Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-концептуальные основы исследования федерализма и федеративных властеотношений 13
1.1. Общетеоретические проблемы определения понятия и сущности федерации и федерализма 13
1.2. Общетеоретические аспекты концепций федерализма и современных моделей федерализма 54
Глава 2. Теоретические аспекты властеотношения в федеративном государстве 91
2.1. Сущность и структура властеотношения. особенности властеотношений в федеративном государстве 91
2.2. Система и структура публично-властных отношений в российской федерации 131
Заключение 187
Список источников и литературы
- Общетеоретические проблемы определения понятия и сущности федерации и федерализма
- Общетеоретические аспекты концепций федерализма и современных моделей федерализма
- Сущность и структура властеотношения. особенности властеотношений в федеративном государстве
- Система и структура публично-властных отношений в российской федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вопросы организации и функционирования публичной власти в обществе имеют большое значение и традиционно привлекают к себе внимание исследователей. Одной из проблем государственной организации людей является вопрос выбора формы государственного устройства. От его решения и установления той или иной территориальной структуры государственной (публичной) власти напрямую зависит порядок организации и распределения публичной власти по территории, характер структурирования самого общества, особенности его взаимосвязей с государством в целом и с различными территориальными частями, эффективность осуществления управления в интересах государственно-организованного общества в целом, его отдельных территориальных коллективов и конкретных граждан.
Число государств, построенных по федеративной модели, за последнюю половину XX века возросло и составляет почти три десятка. История свидетельствует, что применение федеративной модели в отдельных государствах является оптимальной и обеспечивает их внутреннюю целостность и стабильность, способствует развитию гармоничных публично-властных отношений (США, Германия, Швейцария и др.), в других же -становление федеративных отношений связано с кризисными явлениями и внутренними противоречиями, которые в некоторых случаях приводят к полному распаду федерации (СССР, Югославия). В подобных условиях исследование федеративной формы государственного устройства и федерализма, его сущности, содержания, ценностей, роли и перспектив развития является предметом повышенного внимания.
Современное состояние научных и практических разработок в этой области показывает, что исследование федерализма приобретает все новые и новые аспекты. Об этом свидетельствует в частности тот факт, что сфера применения категории федерализма в последние годы выходит далеко за
4 рамки учения о государстве. Так, федерализм рассматривают как наиболее совершенный принцип при создании любых социальных структур, состоящих из неодинаковых частей, обеспечивающий их необходимую целостность. Федерализм видят в отношениях малочисленных этнических групп с преобладающим населением страны (например, в отношениях саамов и другого населения в Швеции и Норвегии), в структуре политической системы общества. С позиции федерализма оценивают структуру международных организаций (например, ООН). Федерализм рассматривают даже как особого рода идеологию.
Широкое применение категории федерализма в различных общественных науках и политологической практике приводит к запутанности и противоречивости понимания содержания и сущности этого явления в теории государствоведения. Анализ значительного числа трудов в области федерализма позволяет сделать вывод об отсутствии единства мнений по многим существенным общетеоретическим вопросам, связанным с федерализмом. В свою очередь, противоречивость и нестабильность в теории ведет к негативным последствиям в практике построения государств по федеративной модели. Ярким примером в этом плане является Российская Федерация, имеющая сравнительно недолгую, но насыщенную различными событиями историю своего существования.
Формирование и развитие Российской Федерации сопровождается многочисленными экспериментами, реформами и кризисными явлениями во всех областях общественной жизни: экономической, политической, правовой, социальной и т.д. На протяжении ряда последних лет то обостряясь, то утихая ведутся непрекращаемые дискуссии относительно федеративного устройства России, о сущности, значении и направлениях развития федерализма и федеративных отношений. Происходящие в настоящее время процессы по обеспечению единства правового пространства, реформированию системы органов государственной власти, укреплению вертикали власти, перераспределению полномочий между
5 уровнями власти свидетельствуют о незавершенности процесса становления федерации в России. Будущее Российской Федерации во многом зависит от того, как будет теоретически понят, осмыслен, законодательно закреплен и практически осуществлен федерализм.
Вышеизложенное приводит к выводу о необходимости проведения подробного исследования теоретико-правовых проблем федерализма и федеративных публично-властных отношений.
Степень научной разработанности проблемы. Различные аспекты федерализма являлись предметом достаточно детального рассмотрения значительного числа как отечественных, так и зарубежных ученых.
Изучению проблем федеративной государственности, соотношению федерации с конфедерацией и унитарным государством, происхождению и развитию института федерализма, условиям развития федерализма посвящены научные изыскания таких дореволюционных ученых-исследователей как: Ященко А.С., Коркунова Н.М., Ильина И.А., Котляревского С.А. и др.
