, разграничением, осуществлением и взаимодействием во время реализации государственной власти.
Один из известных идеологов федерализма современности, Даниил Елазар, выразил мысль о том, что федеративные отношения по своей природе есть отражение характера связи между людьми, их стремление к единению, приобщенности к идеям единства мира, божественного договора и гражданского согласия . В этом смысле федерализм рассматривается не только как определенная структура государственных органов и их иерархия, но как постоянный процесс улаживания отношений между центральным правительством и составными частями федерации.
Такую оценку федерализма можно дать, исходя из его сущности как средства объединения и урегулирования противоречий.
По мере развития цивилизации в противовес межгосударственным противоречиям, порождающие перманентные конфликты, войны, появилось стремление к достижению согласия (договора) о разделении власти, сфер влияния и мирного сосуществования. От понятия договора родилось понятие федерализма как режима, получившего развитие в реальном устройстве общества и конкретных государств, совершенствование взаимоотношений между ними, а также непосредственно между территориальными сообществами людей внутри государства. Поэтому наиболее фундаментальным среди существующего многообразия является подход к пониманию природы федеративного государства как системы организации в обществе государственной власти, самоуправляемой на основе договора. Причем договор рассматривается не как форма, а как содержание федеративных отношений, основа которого согласие сторон и самоуправление.
Федерализм Советского образца: проблемы и противоречия функционирования
После февральской буржуазно-демократической революции перед Временным правительством встал ряд серьезных проблем, и одной из важнейших была национальная. Национальные движения стали заметной силой, проявившей себя в Финляндии, на Украине и в Прибалтике, где местная буржуазия высказывалась за национальное самоопределение.
Такое положение дел заставило Временное Правительство обратиться к вопросу о формах государственного устройства и управления на местах и вынудило предпринять ряд мер в целях решения национальных проблем. Были сделаны уступки Эстляндской и Лифляндской губерниям, Финляндии в плане развития культурно-национальной автономии, обсуждался вопрос о независимости Польши при условии военного союза с Россией.
Несмотря на то, что Временное Правительство не внесло принципиальных изменений в форму государственного устройства, им были внесены некоторые дополнения в систему управления национальным районами. В порядке децентрализации управления была учреждена административная автономия, при которой местные политические и национальные группы сами могли определять форму и методы местной политики.
Появление административной автономии сыграло большую роль в процессе формирования новой Российской государственности.
Поскольку, это свидетельствовало о том, что в унитарной России в межреволюционный период стали вызревать новые формы государственности, ставшие предысторией создания ряда советских государственных образований.
Основы советского этапа развития государственности в России были заложены в национальной программе большевиков, взгляды которых во многом обусловливались взглядами на вопросы федерализма их идейных предшественников - западных социал-демократов. Общим знаменателем марксистско-ленинской теории федерализма являлось признание того, что федерализм выступает формой использования нацией всех доступных ей средств государственности для осуществления соответствующих интересов. Иначе говоря, форма федеративного устройства государства связывалась исключительно с решением национального вопроса, ее осуществление мыслилось именно в сфере национальных отношений. Столь ограниченное понимание оснований учреждения советской федерации противоречило процессу интернационализации населения в рамках любой формы государственного устройства, равно как и внетерриториальности большинства этнических сообществ, которые, как правило, не составляют моноэтнических государственных образований.
Положив в основу федеративного устройства государства национальный принцип, марксизм-ленинизм отверг выводы классической юриспруденции о роли федерации в решении национального вопроса. Признавая сложность и запутанность национального вопроса, последняя не допускала какой-то единой политической панацеи для его решения государственно-правовым путем, рассматривая и унитаризм, и федерацию, и децентрализацию, и индивидуальную свободу как проявление национального самосознания - в качестве возможных, но не единственных средств разрешения национальной проблемы. Что же касается политической организации наций на основе федерации, то ее построение признавалось затруднительным по многим причинам. Так, для наций, исповедующих объединительную национальную идею, национальная федерация может стать политической формой компромисса при переходе к совершенному слиянию. Но национальная идея может быть направлена на обособление отдельных национальных групп в уже существующем политическом целом; тогда она ведет к партикуляризму и разъединению и не может быть оправдана с нравственной точки зрения1. Поэтому едва ли можно считать, что национальный принцип в целом должен был оказывать влияние на форму политической организации.
Между тем теоретические корни советской федерации, как уже отмечалось, были заложены в процессе разработки именно национального вопроса. В юридической и исторической литературе большое внимание было уделено становлению взглядов К.Маркса и Ф.Энгельса на федерацию и развитию этих взглядов В.И.Лениным в качестве теоретического осмысления проблемы форм национальной государственности2. Данная проблема оценивалась как «один из важнейших вопросов теории и истории социалистического федерализма»