В дореволюционный период Россия представляла собой унитарное государство, поэтому исследование проблем федерализма было основано, прежде всего, на примерах зарубежных федераций и носило, главным образом, чисто теоретический и описательный характер. В то же время, ряд исследований имели в своей основе и практические предложения, направленные на реформирование существовавшей тогда в России формы государственного устройства либо в плане децентрализации государственного строя, широкого внедрения самоуправления и совершенствования имевшихся элементов автономии, либо в плане трансформации унитарного государства в федеративное.
После революционных событий октября 1917 года, изменивших общеполитическую ситуацию в стране, наступил советский этап изучения проблем федерализма. Научные изыскания советского периода в этой области стали проводиться уже в условиях формального существования
федерации. Усилия ученых были направлены на исследование федеративной формы государственного устройства, выделение признаков и принципов федерализма, изучение проблем суверенитета (государственного, национального, народного) в системе федеративного государства, формирование в целом категориального научного аппарата, необходимого в изменившейся общественно-политической обстановке. Ряд ведущих советских государствоведов подвергли тщательному теоретическому анализу как проблематику государственного устройства в целом, так и его федеративной формы. В частности, указанным вопросам были посвящены исследования таких ученых как: Анисимов Т.Е., Василенков Н.Я., Воеводин Л.Д., Дорогий В., Златопольский Д.Л., Куприца Н.Я., Крупский Н.В., Левин И.Д., Лепешкин А.И., Семенов П.Г. и др.
Положение коренным образом изменилось с началом реформирования политической, экономической, социальной систем, общественных и государственных институтов России в 90-е годы и, особенно, после принятия новой Конституции 1993 года. Преобразования российской государственности вызвали повышенное внимание политиков и ученых к проблемам Российского федерализма.
Среди отечественных исследователей, которые с теоретических позиций анализируют те или иные аспекты федерализма и федеративного устройства государства, следует назвать таких ученых как: Авакьян С.А., Аринин А.Н., Баглай М.Б., Витрук Н.В., Доржиев Э.П., Енгибарян Р.В., Каменская Г .В., Кутафин О.Е., Мальцев Г.В., Саликов М.С., Столяров М.В., Тихомиров Ю.А., Левакин И.В., Карапетян Л.М., Умнова И.А., Чиркин В.Е., Эбзеев Б.С, Шахрай СМ. и многие другие.
Важное значение для анализа сущности федерализма и форм его проявления имеют идеи зарубежных ученых, таких как: Блак Э.Р., Ведель X., Гамильтон А., Даймонд М., Елезар Д.Дж., Елинек Г., Кинг П., Лейпхарт А., Нюссли К., Обер Ж.Ф., Остром В., Пернталер П., Райкер У., Токвиль А., Хикс У.К., Шойнер У., Элльвайн Т. и др.
7 Тем или иным образом в значительном числе исследований, посвященных федеративной модели государства и федерализму, анализируются вопросы федеративных отношений. Автор, не умаляя достоинств существующих разработок в этой области, стремиться дополнить их путем комплексного государственно-правового исследования публично-властных отношений, складывающихся в государстве-федерации, основанного на общей теории власти и властеотношения применительно к федерализму.
Нормативную основу исследования составило как современное законодательство, относящееся к становлению и развитию Российской Федерации: Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеративный Договор 1992 г., Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1990 г., федеральные конституционные законы, федеральные законы и подзаконные акты Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, так и нормативно-правовые акты бывшего СССР. Исследователем также привлечено законодательство зарубежных федеративных государств.
Теоретическую базу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов в области федерализма, сравнительно-правового анализа федеративных моделей, а также положения и выводы ведущих отечественных и зарубежных ученых, исследовавших общетеоретические вопросы власти и властеотношения.
Объектом исследования является теория и практика федерализма и федеративных властеотношений.
Предметом исследования являются вопросы соотношения федерализма и публично-властных отношений; структура и содержание федеративного властеотношения; модели взаимосвязей, возникающих при федеративном властеотношений; а также совокупность факторов, оказывающих влияние на развитие публично-властных отношений в
8 федерации, и нормативное регулирование федеративных властеотношении. Методологическая основа диссертационного исследования. Для
решения поставленных задач в работе использован системный, комплексный подход, включающий правовой, политологический и социологический анализ федерализма и федеративных властеотношении. Диссертантом использовались такие методы исследования как системно - структурный, и функциональный, ориентирующий на выяснение функций одних правовых и государственных явлений по отношению к другим. Метод сравнительного правоведения (используемый, например, при сопоставлении федеративных моделей различных государств, а также подходов к пониманию сущности и содержания федерализма) дополнялся историческим методом. При анализе теоретических особенностей федерализма и федеративных властеотношении применялся также институциональный метод для выявления специфических признаков данных явлений. Также при рассмотрении природы и содержания федеративных властеотношении были использованы такие методы познания как диалектический и формально-логический, В работе применялся методы оценок и сравнительного анализа различных нормативных актов.
Основная цель исследования состоит в том, чтобы разработать в рамках теории государства и права целостную концепцию федеративных властеотношении, как одного из существенных элементов федерализма, в выявлении сущностных черт и особенностей публично-властных отношений в федеративном государстве.
Данная цель в работе достигается через решение следующих задач:
проанализировать сущность, содержание и признаки федерации и федерализма как соотносящихся и взаимосвязанных, но вместе с тем различных явлений государственно-правовой действительности, сформулировать их понятие в рамках теории государства и права;
выявить соотношение федеративных властеотношении и федерализма;
провести анализ различных концепций федерализма и моделей
9 федерализма, как характеризующих особенности федеративной организации и федеративных властеотношений конкретных государств;
рассмотреть общую структуру и содержание властеотношения, выявить и проанализировать черты, свойственные властеотношениям, складывающимся в федеративных государствах;
проанализировать систему и структуру федеративных властеотношений в конкретном федеративном государстве - Российской Федерации;
провести анализ взаимосвязей, возникающих между индивидами, федеральными институтами государственной власти, институтами государственной власти субъектов федерации и институтами публичной власти местного самоуправления в рамках складывающихся в федеративном государстве публично-властных отношений, на примере Российской Федерации;
выработать рекомендации по совершенствованию федеративных властеотношений в Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что:
сделана попытка разработать в рамках теории государства и права целостную концепцию публично-властных федеративных отношений, как одного из элементов федерализма;
выявлены особенности публично-властных отношений, складывающихся в федеративном государстве;
определены элементы структуры федеративного властеотношения и выявлены виды возможных взаимосвязей, возникающих между индивидами, институтами публичной власти различных уровней в рамках складывающихся в федеративном государстве публично-властных отношений;
предпринята попытка пересмотреть сложившееся в современной отечественной науке и практике подходы к оценке сторон и содержания
10 федеративного властеотношения, при котором из федеративного публично-властного отношения исключаются индивиды, являющиеся членами государственно-организованного общества. Положения, выносимые на защиту:
федерализм в рамках науки о государстве представляет собой комплексное явление государственно-правовой действительности, отражающее особый способ политико-территориальной организации и связанные с этим процессы, а также отношения, складывающиеся и проистекающие в федеративном государстве при осуществлении государственной (публичной) власти;
публично-властные отношения являются неотъемлемым элементом федерализма;
публичное властеотношение з государстве можно охарактеризовать как особое, урегулированное социальными нормами, отношение между властвующим и подвластным субъектами, выражающееся в подчинении одной стороной (властвующим) себе воли другой стороны (подвластного), модификации и направлении поведения последнего в нужное русло опосредовано через институты публичной власти и с использованием определенных средств, методов и способов;
особенности федеративного властеотношения обуславливаются сложной трехуровневой объективацией публичной власти на федеральном уровне, уровне субъектов федерации и территориальном уровне и связанной с этим пространственной характеристикой существования публичной власти;
складывающиеся в государстве-федерации публично-властные отношения имеют горизонтальную и вертикальную направленность. Горизонтальный вектор властеотношений связан с действием принципа разделения властей, вертикальный вектор - с объективацией публичной власти в государстве-федерации на трех уровнях: федеральном, субъектов федерации и местного самоуправления;
- следует признавать существенную роль индивидов в федеративных властеотношениях, так как власть помимо объективации в структурах, институтах, нормах объективируется прежде всего в людях, составляющих государственно-организованное сообщество индивидов. Необходимо различать и особым образом соотносить субъектов «властвующих», как отдельных людей выделенных с целью осуществления специфических функций из государственно-организованного сообщества индивидов, и органы власти, как институциональные субъекты властеотношения.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в том, что сделанные выводы и обобщения позволяют уточнить и дополнить теорию федерализма. Положения настоящего исследования могут быть использованы при совершенствовании федеративных властеотношений в Российской Федерации, а также при проведении научных изысканий в этой сфере другими авторами. Результаты исследования могут быть также использованы в преподавательской деятельности, при проведении лекций и семинарских занятий, подготовке учебных и методических материалов по курсу теории государства и права.
Личный вклад диссертанта состоит в разработке на общетеоретическом уровне целостной концепции юридического аспекта публично-властных отношений, складывающихся в государстве-федерации, в комплексном рассмотрении публично-властных взаимосвязей, возникающих между индивидами, институтами публичной власти в рамках складывающихся федеративных властеотношений, с учетом их горизонтальной и вертикальной направленности.
Апробация результатов исследования. Многие идеи, изложенные в диссертационном исследовании, апробированы автором в выступлениях на межрегиональной научно-практической конференции «Перспективы развития органов и учреждений юстиции в XXI веке» (Владимир, 11 июля 2002 года), межвузовских научно-практических конференциях «Идеи конституционализма в Российской Федерации и за рубежом и практика их
12 реализации» (Нижний Новгород, 25-26 апреля 2003 года) и «Приволжский федеральный округ в начале XXI века: экономические, социально-политические, нравственные, правовые, экологические проблемы» (Нижний Новгород 14 мая 2004 года). Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора.
Теоретические результаты работы неоднократно использовались в преподавании автором курсов по теории государства и права, конституционному праву России, основам российского права.
Структурно диссертация состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения и списка источников и использованной литературы.
Общетеоретические проблемы определения понятия и сущности федерации и федерализма
Исследование интересующей нас тематики представляется необходимым начать именно с рассмотрения теоретических основ федерализма, которое бы включало в себя обзор различных подходов к исследованию данного феномена, анализ и сопоставление взглядов ученых правоведов и политологов на природу института федерализма, его сущности и содержания. Крайне важным, на наш взгляд, является необходимость учитывать ту конкретно-историческую обстановку, в которой такие научные разработки проводились, те события, которые накладывали свой отпечаток на воззрения и умозаключения исследователей.
Анализ широкого круга научных трудов в области федерализма позволяет сделать вывод об отсутствии единства мнений по многим вопросам. Так, одним из дискуссионных вопросов остается вопрос о понятийном аппарате: нет совпадения взглядов в трактовках самих терминов «федерализм», «федерация». Вместе с тем, четкое последовательное построение терминологического аппарата изучаемого явления составляет непременное требование любого научного исследования. Отсутствие определенности при применении базовых понятий может привести к несогласованности в теории и негативным последствиям на практике. Исследование такого сложнейшего явления, каким является федерализм, невозможно не определив, что мы понимаем под терминами «федерация», «федерализм», в чем сущность, смысл этих явлений, есть ли между ними разница и в чем она заключается. Именно эти вопросы должны стать предметом нашего рассмотрения прежде всего.
Термины «федерация», «федеративный», «федерализм» широко используются в различных отраслях гуманитарной науки, в политике, в публицистике. На взгляд автора настоящего исследования, сложность в определении указанных понятий обусловлена рядом причин. Во-первых, соответствующие явления государственно-правовой действительности в конкретный исторический период воспринимаются государственными деятелями, политиками, учеными, исследователями по-разному. Та или иная конкретно-историческая обстановка предопределяет те или иные правовые потребности того или иного общества, накладывает свой неизгладимый отпечаток на воззрения и умозаключения государственных деятелей, политиков, ученых, исследователей, дает направление научным разработкам или общественно-политическим процессам.
Так, к моменту принятия Соединенными Штатами федеративной формы государственного устройства термины «конфедеративный» и «федеральный» рассматривались в качестве синонимов. Мартин Даймонд отмечает, что термин федерализм, применяемый сегодня не равнозначен термину федерализм, использовавшемуся в XVIII веке. Согласно М. Даймонду, слово «федерализм» в 1787 году являлось синонимом слова «конфедерация» и соответствовало следующим трем принципам: 1. центральная власть не осуществляет управление над индивидуальными гражданами; 2. центральная власть не вторгается во внутренние политические проблемы штатов; 3. каждый штат имеет равное право голоса при осуществлении центральной власти. Такой тип федерализма больше соответствует лиге дружбы, нежели правительству. Так же М. Даймонд указывает, что современный федерализм не обязательно содержит в себе хотя бы один из этих принципов и, как правило, не содержит все три в совокупности1. Соглашаясь с подобными выводами, следует добавить, что в настоящее время изменилось понимание термина «федерализм» не только по сравнению с XVIII веком, но и, более того, по сравнению с тем значением, которое вкладывал сам М. Даймонд в понятие «федерализм».
Во-вторых, сложность в определении указанных понятий состоит в наблюдающемся в последние годы расширении сферы их применения, выходящей далеко за пределы науки о государстве. Так, федерализм видят в отношениях этнических групп (саамов) и другого населения в Швеции и Норвегии, в структуре политической системы общества, в структуре общественных объединений, к федерациям в западной литературе относят ООН, также есть мнения, что федерализм представляет собой особую идеологию и т.д. и т.п. Подобное расширение приводит к неоднозначности понимания указанных явлений. Думается, что это связано со смещением понятий государственного федерализма и негосударственного федерализма. В данной работе федерализм будет анализироваться как явление государственно-правовой действительности.
Слово «федерация» происходит от лат. federate - объединять, укреплять союзом, foederatio - союз, объединение. «Федерацию» принято рассматривать в рамках типологии государств на «унитарные», «конфедеративные» и «федеративные». Термин «федерация» в рамках указанной классификации используется для характеристики государства как иного, нежели унитарное государство и конфедерация.
Как справедливо отмечено П. Кингом, до появления федераций как таковых явного разграничения между «унитарными» и «конфедеративными» государствами по сути дела не проводилось. Различение, проводимое между унитарным и конфедеративным государством, было просто различением государств суверенных и несуверенных. Это, как правило, подразумевало противопоставление централизованных государств монархического типа, с одной стороны, и групп территорий, менее жестко объединенных между собой посредством договора или вассальной зависимости («лиги», «конфедерации») - с другой. Главный признак унитарного государства заключается в том, что в каждом из подобного рода государств обнаруживается один верховный, предельный и единый центр власти. В свою очередь, главным признаком конфедерации считается то, что центр в ней не является носителем верховной власти - он наделен своими полномочиями по благоусмотрению составляющих конфедерацию («периферийных») единиц1.
«Федерация» не сразу была включена в типологию государств на «унитарные», «конфедеративные» и «федеративные». Как уже отмечалось выше, первоначально термины «конфедеративный» и «федеральный» рассматривались в качестве синонимов. Они были антиподами слову «национальный», т.е. общегосударственный или унитарный. Примерно столетие спустя после появления первой федерации (США) появилась типология «унитарный / конфедеративный / федеративный».
Общетеоретические аспекты концепций федерализма и современных моделей федерализма
Для более полного понимания содержания и сущности федерализма и федеративных властеотношений считаем целесообразным рассмотреть вопросы, связанные с существованием, разработкой и обсуждением в науке и политической деятельности различных концепций и моделей федерализма, федеративного государства.
При наличии общих признаков каждое федеративное государство обладает специфическими чертами, позволяющими относить его к определенной модели федерализма. Характеристика моделей федерализма проводится на основе таких параметров, как природа федерации, способ образования, степень централизации государственных функций, характер разделения и реализации государственной власти и ответственности за ее осуществление. Совокупность разнообразных признаков в их единстве идентифицируют особенности федеративных властеотношений, особенности модели федерализма применительно к условиям конкретного государства.
В отечественной юридической науке существуют исследования, подвергающие критике сам подход к выделению различных моделей федерализма и их типологизации. Так, по мнению Л.М. Карапетяна единственной «моделью» федерализма является федерализм и в этой связи можно говорить лишь об особенностях федераций, а никак о моделях федерализма .
Трудно не согласится с утверждением, что федерализм един с основными принципами своей организации, и качественная определенность, сущность федерализма в различных государствах-федерациях однородна. Совокупность качественных характеристик и базовых принципов представляют собой идеальную модель федерализма. Построение федеративного государства только в соответствии с этими базовыми характеристиками означает построение идеального федеративного государства, что вряд ли достижимо в реальной жизни. Каждое федеративное государство имеет свою специфику, обусловленную различными внешними факторами, и которая проявляется в особенностях отдельных сфер внутренней организации и управления.
Э.В. Тадевосян отмечает: «При всех условиях, если речь идет о моделях, между ними и их объектом не может не сохраняться принципиального единства, подобия, сходства, совпадения прежде всего важнейших структурных, функциональных, каузальных и генетических связей и основных элементов. Важность для нас этого общего положения моделирования состоит в том, что из него вытекает вывод о том, что единая сущность одного и того же явления (в данном случае федерализма) может находить свое конкретное проявление в различных моделях» .
Автор настоящего исследования согласен с И.А. Умновой, по мнению которой отказ от исследования федерализма на основе идентификации его особенностей и выделение различных моделей не только обедняет теорию федерализма, но и снижает практическую значимость научных исследований, посвященных данной проблематике, федерализм рассматривается как догма, не позволяющая анализировать особенности федеративной организации конкретного государства .
Актуальность и ценность исследования федерализма на основе анализа различных его моделей, исходя из разнообразия признаков, идентифицирующих особенности федеративных отношений, признаются сторонниками многих зарубежных и отечественных научных школ, отдельные концепции которых мы рассмотрим далее.
В науке и политических документах, относящихся к различным странам и периодам их развития, создано немало различных концепций федерализма. В теории постоянно идет дискуссия об их количестве. Некоторые западные исследователи указывают на существование 17 теорий федерализма .
Наличие значительного количества концепций федерализма обусловлено рядом объективных и субъективных факторов. Во-первых, возникновение многих из концепций федерализма было связано с той или иной политической ситуацией, изменение которой влекло изменение той или иной концепции федерализма или возникновение новой.
Например, в годы, предшествующие созданию США, господствовал децентрализаторскии подход к структуре государства, который нашел свое отражение в создании конфедерации. Через некоторое время победу одержала централизаторская тенденция, Конституция США 1787 г. закрепила создание федерации. В Канаде также при создании объединения господствовала централизаторская доктрина, хотя Канада называлась и до сих пор официально считается конфедерацией.
В периоды двух мировых войн в странах, участвовавших в них (США, Канада, Австралия и др.), на первый план выдвинулась доктрина чрезвычайного федерализма. Она была связана с изданием чрезвычайного законодательства, наделявшего центральную исполнительную власть огромными полномочиями, превращавшими федерацию по существу в унитарные государства (особенно в Канаде).
Во-вторых, вариативность концепций федерализма связана с тем, что многие авторы-теоретики, а еще чаще политические деятели нередко соединяют в своих работах и высказываниях элементы разных подходов, неодинаковых концепций.
Охватить все существующие в науке концепции федерализма в рамках настоящего исследования представляется затруднительным, да и не целесообразным. Так как многие из концепций базируются на уже существующих и хорошо разработанных теориях, дополняя последние отдельными характеристиками, особенностями, обусловленными спецификой того или иного конкретного государства-федерации. Кроме того, некоторые концепции федерализма выходят за рамки федерализма как явления государственно-правовой действительности. В связи с этим рассмотрим наиболее распространенные в теории подходы.
Основой выделения различных концепций федерализма является критерий взаимоотношений разных уровней власти. В этой связи канадский исследователь Э.Р. Блак выделяет следующие пять концепций федерализма: нейтралистскую, административную, координационную, договорную и дуалистическую.
Централист екая концепция федерализма исходит из того, что вся политика в отдельных частях федерации должна проводиться в соответствии с решениями общефедеральных органов. В основе этой концепции лежит положение о том, что народ страны «образует единственный законный источник суверенной власти и поэтому правительство, пользующееся поддержкой большинства населения, должно быть верховным над нижестоящими правительствами членов федерации». Роль этой установки, вначале наиболее влиятельной, резко упала с 1950-х годов.
Сущность и структура властеотношения. особенности властеотношений в федеративном государстве
Как мы указывали в предыдущей главе настоящего исследования, одним из элементов федерализма являются особого рода отношения в федеративном государстве, главные из которых - отношения, связанные с распределением и осуществлением власти в государстве (властеотношения).
Рассмотрение отношений, складывающихся в процессе реализации власти в государстве-федерации, представляется невозможным без ответа на такие общие вопросы: что такое власть и почему одни люди господствуют над другими. Указанные вопросы издавна являются предметом обсуждения политиков, государствоведов, социологов, философов. Дело в том, что вопросы о власти связаны с основами человеческого общежития и институтами, созданными в рамках такого общежития. Категория власти всегда присутствовала в исследованиях о государстве.
Любое государство, будь то федеративное или нет, как теоретико-правовая категория обладает характерными чертами, элементами, позволяющими отличать его от других социальных явлений. Один из создателей классической политико-правовой доктрины гейдельбергский профессор Г. Еллинек сконструировал популярную в государствоведении «трехчленку». Выявляя элементы государства и анализируя их правовой статус, Г. Еллинек причисляет к таковым три величены: государственную территорию, население (народ) и государственную власть1. Еллинековской «трехчленкой» пользуются многие как отечественные, так и зарубежные авторы при раскрытии и анализе категории «государство». Среди отечественных ученых, применяющих в том или ином виде указанную конструкцию, такие известные как Н.М. Коркунов, Ф.Ф. Кокошкин, А.А. Жилин и многие другие.
Н.Н Алексеев, оценивая современное положение науки о государстве, отмечает, что к элементам государства как реального явления относятся следующие: «1) территория, 2) население, 3) власть, 4) организованный порядок. Первые три элемента относительно общепризнанны, хотя 3-ий из них (власть) с большей или меньшей последовательностью включается представителями современной юридической школы»1.
Однако указанная конструкция элементов государства поддерживается не всеми учеными правоведами. Так, например, Н.И. Лазаревский убежден: «Народ и власть не только не являются отличительными признаками государства, но они не могут быть признаны его элементами...логически правильнее говорить, что элементами государства являются люди, состоящие между собой в таких отношениях, что они подчинены другим»2.
Подобный подход представляется неверным. Следует согласиться с Л.С. Мамутом, который подчеркивает, что подобная идея «в неверном свете выставляет действительные зависимости, которые существуют между государством и органично релевантными ему явлениями» . Также Л.С. Мамут указывает, что диалектика связей «территории», «власти» и «народа» имеет особый характер. Каждый из указанных элементов связан с государством совершенно особенным образом. Так, «территория» - вовсе не часть самого государства, а лишь пространственное условие (наряду с временным) его бытия. «Власть» соотносится с государством не как часть и целое, а как функция и материализующая ее структура. «Народ» и государство коррелируют так, как субстанция и один из ее модусов1.
Итак, на основании вышеизложенного можно сделать вывод, что категория власти непосредственно соотносится с государством, является неотъемлемой принадлежностью государства, ее следует рассматривать как элемент, характеризующий государство, в качестве одного из важнейших признаков. Федеративное государство, как и любое другое государство, также имеет властный элемент.
Вместе с тем, учение о власти являлось и является одним из наиболее сложных и спорных разделов исследований политической и правовой науки на всем протяжении их существования. Предметом внимания в разные периоды развития становились как общие вопросы теории власти, так и различные аспекты содержания, структуры и понятия власть.
В советской литературе одни авторы рассматривают власть как определенную функцию, присущую любому коллективу, обществу,2 другие -как волевое отношение (властеотношение) властвующего и подвластного субъектов,3 третьи - как способность властвующего (управляющего) навязывать свою волю другим лицам,4 четвертые - как организованную силу, способную подчинять воле определенной социальной общности других людей3, пятые - как управление, связанное с принуждением .
Характерной чертой подавляющего большинства теоретических исследований советского периода является положенная в основу в том или ином виде идея господства одного субъекта властеотношения над другим путем принудительного подчинения и даже насилия (диктатуры). Подобные подходы к пониманию и определению власти объясняются заданн остью теоретического подхода, вытекающего из доминирующих в советской науке взглядов классиков марксизма-ленинизма.
Вместе с тем, в обществе можно найти такие властеотношения, которые построены не на принудительном подчинении власти, а на добровольном ее признании. На наличие таких отношений указывали И.Е, Фабер и В.А. Ржевский, отмечая, что понятия властеотношения и принудительной власти неправильно характеризуют суть власти в социалистическом общенародном государстве1.
Польский социолог Е. Вятр указывает на шесть определений власти, существующих в немарксистской доктрине: власти как определенного типа поведения, основанной на возможности модификации поведения других людей (бихевиоральное, поведенческое определение власти); как осуществления определенных целей (телеологическое определение); как возможности применения определенных средств принуждения (инструментальное определение); как отношения между управляющими и управляемыми (структурное определение); как влияния, оказываемого одними на других; как возможности принятия решений, регулирующих распределение благ в конфликтных ситуациях (конфликтная дефиниция)2.
Примечателен комплексный подход В. Ланга, который рассматривает власть с трех сторон: нормативной, бихевиоральной (поведенческой) и социологической позиций. С нормативной точки зрения власть сводится к проблеме компетенции разных институциональных субъектов, принятия решений и его процедуре, с бихевиоральной к особой форме поведения, способности модификации поведения иных людей, и с социологической - к общественному отношению между властвующим и подвластным .
Каждое из приведенных выше определений как отечественных, так и зарубежных ученых отражает какую-то одну сторону, момент существования и действия власти. И ни одна из приведенных позиций не может быть отвергнута полностью при анализе власти в государстве.
В рамках настоящего исследования нас интересуют лишь те аспекты власти, которые связаны с государственно-организованным сообществом индивидов. В связи с этим следует отметить, те отличительные признаки, которые особо характеризуют власть в государстве от ее проявлений в других сферах общественного бытия, и как эти признаки проявляются в федеративном государстве.
Во-первых, власть в государстве носит публичный характер, т.е. распространяется на все общество, на каждого индивида в пределах определенной территории, а в демократическом обществе выступает от имени и действует в интересах всего общества,
Говоря о публичном характере власти в государстве, необходимо отметить, что власть, например, первобытного общества также носила публичный характер. Она тоже имела всеобщий, всенародный характер, являлась властью всего общества и распространялась на всех его членов. Но так или иначе публичный характер власти в государстве следует рассматривать как способность или возможность осуществлять управление, руководство государственно-организованным обществом. В совокупности с другими признаками власти в государстве ее публичный характер приобретает особые очертания.
Система и структура публично-властных отношений в российской федерации
Рассмотрев общие положения о властеотношении, на наш взгляд, следует более детально рассмотреть элементы властеотношения на примере конкретного государства — Российской Федерации.
Как мы уже указывали, сторонами властеотношения выступают властвующий и подвластный. Соответствующие роли распределяются среди членов государственно-организованного сообщества индивидов. Выделение представителей для осуществления в органах власти принадлежащих этим органам функций по управлению обществом и государством, приобретение отдельными индивидами ролей властвующих определяется двумя аспектами: во-первых, наличие определенного способа, процедуры и, во-вторых, соответствие индивида определенным требованиям (критериям).
В предыдущем разделе было указано, что в качестве способов приобретения отдельными индивидами ролей властвующих выступают выборы и назначение.
В Российской Федерации посредством избрания приобретаются следующие роли властвующих: депутатов Государственной Думы Российской Федерации (нижней палаты федерального парламента); части членов Совета Федерации (верхней палаты федерального парламента); Президента Российской Федерации; депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации; глав субъектов Российской Федерации; депутатов представительных органов местного самоуправления; глав муниципальных образований. Также избранными могут быть мировые судьи и судьи конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.
Представляется, что указанный нами способ приобретения отдельными индивидами ролей властвующих требует более подробного рассмотрения на конкретных примерах, поскольку выборы, как нами указывалось ранее, - это не просто формирование персонального состава представительных органов, избирание конкретных должностных лиц, выборы являются также формой непосредственного государственно-властного изъявление народа, формой участия граждан в осуществлении власти народа. Представительные органы, избираемые непосредственно гражданами, и выборные должностные лица занимают центральное место в системе органов государственной власти и в системе органов местного самоуправления.
Нижняя палата парламента Российской Федерации (Государственная Дума), также как и нижние палаты парламентов других федеративных государств (Палата представителей в Бразилии и США и т.д.), избирается непосредственно гражданами пропорционально численности населения в различных субъектах федерации.
Процедура избрания в нижнюю палату парламента представителей населения федерации зависит от вида избирательной системы в том или ином федеративном государстве. В России применяется смешанная система, при которой часть депутатов избирается по мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным округам, а часть - по единому федеральному округу, когда избиратели голосуют за списки кандидатов, предложенные избирательным объединением (политическими партиями). Аналогичная система применяется и в ФРГ. В свою очередь в США и Индии, например, применяется мажоритарная система относительного большинства в одномандатных избирательных округах.
Верхняя палата парламента в России (Совет Федерации), согласно Конституции Российской Федерации, формируется из представителей от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъектов Федерации.
Для сравнения, следует указать, что в других странах применяются и иные способы формирования верхней палаты. В большинстве федеративных государств каждый субъект федерации избирает членов верхней палаты прямыми выборами (голосуют граждане) по мажоритарной системе относительного большинства. Субъекты федерации в этом случае представлены равным числом членов верхней палаты (по 2 в США и Мексике, по 3 в Бразилии и Нигерии). Неравное число представителей в верхней палате имеют субъекты федерации в Германии, Индии. Оно зависит от численности населения субъекта федерации, но не всегда строго пропорционально этому. В некоторых федерациях при избрании верхней палаты может быть установлен принцип ротации, который означает, что верхняя палата переизбирается не сразу, а по частям (например, в США на 1/3 каждые два года). Ротация преследует цель сохранить преемственность, стабильность верхней палаты, которая исторически рассматривалась как тормоз против непредвиденных шагов нижней. Наряду с прямыми выборами для формирования верхней палаты могут быть использованы другие способы, В Индии, например, применяются косвенные выборы, при которых члены верхней палаты избираются законодательными органами субъектов федерации, а также союзных территорий. Кроме того, 12 членов Совета штатов в Индии назначаются президентом из числа лиц, имеющих особые заслуги в науке, литературе, искусстве.
В любом случае, федеральный парламент имеет представительный характер. При этом двухпалатный парламент федеративного государства имеет особую природу представительства, обусловленную федеральным элементом. Следует отметить, что двухпалатная структура парламента не является исключительной чертой федеративной модели государства, наличие двухпалатного парламента возможно и в унитарных государствах (например, во Франции). Однако в отличие от унитарного государства двухпалатная структура парламента в федерации всегда связана именно с федеративными началами.
Нижняя палата двухпалатного парламента в федеративном государстве рассматривается как представительство всего народа федерации. Исключение составляют США, в которых входящие в состав нижней палаты делегаты от несубъектов федерации имеют в плате лишь совещательный голос и их мнение не учитывается. Таким образом, часть населения федерации лишена права на представительство в высшем органе законодательной власти.
В свою очередь верхняя палата, с одной стороны, рассматривается как орган выражения специфических интересов субъектов федерации, государственной власти субъектов федерации, а с другой стороны, верхняя палата одновременно является представительством народа субъекта федерации. Представительство народа субъекта федерации в верхней палате носит прямой характер (прямое избрание) либо опосредуется, как в России, через органы государственной власти субъектов федерации. Кроме того, верхняя палата - это представительство всего народа федерации, выражение интересов всего государственно-организованного сообщества индивидов, поскольку в ее состав входят представители от всех субъектов федерации. Подобная ситуация является следствием двухуровневой объективации государственной власти в федеративном государстве.
